劉小麗

廣東省建筑設計研究院有限公司 廣東 廣州 510000

繼2019年5月中共中央國務院發(fā)布《關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》（中發(fā)〔2019〕18號），2023年3月自然資源部發(fā)布《自然資源部關(guān)于加強國土空間詳細規(guī)劃工作的通知》（自然資發(fā)〔2023〕43號），進一步明確詳細規(guī)劃是實施國土空間用途管制和核發(fā)建設用地規(guī)劃許可證、建設工程規(guī)劃許可證、鄉(xiāng)村建設規(guī)劃許可證等城鄉(xiāng)建設項目規(guī)劃許可以及實施城鄉(xiāng)開發(fā)建設、整治更新、保護修復活動的法定依據(jù)，是優(yōu)化城鄉(xiāng)空間結(jié)構(gòu)、完善功能配置、激發(fā)發(fā)展活力的實施性政策工具。國土空間詳細規(guī)劃是構(gòu)建國土空間規(guī)劃體系，實現(xiàn)國土空間的全域要素管控，統(tǒng)籌陸與海、建設與非建設空間、城與鄉(xiāng)三大關(guān)系，構(gòu)建全域生態(tài)空間格局的重要一環(huán)。

新時期詳細規(guī)劃具有“加”的要求。編管范疇增加，由原來控制性詳細規(guī)劃擴展至城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)詳細規(guī)劃、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外村莊規(guī)劃、風景名勝區(qū)及生態(tài)地區(qū)等，以實現(xiàn)山水林田湖草全域的規(guī)劃管控。傳導機制加強，構(gòu)建“總體規(guī)劃-詳細規(guī)劃-專項規(guī)劃”縱向到底、橫向到邊的規(guī)劃傳導與協(xié)調(diào)體系。

新時期詳細規(guī)劃也具有“減”的需求。強調(diào)全域覆蓋適當留白，確保規(guī)劃能用、管用、好用。強調(diào)放管服，如何在“把每一寸土地都規(guī)劃得清楚”與“動態(tài)彈性應對市場發(fā)展”之間把握平衡；同時理順政府與市場、政府與社會、中央和地方各級政府的關(guān)系，解決管什么、誰來管的問題，提高行政效率，激發(fā)基層組織的規(guī)劃參與積極性。

本文以廣州南沙新區(qū)探索經(jīng)驗為例，重點圍繞新時期“加減需求”下“詳細規(guī)劃如何編”與“詳細規(guī)劃如何管”兩方面核心，總結(jié)從規(guī)劃體系、制度建設和試點政策等層面的創(chuàng)新探索，以期為其他地區(qū)提供方法借鑒。

1 國土空間規(guī)劃體系下詳細規(guī)劃的新需求

1.1 基礎(chǔ)與實踐

在全域統(tǒng)籌的空間治理需求下，黃明華等人[1]認為現(xiàn)階段個案式的控規(guī)達不到普遍的約束效果，提出應使控規(guī)向規(guī)則化的公共政策方向邁進，從而平衡剛性與彈性、兼顧存量與增量、覆蓋時間與空間；在城鎮(zhèn)開外邊界外，上海郊野單元的探索，濟南、天津、武漢等的生態(tài)隔離區(qū)的已有探索，但對于非建設空間詳細規(guī)劃的管控要素更趨于多元。

面對控規(guī)無法應對市場的不確定性、頻繁調(diào)整、控制失效的問題，在開發(fā)強度方面，學者們主要提出通過區(qū)間化、值域化、系數(shù)修正模型等方式來實現(xiàn)容積率管控的剛彈結(jié)合[2-5]。在用地性質(zhì)的彈性控制方面，主要探討了運用大類劃分、混合比例、程序選擇、反控制等彈性規(guī)劃方法預留多種開發(fā)功能的可能性[6]。在控規(guī)的實施管理方面，以控規(guī)方案加配套政策的方式，深圳、上海、南京等多地采用了容積率獎勵和轉(zhuǎn)移的管理手段，實現(xiàn)了容積率的柔性管控并提升了城市品質(zhì)和公共利益[7-9]。在編制體系方面，盧科榮[10]提出將控規(guī)分解為單元和地塊2個層面，在單元層面剛性控制強制性內(nèi)容、彈性控制具體地塊，保障了控規(guī)對市場需求的適應性和時效性。

1.2 國土空間規(guī)劃體系下新時代詳細規(guī)劃的創(chuàng)新需求

自2012年黨的十八大提出推進生態(tài)文明建設以來，中共中央國務院、自然資源部的出臺一系列相關(guān)政策要求，新時期對詳細規(guī)劃的新要求包括（見圖1），一是強調(diào)傳導機制的構(gòu)建，以面向?qū)嵤?、協(xié)調(diào)矛盾、強化傳導為目的，探索適應新時代多元價值利益導向的詳細規(guī)劃控制指標，構(gòu)建“總體規(guī)劃-詳細規(guī)劃-專項規(guī)劃”縱向到底、橫向到邊的規(guī)劃傳導與協(xié)調(diào)體系。二是強調(diào)全域覆蓋適當留白，尊重規(guī)律，前瞻謀劃，科學分析，圍繞城市更新、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、鄉(xiāng)村振興、系統(tǒng)生態(tài)修復和土地綜合整治等，堅持問題導向和目標導向，鼓勵規(guī)劃“留白”，確保規(guī)劃能用、管用、好用。三是強調(diào)放管服，厘清各級政府各層規(guī)劃的管理權(quán)責邊界，調(diào)動地方主動性，釋放地方活力。四是強調(diào)一張圖管理，滿足遠近結(jié)合、剛彈結(jié)合的需求，推進詳細規(guī)劃“一張圖”的共編、共管、共享新模式，實現(xiàn)城市治理能力提升。

圖1 近年政策梳理圖示

2 “加減”背景下的南沙創(chuàng)新探索與思考

廣州市南沙區(qū)作為國家級新區(qū)、自貿(mào)區(qū)、粵港澳深度合作區(qū)，在一系列國家級政策助推下，走上了城市建設的快車道。2017年始南沙已持續(xù)開展詳細規(guī)劃的創(chuàng)新與實踐，在“分層編制、分層審批、分層管理”等方面已在省、市層面均具有領(lǐng)先的探索實踐經(jīng)驗，以應對規(guī)劃管理“快慢”問題。國土空間規(guī)劃時期，南沙詳細規(guī)劃探索回應新時期要求，同時需解決南沙作為自貿(mào)區(qū)產(chǎn)業(yè)導入、用地靈活、功能復合等新業(yè)態(tài)彈性需求，解決城規(guī)土規(guī)未真正融合導致規(guī)劃編管建效率低等現(xiàn)實問題。

2.1 從“單一空間”向“全域覆蓋”轉(zhuǎn)變，形成三類空間編管方法設想

過往的詳細規(guī)劃編制與管理以城鎮(zhèn)建設用地的控制性詳細規(guī)劃為主，全域覆蓋要求下，南沙提出區(qū)級詳細規(guī)劃劃分三類空間以形成“全域用途管制一張圖”的構(gòu)想（見圖2），其中城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)控制性詳細規(guī)劃，以城鎮(zhèn)開發(fā)邊界為范圍，針對已編控規(guī)基本全覆蓋的情況，需重點考慮與現(xiàn)行已批控規(guī)的銜接問題。對已批控規(guī)進行全面評估，分類納入。對于符合發(fā)展要求的直接納入，對于近期已有發(fā)展意向的進行細化優(yōu)化，對于未有明確發(fā)展意圖的區(qū)域或有重大變化的潛力區(qū)，更新區(qū)等規(guī)劃為待定區(qū)或留白。村莊規(guī)劃單元重點解決用地布局、用地規(guī)模和用地邊界的問題。對村莊規(guī)劃單元內(nèi)的非建設用地，制定農(nóng)業(yè)空間非建設用地用途管制規(guī)則，提出管控要求或發(fā)展建議。生態(tài)單元規(guī)劃明確生態(tài)空間內(nèi)的用途分區(qū)，制定各類建設活動的準入機制及負面清單 ，同時結(jié)合南沙實際情況，優(yōu)化細化生態(tài)空間非建設用地用途管制規(guī)則。探索三類空間的針對性管控策略，其中城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)（控規(guī)）以“詳細規(guī)劃+規(guī)劃許可”，村莊規(guī)劃以“詳細規(guī)劃+規(guī)劃許可”+“非建設用地用途管制”；生態(tài)單元規(guī)劃以基于用途分區(qū)的“準入機制+負面清單” +“非建設用地用途管制”。

圖2 三類空間的編管設想示意圖

2.2 從“內(nèi)容重疊”到“層級分明”，強化分層傳導和彈性預留

以往的規(guī)劃體系由市級總體規(guī)劃到控制性詳細規(guī)劃（到地塊層面），規(guī)劃編制從戰(zhàn)略層面到地塊指標控制綱性，往往因彈性不足難以應對地方及市場快速發(fā)展的訴求。南沙通過建立“總體規(guī)劃-分區(qū)控制性詳細規(guī)劃-地塊詳細圖則”（以下分別簡稱“分區(qū)控規(guī)”、“地塊圖則”）分層編制管理體系，將原有的控制性詳細規(guī)劃分為兩個層面來編制，在落實和分解總規(guī)的宏觀戰(zhàn)略要求、保證總體規(guī)劃的強制性內(nèi)容及時有效地得以深化落實的同時，保證下一層級是上一層級的指標分解與目標傳導，實現(xiàn)了一定程度剛性的基礎(chǔ)上，保留了面向?qū)嵤┑膹椥允侄巍Ｒ?guī)劃編制內(nèi)容方面，明晰權(quán)責，按照管什么編什么的原則，總體規(guī)劃層面強調(diào)定量、定標準及跨邊界的區(qū)域統(tǒng)籌；詳細規(guī)劃層面強調(diào)落地實施，精簡片區(qū)級國土空間總體規(guī)劃內(nèi)容，用地用途下沉至詳細規(guī)劃，減少各層級規(guī)劃內(nèi)容重疊，同時為地塊圖則預留調(diào)整接口，賦予地方更多的發(fā)展彈性。同時，分區(qū)控規(guī)以規(guī)劃管理單元為基本編制范圍，傳導上位要求，落實各類安排，明確各類設施的規(guī)模、數(shù)量。地塊圖則依據(jù)分區(qū)控規(guī)制定，按市場需求動態(tài)編制，以地塊為載體，在明確了地塊各項設施的市場需求后，方對各類用地和設施所提出的定性、定量、定位等控制內(nèi)容進行進一步落實和細分，避免缺乏精細化的提前謀劃與動態(tài)的市場需求之間產(chǎn)生矛盾。

2.3 從“剛性管理”到“柔性適應”，增強規(guī)劃適應性

探索指標留白。為克服現(xiàn)行控規(guī)編制技術(shù)體系中“彈性不足、剛性有余”的問題，南沙提出了以“初始指標+配額指標”的方式實現(xiàn)控規(guī)管理單元經(jīng)營性用地總建設量彈性控制，預留5-10%的“配額指標”不落實到地塊，“初始指標”為規(guī)劃編制階段落實的開發(fā)指標，“配額指標”為預留部分指標不落實到地塊，并形成具體的操作辦法建議，當項目滿足要求可提出申請。為鼓勵地塊主體在建設過程中提供高品質(zhì)的公共服務設施或精細化的公共空間，探索增加獨立用地公共設施、公共空間配建、市民共享非獨立用地的公共空間或設施，給予“配額指標”獎勵。

探索“留白地塊、留白成分”。2020年11月，自然資源部印發(fā)《國土空間調(diào)查、規(guī)劃、用途管制用地用海分類指南》（試行）（以下簡稱“分類指南”），建立了全國統(tǒng)一的國土空間用地用海分類，其中在一級類中新增了“留白用地”，為在建設用地性質(zhì)留白彈性管理上提供了相對明確的實施方式，但未做出詳細規(guī)定。結(jié)合新加坡、北京、空港經(jīng)濟區(qū)等地的案例，南沙分別針對面向近期開發(fā)建設的個別地塊、以及面向遠期開發(fā)建設的連片區(qū)域進行了探索。面向近期開發(fā)的留白控制，以管理單元為單位，在空間形態(tài)管控要求較高的區(qū)域，為保證城市設計控制的城市界面得以實施，單元內(nèi)可留一定比例留白地塊可“嚴”指標“寬”性質(zhì)，地塊指標明確，地塊用地性質(zhì)設置負面清單，后續(xù)的土地使用階段，開展咨詢策劃明確用途。在調(diào)整靈活度更高的區(qū)域，留白地塊的性質(zhì)及相應指標形成多種可選擇的多情景控制指標。面向片區(qū)功能定位未明確或未啟動規(guī)劃建設的遠期開發(fā)設置戰(zhàn)略留白區(qū)，制定留白用地負面清單，并對大小三線、重大交通市政及基礎(chǔ)設施布局與公共利益等城市發(fā)展底線、以及其他必須落實的內(nèi)容進行提前規(guī)劃并管控。

2.4 從“分離審批”到“鏈條整合”，精簡交叉環(huán)節(jié)提升效率

南沙區(qū)原有城市規(guī)劃委員會、土地管理委員會兩個常設區(qū)級議事機構(gòu)，分別對城市規(guī)劃、資源管理進行決策，整合城市規(guī)劃委員會和土地委員會兩個議事機構(gòu)，成立自然資源委員會，探索自然資源領(lǐng)域涉及的所有事項全鏈條、集中統(tǒng)一審議，縮減同一項目或地塊同時涉及土地管理及規(guī)劃管理交叉的審議流程，避免重復審議，有效精簡環(huán)節(jié)，同時也可以加強土規(guī)和城規(guī)內(nèi)容的協(xié)同，促進項目高品質(zhì)落地。

3 結(jié)束語

國土空間詳細規(guī)劃作為總體規(guī)劃向下傳導與落實的重要環(huán)節(jié)，是下一階段規(guī)劃編管創(chuàng)新探索的主要陣地，對于城鎮(zhèn)開發(fā)邊界范圍外生態(tài)區(qū)、城鄉(xiāng)融合區(qū)、產(chǎn)城融合地區(qū)、存量地區(qū)等特殊地區(qū)的探索，以及回應自然資源資產(chǎn)管理的要求，如何從頂層設計到詳細規(guī)劃傳導形成閉環(huán)管理，促使全民自然資源資產(chǎn)所有者資產(chǎn)保值升值，以及基于山林與基本農(nóng)田保護的要求，探索構(gòu)建開發(fā)利益與生態(tài)補償?shù)钠胶夥▌t等仍是重要課題。