孫 艦

（中國建筑科學(xué)研究院有限公司，北京 100013）

0 引言

改革開放以來，我國建筑業(yè)快速發(fā)展，設(shè)計、建造能力不斷增強(qiáng)，建造了大量“高精特難”工程，發(fā)展成就世界矚目。但目前我國建筑工程質(zhì)量總體水平還需要持續(xù)提升，工程質(zhì)量安全事故仍時有發(fā)生［1］。由于現(xiàn)行工程建設(shè)管理模式中對各主體的責(zé)任劃分不明確、工程項目質(zhì)量的影響因素復(fù)雜多樣，導(dǎo)致工程質(zhì)量事故的受害者索賠難、追責(zé)難，最終責(zé)任由政府托底“買單”。這種現(xiàn)象不僅增加了政府的壓力，同時也影響了建筑行業(yè)的良性循環(huán)發(fā)展。

在一些發(fā)達(dá)國家，為解決上述問題推行了工程質(zhì)量保險制度，逐步形成了國際工程項目管理的慣例，法國、西班牙等國家將工程質(zhì)量保險列為強(qiáng)制保險普遍推行［2］，英國、美國、德國推行工程質(zhì)量保險制度，雖不是強(qiáng)制要求，但工程投保率高達(dá) 90 % 以上［3］。對比來看，探索引入保險制度后的建筑業(yè)市場運行機(jī)制，有助于完善我國建筑質(zhì)量保證體系、推動建筑行業(yè)健康有序發(fā)展。

1 國外工程質(zhì)量保險制度發(fā)展經(jīng)驗

工程質(zhì)量保險起源于 20 世紀(jì) 30 年代的英國，隨后在歐洲快速發(fā)展，目前亞洲、美洲、非洲等地的發(fā)展程度也有所不同。其中，法國模式比較具有代表性，其他國家大都以法國模式為基礎(chǔ)，結(jié)合自身實際制定形成了本國工程質(zhì)量保險模式。

1.1 法國

法國的工程質(zhì)量保險包括缺陷保險和責(zé)任保險，作為工程質(zhì)量潛在缺陷保險的發(fā)源地，法國實行的是強(qiáng)制保險制度。

1.1.1 保險內(nèi)容

1978 年，法國出臺《斯比那塔法》，規(guī)定所有公共建筑、高層建筑，以及復(fù)雜建筑都必須購買工程質(zhì)量缺陷保險（IDI）和十年的責(zé)任保險（PLI），所有參與工程項目建設(shè)的機(jī)構(gòu)都應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的質(zhì)量責(zé)任。其中 IDI 是由建設(shè)單位，也就是業(yè)主主動為建筑物未來的十年內(nèi)可能出現(xiàn)的破損或者建筑物內(nèi)部結(jié)構(gòu)自身的缺陷進(jìn)行投保［4］；PLI 是參與項目的所有機(jī)構(gòu)，如設(shè)計單位、施工單位和工程質(zhì)量檢查機(jī)構(gòu)（TIS），為自己可能負(fù)有的責(zé)任向保險公司投保 10 年期的責(zé)任保險［5］。

1.1.2 運作模式

《斯比那塔法》規(guī)定，所有項目由保險公司指定的 TIS 進(jìn)行全過程的工程質(zhì)量監(jiān)管。TIS 在設(shè)計階段、現(xiàn)場施工階段、竣工驗收階段、1 年運行期等各個階段，為保險公司分別出具滿足不同需求的各類報告。如果竣工 2～10 年內(nèi)出現(xiàn)質(zhì)量問題，保險公司需要首先根據(jù)質(zhì)量缺陷保險做出賠償，隨后將根據(jù)質(zhì)量責(zé)任保險，向質(zhì)量問題的責(zé)任方“代位追償”［6］。

1.1.3 費率計算

法國的工程質(zhì)量保險采用的是固定費率的計算方法［7］，并且沒有設(shè)置免賠金額［8］，也就是說，已經(jīng)投保的工程項目一旦發(fā)生了在保險應(yīng)該理賠范圍內(nèi)的事故，保險公司就需要根據(jù)第三方的檢查機(jī)構(gòu)、評估機(jī)構(gòu)出具的檢查結(jié)果和評估結(jié)果，兌現(xiàn)應(yīng)有的賠償。具體的保險費率情況如表1 所示。

表1 法國的工程質(zhì)量保險費率情況

1.2 其他國家

1.2.1 西班牙

西班牙和法國在建筑工程質(zhì)量保險制度方面十分相似，但仍存在幾點不同。

首先，西班牙規(guī)定必須購買內(nèi)在質(zhì)量缺陷保險，質(zhì)量責(zé)任保險為可選項，但西班牙給予投保企業(yè)各種優(yōu)惠政策，鼓勵投保，使得西班牙的質(zhì)量責(zé)任保險的投保率也比較高。

其次，西班牙設(shè)置了保險免賠額，如果是相同原因造成的累積損失沒有達(dá)到投?？偨痤~的 1 % 時，不需要賠付。當(dāng)超出 1 % 部分以后，保險公司則啟動賠付程序，這種模式有效降低了保險公司的保險賠付率，在一定程度上提高了保險公司的參與意愿。

最后，西班牙建筑工程質(zhì)量保險費率采用了固定及浮動費率相結(jié)合的方式［9］，固定費率部分主要是針對強(qiáng)制要求的結(jié)構(gòu)部分缺陷保險。浮動費率則主要針對設(shè)施設(shè)備的缺陷保險。

1.2.2 英國

英國工程質(zhì)量保險包括法律責(zé)任和質(zhì)量保險，與法國、西班牙的工程質(zhì)量保險體系相似。不同之處主要在于英國的工程潛在缺陷保險和參建各方的責(zé)任保險是自愿投保的。但英國國家房屋建筑委員會（NHBC）將保險與貸款條件掛鉤，這基本上使得工程質(zhì)量保險已經(jīng)成為一種強(qiáng)制性的保險。

1.2.3 日本

日本的工程質(zhì)量保險體系與英國極為相似，由第三方機(jī)構(gòu)——住宅保證機(jī)構(gòu) OHW 承擔(dān)建筑商的注冊，負(fù)責(zé)建筑項目的質(zhì)量檢查和后續(xù)保險工作。日本模式中，OHW 收集的注冊費將直接用于投保，同時也負(fù)責(zé)建筑項目的質(zhì)量問題維修，一旦發(fā)生維修，保險公司將直接向 OHW 支付賠償款［10］，OHW 兼具了保險經(jīng)紀(jì)人和質(zhì)量檢查機(jī)構(gòu)的作用。

1.3 國外工程質(zhì)量保險的經(jīng)驗借鑒和啟示

1.3.1 保險強(qiáng)制或市場成熟

法國和西班牙為法律強(qiáng)制性保險，英國和日本則是自愿投保。強(qiáng)制保險在一定程度上保證了制度的推廣，是工程質(zhì)量保險制度落實的有效手段之一。英國和日本推行自愿保險制度的原因如下，①兩個國家的保險市場化程度高，相關(guān)制度完善，民眾的參保意識較為強(qiáng)烈；②兩個國家的建筑市場已經(jīng)處于成熟階段，在市場機(jī)制的調(diào)節(jié)下，建設(shè)項目的參與單位會自覺遵守市場規(guī)則。

1.3.2 各方利益的相互制約

通過法律規(guī)定和市場運行機(jī)制的約束，將各參與方應(yīng)履行的責(zé)任、存在的潛在風(fēng)險和未來的收益利益相捆綁，形成相互制衡關(guān)系，使得各方都愿意主動承擔(dān)風(fēng)險和責(zé)任。通過市場競爭形成的各種標(biāo)準(zhǔn)，保證了建設(shè)工程的質(zhì)量。

1.3.3 保險費率及保險期限的確定

法國為固定費率，西班牙采用固定+浮動費率，而英國和日本則是浮動費率，完全依賴市場自主調(diào)節(jié)。費率的設(shè)定方式依賴于各國實際，是各方在長期的磨合過程中形成的利益劃分均衡點。在保險期限的設(shè)定方面，對于結(jié)構(gòu)部分的保險期限都為 10 年，對于部分設(shè)備的保險期限為 2 年，對于責(zé)任險的則是 10 年為主。

1.3.4 獨立且強(qiáng)制的質(zhì)量檢查機(jī)構(gòu)

4.教育培訓(xùn)質(zhì)量評估體系。目前各平臺對學(xué)員培訓(xùn)效果的評估主要通過三種方式：一是通過考試測評學(xué)員的理論知識與解決問題的能力，二是通過在線問卷、實地調(diào)研等方式了解學(xué)員的培訓(xùn)滿意度，三是通過系統(tǒng)自動記錄的數(shù)據(jù)來了解學(xué)員的參與度等。

為保證質(zhì)量保險的順利實施，大部分國家都設(shè)置了獨立的工程項目質(zhì)量檢查機(jī)構(gòu)。這類機(jī)構(gòu)有著嚴(yán)謹(jǐn)?shù)倪\作模式和標(biāo)準(zhǔn)，對項目建設(shè)全過程進(jìn)行把控，不但能夠保證建筑本身的質(zhì)量，同時也為保險公司提供了專業(yè)化的技術(shù)支撐，彌補(bǔ)其在專業(yè)方面的欠缺。

2 我國工程質(zhì)量保險發(fā)展現(xiàn)狀

2.1 我國工程質(zhì)量保險制度的發(fā)展歷程

我國工程質(zhì)量保險起步較晚，2005 年，原保監(jiān)會和原建設(shè)部共同印發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)建設(shè)工程質(zhì)量保險工作的意見》［11］，提出了在工程建設(shè)領(lǐng)域引入工程質(zhì)量保險制度。2006 年，我國開始試點建筑工程質(zhì)量保險［12］，但之后的 10 年，我國工程質(zhì)量保險的推廣工作遇到了瓶頸，出現(xiàn)了停滯。自 2016 年開始，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、中國保監(jiān)會、國家發(fā)展改革委等國家部委，以及上海、北京、成都、山東等地多次發(fā)布文件，推行工程質(zhì)量保險，但截至目前，我國建筑工程項目的工程質(zhì)量保險投保率，特別是責(zé)任保險的投保率仍處于較低水平。

2.2 新形勢下推行工程質(zhì)量保險的迫切性

近幾年，隨著我國建筑業(yè)“放管服”改革的持續(xù)深化，政府先后在多個方面采取了措施。

1）企業(yè)資質(zhì)方面。2020 年 7 月，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部發(fā)布了《建設(shè)工程企業(yè)資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)框架（征求意見稿）》，明確提出了要大量壓減企業(yè)的資質(zhì)類別和等級，取消、合并部分企業(yè)資質(zhì)類別，并對部分資質(zhì)合并，減少資質(zhì)層級［13］。

2）在個人執(zhí)業(yè)資格管理方面。自 2015 年“建筑師負(fù)責(zé)制”被明確提出以來，上海、廣西、浙江、深圳、北京等地先后作為試點，推行建筑師負(fù)責(zé)制，但由于相關(guān)配套措施沒有跟進(jìn)等原因，進(jìn)展均較為緩慢。

3）在推動審批制度改革方面。國家正逐步取消施工圖審查，以大幅提高項目審批效率，目前深圳、山西等地已全面取消施工圖審查，北京、上海、南京、浙江等地也在逐步縮小施工圖審查范圍，直接取消規(guī)模較小、結(jié)構(gòu)比較簡單的項目的施工圖審查；同時對需要開展施工圖審查的工程推行多圖聯(lián)審，以及數(shù)字化審圖方式。

4）在行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)制定方面。自 2015 年國務(wù)院發(fā)布《深化標(biāo)準(zhǔn)化工作改革方案》以來，我國的工程標(biāo)準(zhǔn)體系，逐步由政府主導(dǎo)制定向政府主導(dǎo)制定和市場自主制定相結(jié)合轉(zhuǎn)變，大量團(tuán)標(biāo)、企標(biāo)隨之出現(xiàn)，不同的技術(shù)指標(biāo)和建造要求加大了對工程建設(shè)項目的質(zhì)量管理難度。

3 我國工程質(zhì)量保險存在的問題及對策思考

由于現(xiàn)行法律缺少對工程質(zhì)量保險的強(qiáng)制性要求、項目參建單位對工程質(zhì)量保險的認(rèn)識不到位、保險公司風(fēng)險管理水平還有待提高、第三方質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)的缺位等原因，各機(jī)構(gòu)之間的平衡運轉(zhuǎn)機(jī)制還未形成，工程質(zhì)量保險制度在我國的發(fā)展進(jìn)程十分緩慢。加之近幾年我國工程質(zhì)量保險更多地傾向于工程質(zhì)量潛在缺陷保險，對參建方的責(zé)任保險重視不夠，導(dǎo)致目前沒有從根本上形成政府履行監(jiān)管職責(zé)、市場自主調(diào)節(jié)運行的工程質(zhì)量保障體系。

參考國外工程質(zhì)量保險制度的推廣經(jīng)驗，結(jié)合我國的發(fā)展現(xiàn)狀，可構(gòu)建引入保險后的建筑行業(yè)市場運行機(jī)制。

1）以立法形式引入保險制度，為工程質(zhì)量保險推廣提供基本依據(jù)。當(dāng)前我國上位法中均沒有強(qiáng)制引入工程質(zhì)量保險制度，雖然各地出臺政策予以推廣，但其法律地位還有待明確。為此，可以采取如下措施，①通過修訂法律，明確建設(shè)工程各參與方的主體責(zé)任，強(qiáng)制要求國有資本參與投資項目購買工程質(zhì)量潛在缺陷保險，參與建設(shè)各方購買工程質(zhì)量責(zé)任保險；②把投保工程質(zhì)量潛在缺陷保險和責(zé)任保險作為工程項目投標(biāo)的必備條件之一，推動項目參建單位提高投保意愿，逐步實現(xiàn)工程質(zhì)量保險的普及；③賦予第三方質(zhì)量監(jiān)管機(jī)構(gòu)明確的法律地位，其對工程項目質(zhì)量監(jiān)管的結(jié)果是政府履行監(jiān)督責(zé)任、保險公司承保項目的重要參考，如圖1 所示。

圖1 引入工程質(zhì)量保險后的建筑施工市場運行機(jī)制

2）逐步完善市場化運行機(jī)制，確保工程質(zhì)量保險制度的順利實施。目前政府、項目參建單位、第三方監(jiān)管機(jī)構(gòu)、保險公司等主體在工程項目質(zhì)量監(jiān)管體系中的定位不夠明確、管理范圍存在交叉、權(quán)責(zé)體系有待理順。為保證工程質(zhì)量保險制度順利實施，應(yīng)明確各方責(zé)任，政府負(fù)責(zé)頂層設(shè)計、制定法律、以抽查方式適度監(jiān)管；項目參建各方切實履行項目的投保義務(wù)、維修和責(zé)任承擔(dān)義務(wù)；第三方監(jiān)管機(jī)構(gòu)履行行業(yè)準(zhǔn)入、風(fēng)險評估、質(zhì)量監(jiān)管、數(shù)據(jù)收集等責(zé)任；保險公司承擔(dān)第一時間賠償、責(zé)任代位追償、輔助行業(yè)監(jiān)管的職責(zé)。這些主體各司其職，逐步形成利益制約和協(xié)調(diào)機(jī)制，同時也可同步完善企業(yè)誠信體系建設(shè)，推動各企業(yè)更加重視質(zhì)量管理與責(zé)任履行。

3）引入專業(yè)化的管理模式，提高保險公司承保工程質(zhì)量保險意愿。為解決保險公司目前存在的行業(yè)信息不對稱、缺少專業(yè)的工程風(fēng)險評估專家團(tuán)隊、費率厘定和責(zé)任劃分方面存在短板等問題，一方面可以借助第三方質(zhì)量監(jiān)管機(jī)構(gòu)收集工程質(zhì)量事故相關(guān)詳實統(tǒng)計數(shù)據(jù)，與政府共同建立企業(yè)誠信體系，對工程質(zhì)量易發(fā)的潛在缺陷和工程領(lǐng)域各單位的誠信情況摸底，作為是否承保并合理設(shè)定費率的重要依據(jù)；另一方面要培養(yǎng)既熟悉工程風(fēng)險又懂得保險業(yè)務(wù)的復(fù)合型專業(yè)人才，建立符合工程建設(shè)項目周期長、主體多、存在不確定性等特點的風(fēng)險管理流程，在第三方質(zhì)量監(jiān)管機(jī)構(gòu)全過程監(jiān)管的基礎(chǔ)上，開展風(fēng)險管控工作，將承保期間的風(fēng)險降到最低。

4）成立第三方質(zhì)量監(jiān)管機(jī)構(gòu)，發(fā)揮全過程的質(zhì)量監(jiān)督管理作用。目前我國還沒有獨立的質(zhì)量監(jiān)管機(jī)構(gòu)，現(xiàn)行的監(jiān)理單位尚不能夠完全勝任行業(yè)準(zhǔn)入、風(fēng)險評估、質(zhì)量監(jiān)管、數(shù)據(jù)收集等責(zé)任，應(yīng)逐步培育獨立的質(zhì)量監(jiān)管機(jī)構(gòu)。①明確其法律地位，承擔(dān)初步設(shè)計、施工圖設(shè)計、過程監(jiān)管、使用期間定期風(fēng)險評估的職能；②由具有影響力的行業(yè)協(xié)會或協(xié)會聯(lián)盟對第三方質(zhì)量監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行資質(zhì)認(rèn)證，確保其公正、公平和專業(yè)；③發(fā)揮第三方質(zhì)量監(jiān)管機(jī)構(gòu)的聯(lián)系紐帶作用，協(xié)助政府監(jiān)管、參與企業(yè)誠信體系建設(shè)、為保險公司提供風(fēng)險評估報告、全程監(jiān)管工程質(zhì)量、收集行業(yè)數(shù)據(jù)，進(jìn)一步推動市場機(jī)制的有效運轉(zhuǎn)。

5）利用大數(shù)據(jù)技術(shù)建立云平臺，實現(xiàn)建設(shè)工程各類數(shù)據(jù)同步共享。為解決我國建筑工程項目質(zhì)量相關(guān)數(shù)據(jù)資源匱乏，各方信息不對稱的弊端，未來可依托第三方質(zhì)量監(jiān)管機(jī)構(gòu)建立工程質(zhì)量潛在缺陷保險的數(shù)據(jù)“云平臺”和各參建單位的誠信體系數(shù)據(jù)“云平臺”，實現(xiàn)數(shù)據(jù)的共享化。一方面，“云平臺”收集、匯總建筑工程質(zhì)量缺陷項目信息，分析易發(fā)生危險的情況，為提高建筑工程質(zhì)量、避免類似損傷再度發(fā)生服務(wù)；另一方面，“云平臺”收集項目參建單位投保情況、誠信體系，保險公司理賠情況等信息，為后續(xù)保險公司和項目參建單位之間的雙向選擇提供依據(jù)。

6）加大保險功能的宣傳和推廣，提高全社會保險意識。①大力宣傳保險在風(fēng)險管控方面的重要作用，通過立法、市場約束等方式引導(dǎo)各方關(guān)注并實施工程質(zhì)量保險，出臺相關(guān)優(yōu)惠政策，提高各方投保的主動性，不斷完善市場機(jī)制，實現(xiàn)工程質(zhì)量保險市場的健康、規(guī)范、有序；②提高責(zé)任保險意識，通過責(zé)任保險解決政府為難以界定責(zé)任“買單”的行為，由保險公司先期賠償，后

續(xù)再開展“代位追償”，確保人民群眾能較快解決資金問題，同時為政府減輕負(fù)擔(dān)，降低風(fēng)險。

4 結(jié)語

工程質(zhì)量保險的推廣與應(yīng)用是建筑業(yè)發(fā)展的必然趨勢，為了進(jìn)一步適應(yīng)“放管服”改革新形勢，建筑業(yè)應(yīng)堅持多管齊下，做好健全制度、完善運行機(jī)制、強(qiáng)化管理、全過程監(jiān)督、數(shù)據(jù)共享和提高各方保險意識等方面的工作，加速推動工程質(zhì)量保險在我國工程領(lǐng)域的應(yīng)用。Q