荊曉燕　高蓮蓮

［摘 要］ 國家在政策層面明確了公共文化服務(wù)社會化的原則和方向，但具體的實現(xiàn)模式和路徑需要從不同層面和角度進行多樣化探索。近年來，隨著政府與社會資本的廣泛合作，PPP模式在公共文化設(shè)施領(lǐng)域的應(yīng)用逐漸增多。優(yōu)化PPP模式的應(yīng)用策略有：拓寬合作領(lǐng)域，重視承接方專業(yè)運營能力；強化網(wǎng)絡(luò)治理，構(gòu)建良性互動合作伙伴關(guān)系；完善制度設(shè)計，切實解決合作對象的現(xiàn)實困境。

［關(guān)鍵詞］ 公共文化設(shè)施 PPP 多元共治

［中圖分類號］ G251 ［文獻標識碼］ A ［文章編號］ 1008—3642（2023）05—0113—07

構(gòu)建國家、市場、社會之間良性互動機制，建立政府與各類文化非營利組織和市場組織之間的合作伙伴關(guān)系，是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必由之路，也是構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系的必由之路。在多元共治背景下，如何引導(dǎo)和鼓勵社會力量參與公共文化服務(wù)成為理論與實踐層面亟待解決的重大課題。文化和旅游部、國家發(fā)展改革委、財政部于2021年3月頒布的《關(guān)于推動公共文化服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展的意見》高度重視公共文化服務(wù)社會化的問題，《意見》共部署了9項任務(wù)，其中第七項專門強調(diào)“進一步強化社會參與”，并給出了舉辦全國或區(qū)域性公共文化產(chǎn)品和服務(wù)采購大會、穩(wěn)妥推動基層文化設(shè)施社會化運營、規(guī)范推廣政府與社會資本合作（PPP）等具體化建議。PPP模式在公共文化設(shè)施領(lǐng)域起步較早，有相對成熟的模式?？梢酝ㄟ^具體案例分析借鑒運作經(jīng)驗并對產(chǎn)生的問題進行深入分析，為PPP模式在公共文化服務(wù)領(lǐng)域的進一步推廣奠定基礎(chǔ)。

一、PPP模式的理論基礎(chǔ)及在我國公共文化領(lǐng)域的應(yīng)用概況

PPP全稱為“Public Private Partnership”，我國官方翻譯為“政府和社會資本合作模式”。PPP本身意義比較寬泛，加之各國國情不同，因而并沒有形成統(tǒng)一的概念內(nèi)涵。從理論上說，PPP模式建立在薩瓦斯的民營化理論基礎(chǔ)之上。

（一）PPP模式的理論基礎(chǔ)

薩瓦斯的研究表明，公共服務(wù)的供給存在著多個主體、多種服務(wù)供給制度的安排，可以有效地運用多樣化安排、混合式安排和局部安排等方式實現(xiàn)公共服務(wù)的供給。生產(chǎn)者與提供者角色的分離是民營化概念的核心。“對于許多集體物品來說，政府本質(zhì)上是一個安排者或者提供者，是一種社會工具，用以決定什么應(yīng)該通過集體去做，為誰而做，做到什么程度或什么水平，怎樣付費等問題”[1]。生產(chǎn)者與提供者角色的分離，有利于減輕政府的財政負擔(dān)，也有利于提高公共服務(wù)的質(zhì)量與效率；但它也存在著一些問題，如民營部門監(jiān)管問題、公共責(zé)任的歸屬問題、公權(quán)力的尋租腐敗問題等，還需要進一步探討規(guī)避措施。

作為民營化理論的先驅(qū)，薩瓦斯將學(xué)術(shù)研究的重點放在制度建設(shè)領(lǐng)域。他強調(diào)將過去由政府直接供給的公共服務(wù)通過各種方式由政府以外的社會力量完成或者由兩者共同承擔(dān)，私人部門應(yīng)通過多種形式以生產(chǎn)者的身份參與公共服務(wù)的供給。他認為民營化的具體做法主要包括三大類：委托授權(quán)、政府撤資和替代淡出。委托授權(quán)也稱為“局部民營化”，主要是指政府把生產(chǎn)活動委托給民營部門，自身主要承擔(dān)監(jiān)督責(zé)任；政府撤資主要是指政府放棄某一企業(yè)、某一職能或某一資產(chǎn)，并將其直接地、一次性地轉(zhuǎn)移給民間組織，不再持續(xù)介入，實現(xiàn)形式包括出售、無償贈與、清算；與委派和撤資不同的是，替代淡出是指政府以消損的形式逐漸被民營部門取代，實現(xiàn)形式包括民間補缺、政府撤退、放松規(guī)制。其中，委托授權(quán)的操作方式最多樣、最靈活，主要包括：服務(wù)外包（contract out），就是政府與民營企業(yè)簽訂合同，把一部分由政府承擔(dān)的物品或服務(wù)轉(zhuǎn)由民間辦理；特許經(jīng)營（franchise），把某項服務(wù)的壟斷權(quán)授予民間企業(yè)；撥款補助（subsidy），政府撥款并由第三方提供服務(wù)，第三方可向公民索要較低的費用；代價券（voucher），主要用于補助消費者，由政府核發(fā)給有資格使用的民眾。

薩瓦斯認為PPP的概念分為三個層次，第一層次是公共部門和私人部門共同參與生產(chǎn)、提供公共物品和服務(wù)，第二層次主要指多方參與、民營化了的基礎(chǔ)設(shè)施項目，第三層次是指企業(yè)和地方政府為提高城市發(fā)展水平而建立的一種合作關(guān)系。PPP模式在運營過程中有三個重要特征：伙伴關(guān)系、利益共享、風(fēng)險共擔(dān)?；锇殛P(guān)系是整個項目的起點，其基礎(chǔ)是政府和社會資本能達成一個共識，即以最少的資源投入實現(xiàn)公共服務(wù)效率的最大化。當(dāng)然，雙方的價值取向有所不同，政府更關(guān)注項目的公共利益，社會資本則關(guān)注自身利益的實現(xiàn)，這就需要雙方按照平等協(xié)商的原則締結(jié)契約，按照契約履行各自的權(quán)利和義務(wù)。

（二）PPP模式在我國公共文化領(lǐng)域的應(yīng)用概況

近年來，隨著政府與社會資本的廣泛合作，PPP模式在我國廣泛開展起來。在政策層面，2014年9月《關(guān)于推廣運用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》出臺，這是我國首份PPP文件，意味著PPP在中國的發(fā)展邁出了實質(zhì)性的一步。同年11月26日，國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于創(chuàng)新重點領(lǐng)域投融資機制鼓勵社會投資的指導(dǎo)意見》中提出，要建立健全政府和社會資本合作與退出機制，積極推廣PPP模式，同時形成政府監(jiān)管部門、投資者、社會公眾、專家、媒體等共同參與的監(jiān)督機制；三天后，財政部（2014）113號文件《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）通知》發(fā)布，規(guī)范項目識別、準備、采購、執(zhí)行、移交各環(huán)節(jié)操作流程，標志著PPP模式在我國得到規(guī)范化推廣。同年12月，國家發(fā)展改革委公布《關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見》，對PPP模式的應(yīng)用范圍、模式選擇以及管理標準等問題做出了進一步的規(guī)范。2015年4月18日，國家發(fā)展改革委印發(fā)了《關(guān)于進一步做好政府和社會資本合作項目推薦工作的通知》，要求各地發(fā)展改革部門盡快搭建信息平臺，及時做好PPP項目推介工作。在中央層面，財政部成立了PPP工作領(lǐng)導(dǎo)小組，負責(zé)PPP模式在全國范圍內(nèi)的推廣，各地政府陸續(xù)成立PPP項目的統(tǒng)一管理機構(gòu)，督促項目推進。2015年5月25日，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式的指導(dǎo)意見》，文化領(lǐng)域與交通運輸、科技、醫(yī)療、養(yǎng)老、教育等公共服務(wù)領(lǐng)域并列，成為政府鼓勵采用PPP模式的領(lǐng)域。同日，國家發(fā)展改革委在門戶網(wǎng)站開辟PPP項目專欄庫，“鼓勵各類社會資本通過特許經(jīng)營、政府購買服務(wù)、股權(quán)合作等方式參與建設(shè)與運營”[2]。

從我國國情出發(fā)，學(xué)術(shù)界大多將PPP模式分為三類：外包類、特許經(jīng)營類、私有化類。外包類主要包括服務(wù)外包和管理外包，是指政府擁有項目的所有權(quán)，僅將項目中的部分任務(wù)以合同形式承包給私人部門，是三種類型中最容易操作的一種模式。特許經(jīng)營是指政府通過公開招標的形式選擇私人部門在一定期限或范圍內(nèi)提供公共產(chǎn)品或服務(wù)，到期后將項目所有權(quán)移交給政府。這種形式在我國一些大型文化設(shè)施中應(yīng)用得較為普遍，常見的模式有BOT（建設(shè)—擁有—移交）和TOT（移交—經(jīng)營—移交）等。私有化類在我國應(yīng)用較少，私人部門負責(zé)整個項目的投資、建設(shè)、運營等工作，也擁有項目的所有權(quán)，承擔(dān)的風(fēng)險最高。私人部門通過“使用者付費”機制獲取一定的利潤回報，常見模式有BOO（建設(shè)—擁有—運營）等[3]。

財政部全國PPP綜合信息平臺管理庫項目數(shù)據(jù)顯示，截至2021年12月底，文化行業(yè)PPP入庫項目共191個，投資額達1947億元；簽約落地項目共134個，投資額達1362億元，項目落地率為69.9%。 雖然目前我國公共文化服務(wù)PPP供給模式還處于探索階段，但仍涌現(xiàn)出不少值得關(guān)注的案例。我國PPP模式在公共文化服務(wù)領(lǐng)域的應(yīng)用領(lǐng)域相對集中，主要在公共文化設(shè)施領(lǐng)域，如國家鳥巢體育館、唐山大劇院、寧波文化廣場、福州海峽文化藝術(shù)中心、上海閔行區(qū)文化公園美術(shù)館、武漢琴臺音樂廳等文體場館。此外，隨著文旅融合的進一步深化，PPP模式的應(yīng)用領(lǐng)域也得到進一步拓展，文化旅游、古建筑保護、非物質(zhì)文化遺產(chǎn)等領(lǐng)域也開始嘗試這一模式，如姑婆山旅游區(qū)游客集散中心、騰沖全域旅游國際戶外運動文化中心、洛陽古城保護與整治項目、石屏縣非物質(zhì)文化遺產(chǎn)傳承館等。

二、PPP中O&M以及BOT模式具體案例分析

國家在政策層面明確了公共文化服務(wù)社會化的原則和方向，但具體的實現(xiàn)模式和路徑需要各地區(qū)、各行業(yè)從不同層面和角度進行多樣化探索。國家重視各地的實踐探索，文化和旅游部、財政部為了鼓勵各地探索立足地方實際的創(chuàng)新模式，啟動了國家公共文化服務(wù)體系示范區(qū)和示范項目的創(chuàng)建工作，在示范項目中有不少社會力量參與公共文化服務(wù)的典型案例。本文將以唐山大劇院、上海閔行區(qū)文化公園美術(shù)館作為案例，對PPP模式中O&M以及BOT模式進行具體分析。

（一）唐山大劇院委托管理運營項目（采用O&M模式）

唐山大劇院于2016年1月竣工，在綜合考察國內(nèi)劇院管理模式后，決定使用PPP模式中的委托管理（O&M）進行運營，唐山市政府指定唐山市文化廣播電視新聞出版局為實施機構(gòu)。2016年1月21日，該項目進行了競爭性磋商，根據(jù)磋商和評分結(jié)果，評標委員會最終向采購人推薦北京保利劇院管理有限公司為中標社會資本。項目委托運營范圍為唐山大劇院的運營管理權(quán)，社會資本全權(quán)負責(zé)大劇院的整體運營和管理，期限為10年。2016年4月6日，唐山市保利大劇院管理有限公司成立，注冊資本300萬元，北京保利劇院管理有限公司占股100%，成為河北省最早采用O&M模式的PPP項目。其具體交易模式架構(gòu)如圖1所示。

運作模式采用“政府補貼與扶持，業(yè)主物業(yè)監(jiān)管，社會資本市場化經(jīng)營管理”的方式，回報機制采用“可行性缺口補助”形式。補貼主要包括以下兩部分。第一，開辦費補貼。這部分補貼費用主要用于大劇院的開辦籌備，包括樂器購置費、人員經(jīng)費等。唐山市政府為該項目劃撥開辦費用1336萬元，主要用于購買樂器和樂隊用品等。第二，運營補貼。因該項目中社會資本支出的建設(shè)成本為0，本項目的運營補貼計算公式為：當(dāng)年運營補貼支出數(shù)額=年度運營成本×（1+合理利潤率）—當(dāng)年使用者付費金額。其中，當(dāng)年使用者付費金額主要包括兩部分：一是演出門票收入，二是贊助、廣告、轉(zhuǎn)播費、合作分成等其他收入。當(dāng)年使用者付費金額合計為1058萬元，扣除3.3%的稅金及附加后，得出當(dāng)年有效使用者付費金額為1023萬元。政府年補貼僅為1500萬—1700萬元，分為演出補貼和管理運行補貼，兩項補貼可以在整體范圍內(nèi)調(diào)節(jié)使用。演出補貼主要包括節(jié)目引進的演出費用、宣傳費用、演員吃住行及道具運輸費用等，每年政府補貼應(yīng)在人民幣300萬—400萬元。管理運行補貼主要包括人工成本支出、物業(yè)管理、維修保養(yǎng)、管理費用等，每年補貼人民幣1200萬—1300萬元。

唐山市保利大劇院管理有限公司在股權(quán)結(jié)構(gòu)上由社會資本占股100%，實現(xiàn)了社會資本全股權(quán)運營該項目。政府的放權(quán)一方面可以更加有效地激勵社會資本發(fā)揮最大效益，另一方面可以使政府騰出更多的精力履行監(jiān)管職能。從項目本身角度來講，該項目的監(jiān)管體系涵蓋了政府、專業(yè)性的獨立監(jiān)管機構(gòu)、公共監(jiān)督和司法監(jiān)管，監(jiān)管覆蓋面廣，“多管齊下的監(jiān)管方式讓大劇院能夠更好地發(fā)揮其社會效益，獲得更強的生命活力”[4]。

唐山大劇院通過O&M模式委托社會資本進行運營，實現(xiàn)了政府、社會資本和群眾的三贏局面。首先，劇院運營效果好，提升了唐山市公共文化服務(wù)水平。唐山大劇院項目通過委托運營的方式引入院線運營管理的專業(yè)團體——北京保利劇院管理有限公司（以下簡稱“北京保利”），用專業(yè)的人干專業(yè)的事，充分發(fā)揮其專業(yè)的管理優(yōu)勢和強大的文化資源整合能力，提供多元文化服務(wù)，讓更多市民走進大劇院，享受到高品質(zhì)的藝術(shù)成果。除了為大劇院帶來眾多國內(nèi)外高端演出劇目外，北京保利作為負責(zé)任的央企，還積極發(fā)揮唐山大劇院作為當(dāng)?shù)刂饕参幕瘓鲳^的公共文化服務(wù)職能，在完成市場演出任務(wù)的基礎(chǔ)上，開展低票價、公益講座等惠民活動，并打造青少年社會實踐教育基地。這種兼顧經(jīng)濟效益與社會效益的做法，充分顯示PPP模式可以通過政府與企業(yè)的合作搭建綜合性惠民服務(wù)平臺，提高文化基礎(chǔ)設(shè)施的項目運營水平，提升公共文化服務(wù)效能，從而實現(xiàn)互利共贏。其次，強化了政府的管理職能，減輕了政府的財政負擔(dān)。劇院運營管理涉及方方面面，要求項目承接方在團隊管理、資源協(xié)調(diào)以及設(shè)備維護方面有很強的專業(yè)性。委托給專業(yè)公司進行運營，政府就可以從具體業(yè)務(wù)中抽離出來，作為公共服務(wù)的管理者，履行監(jiān)督管理職能。政府建立了績效管理付費機制，構(gòu)建以結(jié)果為導(dǎo)向、具體明確的績效目標和指標體系，激發(fā)社會資本的能動性，引領(lǐng)社會資本高效運營。在項目開始之前，唐山市政府委托北京夏日投資基金管理有限公司對項目進行了全面評估和測算。經(jīng)評估，如自主經(jīng)營，每年運營費用約為2900萬元；采用PPP模式，每年運營費用約為2300萬元。實際運營中，“2017年至2020年，項目年均運營成本2450萬元，政府運用PPP模式減少財政支出750萬元，降幅達30%”[5]。政府通過PPP尋找到戰(zhàn)略合作者，將自身的監(jiān)管優(yōu)勢與社會資本的運營優(yōu)勢相結(jié)合，取長補短，在商業(yè)營利性和文化公益性之間取得平衡，是一種有意義、有價值的探索。

（二）上海市閔行文化公園美術(shù)館項目（采用BOT模式）

上海市閔行區(qū)文化公園美術(shù)館項目是國內(nèi)第一個采用PPP模式的美術(shù)館項目，具體運作方式為BOT（建設(shè)—擁有—移交）。上海市閔行區(qū)政府指定閔行區(qū)綠化和市容管理局為實施機構(gòu)，通過規(guī)范的政府采購流程選擇社會資本方，由社會資本方單獨組建項目公司，并擁有項目公司100%股權(quán)。項目于2016年底完成采購流程，總投資1.8億元，全部由中標方寶龍地產(chǎn)股份有限公司承擔(dān)。美術(shù)館建成之后，社會資本方獲得20年特許經(jīng)營權(quán)，負責(zé)美術(shù)館的日常管理與運營。在經(jīng)營期滿后，建筑體及建筑設(shè)施等不可移動資產(chǎn)交至實施機構(gòu)或政府指定部門或機構(gòu)。其具體交易結(jié)構(gòu)見圖2。

該項目的性質(zhì)屬于文化公益類項目，主要服務(wù)內(nèi)容是提供美術(shù)類藝術(shù)展覽，經(jīng)營收益不足以覆蓋運營成本，需要政府提供資金補貼，投資回報模式為可行性缺口補助。區(qū)財政局撥付可行性缺口補助給區(qū)文廣局，由區(qū)文廣局根據(jù)考核情況再行撥付給項目公司，區(qū)文廣局同時負責(zé)業(yè)務(wù)指導(dǎo)、監(jiān)管工作。簡單來說，社會資本方的收益主要來源于兩部分：使用者付費和可行性缺口補助。使用者付費主要包括美術(shù)館內(nèi)藝術(shù)商品及文創(chuàng)商品消費、藝術(shù)品鑒培訓(xùn)費用、拍賣活動及臨時性租賃借展收入、飲食商品消費等。使用者付費不足以維持項目公司正常運營，需要政府以財政補貼的形式對項目公司進行經(jīng)濟補助，這部分費用就是所謂的可行性缺口補助。經(jīng)初步測算，“政府付費由第1年的301萬到第五年逐步下降為210萬”。政府的補貼不是固定的，而是根據(jù)項目公司的實際運營狀況進行調(diào)整，通過激勵機制激發(fā)其能動性。項目公司自運營起始日起，在特許經(jīng)營范圍內(nèi)按照約定完成展覽活動或培訓(xùn)課程，每滿一年可獲得補貼，具體時間由項目公司和政府方協(xié)商確定；如未按照約定完成展覽活動或培訓(xùn)課程，則取消項目公司一定比例的缺口補貼。如果項目公司在特許經(jīng)營期內(nèi)能有效提高區(qū)內(nèi)藝術(shù)文化鑒賞水平，帶動區(qū)內(nèi)文化市場發(fā)展，舉辦具有較大影響力的展覽活動，政府可通過政府采購等形式予以支持，支持美術(shù)館提高收益。

美術(shù)館作為藝術(shù)類博物館，是收藏、展示、保護美術(shù)作品的重要平臺，是美術(shù)文化傳播的重要渠道，是提供公共教育的專門機構(gòu)，對于文化與藝術(shù)的傳承、保護、收藏及研究發(fā)揮著不可替代的作用。在當(dāng)下中國，文化消費開始從同質(zhì)性的娛樂轉(zhuǎn)向高度差異化的文化體驗，傳統(tǒng)的方式已經(jīng)難以滿足這種高端化、差異化需求，因而民眾對美術(shù)館的需求越來越旺盛，美術(shù)館作為公共文化設(shè)施日益成為區(qū)域振興與升級的重要引擎。在此背景下，上海市閔行區(qū)文化公園美術(shù)館項目在國內(nèi)率先采用BOT模式進行建設(shè)，開美術(shù)館PPP模式之先河。閔行區(qū)文化公園美術(shù)館總面積14 000m2，分為2層地上建筑和1層地下建筑，已于2017年11月正式對外運營，為閔行區(qū)生態(tài)、宜居、人文建設(shè)增添了新元素，被評為全國第四批PPP示范項目。

對于政府來說，采用PPP模式可以利用社會資本快速實現(xiàn)大型公共文化設(shè)施水平的提升，滿足老百姓對于高品質(zhì)、多元化的公共服務(wù)新期待；可以提高財政資金的能效，節(jié)約大量財政資金前期投入和后期自主管理需承擔(dān)的人員及運營費用；可以在公開招投標過程中審慎選擇有品質(zhì)、專業(yè)強、口碑好的社會資本合作伙伴，從而保證美術(shù)館運營的高水平；可以通過績效管理加強對于項目的宏觀監(jiān)管，充分發(fā)揮社會資本在技術(shù)和軟實力方面的比較優(yōu)勢。對于企業(yè)而言，PPP模式穩(wěn)定的投資收益和市場潛力具有較強吸引力。社會資本投資公共基礎(chǔ)設(shè)施，不僅能夠獲得政府補貼來穩(wěn)固項目收入，同時與政府進行合作，可以借助政府平臺擴大社會資本自身商業(yè)品牌的影響力，進而提升商譽。對于市民來說，PPP新模式的運用能夠帶來長年不斷的藝術(shù)展覽，增加了文化產(chǎn)業(yè)的傳播途徑，豐富了市民的文化生活。同時，作為文化公益類項目，美術(shù)館運營方承諾常年有不同主題的展覽活動，免費向公眾開放。按照約定，美術(shù)館每年免費提供至少12次文化產(chǎn)品服務(wù)和至少12次藝術(shù)鑒賞培訓(xùn)，可以更好體現(xiàn)其公益性?？傊?，閔行區(qū)政府在推進投融資機制創(chuàng)新過程中始終堅持四個聚焦，聚焦高標準準入，聚焦提供更加優(yōu)質(zhì)、更富效率的公共服務(wù)，聚焦規(guī)范設(shè)計、建立均衡機制，聚焦長期有效運營和可持續(xù)發(fā)展，實現(xiàn)了政府和社會資本之間的優(yōu)勢互補、良性互動。

三、優(yōu)化PPP模式在公共文化設(shè)施領(lǐng)域應(yīng)用策略

（一）拓寬合作領(lǐng)域，重視承接方專業(yè)運營能力

在公共文化設(shè)施項目中，PPP模式通常適用于具有準公共物品屬性的文化設(shè)施或文化項目，如大型體育場館、文化場館等。這是因為準公共物品具有有限的非排他性，有利于市場進入，這些項目雖然有一定的現(xiàn)金流入，但無法實現(xiàn)收支平衡，政府可以通過PPP模式實現(xiàn)快速融資，加快項目推進速度，滿足當(dāng)?shù)氐墓参幕枨?。通過政策傾斜和資金補償手段，私人部門也可獲得一定的回報率；同時，與政府合作建設(shè)大型文化項目，有助于提升社會資本的影響力，這是吸引社會資本參與的直接動因。但文化領(lǐng)域的PPP模式與其他領(lǐng)域有所不同，因為公共文化服務(wù)的經(jīng)濟效益并非那么客觀和直接，而且社會效益的排序要放在經(jīng)濟效益之前。因此，政府在選擇合作伙伴時，要特別注重企業(yè)在達成文化目標、擴大客戶群體、實現(xiàn)資源共享等方面的能力。唐山大劇院沒有選擇當(dāng)?shù)仄髽I(yè)“河北梆子”，而是選擇了北京保利劇院管理有限公司，正是考慮到保利集團立足北京、面向全國，有強大的文化資源整合能力。更為重要的是，保利集團有健全的現(xiàn)代企業(yè)制度和先進的質(zhì)量管理標準，參與國內(nèi)多個大中城市的劇院經(jīng)營管理，有豐富的運營經(jīng)驗，成功的預(yù)期比較高。另外，公共文化領(lǐng)域的PPP項目在合作契約中應(yīng)該約定社會資本要提供一定數(shù)量的公益服務(wù)，不能只追求運營收入而忽略項目的文化公益性。

除了大型公共文化設(shè)施之外，隨著文旅融合的發(fā)展，一些文旅綜合項目也可以探索使用PPP模式。文旅綜合項目的內(nèi)容相對復(fù)雜，投資量大，要求社會資本具備多方面的能力，面對這種情況，單一的社會資本很難完成，這就需要在傳統(tǒng)的方式上進行創(chuàng)新，允許社會資本組成聯(lián)合體。如云南騰沖全域旅游國際戶外運動文化中心PPP項目，其中標方為社會資本聯(lián)合體，聯(lián)合體成員包括中國建筑第二工程局有限公司、云南行知探索文化旅游產(chǎn)業(yè)有限公司、云南合和（集團）股份有限公司、保山市永昌旅游投資有限責(zé)任公司、廣東省建筑設(shè)計研究院，這些公司共同出資組建云南騰沖市寶峰戶外運動文旅發(fā)展有限公司負責(zé)項目運營。該項目投資體量大，包含了設(shè)計、建設(shè)、賽事推廣、活動運營等多個環(huán)節(jié)，單一的社會資本難以承擔(dān)，而相關(guān)企業(yè)組成聯(lián)合體則可以實現(xiàn)強強聯(lián)合、優(yōu)勢互補。下一步，應(yīng)繼續(xù)探索新的政府工具，特別是加大PPP模式在公共文化服務(wù)中的推廣力度。在運用領(lǐng)域上，突破PPP主要運用在公共文化基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的局限，將其拓展到特色文化傳承創(chuàng)新、非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護傳承、文旅融合、文化養(yǎng)老等領(lǐng)域。在運用手段上，突破PPP只是一種融資手段的觀念局限，綜合運用到融資、運營、管理等環(huán)節(jié)，進一步探索完善特許經(jīng)營、委托管理、股權(quán)合作等不同方式，從而豐富政府工具，提高政府購買效率。

（二）強化網(wǎng)絡(luò)治理，構(gòu)建良性互動合作伙伴關(guān)系

政府和社會資本方在理論上說應(yīng)該是契約關(guān)系和伙伴關(guān)系；但是實踐中，個別政府部門因為手握公權(quán)力，在與社會資本合作的過程中表現(xiàn)強勢，對項目進行行政干預(yù)，甚至出現(xiàn)破壞規(guī)則、失信毀約的現(xiàn)象，政企雙方平等的伙伴關(guān)系難以實現(xiàn)。傳統(tǒng)的協(xié)調(diào)機制主要是依靠政府的權(quán)威性與強制力推行的自上而下的縱向協(xié)調(diào)機制，但在PPP多元治理體系中卻不能如此運用，因為治理畢竟不同于管理，各個行為主體目標不同、性質(zhì)迥異，不能采取單一的行政命令進行協(xié)調(diào)，這就需要政府創(chuàng)設(shè)多元主體溝通協(xié)調(diào)機制，進而實現(xiàn)善治。

在治理理論基礎(chǔ)上發(fā)展起來的網(wǎng)絡(luò)治理，主張多元主體應(yīng)用數(shù)字網(wǎng)絡(luò)技術(shù)以網(wǎng)絡(luò)化組織形態(tài)開展溝通與協(xié)調(diào)，從而達成一致的目標。由于其借助現(xiàn)代信息技術(shù)、突出多元主體協(xié)作的網(wǎng)絡(luò)化特征，因而具有較強的解釋性和可操作性，“正在成為繼傳統(tǒng)公共管理、新公共管理之后更好地克服市場失靈和政府失靈、平衡公正與效率、有效調(diào)動社會各方力量共同實現(xiàn)目標的公共管理新模式”[6]。PPP模式適合運用網(wǎng)絡(luò)治理模式來進行管理，這是因為網(wǎng)絡(luò)治理模式更加強調(diào)社會力量等多元主體的參與，更加強調(diào)協(xié)商合作的公共價值導(dǎo)向邏輯，更加強調(diào)對于網(wǎng)絡(luò)信息新技術(shù)的應(yīng)用，更加強調(diào)對于群眾文化需求的包容與響應(yīng)，因而具有更加適合PPP結(jié)構(gòu)特征和環(huán)境條件的優(yōu)勢。

第一，重塑組織結(jié)構(gòu)。突破原先的一元制封閉結(jié)構(gòu)，將企業(yè)、社會組織以及公民個人等多元主體納入公共文化服務(wù)供給體系中，形成相對開放的網(wǎng)絡(luò)組織結(jié)構(gòu)，通過多個節(jié)點將蘊藏于民間的豐富文化資源吸納進來；一方面豐富公共文化資源，一方面增強公共文化協(xié)同能力，形成結(jié)構(gòu)多元、用戶導(dǎo)向、網(wǎng)絡(luò)協(xié)作、體系開放的組織管理模式。第二，改變運作邏輯。弱化以行政命令為主導(dǎo)的行政管控運作邏輯，強化以公共價值為主導(dǎo)的協(xié)商合作運作邏輯。在溝通手段上，不再單純應(yīng)用行政命令、會議等縱向溝通手段，也要加強與各供給主體的橫向溝通。各參與主體要通過網(wǎng)絡(luò)信息化技術(shù)加強溝通、協(xié)調(diào)、合作，將以往靜態(tài)、封閉、單向的體系真正轉(zhuǎn)變?yōu)閯討B(tài)、開放、交互的合作。第三，強化政府協(xié)調(diào)。在網(wǎng)絡(luò)化治理中，政府從以往的單一主體變?yōu)槎鄠€主體中的一個，但這并不意味著政府職能的減少，政府需要將更多精力放在目標引導(dǎo)、規(guī)劃制定、制度設(shè)計、績效評估等關(guān)系全局的重要事務(wù)中，從而為多元主體的網(wǎng)絡(luò)協(xié)作營造更好的環(huán)境。

實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，需要改變過去對于政府的單向路徑依賴，在政府、市場和社會之間形成良性互動，共同參與社會治理。在現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系中，政府不再是唯一的管理者，市場主體、社會組織、公民個人等多元主體開始參與文化管理，初步形成了相互協(xié)商、相互合作的關(guān)系。特別要強調(diào)的一點是，伙伴關(guān)系是PPP模式的起點，政府和社會資本的合作貫穿項目的始終。雙方之間沒有明確的分工，社會資本需要從項目設(shè)計階段就參與進來，為后期建設(shè)運營工作做好鋪墊；而政府也不能僅重視項目初期的融資工作，更要將精力放在項目后期的監(jiān)管上。唯有如此，雙方才能真正做到取長補短、互利共贏。

（三）完善制度設(shè)計，切實解決合作對象的現(xiàn)實困境

在PPP模式的實踐中，也暴露出一些問題。其一，政府大多選擇和大中型國有企業(yè)進行合作，在一定程度上挫傷了非大中型國有企業(yè)和民營企業(yè)的積極性。小型企業(yè)即使能夠中標成為社會資本方，也往往存在融資難的問題。因為文化項目具有較強的公益性、資產(chǎn)結(jié)構(gòu)輕型化，存在小、散、新等特征，在融資方面困難重重。其二，缺乏靈活的退出機制。PPP項目往往期限較長，一般在10年至30年之間，這樣安排固然可以使雙方的合作更穩(wěn)定，但對于一些民營企業(yè)來講，30年的周期甚至比企業(yè)的存活周期都長，如果缺乏靈活的資金推出機制，企業(yè)的運營就會受到不利影響。為了解決這一問題，2016年8月，國家發(fā)展改革委在《關(guān)于做好傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域政府和社會資本合作工作通知》中明確提出構(gòu)建多元化的退出機制。但在實際運作中，退出機制往往存在門檻高、流程長等諸多問題，難以滿足社會資本資源合理配置的要求。因此，應(yīng)立足現(xiàn)實構(gòu)建創(chuàng)新型的投融資體制，從而解決社會資本的后顧之憂。

總之，在文化領(lǐng)域推廣PPP模式有多方面作用，有助于推動公共文化服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展，增強人民群眾的文化獲得感和幸福感；有助于拓寬文化項目建設(shè)投融資渠道，形成多元化、可持續(xù)的投入機制，減少地方財政的債務(wù)負擔(dān)；有助于提高社會資本在文化建設(shè)領(lǐng)域的參與度，充分發(fā)揮其專業(yè)特長和運營能力；有助于轉(zhuǎn)變政府職能，強化監(jiān)管，提高文化產(chǎn)品和文化服務(wù)的質(zhì)量，實現(xiàn)社會效益和經(jīng)濟效益相統(tǒng)一。因此，應(yīng)采取切實有效的措施進一步拓寬文化PPP項目的覆蓋范圍、突出文化PPP項目的運營核心、解決文化PPP項目的融資難題、優(yōu)化文化PPP項目的回報機制，讓更多的社會資本“敢投”“愿投”“能投”，更好地激發(fā)市場主體活力和發(fā)展?jié)摿Α?/p>

參考文獻：

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[6] 羅云川.公共文化服務(wù)的網(wǎng)絡(luò)治理研究［M］. 北京：社會科學(xué)文獻出版社，2017：3.

責(zé)任編輯：顧迎新

*本文系國家社會科學(xué)基金項目“多元共治背景下社會力量參與公共文化服務(wù)運行模式研究”（項目編號：17BTQ029）的相關(guān)研究成果。

收稿日期：2023－05－23

作者簡介：荊曉燕，中共青島市委黨校社會與文化教研部副教授，歷史學(xué)博士；高蓮蓮，中共青島市委黨校社會與文化教研部副教授，文學(xué)博士。