丁煌　李呈陽(yáng)

摘要：我國(guó)比較典型的政府工程管理體制有分散管理體制、市場(chǎng)化代建體制及集中管理體制。近年來(lái)，集中管理體制在各地的廣泛實(shí)踐引起了學(xué)界較多討論，但這些研究很少對(duì)集中管理體制的運(yùn)作細(xì)節(jié)進(jìn)行研究并考察其優(yōu)勢(shì)和風(fēng)險(xiǎn)。通過(guò)對(duì)集中管理體制運(yùn)作實(shí)際的深入分析，指出：相較于分散管理體制和市場(chǎng)化代建體制，集中管理體制具有明顯的效率優(yōu)勢(shì)、專業(yè)優(yōu)勢(shì)和規(guī)模優(yōu)勢(shì)，但也面臨著廉政風(fēng)險(xiǎn)防控、建設(shè)與需求脫節(jié)、人員編制剛性和激勵(lì)不足的風(fēng)險(xiǎn)。因此，需要在體制機(jī)制上不斷進(jìn)行改革創(chuàng)新，從而更好地發(fā)揮其制度優(yōu)勢(shì)，防范潛在的風(fēng)險(xiǎn)。

關(guān)鍵詞：政府工程；集中管理體制；制度優(yōu)勢(shì)；風(fēng)險(xiǎn)防范

文章編號(hào)：2095-5960（2023）06-0044-07；中圖分類號(hào)：F284；文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

一、問(wèn)題的提出

政府工程管理體制是指政府工程的投資、建設(shè)、管理、使用主體及其之間在職責(zé)權(quán)限、機(jī)構(gòu)設(shè)置、運(yùn)作機(jī)制等方面形成的一種相對(duì)穩(wěn)定的制度性安排。當(dāng)前，我國(guó)政府工程管理領(lǐng)域比較典型的管理體制主要有分散管理體制、市場(chǎng)化代建體制和集中管理體制。準(zhǔn)確區(qū)分各種模式的優(yōu)劣和適用范圍，根據(jù)不同的項(xiàng)目類型選擇與之相適應(yīng)的模式，既是目前政府工程管理的關(guān)鍵，也是明確將來(lái)改革方向的前提。

分散管理體制的基本做法是由行業(yè)主管部門或是項(xiàng)目使用單位提出項(xiàng)目建議書(shū)和可行性研究報(bào)告，政府投資管理部門進(jìn)行審批決策，確定建設(shè)內(nèi)容和投資額度以及年度投資計(jì)劃，由財(cái)政部門核撥建設(shè)資金，再由行業(yè)主管部門或是項(xiàng)目使用單位通過(guò)抽調(diào)或是臨時(shí)招聘人員的方式組建臨時(shí)性管理機(jī)構(gòu)，全權(quán)負(fù)責(zé)項(xiàng)目從設(shè)計(jì)、招標(biāo)、施工直至竣工驗(yàn)收全過(guò)程的項(xiàng)目建設(shè)管理模式。分散化管理體制具有靈活、迅速的優(yōu)勢(shì)，可以在短時(shí)間內(nèi)通過(guò)項(xiàng)目審批，但這種管理體制在自行開(kāi)展建設(shè)的過(guò)程中，可能會(huì)為了自身利益而擴(kuò)大建設(shè)規(guī)模，浪費(fèi)資金且難以保障工程質(zhì)量，而每個(gè)部門均設(shè)有基建部，會(huì)導(dǎo)致社會(huì)資源重復(fù)配置。[1]在分散管理體制之下，由于建設(shè)單位大部分是非營(yíng)利的社會(huì)公共管理部門或服務(wù)部門，管理經(jīng)驗(yàn)缺乏、專業(yè)水平差、技術(shù)力量不足。[2]分散管理體制的運(yùn)行模式，其實(shí)質(zhì)是小生產(chǎn)方式應(yīng)用于政府工程建設(shè)領(lǐng)域，不適合當(dāng)前政府工程投資額巨大、專業(yè)性和綜合性強(qiáng)的特點(diǎn)，也不利于工程建設(shè)目標(biāo)的控制和提高投資效益，更不利于廉政建設(shè)。[3]隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的不斷完善，特別是建筑市場(chǎng)的蓬勃發(fā)展，該模式受到了市場(chǎng)化代建體制的嚴(yán)重沖擊。

市場(chǎng)化代建體制是指政府或者政府授權(quán)單位通過(guò)招標(biāo)等方式，選擇社會(huì)化項(xiàng)目管理單位（代建單位），負(fù)責(zé)政府投資項(xiàng)目的建設(shè)實(shí)施工作，項(xiàng)目建成后交付使用單位的制度。[4]市場(chǎng)化代建體制是新公共管理運(yùn)動(dòng)在政府工程建設(shè)管理領(lǐng)域的具體實(shí)踐，該體制通過(guò)運(yùn)用市場(chǎng)化力量大規(guī)模啟動(dòng)政府工程建設(shè)，較好地解決了傳統(tǒng)分散管理體制下“建”“用”不分、專業(yè)性缺失、效率低下的問(wèn)題。但是，該體制下代建企業(yè)收入來(lái)源于代建費(fèi)及節(jié)余分成，因此代建企業(yè)希望建設(shè)規(guī)模越大、標(biāo)準(zhǔn)越高、投資越多越好，“為政府把關(guān)和節(jié)約投資的動(dòng)力‘天然’不足，政府為此支付的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)成本可能要高得多”[5]。從這個(gè)角度來(lái)看，市場(chǎng)化代建體制存在代建企業(yè)自身“逐利性”和政府工程“公共性”之間的天然對(duì)立。而且，代建企業(yè)作為政府工程建設(shè)主體，很難在政府工程投資控制、質(zhì)量品質(zhì)和工程腐敗預(yù)防方面有出色的表現(xiàn)。

正是由于傳統(tǒng)分散管理體制和市場(chǎng)化代建體制存在自身難以解決的邏輯悖論，近年來(lái)由政府設(shè)立專門機(jī)構(gòu)，直接負(fù)責(zé)政府工程項(xiàng)目全過(guò)程管理的集中管理體制開(kāi)始興起。集中管理機(jī)構(gòu)代表政府行使業(yè)主管理職責(zé)，對(duì)政府工程建設(shè)從報(bào)批報(bào)建、招投標(biāo)、材料設(shè)備采購(gòu)到項(xiàng)目現(xiàn)場(chǎng)管理、項(xiàng)目竣工驗(yàn)收、結(jié)決算等實(shí)行全流程監(jiān)管和專業(yè)化管理。事實(shí)上，對(duì)政府工程進(jìn)行集中管理是西方發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)政府工程管理的主流模式，美國(guó)、德國(guó)、新加坡等西方發(fā)達(dá)國(guó)家以及我國(guó)的香港地區(qū)，均設(shè)立了政府工程集中管理機(jī)構(gòu)，政府工程實(shí)行集中統(tǒng)一管理。我國(guó)部分地區(qū)，如廣東、江蘇、貴州等地都在進(jìn)行政府工程集中管理體制改革的嘗試，其中以廣東省深圳市的政府工程集中管理體制最具代表性。那么，政府工程集中管理體制背后的運(yùn)行邏輯是什么？它是如何解決分散管理體制和市場(chǎng)化代建體制的邏輯悖論的？該體制是否也存在基于自身邏輯的潛在風(fēng)險(xiǎn)？如何防范這些風(fēng)險(xiǎn)？這是本研究的主要內(nèi)容。

政府工程集中管理體制的興起，也引起了理論界的廣泛關(guān)注。一是集中管理體制優(yōu)勢(shì)的研究。有學(xué)者認(rèn)為，政府工程向集中化管理轉(zhuǎn)型有助于實(shí)現(xiàn)政府工程領(lǐng)域的國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，同時(shí)也符合政府簡(jiǎn)政放權(quán)的趨勢(shì)，強(qiáng)化市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用。[6]集中管理體制通過(guò)專業(yè)典型的管理機(jī)構(gòu)對(duì)政府工程實(shí)行相對(duì)集中的管理，可以改變過(guò)去投資、建設(shè)、管理、使用不分的現(xiàn)狀，提高管理效率[7]，工程管理的專業(yè)化水平得到提高，工程質(zhì)量的終身責(zé)任制得到落實(shí)[8]，有限度地解決了傳統(tǒng)管理模式的缺陷[9]。也有學(xué)者認(rèn)為，集中管理體制縮短了政府工程的代理鏈條，降低道德風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生率，同時(shí)便于委托人對(duì)代理人的監(jiān)督，節(jié)約監(jiān)督成本。[10]二是集中管理體制問(wèn)題的研究。政府工程集中管理體制下，建設(shè)單位還不是完全意義上的項(xiàng)目法人，它只是各級(jí)政府的委托代理人，與現(xiàn)行的法律環(huán)境還存在一定矛盾。[11]這種制度安排對(duì)建設(shè)單位激勵(lì)約束不足[12]，無(wú)法形成控制投資的硬性約束機(jī)制[13]，建設(shè)單位領(lǐng)導(dǎo)人往往出現(xiàn)短期行為[14]。還有學(xué)者認(rèn)為，該模式僅僅是政府職能的內(nèi)部轉(zhuǎn)移，沒(méi)有解決政府投資項(xiàng)目建設(shè)中所迫切需要解決的行政權(quán)力結(jié)構(gòu)中最根本的分權(quán)與制衡問(wèn)題，這種模式不能從根本上解決政府投資項(xiàng)目管理中權(quán)力尋租問(wèn)題。[15]

既有研究從不同維度對(duì)集中管理體制進(jìn)行了深入分析，為我們理解集中管理體制的制度優(yōu)勢(shì)和潛在風(fēng)險(xiǎn)提供了一定的基礎(chǔ)。但是，很少有人深入到集中管理體制的運(yùn)作細(xì)節(jié)來(lái)考察該體制的優(yōu)勢(shì)和風(fēng)險(xiǎn)。比如，集中管理機(jī)構(gòu)在與政府審批監(jiān)管部門、使用單位、參建單位的互動(dòng)中，與分散管理體制和市場(chǎng)化代建體制有何不同？這種不同是如何轉(zhuǎn)化為該體制制度優(yōu)勢(shì)的？集中管理機(jī)構(gòu)的政府機(jī)構(gòu)性質(zhì)和行為邏輯對(duì)該體制的運(yùn)作產(chǎn)生什么樣的影響？這些問(wèn)題未得到深入的考察。

二、政府工程集中管理體制的制度優(yōu)勢(shì)

不同管理體制的最大區(qū)別就在于政府工程項(xiàng)目的管理主體不同，不同管理主體的性質(zhì)不同，其利益訴求、行為邏輯和行為結(jié)果也必然不同。相較于分散管理體制和市場(chǎng)化代建體制，集中管理體制具有明顯的效率優(yōu)勢(shì)、專業(yè)優(yōu)勢(shì)和規(guī)模優(yōu)勢(shì)。

（一）效率優(yōu)勢(shì)：官僚體制的行為結(jié)果

首先，集中管理機(jī)構(gòu)更契合政府工程的公共性。在集中管理體制之下，建設(shè)單位本質(zhì)上屬于政府機(jī)構(gòu)序列的一部分，承擔(dān)著為人民服務(wù)的使命，這種使命與政府工程的公共性本質(zhì)上是高度一致的。而在分散管理體制之下，建設(shè)單位即使用單位，自然希望建設(shè)內(nèi)容越多越好、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)越高越好、政府投入越多越好，“花政府的錢辦自己的事”，它有突破建設(shè)規(guī)模、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、建設(shè)內(nèi)容的沖動(dòng)，這也是分散管理體制下“三超”問(wèn)題（超規(guī)模、超標(biāo)準(zhǔn)、超投資）始終難以解決的根本原因。在市場(chǎng)化代建體制之下，代建單位是追求自身利益最大化的企業(yè)，它的目標(biāo)是通過(guò)代建行為來(lái)實(shí)現(xiàn)自身經(jīng)濟(jì)利潤(rùn)的最大化的，與政府工程的公共性存在根本性沖突。因此，三種不同體制不同的邏輯原點(diǎn)也必然造成其行為的巨大差異，這是集中管理體制制度優(yōu)勢(shì)的根源所在。

其次，集中管理體制有利于降低交易成本。集中管理體制將政府工程交由集中管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行統(tǒng)一建設(shè)管理，實(shí)際上是官僚系統(tǒng)內(nèi)部的行政授權(quán)。而在分散管理體制和市場(chǎng)化代建體制之下，投資主體還是政府，但是建設(shè)主體分別是使用單位和代建企業(yè)，投資主體和建設(shè)主體分離，兩者之間實(shí)際上是委托-代理關(guān)系，即政府將工程項(xiàng)目委托給第三方進(jìn)行建設(shè)管理。由于投資主體與建設(shè)主體之間的利益分歧，作為委托方的政府和作為代理方的建設(shè)主體從自身利益的角度出發(fā)不可避免地進(jìn)行博弈，從而增加交易成本。因此，從交易成本的角度來(lái)看，集中管理體制將投資主體與建設(shè)主體這種外部關(guān)系轉(zhuǎn)化為官僚系統(tǒng)內(nèi)部的上下級(jí)關(guān)系，能夠有效地節(jié)約交易成本、提高執(zhí)行效率。

再次，集中管理體制有效地降低了政府的監(jiān)管成本。政府工程由財(cái)政投資興建，有關(guān)政府機(jī)構(gòu)對(duì)其進(jìn)行監(jiān)管是應(yīng)有之義。在集中管理體制下，將所有的政府工程交給集中管理機(jī)構(gòu)統(tǒng)一組織實(shí)施，也就是將傳統(tǒng)分散管理體制和市場(chǎng)化代建體制下監(jiān)管部門“一對(duì)多”的分散監(jiān)管模式變?yōu)椤耙粚?duì)一”的集中監(jiān)管模式，變“分兵把守”為“集中監(jiān)督”，有效地降低了監(jiān)管成本，提高了監(jiān)管效果。此外，政府工程在建設(shè)過(guò)程中必然會(huì)涉及建設(shè)單位與發(fā)改、財(cái)政、規(guī)劃、住建、生態(tài)及轄區(qū)政府等多部門、多層級(jí)政府之間的協(xié)同配合。在集中管理體制下，建設(shè)單位與其他政府部門統(tǒng)屬市政府領(lǐng)導(dǎo)，彼此之間的信任度更高，溝通協(xié)商渠道更順暢，“有利于工程事務(wù)的各方面協(xié)調(diào)，降低了交易成本”[16]。相比之下，無(wú)論是分散管理體制還是市場(chǎng)化代建體制，建設(shè)單位與相關(guān)政府部門之間的信任度、溝通協(xié)調(diào)力度均無(wú)法與集中管理體制相提并論。

（二）專業(yè)優(yōu)勢(shì)：破解信息不對(duì)稱的關(guān)鍵

首先，集中管理體制解決了分散管理體制下的專業(yè)困境。在分散管理體制之下，政府工程立項(xiàng)后，通常是成立基建辦（處）或指揮部等臨時(shí)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)項(xiàng)目建設(shè)管理，由于相關(guān)人員多是臨時(shí)抽調(diào)，無(wú)論其專業(yè)知識(shí)還是工作經(jīng)驗(yàn)，一般都很難具備對(duì)政府工程進(jìn)行專業(yè)管理的能力。政府工程管理作為一個(gè)存在嚴(yán)重信息不對(duì)稱的領(lǐng)域，非工程專業(yè)人員很難進(jìn)行專業(yè)監(jiān)督，也就很難發(fā)現(xiàn)并制約參建單位的機(jī)會(huì)主義行為，如在設(shè)計(jì)方案的把控、材料設(shè)備的選用、工程變更的審核等方面往往會(huì)力不從心。而集中管理體制下，集中管理機(jī)構(gòu)在長(zhǎng)期的政府工程建設(shè)管理實(shí)踐中，培養(yǎng)了一批專業(yè)人才隊(duì)伍，能夠比較全面、系統(tǒng)、持續(xù)地總結(jié)和積累政府工程建設(shè)管理經(jīng)驗(yàn)，形成標(biāo)準(zhǔn)化、專業(yè)化、制度化的管理制度和流程規(guī)范，打破了分散管理體制下“只有一次教訓(xùn)、沒(méi)有二次經(jīng)驗(yàn)”的弊端。

其次，集中管理體制彌補(bǔ)了代建企業(yè)專業(yè)力量不足的問(wèn)題。相比于分散管理體制，市場(chǎng)化代建企業(yè)由于本身就是社會(huì)上從事工程項(xiàng)目管理的專業(yè)公司，一定程度上解決了政府工程管理的專業(yè)化問(wèn)題。但是，目前國(guó)內(nèi)建筑市場(chǎng)領(lǐng)域內(nèi)的代建企業(yè)，如萬(wàn)科、華潤(rùn)、中海、華僑城等代建單位，均為大型房地產(chǎn)企業(yè)，他們擅長(zhǎng)的往往是房建類工程，缺乏諸如醫(yī)院、學(xué)校、博物館、美術(shù)館、口岸等大型政府工程項(xiàng)目的建設(shè)管理經(jīng)驗(yàn)，因此代建企業(yè)是否具備對(duì)這類項(xiàng)目進(jìn)行建設(shè)管理的能力還值得懷疑。而政府工程集中管理機(jī)構(gòu)在專業(yè)人才及項(xiàng)目管理經(jīng)驗(yàn)上的優(yōu)勢(shì)，都為政府工程高質(zhì)量推進(jìn)提供了堅(jiān)實(shí)的技術(shù)保障，這是一般代建企業(yè)很難具備的優(yōu)勢(shì)。

（三）規(guī)模優(yōu)勢(shì)：形成對(duì)參建單位的長(zhǎng)效制約

首先，集中管理體制更容易形成以建設(shè)單位為中心的合作網(wǎng)絡(luò)。集中管理體制把所有政府項(xiàng)目都交給集中管理機(jī)構(gòu)建設(shè)管理，實(shí)際上是將傳統(tǒng)分散管理體制和市場(chǎng)化代建體制下的“一次性業(yè)主”轉(zhuǎn)變?yōu)椤伴L(zhǎng)期業(yè)主”，集中管理機(jī)構(gòu)與建筑市場(chǎng)上優(yōu)秀的設(shè)計(jì)單位、施工單位、監(jiān)理單位、全過(guò)程工程咨詢單位、材料設(shè)備供應(yīng)商等建立了良好的合作關(guān)系，這就使得其有能力在短時(shí)間內(nèi)調(diào)集大量的資源投入到項(xiàng)目建設(shè)中來(lái)，這在應(yīng)急類項(xiàng)目建設(shè)中體現(xiàn)得更為明顯。例如，在深圳市第三人民醫(yī)院應(yīng)急院區(qū)（深圳版“雷神山醫(yī)院”）建設(shè)中，深圳市建筑工務(wù)署在短時(shí)間內(nèi)調(diào)集了來(lái)自全國(guó)18個(gè)省、自治區(qū)、直轄市的92家參建單位、350多家材料供應(yīng)商參與建設(shè)，并克服了春節(jié)和疫情防控期間人員不足、各類材料庫(kù)存及產(chǎn)能欠缺的限制，有效整合了各方資源，為項(xiàng)目的順利推進(jìn)提供了保障。同時(shí)，工務(wù)署與各參建單位在長(zhǎng)期合作中形成了相對(duì)熟悉的工作關(guān)系，彼此之間的協(xié)同配合更加順暢，降低了項(xiàng)目推進(jìn)過(guò)程中的協(xié)調(diào)成本，這也是該項(xiàng)目順利推進(jìn)的重要保障。

其次，集中管理機(jī)構(gòu)的規(guī)模優(yōu)勢(shì)提高了對(duì)參建單位的博弈優(yōu)勢(shì)。集中管理體制將分散管理體制和市場(chǎng)化代建體制之下的“分散作業(yè)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤凹瘓F(tuán)作業(yè)”，對(duì)政府工程項(xiàng)目進(jìn)行集中管理，能夠充分發(fā)揮“規(guī)模經(jīng)濟(jì)”的優(yōu)勢(shì)，從而降低成本。例如在材料設(shè)備采購(gòu)中，集中管理機(jī)構(gòu)的使用量和需求量遠(yuǎn)非分散管理體制或市場(chǎng)化代建體制下某一個(gè)項(xiàng)目的采購(gòu)量可比，這樣，集中管理機(jī)構(gòu)就可以充分利用其規(guī)模優(yōu)勢(shì)，與材料設(shè)備商進(jìn)行競(jìng)價(jià)談判或是開(kāi)展戰(zhàn)略合作，通過(guò)采購(gòu)量而獲得博弈優(yōu)勢(shì)，從而實(shí)現(xiàn)材料設(shè)備的優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)。再如，很多規(guī)模較小的政府工程項(xiàng)目，由于規(guī)模有限、利潤(rùn)較低，不一定能夠招到優(yōu)質(zhì)的參建單位，但是集中管理機(jī)構(gòu)可以利用其規(guī)模優(yōu)勢(shì)，將大項(xiàng)目和小項(xiàng)目捆綁招標(biāo)，確保小項(xiàng)目也能招到優(yōu)秀的參建單位。

再次，集中管理機(jī)構(gòu)更容易制約參建單位的機(jī)會(huì)主義行為。由于所有政府工程都交由集中管理機(jī)構(gòu)建設(shè)，這樣，建設(shè)單位每年都有很多項(xiàng)目進(jìn)行發(fā)包，這就將分散管理體制和市場(chǎng)化代建體制之下的“一次招標(biāo)”變?yōu)椤爸貜?fù)招標(biāo)”，建設(shè)單位與參建單位從“一次性博弈”變?yōu)椤爸貜?fù)博弈”。重復(fù)博弈相對(duì)于一次性博弈，是更能夠使參與者建立一種密集的互動(dòng)關(guān)系并促使博弈策略更加趨于合作而不是對(duì)抗，從而推動(dòng)博弈雙方逐漸建立機(jī)制化、制度化、模式化的合作關(guān)系。[17]換句話說(shuō)，集中管理體制能夠使參建單位擺脫短期的利益算計(jì)從而尋求與建設(shè)單位的長(zhǎng)期合作，參建單位想要獲得后續(xù)更多的項(xiàng)目，就必須將現(xiàn)有的項(xiàng)目做好，因?yàn)榻ㄔO(shè)單位能夠?qū)⒔▎挝坏穆募s評(píng)價(jià)結(jié)果納入后續(xù)項(xiàng)目的招標(biāo)評(píng)價(jià)之中，從而有效地抑制承包商的機(jī)會(huì)主義行為。

三、政府工程集中管理體制存在的可能風(fēng)險(xiǎn)

雖然相較于分散管理體制和市場(chǎng)化代建體制，政府工程集中管理體制在組織效率、專業(yè)性和規(guī)模優(yōu)勢(shì)等方面展現(xiàn)了一定的優(yōu)勢(shì)，但是集中管理體制也存在基于自身行為邏輯的風(fēng)險(xiǎn)，概括起來(lái)有以下幾個(gè)方面：

（一）集中管理體制存在集中腐敗的風(fēng)險(xiǎn)

工程建設(shè)領(lǐng)域歷來(lái)是腐敗的高發(fā)區(qū)域，而政府工程作為一項(xiàng)特殊的建筑工程形態(tài)，其本身對(duì)廉潔提出了更高的要求。這是因?yàn)檎こ痰耐顿Y主體是政府，其資金來(lái)源于公共財(cái)政，廉潔是政府工程的當(dāng)然價(jià)值之一。例如，深圳市建筑工務(wù)署作為一家對(duì)政府工程進(jìn)行集中管理的機(jī)構(gòu)，就是在市紀(jì)檢監(jiān)察部門的推動(dòng)下成立的，其初衷就是要解決分散管理體制下的腐敗頑疾，因此其在建署之初就提出了“廉潔、高效、專業(yè)、精品”的價(jià)值理念，“廉潔”被放在首要位置。在集中管理體制之下，集中管理機(jī)構(gòu)掌握了項(xiàng)目發(fā)包的權(quán)力、材料設(shè)備選用的權(quán)力、項(xiàng)目現(xiàn)場(chǎng)管理的權(quán)力等等，每一個(gè)行為的背后都牽涉著巨大的利益。因此，如果在廉政防控方面沒(méi)有一套完整的制度規(guī)范和監(jiān)督體系，就很容易使“集中管理”演變?yōu)椤凹懈瘮　?，這是集中管理體制必須要重點(diǎn)防范的風(fēng)險(xiǎn)。

（二）集中管理體制存在建設(shè)與需求脫節(jié)的風(fēng)險(xiǎn)

分散管理雖然有種種弊端，但是建設(shè)項(xiàng)目能夠最大限度地滿足使用單位的需要，這是其優(yōu)點(diǎn)。[18]集中管理體制通過(guò)成立由政府直接管理的建設(shè)管理單位對(duì)政府工程進(jìn)行集中統(tǒng)一管理，將項(xiàng)目建設(shè)管理權(quán)和使用權(quán)進(jìn)行分離，從而破解分散管理體制下因權(quán)力過(guò)于集中而產(chǎn)生的“三超一拖”（超規(guī)模、超標(biāo)準(zhǔn)、超投資、拖工期）問(wèn)題。但是，也正是因?yàn)榻ㄔO(shè)管理權(quán)與使用權(quán)的相互分離，兩者之間必然產(chǎn)生溝通協(xié)調(diào)問(wèn)題。如果建設(shè)單位和使用單位之間缺乏暢通的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，特別是在項(xiàng)目可研、概算、方案設(shè)計(jì)等前期階段，如果雙方溝通不充分，使用單位的需求沒(méi)有充分地表達(dá)和釋放，很容易導(dǎo)致建成后的工程項(xiàng)目不能完全滿足使用單位的需求或是建設(shè)過(guò)程中產(chǎn)生大量的工程變更，不僅造成資源浪費(fèi)和工期延誤，還很容易產(chǎn)生廉政風(fēng)險(xiǎn)。

（三）集中管理體制存在人員編制剛性的問(wèn)題

集中管理機(jī)構(gòu)作為政府內(nèi)設(shè)單位，在提高政府工程組織效率和降低交易成本方面有天然的優(yōu)勢(shì)，但是恰恰是這種“體制內(nèi)身份”帶來(lái)了一些弊端，特別是人員編制的剛性問(wèn)題十分突出。以深圳市建筑工務(wù)署為例，作為市政府直屬事業(yè)單位，其人員編制由市編辦核定，除涉及職能調(diào)整外一般情況下很難進(jìn)行調(diào)整，但是其所承擔(dān)的建設(shè)任務(wù)卻隨著深圳市基礎(chǔ)設(shè)施投入的急劇增長(zhǎng)而增長(zhǎng)，人員編制與其所承擔(dān)的建設(shè)任務(wù)量并沒(méi)有實(shí)現(xiàn)同步增長(zhǎng)。2004年深圳市建筑工務(wù)署成立之初，核定編制為300人，完成投資24億元，而2022年深圳市建筑工務(wù)署核定編制為420人，完成投資為323億元，投資額增長(zhǎng)了13.5倍，而人員編制數(shù)量?jī)H僅增長(zhǎng)了1.4倍，相當(dāng)于每個(gè)人完成的任務(wù)量增長(zhǎng)了9.6倍，有限的人員編制配置難以滿足日益增長(zhǎng)的政府工程建設(shè)數(shù)量以及對(duì)政府工程高質(zhì)量發(fā)展的要求。

（四）集中管理體制存在激勵(lì)不足的風(fēng)險(xiǎn)

作為政府工程建設(shè)管理單位，集中管理機(jī)構(gòu)工作人員承擔(dān)著工程質(zhì)量、安全、投資、進(jìn)度以及廉政等多重責(zé)任，承受著來(lái)自政府內(nèi)部、社會(huì)公眾和輿論媒體的全方位監(jiān)督，特別是在很多突發(fā)情況下，還承擔(dān)了搶險(xiǎn)救災(zāi)工程建設(shè)的任務(wù)，工作量及工作壓力巨大。作為體制內(nèi)單位，集中管理機(jī)構(gòu)所需經(jīng)費(fèi)由市財(cái)政全額撥付，人員工資標(biāo)準(zhǔn)按照公務(wù)員和事業(yè)單位的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)確定，其項(xiàng)目負(fù)責(zé)人與房地產(chǎn)公司項(xiàng)目經(jīng)理的工作性質(zhì)、工作職責(zé)相當(dāng)，但其管理的項(xiàng)目種類更多、技術(shù)更復(fù)雜、要求更高，管理難度遠(yuǎn)超房地產(chǎn)項(xiàng)目，但其收入僅是同行企業(yè)的三分之一左右，從而造成大量的優(yōu)秀工程管理人員流失。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，深圳市建筑工務(wù)署2014～2020年流失的項(xiàng)目管理人員占其全部人員的比例近三分之一，這些離職人員大部分進(jìn)入了大型房地產(chǎn)類企業(yè)。從這個(gè)角度來(lái)看，政府工程集中管理體制下，人員工資分配方面無(wú)法提供與集中管理體制相匹配的保障機(jī)制和激勵(lì)機(jī)制。

四、政府工程集中管理體制風(fēng)險(xiǎn)的防范對(duì)策

如前所述，對(duì)政府工程進(jìn)行集中管理是西方發(fā)達(dá)國(guó)家的主流做法，國(guó)內(nèi)城市如深圳等地的做法也取得了積極成效，因此堅(jiān)持政府工程集中管理體制并針對(duì)該體制存在的問(wèn)題不斷進(jìn)行改革創(chuàng)新，是政府工程建設(shè)領(lǐng)域一個(gè)值得認(rèn)真思考的問(wèn)題。

（一）持續(xù)加強(qiáng)集中管理體制的廉政風(fēng)險(xiǎn)防控

第一，建立多方位的廉政監(jiān)督體系。對(duì)集中管理機(jī)構(gòu)的監(jiān)督包括兩個(gè)部分：一方面是政府工程集中管理機(jī)構(gòu)內(nèi)部的自我監(jiān)督，包括內(nèi)設(shè)紀(jì)檢部門的自我監(jiān)控、內(nèi)部廉政制度的建設(shè)、廉潔文化的培育等；另一方面是來(lái)自集中管理機(jī)構(gòu)外部監(jiān)督，包括人大、政協(xié)的監(jiān)督，紀(jì)檢監(jiān)察部門的監(jiān)督，同級(jí)政府部門的業(yè)務(wù)監(jiān)督，如財(cái)政監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督，以及社會(huì)公眾及輿論媒體的監(jiān)督。內(nèi)部監(jiān)督的優(yōu)點(diǎn)是嵌入式監(jiān)督，能夠及時(shí)發(fā)現(xiàn)存在的問(wèn)題，但缺點(diǎn)是監(jiān)督力度不足；外部監(jiān)督的優(yōu)點(diǎn)是監(jiān)督問(wèn)責(zé)的力度更大，但是難以實(shí)現(xiàn)全過(guò)程監(jiān)督。因此，完善多方位的廉政監(jiān)督體系，最重要的就是要將內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督協(xié)同起來(lái)，將外部監(jiān)督發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題通過(guò)制度建設(shè)的方式固定下來(lái)，并通過(guò)內(nèi)部監(jiān)督強(qiáng)化執(zhí)行，從而形成監(jiān)督合力。

第二，加強(qiáng)廉政制度建設(shè)。針對(duì)政府工程建設(shè)管理鏈條中廉政風(fēng)險(xiǎn)易發(fā)多發(fā)點(diǎn)，如招投標(biāo)管理、材料設(shè)備管理、項(xiàng)目變更管理、項(xiàng)目質(zhì)量安全管理等關(guān)鍵業(yè)務(wù)和重點(diǎn)環(huán)節(jié)，推動(dòng)制度完善、規(guī)范權(quán)力運(yùn)行、壓減尋租空間?？梢詫?duì)重點(diǎn)崗位的廉政風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行量化評(píng)估，形成崗位廉政風(fēng)險(xiǎn)清單和負(fù)面清單，推動(dòng)健全分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)、分級(jí)授權(quán)的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，明晰權(quán)力邊界，優(yōu)化權(quán)力配置，規(guī)范權(quán)力運(yùn)行，構(gòu)建更加科學(xué)高效的政府工程廉政防控體系。

第三，不斷加強(qiáng)信息公開(kāi)。陽(yáng)光是最好的防腐劑，政府工程作為利用財(cái)政資金建設(shè)的工程項(xiàng)目，理應(yīng)接受社會(huì)公眾的監(jiān)督。一方面，除涉及國(guó)家安全、國(guó)家秘密的政府工程外，其他政府工程實(shí)行信息公示制度，針對(duì)工程進(jìn)展、招標(biāo)信息、材料設(shè)備信息、履約評(píng)價(jià)信息等參建單位和社會(huì)公眾最關(guān)注的各類信息，建立項(xiàng)目監(jiān)管現(xiàn)代化信息化系統(tǒng)[19]，進(jìn)行及時(shí)完整地披露主動(dòng)接受監(jiān)督；另一方面，暢通意見(jiàn)反饋、舉報(bào)投訴等通道，通過(guò)及時(shí)回應(yīng)社會(huì)對(duì)政府工程的意見(jiàn)和建議，提高社會(huì)對(duì)政府工程尤其是關(guān)乎民生社稷的重大工程項(xiàng)目監(jiān)督的積極性，降低監(jiān)管成本，提高監(jiān)管成效。

（二）建立與使用單位制度化的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制

第一，強(qiáng)化使用單位的過(guò)程參與。使用單位是政府工程的最終使用者，因此對(duì)政府工程評(píng)價(jià)的一個(gè)重要維度就是能否滿足使用單位的合理需求。從這個(gè)意義上來(lái)說(shuō)，如何建立使用單位與集中管理機(jī)構(gòu)之間暢通的溝通機(jī)制尤為重要。特別是在項(xiàng)目建設(shè)前期，如可研、概算編制時(shí)，充分聽(tīng)取使用單位的意見(jiàn)；在確定設(shè)計(jì)方案時(shí)，可以給予使用單位一定的參與權(quán)，在同等條件下尊重使用單位的意見(jiàn)；在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，可以建立政府工程聯(lián)席會(huì)議機(jī)制，就工程建設(shè)中的重要問(wèn)題及時(shí)進(jìn)行溝通協(xié)商解決，從而高效率推動(dòng)項(xiàng)目建設(shè)。

第二，引導(dǎo)使用單位合理表達(dá)需求。在集中管理體制之下，使用單位的主要功能就是提出需求、確認(rèn)需求，但是科學(xué)合理地表達(dá)需求本身也是一件專業(yè)的事情。通常的情況是使用單位可能會(huì)提出很多需求，但是這些需求是否合理、是否能夠?qū)崿F(xiàn)、是否能夠通過(guò)行政部門的審批等，都需要集中管理機(jī)構(gòu)利用其專業(yè)優(yōu)勢(shì)進(jìn)行判斷，從而滿足其合理需求，引導(dǎo)其改變不合理需求。為此，集中管理機(jī)構(gòu)可以利用其集中管理的優(yōu)勢(shì)，將以往項(xiàng)目建設(shè)經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行固化，制定標(biāo)準(zhǔn)化的需求清單供項(xiàng)目使用單位確認(rèn)，這樣既能防止需求漏項(xiàng)，也能合理地引導(dǎo)約束使用單位的需求，從而提高工作效率。

（三）采用靈活的方式破解機(jī)構(gòu)編制的剛性限制

第一，積極探索服務(wù)外包模式。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系的不斷完善和建筑市場(chǎng)的不斷成熟，建筑領(lǐng)域出現(xiàn)了很多專業(yè)咨詢單位，為解決集中管理機(jī)構(gòu)的編制剛性問(wèn)題提供了可能。例如，深圳市建筑工務(wù)署在材料設(shè)備管理和質(zhì)量安全管理中就引入了第三方進(jìn)行巡查巡檢，協(xié)助集中管理機(jī)構(gòu)強(qiáng)化對(duì)政府工程的質(zhì)量安全管控，就是一個(gè)很好地利用市場(chǎng)化力量來(lái)彌補(bǔ)自身人員不足的探索。但是需要注意的是，要正確把握集中管理機(jī)構(gòu)與專業(yè)第三方之間的關(guān)系，集中管理機(jī)構(gòu)不能一放了之，不能將其管理職責(zé)進(jìn)行轉(zhuǎn)移，而是要在全面履行管理職責(zé)的基礎(chǔ)上充分發(fā)揮第三方的輔助作用。

第二，大力推廣全過(guò)程工程咨詢的做法。全過(guò)程工程咨詢是對(duì)工程建設(shè)項(xiàng)目前期研究和決策以及工程項(xiàng)目實(shí)施和運(yùn)營(yíng)的全生命周期提供包含規(guī)劃和設(shè)計(jì)在內(nèi)的涉及組織、管理、經(jīng)濟(jì)和技術(shù)等各有關(guān)方面的工程咨詢服務(wù)[20]。2017年2月，《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于促進(jìn)建筑業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2017〕19號(hào)）明確提出，在完善工程建設(shè)組織模式方面要培育全過(guò)程工程咨詢。與服務(wù)外包模式不同，全過(guò)程工程咨詢實(shí)際上通過(guò)市場(chǎng)方式將全過(guò)程工程咨詢企業(yè)的人員納入項(xiàng)目管理中來(lái)，承擔(dān)部分項(xiàng)目管理的職責(zé)，這比服務(wù)外包模式下第三方的輔助性角色定位更進(jìn)一步，也是破解集中管理機(jī)構(gòu)編制剛性的有力措施。

第三，推廣使用工程總承包（EPC）模式。工程總承包是指從事工程總承包的企業(yè)受投資人委托，按照合同約定對(duì)建設(shè)項(xiàng)目的勘察、設(shè)計(jì)、采購(gòu)、施工、試運(yùn)行（竣工驗(yàn)收）等實(shí)行全過(guò)程或若干階段的承包。[21]工程總承包實(shí)際上是將傳統(tǒng)工程項(xiàng)目管理模式下的分散發(fā)包轉(zhuǎn)變成為集中發(fā)包，對(duì)于集中管理機(jī)構(gòu)來(lái)講，在一定程度上減少了管理對(duì)象，也就相應(yīng)地減少了管理人員需求，但是由于一個(gè)承包商對(duì)政府工程全過(guò)程進(jìn)行集中管理，對(duì)集中管理機(jī)構(gòu)的管理能力和管理水平也提出了更高的要求。

（四）不斷完善內(nèi)部人員的激勵(lì)機(jī)制

第一，建立與市場(chǎng)價(jià)值相匹配的薪酬體系。根據(jù)亞當(dāng)斯的公平理論，每個(gè)人都會(huì)將自己的產(chǎn)出投入比與他人的產(chǎn)出投入比進(jìn)行比較，當(dāng)自己的產(chǎn)出投入比小于他人的產(chǎn)出投入比時(shí)，就會(huì)產(chǎn)生不公平感，集中管理體制下的人才流失根源即在于此。因此，改革的一個(gè)方向就是要建立與市場(chǎng)價(jià)值相匹配的薪酬體系。蓋伊·彼得斯認(rèn)為可根據(jù)市場(chǎng)薪酬平均水平或有競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系的組織薪酬水平，采取市場(chǎng)跟隨策略來(lái)確定公務(wù)員薪酬水平，以市場(chǎng)平均水準(zhǔn)的公務(wù)員薪酬再加上穩(wěn)定的職業(yè)保障來(lái)吸引高素質(zhì)人才。[22]深圳市建筑工務(wù)署在這方面進(jìn)行了積極探索，其下屬事業(yè)單位工程設(shè)計(jì)管理中心為員額管理的事業(yè)單位，部分崗位對(duì)標(biāo)萬(wàn)科、華潤(rùn)置地等優(yōu)秀房地產(chǎn)企業(yè)的薪資水平，從而吸引了一批優(yōu)秀建筑設(shè)計(jì)師的加入，為保障政府工程品質(zhì)起到了重要作用。

第二，建立與績(jī)效考核掛鉤的激勵(lì)體系。要激發(fā)現(xiàn)有工作人員的工作熱情，充分發(fā)揮其主觀能動(dòng)性，特別是對(duì)直接從事政府工程建設(shè)管理的各類專業(yè)人才，要積極探索激勵(lì)體系改革?？梢試L試按照“以事定費(fèi)、績(jī)效考核”的思路進(jìn)行改革，即對(duì)本單位投資完成情況、工程質(zhì)量、安全與文明施工的情況進(jìn)行考核，根據(jù)考核結(jié)果發(fā)放工資總額，從而縮小與地產(chǎn)企業(yè)人員薪酬待遇的差距，建立與個(gè)人工作性質(zhì)和能力相匹配的薪資水平，防止優(yōu)秀管理人員的流失，提高人員工作的積極性。

綜上所述，在“中國(guó)之治”大背景下，如何創(chuàng)新政府工程管理體制，在保障政府工程公益性基礎(chǔ)上，探索服務(wù)外包、實(shí)行全過(guò)程咨詢，推廣使用全過(guò)程工程總承包模式，提升工程項(xiàng)目的建設(shè)效率與質(zhì)量，杜絕工程領(lǐng)域腐敗滋生，是各地政府加強(qiáng)政府工程管理的重中之重。從集中管理體制運(yùn)行的實(shí)際情況來(lái)看，相較于分散管理體制和市場(chǎng)化代建體制，該體制具有明顯的效率優(yōu)勢(shì)、專業(yè)優(yōu)勢(shì)、規(guī)模優(yōu)勢(shì)，較好地解決了前兩種體制下的委托代理問(wèn)題和交易成本問(wèn)題。當(dāng)然，該體制也存在基于自身運(yùn)行邏輯所帶來(lái)的潛在風(fēng)險(xiǎn)，需要在體制機(jī)制上不斷進(jìn)行改革創(chuàng)新，特別是在廉政風(fēng)險(xiǎn)防控、建設(shè)與需求銜接、破解人員編制剛性和激勵(lì)不足上進(jìn)行持續(xù)的探索，從而為構(gòu)建具有中國(guó)特色的政府工程管理體制提供解決方案。

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The institutional advantages and risk prevention of the centralized management system

-Based on the study of public works

Ding Huang，Li Chengyang

（Wuhan University， Wuhan， Hubei 430072，China）

Abstract：At present， the typical public works management systems in our country are decentralized management system， market-oriented construction agent system and centralized management system. In recent years， the extensive practice of centralized management system has aroused much discussion in academic circles， but these studies rarely go into the operational details of centralized management system to examine its advantages and risks. Based on an in-depth analysis of the actual operation of the centralized management system， this paper proposes that compared with the decentralized management system and the market-oriented construction agent system， the centralized management system has obvious advantages in efficiency， specialty and scale， at the same time， it is faced with the risks of preventing and controlling the risks of clean government， disconnection between construction and demand， rigidity of personnel establishment and insufficient motivation. It is necessary to carry on the reform and innovation in the institutional mechanism， so as to give full play to its institutional advantages and guard against potential risks.

Key words：public works;centralized management system;institutional advantage;risk prevention

責(zé)任編輯：張領(lǐng)