魏國 陸海鳳 鄭智勇

1.吉林省國土資源調(diào)查規(guī)劃研究院 吉林 長春 130000

2.長春市市政工程設(shè)計(jì)研究院有限責(zé)任公司 吉林 長春 130000

土地管理是指政府通過一系列政策對中國土地進(jìn)行監(jiān)管并確保其合法開發(fā)和使用的綜合措施。當(dāng)?shù)乇仨毟鶕?jù)中國土地法律和標(biāo)準(zhǔn)澄清土地邊界和土地關(guān)系，必須制定合理的規(guī)章制度，合理規(guī)劃土地利用，有效改善土地資源利用。隨著我國城市化進(jìn)程的加快，土地資源的浪費(fèi)和稀缺問題變得越來越重要。大多數(shù)公司在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中沒有很好地保護(hù)土地資源，也沒有制定詳細(xì)合理的土地利用規(guī)劃，導(dǎo)致土地利用效率下降，部分限制了中國的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展。

1 城鄉(xiāng)規(guī)劃與土地規(guī)劃及管理

城鄉(xiāng)規(guī)劃主要涉及設(shè)計(jì)和組織合理利用當(dāng)?shù)赝恋刭Y源，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)地區(qū)的合理分配，農(nóng)村規(guī)劃是城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃的一個(gè)重要組成部分，主要是在地方一級進(jìn)行的。根據(jù)土地利用規(guī)劃的目標(biāo)要求和具體原則確定土地利用規(guī)劃內(nèi)容和方法的主要步驟。土地使用制度是國家為適應(yīng)國家利益而作出的努力、控制和監(jiān)督土地開發(fā)管理以及確保土地資源的合理利用執(zhí)行綜合行政、宏觀經(jīng)濟(jì)、立法和技術(shù)政策?？傮w而言，包括制定農(nóng)業(yè)立法、地籍和土地統(tǒng)計(jì)以及資產(chǎn)管理、城市土地許可證和土地使用管理，空間規(guī)劃是土地管理的主要部門，也是有效和計(jì)算機(jī)化城市土地利用管理的最重要技術(shù)工具，城市規(guī)劃體系如圖1所示。因此，良好的土地管理在城市規(guī)劃的建設(shè)過程中至關(guān)重要。土地資源本身與人民的普遍利益密切相關(guān)，在城鄉(xiāng)發(fā)展建設(shè)中發(fā)揮著重要作用，此外，土地資源的有效管理和利用還可以為城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)工作創(chuàng)造有利的環(huán)境和多樣化的資源，進(jìn)一步優(yōu)化城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)規(guī)劃，促進(jìn)城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)的發(fā)展，為人們創(chuàng)造更好的生活環(huán)境[1]。

圖1 城市規(guī)劃體系

2 土地管理的現(xiàn)狀

2.1 缺乏科學(xué)的管理規(guī)劃

我國目前缺乏有針對性的土地利用管理制度，一些地區(qū)的土地利用過于分散和浪費(fèi)。政府機(jī)構(gòu)和開發(fā)商都不了解集約土地管理。在一些發(fā)達(dá)區(qū)域，甚至土地消費(fèi)也被用作增加經(jīng)濟(jì)收入的手段，這不僅對農(nóng)民不利，而且加劇了農(nóng)民與城市發(fā)展之間的沖突。此外，由于缺乏土地使用權(quán)和無法控制土地資源的使用，一些地區(qū)以犧牲環(huán)境為代價(jià)開發(fā)土地，尋求自身的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。土地管理不是一項(xiàng)孤立的任務(wù)，需要在開展工作之前進(jìn)行事先規(guī)劃。然而，目前土地管理缺乏法律法規(guī)，工作人員的思維已經(jīng)過時(shí)，管理體系也不完善，導(dǎo)致土地利用規(guī)劃提前，由于早期規(guī)劃不科學(xué)和不系統(tǒng)，有問題的管理是有問題的。雖然工作人員能夠迅速完成實(shí)質(zhì)性工作，但沒有任何規(guī)則或理由擴(kuò)大土地使用范圍或新項(xiàng)目，從而降低管理和使用效率[2]。

2.2 建設(shè)用地分散與集中布局

在城鄉(xiāng)規(guī)劃和建設(shè)中，土地利用水平與生態(tài)環(huán)境安全相關(guān)，科學(xué)的土地管理可以大大提高規(guī)劃和建設(shè)的穩(wěn)定性。土地管理的復(fù)雜性要求對所有相關(guān)方面以及某些技術(shù)要求進(jìn)行科學(xué)考慮，無論是城市和農(nóng)村規(guī)劃還是土地開發(fā)，提高土地利用效率都是重點(diǎn)。在土地使用方面，農(nóng)村人口日益集中在工業(yè)園區(qū)或城市。強(qiáng)化公式在發(fā)展中地區(qū)或經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的城市最為常見，而分散式公式更適合社會(huì)最重要的需求，然而，目前土地利用和城市規(guī)劃比城市建設(shè)更為復(fù)雜，主要原因是在土地再利用過程中需要保護(hù)大量城鄉(xiāng)地區(qū)。土地規(guī)劃是規(guī)劃的一個(gè)非常重要的基礎(chǔ)，權(quán)力下放不利于集聚，在城市規(guī)劃中，政府和周邊行業(yè)更加注重自身利益，忽視農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，導(dǎo)致城市居民經(jīng)濟(jì)水平低，加劇城鄉(xiāng)規(guī)劃與土地使用沖突。

2.3 土地管理人才缺乏

土地管理包括土地利用、規(guī)劃、評估和管理以及土地利用、規(guī)劃、住房、農(nóng)業(yè)和林業(yè)等部門，土地管理需要多才多藝、知識淵博、跨學(xué)科的人才，能夠應(yīng)對不同角色的變化。隨著房地產(chǎn)的繁榮和城市化進(jìn)程的加快，土地得到了廣泛的利用，這需要大量的土地專業(yè)人員，并對土地管理專業(yè)人員提出了更高的要求。土地管理專業(yè)人員必須具有深厚的理論知識和強(qiáng)大的實(shí)踐技能。土地市場需要大量復(fù)雜和應(yīng)用的專業(yè)人員在各個(gè)領(lǐng)域，如制圖，應(yīng)用和開發(fā)土地信息技術(shù)，土地評估，土地規(guī)劃和恢復(fù)，房地產(chǎn)開發(fā)和投資分析，規(guī)劃和項(xiàng)目管理。在城市總體規(guī)劃的指導(dǎo)下，將自然科學(xué)、人文科學(xué)和社會(huì)科學(xué)結(jié)合起來，利用技術(shù)進(jìn)行土地調(diào)查，開發(fā)大數(shù)據(jù)土地，并通過科學(xué)、合理和準(zhǔn)確的管理措施促進(jìn)土地資源的最佳分配[3]。

3 加強(qiáng)土地管理的有效策略

3.1 健全土地管理體系

作為日常土地管理活動(dòng)的一部分，相關(guān)部委應(yīng)收集區(qū)域相關(guān)信息，建立土地信息服務(wù)平臺(tái)，提高數(shù)據(jù)的科學(xué)性和可靠性，從而提高信息處理和決策的準(zhǔn)確性。與此同時(shí)，科學(xué)正在發(fā)展土地利用規(guī)劃。制定規(guī)范性規(guī)則和條例，協(xié)調(diào)土地利用的結(jié)構(gòu)和規(guī)劃。對于自然資源部提供的一些有效措施，相關(guān)國土資源局或部門應(yīng)立即監(jiān)測措施的執(zhí)行情況，并解決執(zhí)行不力等問題。嚴(yán)格的監(jiān)管、強(qiáng)化的方向和最大限度地提高政策效力。根據(jù)不同地區(qū)實(shí)際運(yùn)行和土地使用情況，及時(shí)調(diào)整相關(guān)系統(tǒng)，實(shí)施動(dòng)態(tài)監(jiān)測，加強(qiáng)土地制度改革創(chuàng)新，完善土地制度，提高土地利用效率。隨著科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，知識時(shí)代悄悄來臨。傳統(tǒng)的土地管理不再滿足社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。只有消除傳統(tǒng)土地管理模式的制約，才能減少土地管理中的勞動(dòng)力消耗，有效提高管理精度。同時(shí)，在社會(huì)發(fā)展新時(shí)代，合理利用土地資源對社會(huì)正常發(fā)展的影響逐漸增大。與信息技術(shù)相比，土地資源信息建設(shè)對中國發(fā)展戰(zhàn)略的制定具有重要意義，為其提供了重要的理論依據(jù)。為促進(jìn)土地資源的有效利用，各部門應(yīng)高度重視土地管理電腦化，從總體規(guī)劃、明確目標(biāo)和指導(dǎo)方針開始，加快電腦化生產(chǎn)，為社會(huì)發(fā)展提供廣泛深入的信息服務(wù)平臺(tái)，改善土地管理[4]。

3.2 明確土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系，控制非農(nóng)用地

為了確?？筛厥褂煤脱a(bǔ)償付款之間的平衡，必須嚴(yán)格控制非農(nóng)業(yè)用地。實(shí)施統(tǒng)一的城市建設(shè)和發(fā)展規(guī)劃?？刂瞥鞘型恋乩迷鲩L率，逐步將集約土地利用轉(zhuǎn)變?yōu)榧s土地使用，控制許可證制度，提高空置土地利用效率，重視土地存量的回收。實(shí)施耕地紅線系統(tǒng)，確保耕地安全。農(nóng)業(yè)用地通過兩級政府制度轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)業(yè)用地。加強(qiáng)對農(nóng)田的監(jiān)測，建立等級控制，有效保護(hù)農(nóng)田。實(shí)施土地保有權(quán)制度，大力開發(fā)耕地，控制企業(yè)占用面積。注意恢復(fù)和開發(fā)可耕地，盡可能保護(hù)可耕地，并在可耕地占用和補(bǔ)償之間取得平衡。

3.3 提高土地整治力度

由于土地利用率低以及非法和非法建設(shè)活動(dòng)頻繁，一些公司對施工過程中的拆除指示漠不關(guān)心。各級政府要加大土地開墾力度，在以下幾個(gè)方面可以實(shí)施：首先，依法拆除不能拆毀的非法建設(shè)，并對有關(guān)責(zé)任人進(jìn)行通報(bào)和處罰。第二，如果施工單位和施工單位在施工過程中被視為非法，并被命令停止施工，必須立即停止施工。如果建設(shè)項(xiàng)目正在進(jìn)行，當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)規(guī)劃管理組織必須書面通知，停止向工地供水和供電。收到通知后，有關(guān)水電單位必須采取法律行動(dòng)。第三，如果建設(shè)組織在設(shè)計(jì)過程中未經(jīng)許可修改設(shè)計(jì)條件，未獲得同等設(shè)計(jì)證書，或嚴(yán)格遵守設(shè)計(jì)證書的要求，則應(yīng)重新審查其建設(shè)許可證。如果建設(shè)單位沒有許可證或者沒有按照規(guī)定建造，應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)法律進(jìn)行修繕、審查和處罰。第四，在城鄉(xiāng)地區(qū)進(jìn)行非法建設(shè)的，如果建設(shè)單位或者社會(huì)沒有建設(shè)許可證或者沒有按照許可證規(guī)定進(jìn)行建設(shè)的，應(yīng)當(dāng)停止建設(shè)，并允許有關(guān)建設(shè)單位采取各種措施，糾正和防止城鄉(xiāng)規(guī)劃；收到修理單后，不會(huì)采取任何補(bǔ)救或補(bǔ)救措施。不得拆毀的建設(shè)物將被扣押或沒收；第五，如果施工單位或當(dāng)事方下令在有限時(shí)間內(nèi)拆除，如果逾期未拆除，施工現(xiàn)場必須依法關(guān)閉并強(qiáng)制拆除。實(shí)行嚴(yán)格的土地管理制度，將保持城鄉(xiāng)規(guī)劃的嚴(yán)格性，確保城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)的順利實(shí)施[5]。

3.4 依托現(xiàn)代化信息技術(shù)，構(gòu)建云管理

土地管理是一個(gè)長期、全面和復(fù)雜的過程。鑒于土地資源日益短缺，我國迫切需要改善土地管理，在這方面，現(xiàn)代信息技術(shù)的深入應(yīng)用為土地利用信息建設(shè)提供了技術(shù)支持，滿足了當(dāng)前土地管理多樣化的要求。現(xiàn)代信息技術(shù)在土地管理中的關(guān)鍵技術(shù)是3S集成技術(shù)的綜合應(yīng)用，將遙感（RS）、全球定位系統(tǒng)（GPS）和地理信息系統(tǒng)（GIS）技術(shù)緊密結(jié)合，實(shí)現(xiàn)快速移動(dòng)操作、準(zhǔn)確和可靠的數(shù)據(jù)收集和分析，信息化技術(shù)在土地測繪中應(yīng)用程序如圖2。滿足農(nóng)業(yè)的空間要求，仔細(xì)保存環(huán)境記錄。此外，大數(shù)據(jù)在中國的應(yīng)用已經(jīng)在幾個(gè)行業(yè)發(fā)生，土地管理也不例外。在實(shí)踐中，可以建立具有“3S”技術(shù)、云服務(wù)和云管理的土地管理計(jì)算中心。使用大量數(shù)據(jù)存儲(chǔ)，您可以導(dǎo)入幾乎無限的數(shù)據(jù)，從而允許許可證、轉(zhuǎn)讓、清算和其他基于陸地的計(jì)算過程以及更有針對性的管理工作提供更準(zhǔn)確和全面的數(shù)據(jù)分析。此外，大數(shù)據(jù)的使用允許對地籍調(diào)查、土地項(xiàng)目調(diào)查和空間規(guī)劃的所有數(shù)據(jù)內(nèi)容進(jìn)行精確和科學(xué)地分析，從而確保數(shù)據(jù)安全。同時(shí)，它支持農(nóng)業(yè)部門實(shí)時(shí)確定各下屬部門的工作情況，改善管理工作動(dòng)態(tài)，使管理有效[6]。

3.5 加大土地監(jiān)管力度，促進(jìn)土地節(jié)約集約利用

土地利用必須適應(yīng)時(shí)代的變化。只有加強(qiáng)土地管理，促進(jìn)土壤保護(hù)和集約利用，服務(wù)才能有效改善土地利用。因此，主管部門必須監(jiān)測和研究土地利用的實(shí)際情況，嚴(yán)格控制土地利用和開發(fā)的范圍。此外，有關(guān)部門在土地開發(fā)過程中也應(yīng)拒絕粗俗的土地使用方式，采取經(jīng)濟(jì)集約的土地管理方式，滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，同時(shí)確保中國城市化進(jìn)程的良好的管理和有效利用農(nóng)村地區(qū)。關(guān)于土地管理，主管當(dāng)局必須投入大量人力和物力，并在開發(fā)和發(fā)展之前認(rèn)識到土地管理的重要性。此外，有關(guān)部門必須加強(qiáng)對土壤管理的監(jiān)測，并建立和改進(jìn)對土地資源的長期控制[7]。只有這樣，當(dāng)?shù)夭拍軌蚋行У叵拗平ㄖ卧耐恋厥褂茫瑥亩行p少土壤資源浪費(fèi)的唯一途徑。此外，土地利用項(xiàng)目由主管當(dāng)局進(jìn)行監(jiān)測，合理規(guī)劃項(xiàng)目，嚴(yán)格控制項(xiàng)目進(jìn)度。因此，如果出現(xiàn)問題，服務(wù)可以有效地改善目前的土地使用狀況。

4 結(jié)束語

在中國城市快速發(fā)展的過程中，不同地區(qū)之間的差異逐漸增大。城鄉(xiāng)規(guī)劃是國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要舉措。只有不斷加強(qiáng)城鄉(xiāng)規(guī)劃工作，才能更好地建成小康社會(huì)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展。在施工過程中，嚴(yán)格管理土地資源，合理規(guī)劃。確保土地資源的可持續(xù)發(fā)展，全面推進(jìn)城鄉(xiāng)規(guī)劃，依法采取相應(yīng)措施處理各類違法占地和違法用地行為，通過政府、公眾和企業(yè)的共同努力，土地資源的利用將更加合理，土地管理水平將得到提高，城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)的速度將加快。