☉ 畢道麗

發(fā)展服務(wù)類救助是創(chuàng)新社會救助方式、豐富社會救助內(nèi)容、更好滿足困難群眾救助需求的重要舉措。由于起步較晚，湖北省服務(wù)類救助工作在服務(wù)能力、政策供給、協(xié)調(diào)保障等方面還存在一些短板，與湖北省委、省政府的工作要求和困難群眾的期盼存在差距。為此，今年上半年，湖北省民政廳深入開展調(diào)研，剖析了湖北服務(wù)類救助的矛盾點(diǎn)，對標(biāo)江浙滬先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，提出了推動湖北服務(wù)類救助提質(zhì)增效的三方面工作建議。

下去找問題——湖北省服務(wù)類救助的三個矛盾點(diǎn)

調(diào)研組在武漢、鄂州、黃岡等地的部分區(qū)縣開展了實(shí)地走訪。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，受經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展基礎(chǔ)、政府投入、政策供給、社會治理能力和水平等影響，湖北服務(wù)類救助發(fā)展面臨諸多困難和挑戰(zhàn)，其中有三個矛盾比較突出：

經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平不高，社會救助工作壓力較大。一是保障規(guī)模較大，面臨?；竞痛侔l(fā)展的雙重壓力。2022年底，全省共有低保對象、特困人員181.3萬人（其中低保對象156.3萬人，特困人員25萬人），占全省常住人口的3.1%，救助對象人數(shù)分別是江蘇、浙江、上海的2.1倍、3倍、10.6倍。二是保障標(biāo)準(zhǔn)不高，面臨提升物質(zhì)救助水平和加快服務(wù)救助發(fā)展的雙重壓力。2022年，全省城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)平均每人每月700元、522元，仍低于全國平均水平，比江蘇、浙江、上海分別少103元、281元，383元、561元，720元、898元。同時(shí)，江蘇、浙江、上海城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)已實(shí)現(xiàn)市域內(nèi)城鄉(xiāng)統(tǒng)一，而湖北城鄉(xiāng)差異相對較大，2022年農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)為城市標(biāo)準(zhǔn)的74.6%。相比物質(zhì)救助水平，服務(wù)類救助投入更顯不足。按照2022年低保對象和特困人員的平均值計(jì)算，全省13個市州（不含直管市、林區(qū)）服務(wù)類救助人均支出僅44元。三是保障能力不足，面臨全面提升基層經(jīng)辦能力和服務(wù)能力的雙重壓力。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2022年全省購買服務(wù)類救助實(shí)際支出7000萬元左右。服務(wù)類救助支出較少的是荊門市、鄂州市、襄陽市，分別為100萬元、130萬元、150萬元。個別縣市甚至將服務(wù)類救助支出等同于救助經(jīng)辦工作支出。

2022年湖北省各市州低保、特困對象人均服務(wù)類救助支出

2022年湖北省服務(wù)類救助服務(wù)內(nèi)容及占比

困難群眾期望值高，社會救助政策供給不足。一是生活不能自理的分散供養(yǎng)特困人員照料服務(wù)政策執(zhí)行效率不高。截至目前，在全省20.1萬分散供養(yǎng)特困人員中，仍有3.6萬名生活不能自理人員未集中供養(yǎng)。實(shí)地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，這類對象中部分人員的生活質(zhì)量不高，特別是身體癱瘓不能自理、患有精神疾病的對象生活質(zhì)量難以保證，如缺乏個人清潔衛(wèi)生、飲食起居等基本保障。二是低保、低保邊緣家庭中生活不能自理人員的照料服務(wù)政策落實(shí)不夠。目前，在全省低保對象中，約有重病、重殘人員41萬人，他們中還有相當(dāng)一部分生活不能自理的人員需要專門照料護(hù)理。從入戶走訪的情況看，部分地方對低保等社會救助家庭中生活不能自理人員的照料服務(wù)救助措施不到位，有的低保家庭因照料病人放棄工作導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)收入下降，有的低保家庭中重病重殘人員日間獨(dú)自臥床在家，衣食起居困難。三是困難群眾臨時(shí)性、突發(fā)性的照料服務(wù)需求容易被忽視。在全省社會救助服務(wù)熱線接到的特困人員信訪投訴中，生病無人照護(hù)的問題占大多數(shù)。從2022年全省63個縣市開展政府購買社會救助服務(wù)的情況看，只有41個縣市有“送醫(yī)陪護(hù)”服務(wù)，且主要面向分散供養(yǎng)特困人員，很少涉及低保等其他社會救助家庭成員。

多樣化、個性化救助需求增多，服務(wù)類救助供給不優(yōu)。一是通過政府購買服務(wù)支持社會力量參與的財(cái)政投入不足。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2022年全省購買社會救助服務(wù)支出1.4億元，占社會救助資金支出比例約為0.99%，距湖北省《關(guān)于改革完善社會救助制度的實(shí)施意見》提出的5%預(yù)期目標(biāo)還有較大差距。二是對承接社會救助服務(wù)的社會組織培育扶持力度不夠。2021年底，湖北具有社會服務(wù)性質(zhì)的社會組織有2523個，僅占社會組織總數(shù)的8%，與江浙滬等發(fā)達(dá)地區(qū)超30%的比例差距較大。從2022年全省購買社會救助服務(wù)情況看，僅64個社會組織和13家企業(yè)承接相關(guān)服務(wù)，且提供的服務(wù)種類少，能開展6～8項(xiàng)服務(wù)內(nèi)容的項(xiàng)目不到30個；服務(wù)對象覆蓋面窄，服務(wù)范圍僅限719個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的社會救助對象20.6萬人，占當(dāng)?shù)氐捅?、特困人員總數(shù)的11.4%。三是促進(jìn)慈善力量和志愿服務(wù)隊(duì)伍參與的機(jī)制乏力。一方面，“我為人人、人人為我”的慈善參與機(jī)制尚待健全，慈善參與主要依靠個人覺悟、有關(guān)機(jī)構(gòu)和組織臨時(shí)發(fā)動，難以持久穩(wěn)定。另一方面，政府救助與慈善幫扶之間缺乏有效銜接溝通平臺，慈善組織之間、志愿服務(wù)隊(duì)伍之間也難以實(shí)現(xiàn)資源統(tǒng)籌、信息互通，重復(fù)性救助、非常態(tài)化幫扶難以滿足困難群眾多樣化、個性化的需求。

出去找辦法——江浙滬服務(wù)類救助的三點(diǎn)啟示

調(diào)研組赴浙江省杭州市、江蘇省蘇州市和上海市等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)考察服務(wù)類救助發(fā)展情況?？疾彀l(fā)現(xiàn)，江浙滬等地經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、發(fā)展環(huán)境決定其服務(wù)類救助工作起點(diǎn)高、觀念新、效果好，對湖北省服務(wù)類救助工作有三點(diǎn)啟示：

踐行大民生理念，堅(jiān)持在發(fā)展中保障和改善民生。三地公共服務(wù)場所以便民為根，公共服務(wù)設(shè)施以利民為本，公共服務(wù)水平以惠民為要，將公共服務(wù)場所選址在當(dāng)?shù)亟煌ū憷?、人口密集地段，方便為群眾辦事服務(wù)。比如，上海市各街道的社區(qū)事務(wù)受理服務(wù)中心，充滿了社區(qū)以居民為本、居民以社區(qū)為家的溫馨氛圍，服務(wù)功能和場所設(shè)置均體現(xiàn)了“去機(jī)關(guān)化、重人性化”。

構(gòu)建大統(tǒng)籌格局，堅(jiān)持在資源整合中實(shí)現(xiàn)弱有眾扶。一是政策統(tǒng)籌。浙江省通過升級完善社會救助綜合服務(wù)信息系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)救助事項(xiàng)全周期、全鏈條痕跡管理，在信息聚合中促進(jìn)社會救助各項(xiàng)制度有效銜接。二是資金統(tǒng)籌。三地按照政府投入保基本、社會參與促發(fā)展的思路，在財(cái)政投入支持社會組織參與社會救助的同時(shí)，通過公益創(chuàng)投方式募集慈善資金，增強(qiáng)服務(wù)類救助活力。三是力量統(tǒng)籌。浙江省創(chuàng)新開展“助聯(lián)體”建設(shè)，橫向聯(lián)動社會救助職能部門、特殊群體救助單位、惠民補(bǔ)貼相關(guān)單位、服務(wù)類社會力量，縱向貫穿縣、鄉(xiāng)、村三級，搭建了救助服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。

發(fā)展大服務(wù)體系，在分層分類救助中實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)高效。一是服務(wù)對象范圍廣。三地堅(jiān)持把救助服務(wù)對象范圍覆蓋到所有低保對象、特困人員、低保邊緣家庭以及其他遭遇突發(fā)性、緊迫性困難的群眾，惠及空巢老人、困境兒童、重度殘疾人、重病患者等各類困難群體。二是服務(wù)內(nèi)容類別全。上海市靜安區(qū)從物質(zhì)、健康、教育、就業(yè)、社會支持、家庭照顧6個維度設(shè)置10項(xiàng)綜合救助幫扶評估指標(biāo)，鏈接52家單位、124家社會組織的240個救助服務(wù)項(xiàng)目，滿足困難群眾住房改善、健康促進(jìn)、照料護(hù)理、就業(yè)協(xié)助、社會支持、技能提升、行為改善等多種需求。三是服務(wù)供給方式優(yōu)。杭州市針對特困人員數(shù)量少和以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位進(jìn)行救助供養(yǎng)運(yùn)行成本高、效率低的實(shí)際，將特困人員委托專業(yè)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)供養(yǎng)，確保特困人員在本鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）得到專業(yè)的照料護(hù)理。

提出新對策——加快湖北省服務(wù)類救助發(fā)展的三個關(guān)鍵點(diǎn)

湖北省服務(wù)類救助要實(shí)現(xiàn)提質(zhì)增效，必須樹牢“民政為民、民政愛民”理念，積極轉(zhuǎn)變觀念，在較好保證“物質(zhì)+”的前提下，充分發(fā)展“服務(wù)+”，重點(diǎn)要做好以下三個方面工作：

落實(shí)分類施策，把握服務(wù)類救助發(fā)展重心。一是兜底落實(shí)照護(hù)類服務(wù)。分級分檔確定分散供養(yǎng)特困人員照料護(hù)理標(biāo)準(zhǔn)，全面落實(shí)照料服務(wù)聯(lián)系幫扶措施，健全完善照料服務(wù)長效機(jī)制。對社會救助家庭中生活不能自理、需要長期照料護(hù)理的人員，提供集中照料護(hù)理服務(wù)，所需經(jīng)費(fèi)由財(cái)政兜底，嚴(yán)防沖擊社會心理和道德底線的事件發(fā)生。二是逐步發(fā)展生活類服務(wù)。按照低標(biāo)準(zhǔn)起步、分項(xiàng)目補(bǔ)貼、全覆蓋保障的原則，綜合考慮地方財(cái)力和困難群眾實(shí)際需求，為所有分散供養(yǎng)特困人員、低保對象、低保邊緣家庭人員提供助醫(yī)、助潔、助餐、助浴等基本生活服務(wù)，逐步豐富服務(wù)內(nèi)容、提高服務(wù)水平。三是項(xiàng)目式推進(jìn)支持類服務(wù)。鼓勵有條件的地方，統(tǒng)籌設(shè)定綜合性服務(wù)項(xiàng)目或個性化服務(wù)項(xiàng)目，采取公開競標(biāo)引入、績效評價(jià)淘汰的方式，不斷吸引優(yōu)質(zhì)服務(wù)資源，形成優(yōu)勢服務(wù)品牌，推動能力提升、心理疏導(dǎo)、行為矯治、社會融入等支持類服務(wù)發(fā)展。

優(yōu)化服務(wù)方式，健全完善多元供給機(jī)制。一是強(qiáng)化政府直接供給。改進(jìn)特困供養(yǎng)機(jī)構(gòu)管理服務(wù)方式，對生活能自理的特困人員按照基本生活費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)提供基本生活服務(wù)，讓更多特困人員愿意住進(jìn)來；大力提升失能、失智人員照料服務(wù)水平，確保救助對象住得下、留得?。煌ㄟ^專業(yè)機(jī)構(gòu)提供精神疾病治療、康復(fù)矯治等特殊、必要服務(wù)。二是培育市場供給渠道。適應(yīng)困難群眾多樣化、個性化的生活類、支持類服務(wù)需求，調(diào)整優(yōu)化政府購買服務(wù)方式，變政府向市場主體支付資金為政府向服務(wù)對象發(fā)放資金（服務(wù)券等），由救助對象按需選擇服務(wù)，民政部門負(fù)責(zé)市場準(zhǔn)入把關(guān)和服務(wù)過程監(jiān)督。三是加快推進(jìn)救助服務(wù)專業(yè)化。實(shí)施“社會救助+專業(yè)社工”工程，對專業(yè)性較強(qiáng)的服務(wù)內(nèi)容，采取“以錢養(yǎng)事、以事留人”的方式，鼓勵支持社工機(jī)構(gòu)和社工參與，并委托相關(guān)專業(yè)機(jī)構(gòu)開展績效評價(jià)，實(shí)現(xiàn)需求評估專業(yè)化、服務(wù)供給專業(yè)化、效果評價(jià)專業(yè)化。

強(qiáng)化保障措施，確保健康可持續(xù)發(fā)展。一是加強(qiáng)政策保障。研究制定分散供養(yǎng)特困人員分級分類照料護(hù)理標(biāo)準(zhǔn)和生活不能自理人員照料服務(wù)辦法，完善購買服務(wù)工作規(guī)范。通過實(shí)施積分制方式積極引導(dǎo)志愿者參與提供服務(wù)，研究建立“人人慈善為人人”的激勵機(jī)制，加強(qiáng)政府救助與慈善幫扶有效銜接。二是加強(qiáng)組織保障。壓實(shí)各級政府責(zé)任，將服務(wù)類救助發(fā)展納入省對市州黨政領(lǐng)導(dǎo)班子政績考核；調(diào)整完善困難群眾基本生活保障工作協(xié)調(diào)機(jī)制，壓實(shí)各相關(guān)部門責(zé)任；完善低收入人口動態(tài)監(jiān)測信息平臺，加強(qiáng)基本生活救助、專項(xiàng)救助與民政其他保障政策的資源統(tǒng)籌、信息共享。三是加強(qiáng)經(jīng)費(fèi)保障。健全政府購買社會救助服務(wù)資金使用管理制度，建立政府購買服務(wù)類救助自然增長機(jī)制，加強(qiáng)資金使用績效評價(jià)和結(jié)果運(yùn)用。制定政府購買社會救助服務(wù)清單，規(guī)范購買流程，加強(qiáng)監(jiān)督評估和結(jié)果運(yùn)用。