趙益晨　張大維

[摘 要] 黨的二十大提出堅(jiān)持大抓基層、加強(qiáng)城市社區(qū)黨建工作的鮮明指向。社會(huì)治理重心下移的廣泛實(shí)踐使城市社區(qū)如何銜接好自治與行政的關(guān)系，探索出中國式現(xiàn)代化的社區(qū)治理道路成為當(dāng)前的重要課題。其中，社區(qū)協(xié)商作為治理進(jìn)路之一，考察其在現(xiàn)階段如何實(shí)現(xiàn)自治與行政關(guān)系的制度化銜接具有重要意義。結(jié)合已有研究將共識(shí)塑造和行政慣習(xí)作為認(rèn)識(shí)我國社區(qū)協(xié)商治理的功能向度，并選取了民政部協(xié)商典型案例中的三組個(gè)案進(jìn)行比較分析后發(fā)現(xiàn)，社區(qū)居委會(huì)從民意整合到共識(shí)回應(yīng)的銜接推進(jìn)構(gòu)成了社區(qū)協(xié)商治理過程。該過程一方面表現(xiàn)為居委會(huì)的能動(dòng)性作用，另一方面表現(xiàn)為上級(jí)部門以行政問責(zé)與資源下沉等方式實(shí)現(xiàn)對(duì)社區(qū)自治的規(guī)范性約束，使前者在約束性框架內(nèi)開展活動(dòng)，二者共同構(gòu)成了社區(qū)協(xié)商治理進(jìn)路。由此展現(xiàn)了我國基層協(xié)商民主作為社會(huì)治理體系中縱向銜接行政體制與基層自治的重要組成，其中，行政力量正成為引導(dǎo)和培育社區(qū)自治的能動(dòng)要素，行政規(guī)范自治的過程推動(dòng)了基層民主實(shí)踐走向中國式現(xiàn)代化的制度契合。

[關(guān)鍵詞] 協(xié)商治理；社區(qū)治理；自治；行政；規(guī)范化

[DOI編號(hào)] 10.14180/j.cnki.1004-0544.2023.11.006

[中圖分類號(hào)] D60? ? ? ? ? ? ? ? ? ?[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A? ? ? ? ? ?[文章編號(hào)] 1004-0544（2023）11-0046-10

基金項(xiàng)目：湖北省社科基金一般項(xiàng)目“筑牢超大城市基層群眾性自治組織基礎(chǔ)研究”（HBSK2022YB604）；中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費(fèi)創(chuàng)新資助項(xiàng)目“比較協(xié)商系統(tǒng)視閾下我國社區(qū)協(xié)商民主的體系化路徑研究——基于中西社區(qū)的實(shí)證案例分析”（2022CXZZ120）。

作者簡介：趙益晨（1995—），男，華中師范大學(xué)政治科學(xué)高等研究院博士研究生；張大維（1981—），男，華中師范大學(xué)中國農(nóng)村研究院/政治科學(xué)高等研究院教授、博士生導(dǎo)師。

一、文獻(xiàn)綜述與問題提出

黨的二十大強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持大抓基層、加強(qiáng)城市社區(qū)黨建工作的鮮明導(dǎo)向，對(duì)城市化進(jìn)程中的基層社區(qū)建設(shè)提出了更高要求。中國的快速城市化作為人類創(chuàng)造的典型空間樣態(tài)和文明成就，極大促進(jìn)了人民群眾社會(huì)生活的躍遷與發(fā)展[1]，同時(shí)也帶來了更具差異性和多元性的社會(huì)結(jié)構(gòu)，以及更復(fù)雜的居民需求[2]（p18）， 這為深入推進(jìn)中國式現(xiàn)代化建設(shè)提出了重要研究課題。

對(duì)此，黨的十九屆四中全會(huì)明確提出加快推進(jìn)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化，推動(dòng)社會(huì)治理和服務(wù)重心向基層下移，把更多資源下沉到基層，更好提供精準(zhǔn)化、精細(xì)化服務(wù)的目標(biāo)。當(dāng)前，隨著全國基層治理體系建設(shè)的逐步深化，相較于農(nóng)村社會(huì)的再國家化進(jìn)程[3]，城市社區(qū)也通過市域治理現(xiàn)代化的做強(qiáng)街道、做實(shí)社區(qū)等政策部署獲得了比以往更加豐富的治理資源。然而問題在于，如何實(shí)現(xiàn)治理資源與社區(qū)居民需求的精準(zhǔn)化匹配，仍然是目前亟待探索和解決的現(xiàn)實(shí)問題，而當(dāng)前自治與行政在城市社區(qū)治理中蘊(yùn)含的新變化、新發(fā)展也賦予了這一話題新的活力。

自治與行政關(guān)系的探討長期受到學(xué)界關(guān)注。其中，21世紀(jì)前十年關(guān)于自治與行政關(guān)系的研究集中于探討自治與行政的空間區(qū)隔[4]，主張?jiān)谏鐓^(qū)層面逐漸從行政管理向公民自治過渡轉(zhuǎn)型[5]，積極探索基層自治權(quán)與行政權(quán)的博弈與平衡[6]。而隨著國家治理體系的完善和基層治理體制的縱深發(fā)展，以國家化進(jìn)程為主導(dǎo)的基層治理現(xiàn)代化建設(shè)使行政壓倒自治成為一段時(shí)間以來的研究共識(shí)[7]，無論是農(nóng)村稅改導(dǎo)致的行政消解自治[8]、資源下沉導(dǎo)致的行政吸納自治[9]，還是鄉(xiāng)村振興中出現(xiàn)的行政替代自治[10]，學(xué)界形成的一個(gè)基本共識(shí)是，服務(wù)群眾不能替代組織群眾，行政服務(wù)不能替代公共參與[11]。 這對(duì)進(jìn)一步理解我國城鄉(xiāng)社區(qū)自治與行政的各自定位提供了基礎(chǔ)性原則，也促使大量學(xué)者就自治與行政如何在社區(qū)治理中實(shí)現(xiàn)有效銜接展開了廣泛探索，主要形成了五種發(fā)展路徑。一是明確街道和鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為統(tǒng)籌和平衡自治與行政關(guān)系的重要紐帶，并運(yùn)用制度化手段加以明晰[12]；二是聚焦城鄉(xiāng)社區(qū)中精英群體[13]，通過對(duì)基層精英群體的吸納與合作，有效兼顧社區(qū)的自治與行政事務(wù)，使行政嵌入自治[14]； 三是在推進(jìn)自治單元下沉與增進(jìn)民眾政策認(rèn)同的過程中實(shí)現(xiàn)自治與行政的內(nèi)在統(tǒng)一，強(qiáng)化自治與行政的同一性[15]；四是在劃定自治與行政邊界的基礎(chǔ)上以市場化手段推進(jìn)政社互動(dòng)與合作[16]；五是通過協(xié)商方式架構(gòu)起私人空間、公共空間與授權(quán)空間的內(nèi)在聯(lián)系，實(shí)現(xiàn)自治與行政的有效銜接[17]。在此過程中，有學(xué)者逐漸認(rèn)識(shí)到，當(dāng)前的社區(qū)自治不應(yīng)“潔化”行政，而是應(yīng)重視行政同自治的互補(bǔ)關(guān)系，二者在我國基層治理中有著天然的共生性[18]。一方面，以國家自主性為前提的行政能動(dòng)性能夠給自治生長提供制度化保障[19]，并依托自治中固有的非正式制度彌補(bǔ)基層治理中規(guī)范化行政資源的不足[20]；另一方面，自治既能通過主動(dòng)行政化以應(yīng)對(duì)社區(qū)治理的現(xiàn)實(shí)難題[21]，也能在行政化剛性原則之下作柔化處理，以行政目標(biāo)引領(lǐng)自治實(shí)踐[22]。

上述研究表明，一方面，當(dāng)前學(xué)界對(duì)自治與行政關(guān)系的認(rèn)知正從自治“拒斥”行政向自治“適應(yīng)”行政的方向轉(zhuǎn)變，呈現(xiàn)出自治與行政關(guān)系的中國特色。早期學(xué)界主流觀點(diǎn)中有關(guān)自治與行政關(guān)系的認(rèn)知建立在我國基層自治有限發(fā)育的背景下，因而不可避免地要以西方國家經(jīng)驗(yàn)為借鑒，由此得出通過自治與行政的空間區(qū)隔推進(jìn)社區(qū)從行政性到自治性徹底轉(zhuǎn)向的研究預(yù)判。而隨著我國國家化進(jìn)程逐步深入，在社會(huì)治理體系的政策目標(biāo)下，一些基層自治組織在行政性深度影響下仍舊繼續(xù)推進(jìn)自治工作，強(qiáng)化多元主體的廣泛參與和有效協(xié)作，打破了自治必須拒斥行政化的價(jià)值預(yù)設(shè)，形成了具有中國特色的社區(qū)治理路徑。另一方面，在當(dāng)前以制度化建設(shè)為關(guān)鍵特征的基層治理現(xiàn)代化背景下，自治與行政的銜接方式仍呈現(xiàn)出多種發(fā)展路徑，這深刻反映了在以規(guī)范導(dǎo)向的基層治理現(xiàn)代化建設(shè)中，社區(qū)黨組織和居委會(huì)仍舊能夠有效發(fā)揮自身能動(dòng)性，在不同情況下作出相應(yīng)的行為選擇。其中，協(xié)商治理作為銜接自治與行政的重要路徑前述研究已有涉及，但對(duì)于社區(qū)為何選擇使用協(xié)商作為銜接自治與行政的關(guān)鍵紐帶，在當(dāng)前的社會(huì)治理背景下仍然缺乏理論闡釋；同時(shí)，以協(xié)商銜接自治與行政的社區(qū)治理路徑表現(xiàn)出怎樣的內(nèi)在特質(zhì)，對(duì)于理解和推進(jìn)我國社區(qū)治理乃至基層治理現(xiàn)代化有著怎樣的價(jià)值和意義，還需結(jié)合具體案例作進(jìn)一步分析和討論。

二、共識(shí)塑造和行政慣習(xí)：協(xié)商治理中的復(fù)合向度及案例梳理

為進(jìn)一步理解自治與行政在社區(qū)協(xié)商治理中的互動(dòng)關(guān)系，有必要進(jìn)一步從功能主義視角闡明二者在社區(qū)協(xié)商治理中的功能形態(tài)[23]（p198），進(jìn)而探究協(xié)商在優(yōu)化當(dāng)前基層治理能力方面的獨(dú)特價(jià)值。對(duì)此，國內(nèi)外理論與實(shí)踐的兩方面研究都對(duì)自治與行政在協(xié)商中的功能形態(tài)有所涉及，形成了重要的理論支撐。本文在綜合已有研究基礎(chǔ)上，將共識(shí)塑造和行政慣習(xí)作為自治與行政在我國社區(qū)協(xié)商治理中的功能表達(dá)，從協(xié)商理論與社區(qū)實(shí)踐兩個(gè)層面展開討論，基于來自民政部協(xié)商民主典型案例中的三個(gè)不同城市社區(qū)便民服務(wù)協(xié)商實(shí)踐作為實(shí)證基礎(chǔ)，對(duì)蘊(yùn)含在社區(qū)協(xié)商治理中的復(fù)合向度加以闡釋。

（一）共識(shí)塑造和行政慣習(xí)：理論與實(shí)踐的向度分析

1.共識(shí)塑造作為協(xié)商治理自治性的功能表達(dá)

將共識(shí)塑造視為自治在協(xié)商治理實(shí)踐中的功能表達(dá)有著豐富的理論支撐和實(shí)證基礎(chǔ)。一方面，從協(xié)商理論著手，在協(xié)商治理中實(shí)現(xiàn)共識(shí)塑造的價(jià)值導(dǎo)向與自治的實(shí)質(zhì)理想相契合，在協(xié)商理論家的經(jīng)典論述中至少表現(xiàn)為四個(gè)方面：針對(duì)資源匱乏促進(jìn)集體決策的合法性；針對(duì)個(gè)體有限慷慨鼓勵(lì)公眾對(duì)公共問題持積極立場；針對(duì)價(jià)值觀不相容促進(jìn)決策過程的相互尊重；針對(duì)不全面的問題理解糾正集體行動(dòng)的錯(cuò)誤認(rèn)知[24]（p10-12）?；谶@四方面的考量，理想狀態(tài)下的公民個(gè)體都能通過協(xié)商過程從原初的個(gè)體偏見向?qū)徸h后的協(xié)商性意見轉(zhuǎn)變，最終得到人民在良好環(huán)境下通過適當(dāng)反思后的總體意見[25]（p96）。相應(yīng)地，從自治的價(jià)值設(shè)定出發(fā)，經(jīng)過審慎的共識(shí)塑造過程無疑是基層自治制度秩序化開展和實(shí)施的重要前提[26]（p56-57），是社區(qū)自治的居民主體從認(rèn)知向行動(dòng)轉(zhuǎn)化的內(nèi)在根基。另一方面，從社區(qū)的協(xié)商實(shí)踐看，協(xié)商實(shí)踐主要面向社區(qū)中的一系列公共問題或矛盾糾紛，而協(xié)商中自治功能的實(shí)現(xiàn)就要求相應(yīng)自治主體必須充分理解相應(yīng)問題，并參與有關(guān)問題的討論或調(diào)解。其中，問題當(dāng)事人和調(diào)解人盡管各自立場不同，但本質(zhì)上都需要通過有效的信息交換認(rèn)清事實(shí)，以獲得其他協(xié)商主體對(duì)其參與討論、調(diào)解資格的認(rèn)可[27]，并在意見交流中逐漸澄清事實(shí)，在達(dá)成有效共識(shí)后方可采取相應(yīng)行動(dòng)。因而基于自治功能的共識(shí)塑造無疑是社區(qū)協(xié)商治理實(shí)踐的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。綜上，共識(shí)塑造從協(xié)商理論和社區(qū)實(shí)踐層面均顯示出自治與協(xié)商功能的價(jià)值契合。需要說明的是，將共識(shí)塑造作為協(xié)商中自治性的功能表達(dá)是對(duì)展現(xiàn)我國社區(qū)協(xié)商中自治特性的一種具象化理解，而在社區(qū)自治中顯然包含民主協(xié)商等一系列制度安排，那些脫離社區(qū)協(xié)商過程的其他制度并不在本文的討論范圍之內(nèi)。

2.行政慣習(xí)作為協(xié)商治理行政性的功能表達(dá)

行政性之所以是社區(qū)協(xié)商治理的內(nèi)在構(gòu)成，既存在大量的實(shí)證支持，也獲得了來自理論層面的認(rèn)可。盡管理論研究學(xué)者如古特曼（Amy Guttman）和湯普森（Dennis Thompson）等人從政治哲學(xué)的思辨維度堅(jiān)持認(rèn)為應(yīng)保證協(xié)商過程的充分性，但隨著西方協(xié)商實(shí)踐的逐步發(fā)展，持協(xié)商系統(tǒng)理論的一批學(xué)者認(rèn)為必須將有效的協(xié)商結(jié)果執(zhí)行作為重要環(huán)節(jié)。如福斯特（John Forrester）提出了專業(yè)性、代表性與實(shí)效性的協(xié)商系統(tǒng)三要素[28]（p280-296），帕金森（John Parkinson）將協(xié)商的轉(zhuǎn)化和執(zhí)行作為其協(xié)商系統(tǒng)的構(gòu)成要素[29]，以及德雷澤克（John Dryzek）的公共空間與授權(quán)空間維度[30]（p11-12）等，都明確囊括了協(xié)商結(jié)果的執(zhí)行能力，而這的確是西方協(xié)商實(shí)踐中相對(duì)薄弱的環(huán)節(jié)。對(duì)于我國的理論研究而言，協(xié)商結(jié)果的執(zhí)行與落地從政策出臺(tái)時(shí)便作了明確要求。而具體到各地的社區(qū)協(xié)商治理實(shí)踐，社區(qū)居委會(huì)作為法定自治組織的行政性功能則可簡要理解為行政慣習(xí)。這一方面考慮到社區(qū)居委會(huì)作為黨和國家在社區(qū)的政權(quán)組織延伸，其科層結(jié)構(gòu)下的組織邏輯必然存在明顯的行政性制度慣性[21]。由于背靠強(qiáng)國家能力的行政體制，高效的執(zhí)行能力也是我國協(xié)商治理與西方實(shí)踐相比而言較為顯著的優(yōu)勢特質(zhì)。另一方面，伴隨快速城市化興起的大量城市社區(qū)，居民之間的隔閡較多，使得中心化治理模式下的黨群、干群聯(lián)系互動(dòng)成為協(xié)商治理中的有效制度安排，而類似從街道到樓棟的四級(jí)黨組織等機(jī)制建設(shè)也的確增進(jìn)了不同問題的協(xié)商溝通，化解了各類矛盾糾紛[31]。因此，要進(jìn)一步考察并理解社區(qū)開展協(xié)商治理的行為邏輯，就應(yīng)將行政慣習(xí)作為社區(qū)協(xié)商治理的行政性功能加以考察。

（二）協(xié)商治理中的復(fù)合向度：基于多案例的實(shí)踐呈現(xiàn)

在明確了共識(shí)塑造和行政慣習(xí)作為社區(qū)協(xié)商治理中自治與行政各自的功能性向度后，本文選取了民政部編寫的《基層協(xié)商民主典型案例選編》中的三個(gè)個(gè)案進(jìn)行分析。對(duì)此有三點(diǎn)考量：第一，該書中的協(xié)商案例均由民政部收集選取，案例之間的結(jié)構(gòu)安排和內(nèi)容要求基本相同，便于同類型協(xié)商事例的觀察比較。第二，從已有研究以及該書案例可知，被民政部認(rèn)可的具有協(xié)商特征的方式方法長期存在于基層自治實(shí)踐中，且與當(dāng)前的社會(huì)治理經(jīng)驗(yàn)做法類似，并非近幾年來的特例現(xiàn)象；與此同時(shí)，書中協(xié)商案例由全國各地上報(bào)、民政部有關(guān)部門選取，案例的典型性和成熟度都有一定保證。第三，本文選取的三個(gè)個(gè)案來自不同省份，且都以社區(qū)便民服務(wù)協(xié)商為主題，更易于考察社區(qū)在面臨民生需求時(shí)的行為選擇。

經(jīng)過對(duì)三個(gè)便民服務(wù)協(xié)商案例的詳細(xì)比較，可進(jìn)一步明確共識(shí)塑造和行政慣習(xí)在社區(qū)協(xié)商治理中的各自定位，具體表現(xiàn)為社區(qū)針對(duì)居民表達(dá)的原始民意，通過協(xié)商治理方式實(shí)現(xiàn)民意的有效整合，使問題得到有效解決。在此過程中，共識(shí)塑造和行政慣習(xí)均是以動(dòng)態(tài)方式呈現(xiàn)的，前者體現(xiàn)在從原初民意到民意聚集的整合進(jìn)程[25]（p95），而后者體現(xiàn)在社區(qū)是如何運(yùn)用明顯的行政化方式對(duì)原初民意進(jìn)行拆解和整合，并最終確保協(xié)商結(jié)果的有效貫徹，由此形成了相應(yīng)的案例呈現(xiàn)（見表1）。

具體來看，案例1中，D社區(qū)為回應(yīng)居民買菜需求，通過意見征詢確定改造舊菜場的共識(shí)，并進(jìn)一步組織婦女和菜販達(dá)成細(xì)化的服務(wù)需求，依托行政資源連接市場主體，在政府、小區(qū)單位、居民討論后達(dá)成合作。案例2中，M社區(qū)為有效化解前期“煤改電”亂象造成的嚴(yán)重民生問題，依靠街道整合各單位形成工作組進(jìn)行分工負(fù)責(zé)，通過個(gè)體與集體相結(jié)合的辦法拆解不同居民的利益訴求，并通過工作組的保障機(jī)制一一回應(yīng)，有效化解了群眾糾紛。案例3中，針對(duì)老國企居民自發(fā)形成的社區(qū)集市管理問題，F(xiàn)社區(qū)首先明確了問題性質(zhì)，然后基于多方協(xié)商確定集市管理辦法的協(xié)商主題，有效拆解其中四類問題，分別協(xié)商后形成了三種方案，并通過表決辦法形成民主決議，引導(dǎo)成立管理機(jī)構(gòu)并提供制度保障。

綜上，三個(gè)案例均呈現(xiàn)出共識(shí)塑造與行政慣習(xí)在協(xié)商治理中的功能向度，使本文可進(jìn)一步探討社區(qū)協(xié)商治理中共識(shí)塑造與行政慣習(xí)之間的內(nèi)在聯(lián)系及其背后居委會(huì)的行為邏輯。

三、從民意整合到共識(shí)回應(yīng)：多案例比較的社區(qū)協(xié)商治理過程

我國社區(qū)治理的一大優(yōu)勢可以形象地用“集中力量辦大事”加以概括。與此同時(shí)，在傾聽民意并有效回應(yīng)方面尚顯薄弱，這也是近年來服務(wù)型政府、回應(yīng)型政府建設(shè)一直作為政府職能轉(zhuǎn)變的工作重點(diǎn)的原因所在。其中，作為政府神經(jīng)末梢的社區(qū)居委會(huì)，如何更加有效地整合民意，在相對(duì)無序的居民需求中建立共識(shí)整合機(jī)制并有效回應(yīng)，既是協(xié)商治理需要解決的實(shí)際問題，更是本文討論的社區(qū)案例中居委會(huì)運(yùn)用行政慣習(xí)干預(yù)介入的關(guān)鍵領(lǐng)域，而上述過程可通過已提及的三個(gè)協(xié)商治理案例加以深入探討。

前文已提到，共識(shí)塑造表現(xiàn)為從原初民意到民意匯聚的整合進(jìn)程。在本文選取的三個(gè)案例中，共識(shí)塑造無疑都是在居委會(huì)的有效舉措下從原初民意向民意整合發(fā)展。這里要說明的是，由于文本中相對(duì)缺乏對(duì)干群協(xié)商具體細(xì)節(jié)的描述，導(dǎo)致難以更為深入地就共識(shí)塑造過程展開討論，但仍然存在有效的協(xié)商分析工具。依據(jù)協(xié)商民主研究的第四代協(xié)商系統(tǒng)理論，從原初民意到民意整合的達(dá)成在具體實(shí)踐中存在兩種判斷依據(jù)，即對(duì)集體性默許與分散性訴求的考察，其中前者在協(xié)商過程中的典型特征表現(xiàn)為沉默（silence），而后者表現(xiàn)為實(shí)踐性行動(dòng)（practice）。在協(xié)商系統(tǒng)理論看來，協(xié)商實(shí)踐與協(xié)商性概念之間并非完全統(tǒng)一，換句話說，一些具體的治理實(shí)踐或許并不能被視為協(xié)商概念下的行為邏輯，但這些實(shí)踐在整個(gè)協(xié)商過程中的作用卻是顯著的，因而必須在更大的時(shí)空進(jìn)程中考慮一些看似非審慎協(xié)商行為的治理實(shí)踐對(duì)協(xié)商過程的重要影響[33]，這類觀察要素被協(xié)商系統(tǒng)理論稱為元協(xié)商（meta-deliberation）[30]（p12）。

在元協(xié)商視角下，協(xié)商過程中對(duì)某種建議的沉默態(tài)度——尤其是集體沉默——盡管并不能作為對(duì)該建議表達(dá)同意的直接證據(jù)，但能夠在某種程度上表現(xiàn)為一種默許，或是不反對(duì)[34]。尤其是對(duì)于協(xié)商能力相對(duì)較低，在正式協(xié)商場合難以有效發(fā)表審慎意見的居民而言，不發(fā)表新的建議有時(shí)便可以被認(rèn)為是一種對(duì)既有建議的默許。這種集體性默許也體現(xiàn)在案例1居委會(huì)最開始的原初民意摸排中，居委會(huì)經(jīng)多次民意摸排并最終確認(rèn)改造舊菜場后，并未有居民提出其他建議，表現(xiàn)出了較高的集體性默許。相比之下，案例2和案例3居委會(huì)最開始的原初民意摸排均存在持有不同意見的居民通過自己的方式表達(dá)不滿，前者表現(xiàn)為“上訪、打橫幅、多人聚集”，后者表現(xiàn)為“煽動(dòng)居民砸毀擺攤車輛進(jìn)行暴力抵制”。在這些實(shí)踐性行動(dòng)中，盡管居民并沒有通過審慎的行動(dòng)或言語表達(dá)出自己的合理觀點(diǎn)，但其行動(dòng)已經(jīng)說明了對(duì)當(dāng)前狀況的嚴(yán)重不滿。此時(shí)，事實(shí)已經(jīng)比言語更加豐富[35]（p595）。同時(shí)，這些個(gè)體行為特征盡管表現(xiàn)不同，卻也能在一定規(guī)模下上升為少數(shù)集體行動(dòng)[36]（p63-64），但總體上仍舊以分散化的利益團(tuán)體為主，因此以分散性訴求作為概念性描述。但這里要說明的是，實(shí)踐性行動(dòng)既可以表明個(gè)體對(duì)于事實(shí)的不滿，也可以表明其對(duì)事實(shí)的默許。在案例1中，當(dāng)新的菜場修好后，居民主動(dòng)前往購物、享受便利生活就是對(duì)居委會(huì)協(xié)商治理成效的最大肯定。

在集體性默許與分散性訴求的考察維度下，能夠清晰看到三個(gè)社區(qū)協(xié)商案例在共識(shí)塑造前居民原始民意的不同特征：案例1的集體性默許程度高，未體現(xiàn)除居委會(huì)建議外的分散性訴求；案例2的集體性默許程度較高，但存在一定的分散性訴求，在文中表現(xiàn)為少數(shù)居民的情緒化舉動(dòng)；案例3的集體性默許程度很低，而分散性訴求較高，難以有效整合，在文中表述為“部分居民和商戶的水火不容”（見表2）。在此情況下，行政慣習(xí)的重要價(jià)值便凸顯出來。

考察居委會(huì)在協(xié)商治理中所運(yùn)用的行政慣習(xí)，必須找到分析基層治理在社區(qū)場域行政性特征的有效范式。結(jié)合已有研究看，可以從委托—代理關(guān)系及激勵(lì)機(jī)制與基礎(chǔ)性國家能力兩方面著手展開。二者作為目前研究我國國家治理體系的重要范式，同樣可以映射到社區(qū)治理中來。一方面，基于行政發(fā)包制的社區(qū)屬地管理明確了居委會(huì)的“事權(quán)”責(zé)任范圍，并通過激勵(lì)（問責(zé)）機(jī)制加以強(qiáng)化；另一方面，隨著社會(huì)治理重心下移，基層治理體系不斷充實(shí)，基礎(chǔ)性國家能力逐步提升，并通過行政方式下沉到社區(qū)，切實(shí)增強(qiáng)了居委會(huì)的治理資源。二者之間相互影響相互交織，既回應(yīng)了基層治理體系的區(qū)域性差異，也展現(xiàn)了基層治理能力的整體性進(jìn)展[37]。

具體到案例中來，可以清晰地梳理出居委會(huì)行政化介入居民原始民意并進(jìn)行協(xié)商整合的內(nèi)在邏輯（見表2）。一方面，從委托—代理關(guān)系及激勵(lì)機(jī)制的維度看，社區(qū)屬地管理的“事權(quán)”要求及其背后的激勵(lì)和問責(zé)機(jī)制使居委會(huì)有主動(dòng)回應(yīng)居民實(shí)際訴求的內(nèi)在動(dòng)力，盡管不同地區(qū)條件差異較大，居民的訴求及其行為均有所差異，居委會(huì)選擇處理問題的具體方法也有所不同，但均通過協(xié)商方式建立起有效的共識(shí)整合機(jī)制，分析居民的原初民意，并推動(dòng)民意的逐步整合，這一過程在三個(gè)案例中均得以清晰體現(xiàn)。

另一方面，三個(gè)案例中的居委會(huì)均運(yùn)用了各種資源為協(xié)商結(jié)果提供堅(jiān)實(shí)保障，其來源主要為政府部門支持、市場資源連接、居民代表吸納，展現(xiàn)了居委會(huì)在不斷強(qiáng)化的國家基礎(chǔ)性能力中的實(shí)際增益，推動(dòng)建立起針對(duì)居民共識(shí)的回應(yīng)機(jī)制。其中，政府部門支持是三個(gè)案例中的居委會(huì)均使用的重要渠道，這與社區(qū)內(nèi)在問題與需求的城市化背景有關(guān)，許多問題絕非一個(gè)社區(qū)居委會(huì)的治理資源能夠應(yīng)付得了的，因此需要依賴整個(gè)城市治理系統(tǒng)的資源配套和加持[38]。案例1中的市商務(wù)局和國企單位，案例2中的街道工作組，以及案例3中由政府下沉的管理服務(wù)站均體現(xiàn)了這一點(diǎn)。除此之外，能明顯看到從案例1到案例3的居委會(huì)的資源使用形式逐步減少，除從區(qū)域間的基礎(chǔ)性能力差異解釋外，一個(gè)較為可能的解釋是資源使用形式與案例中的原初民意表達(dá)存在緊密關(guān)聯(lián)。如案例1，在原初民意趨于一致、共識(shí)較強(qiáng)的情況下，居委會(huì)便可以將所有精力投入具體問題的解決中去，背靠行政資源的制度優(yōu)勢更加凸顯。案例2中盡管存在少量分散性訴求，但大多數(shù)居民仍舊保有基本共識(shí)，而此時(shí)基礎(chǔ)性國家能力的優(yōu)勢便能夠盡可能地為居委會(huì)整合共識(shí)提供關(guān)鍵的制度保障。而面對(duì)案例3這種分散性訴求更高的情況，居委會(huì)為進(jìn)一步整合原初民意，需要耗費(fèi)大量時(shí)間介入具體爭端，判斷矛盾性質(zhì)，分類組織協(xié)商，科學(xué)研判方案，從而將屬地范圍內(nèi)的矛盾糾紛控制在合理區(qū)間后再逐漸整合民意，這一過程也擠占了居委會(huì)協(xié)調(diào)和投入行政資源的精力。但必須明確的是，不同治理資源的有效運(yùn)用應(yīng)與實(shí)際情況相匹配，本文的分析邏輯是基于案例陳述所得，如案例1中的市場資源連接也是政府部門間接支持下的產(chǎn)物，而案例3中居民代表吸納的缺失則顯然與過于分散的居民訴求有關(guān)。

基于三個(gè)案例的比較，可以看到共識(shí)塑造與行政慣習(xí)在協(xié)商治理中各自的功能，實(shí)質(zhì)反映了居委會(huì)作為關(guān)鍵主體運(yùn)用協(xié)商方式實(shí)現(xiàn)從民意整合到共識(shí)回應(yīng)的治理過程：一方面表明居委會(huì)如何根據(jù)不同的原初民意表達(dá)主動(dòng)留出協(xié)商空間，針對(duì)不同問題組織正式或非正式協(xié)商，達(dá)成民意整合目標(biāo)，體現(xiàn)了在黨和國家自主性建設(shè)[39]過程中社區(qū)治理方式的有效轉(zhuǎn)變；另一方面呈現(xiàn)出居委會(huì)如何在行政慣習(xí)中能動(dòng)運(yùn)用各類資源形成有效的共識(shí)回應(yīng)，滿足居民訴求，說明有力的制度保障和高效應(yīng)對(duì)在協(xié)商治理中的優(yōu)勢與價(jià)值（見圖1）。民意整合與共識(shí)回應(yīng)二者的銜接與循環(huán)完整實(shí)現(xiàn)了社區(qū)協(xié)商治理過程：社區(qū)由民意整合實(shí)現(xiàn)共識(shí)回應(yīng)的努力反映了社區(qū)在盡可能地運(yùn)用民主協(xié)商方式履行自身責(zé)任的內(nèi)在過程，而由共識(shí)回應(yīng)到民意整合的過程更體現(xiàn)了社區(qū)將協(xié)商治理作為重要的訴求表達(dá)和民意整合的關(guān)鍵機(jī)制。再進(jìn)一步梳理后發(fā)現(xiàn)，從中展現(xiàn)出良性互動(dòng)機(jī)制與行政力量對(duì)社區(qū)自治的規(guī)范進(jìn)路。

四、從激勵(lì)問責(zé)到平臺(tái)搭建：協(xié)商治理中的行政規(guī)范自治進(jìn)路

黨的二十大報(bào)告明確提出未來五年“全過程人民民主制度化、規(guī)范化、程序化水平進(jìn)一步提高”的總體要求，并在基層民主章節(jié)中進(jìn)一步要求拓寬基層各類群體有序參與基層治理渠道，準(zhǔn)確定位了基層民主與治理的關(guān)系，即基層民主建設(shè)是為拓寬基層治理參與渠道服務(wù)的。換句話說，基層民主是基層治理體系的構(gòu)成要素之一，為達(dá)至高質(zhì)量的基層治理效能，在當(dāng)前應(yīng)發(fā)揮基層治理體系中不同要素的協(xié)同優(yōu)勢?；貧w本研究的三個(gè)社區(qū)協(xié)商治理案例也不難發(fā)現(xiàn)，作為法定自治組織的居委會(huì)既運(yùn)用協(xié)商民主整合民意，也依靠行政慣習(xí)回應(yīng)居民訴求。但與此同時(shí)，要認(rèn)識(shí)到居委會(huì)之所以能夠運(yùn)用行政慣習(xí)回應(yīng)訴求，與我國強(qiáng)大的基礎(chǔ)性國家能力優(yōu)勢密不可分。這種能力優(yōu)勢背后反映出的正是我國自上而下的國家意志及其行政運(yùn)作邏輯：不同于西方民主實(shí)踐中自下而上的代表與問責(zé)過程，而是通過行政手段將自治中的民意整合與共識(shí)回應(yīng)過程有機(jī)統(tǒng)一，在自治規(guī)范化建設(shè)中促進(jìn)社區(qū)有效治理。簡而言之，社區(qū)協(xié)商治理一方面表現(xiàn)為居委會(huì)的能動(dòng)性作用，另一方面則表現(xiàn)為上級(jí)部門以行政手段對(duì)社區(qū)自治的規(guī)范性約束，使前者在約束性框架內(nèi)開展活動(dòng)，二者共同構(gòu)成了社區(qū)協(xié)商治理進(jìn)路。

具體來看，一是規(guī)范自治組織，以行政激勵(lì)問責(zé)劃定自由裁量界限。眾所周知，居委會(huì)承擔(dān)著自下而上的內(nèi)部治理和自上而下的基層治理的雙重功能，背后折射出社區(qū)治理機(jī)制所肩負(fù)的化解內(nèi)部沖突與支撐執(zhí)政體系的雙重使命[40]（p82-83）。正是由于這一特殊地位，居委會(huì)在社會(huì)治理重心下移過程中必然擁有了更多基礎(chǔ)性國家能力支撐，相應(yīng)地，也就必然需要來自上級(jí)行政部門的有效激勵(lì)與問責(zé)，以此保證居委會(huì)自由裁量權(quán)的高效履職。

在行政的激勵(lì)與問責(zé)機(jī)制下，一方面從問責(zé)邏輯看，由于社區(qū)在屬地管理中往往有著較多的自由裁量權(quán)，尤其是在解決居民矛盾糾紛等方面，這極有可能造成居委會(huì)在回應(yīng)居民訴求中存在偏向性和主觀性。因此，一旦居民的訴求無法得到有效滿足，居民便通過上訪、政府熱線投訴、制造群眾性事件等方式，打破居委會(huì)對(duì)社區(qū)情況的信息壟斷，在行政規(guī)范下對(duì)居委會(huì)造成問責(zé)壓力，迫使其正視居民利益訴求，消解精英俘獲的庇護(hù)主義陷阱，為社區(qū)協(xié)商治理奠定強(qiáng)有力的行政制度保障（見圖2）。前文案例2中的部分內(nèi)容便反映了該過程，當(dāng)居委會(huì)的改造方案無法完全滿足個(gè)別居民訴求時(shí)，后者便會(huì)通過上訪、制造群眾性事件等辦法引起政府注意，迫使居委會(huì)關(guān)注其訴求。另一方面，從正向激勵(lì)邏輯看，如果居委會(huì)能夠通過有效方式確保下沉資源對(duì)居民訴求的及時(shí)回應(yīng)和有效匹配，政府層面也能夠通過上報(bào)經(jīng)驗(yàn)案例、申請專項(xiàng)資金等方式對(duì)社區(qū)居委會(huì)加以不同層次的激勵(lì)，這也是本文所引用三個(gè)案例的來源所在。

二是規(guī)范自治流程，通過治理資源下沉搭建有序參與平臺(tái)。居委會(huì)開展自治工作所面臨的一個(gè)主要問題在于社區(qū)內(nèi)秩序的相對(duì)無序化，尤其是與政府和市場相比。政府和市場均有著較強(qiáng)的固有規(guī)則，深刻影響著當(dāng)下的社會(huì)秩序，但與此相反，社會(huì)被視為國家權(quán)力薄弱甚至退出的領(lǐng)域，從一般性表述中往往傳遞出一種無序和混亂感[41]（p372）。因此，居委會(huì)開展自治工作的前提便是從相對(duì)無序的社會(huì)環(huán)境中建立起有效的治理秩序。要達(dá)成這一目標(biāo)，既要求居委會(huì)履行屬地管理責(zé)任組織正式或非正式協(xié)商，強(qiáng)化居委會(huì)與居民的實(shí)質(zhì)關(guān)系，確保對(duì)不同居民利益及時(shí)捕捉與回應(yīng)，規(guī)避有限理性和個(gè)別投機(jī)者造成的不必要的交易成本；同時(shí)也離不開治理資源下沉為居委會(huì)提供關(guān)鍵的制度支撐。一方面，居委會(huì)運(yùn)用政府設(shè)立的專項(xiàng)資金，根據(jù)協(xié)商結(jié)果制度性使用相應(yīng)資源，在回應(yīng)居民整合性民意的同時(shí)為持久性的協(xié)商參與平臺(tái)提供專用性資產(chǎn)，避免出現(xiàn)由于治理資源不足導(dǎo)致居委會(huì)難以有效回應(yīng)整合民意，不僅使協(xié)商治理難以運(yùn)轉(zhuǎn)，同時(shí)也弱化了居委會(huì)威信的情況。另一方面，居委會(huì)在政府相關(guān)政策約束下，標(biāo)準(zhǔn)化落實(shí)協(xié)商過程中的具體主題、程序規(guī)范等，既在不同環(huán)節(jié)中推動(dòng)居民參與實(shí)效，又讓協(xié)商結(jié)果落地激發(fā)居民的參與熱情，逐步形成規(guī)范化的協(xié)商自治流程，構(gòu)建起制度化的社區(qū)協(xié)商參與平臺(tái)。

三是規(guī)范協(xié)商價(jià)值，實(shí)現(xiàn)民意整合與共識(shí)回應(yīng)的有機(jī)統(tǒng)一。如前文案例所示，得益于社會(huì)治理重心下移，居委會(huì)可通過協(xié)調(diào)政府、市場資源以及動(dòng)員社區(qū)內(nèi)部居民，形成有效應(yīng)對(duì)居民需求的共識(shí)回應(yīng)。但其有效性是建立在治理資源相對(duì)充足前提下的，面對(duì)居民無序化、紛繁復(fù)雜的現(xiàn)實(shí)需求，任何社區(qū)居委會(huì)都無法保證治理資源的絕對(duì)充足，只能尋找確保治理資源相對(duì)充足的可行辦法，其關(guān)鍵點(diǎn)便在于實(shí)現(xiàn)民意的有序整合。這便為協(xié)商治理在社區(qū)的運(yùn)行提供了發(fā)展空間，在民意整合中實(shí)現(xiàn)對(duì)共識(shí)的高效回應(yīng)。與此同時(shí)，受制于政府在資源投放過程中所規(guī)范的主題設(shè)定與程序環(huán)節(jié)，協(xié)商民主成為居委會(huì)圍繞治理目標(biāo)開展具體實(shí)踐的重要支撐，在民意整合與共識(shí)回應(yīng)的交互中規(guī)范其實(shí)踐價(jià)值。

五、結(jié)論與討論

面對(duì)西方協(xié)商民主理論所展現(xiàn)的一種純粹民主形態(tài)，中國的協(xié)商治理經(jīng)過長期發(fā)展與反思后，已經(jīng)可以清晰地看到，當(dāng)前的社區(qū)協(xié)商實(shí)踐不能用單一的民主視角解釋其復(fù)雜內(nèi)涵。在以國家化為主要特征的中國式基層治理現(xiàn)代化進(jìn)程中，協(xié)商治理不同于西方實(shí)踐以社會(huì)為中心的社會(huì)動(dòng)員與社會(huì)參與的自治形態(tài)，而是展現(xiàn)出黨和政府整合社會(huì)共識(shí)與資源、引領(lǐng)社會(huì)參與和發(fā)展的制度化工具，這就使得社區(qū)的自治實(shí)踐帶有更強(qiáng)烈的行政化色彩。但從這一視角出發(fā)更能夠窺見我國行政與自治的關(guān)系構(gòu)成及其有效性。

本文圍繞社區(qū)場域，從居委會(huì)在治理中的能動(dòng)性出發(fā)，同時(shí)基于行政與自治關(guān)系對(duì)社區(qū)協(xié)商治理的運(yùn)行邏輯展開討論：首先基于三個(gè)協(xié)商案例的呈現(xiàn)，以協(xié)商視角對(duì)自治與行政給予了功能性解讀，亦即共識(shí)塑造與行政慣習(xí)的兩種向度；其次，通過案例比較呈現(xiàn)了兩種協(xié)商治理向度在社區(qū)協(xié)商中的具體實(shí)踐，基于案例展現(xiàn)了從民意整合到共識(shí)回應(yīng)的社區(qū)協(xié)商治理過程；最后，基于前文的邏輯整合，提出行政規(guī)范自治的社區(qū)協(xié)商治理進(jìn)路，即行政手段在社區(qū)自治實(shí)踐中對(duì)居委會(huì)規(guī)范化實(shí)現(xiàn)民意整合與共識(shí)回應(yīng)過程有機(jī)統(tǒng)一的重要作用和具體路徑，既闡釋了為何居委會(huì)會(huì)選擇使用協(xié)商作為銜接自治與行政的關(guān)鍵紐帶，又進(jìn)一步展現(xiàn)了社區(qū)協(xié)商在行政規(guī)范自治中的行政邏輯。對(duì)此，就如何理解行政規(guī)范自治的社區(qū)協(xié)商治理進(jìn)路可作進(jìn)一步的延伸討論。

第一，我國的基層協(xié)商民主是社會(huì)治理體系中縱向銜接行政體制與基層自治的重要組成。黨的十九屆四中全會(huì)將民主協(xié)商納入社會(huì)治理體系，既是新時(shí)代中國社會(huì)發(fā)展的內(nèi)在要求，更是創(chuàng)新完善社會(huì)治理體系的現(xiàn)實(shí)需要。結(jié)合本研究可知，我國社區(qū)自治中的協(xié)商實(shí)踐不同于西方民主實(shí)踐中長期運(yùn)用于社會(huì)公民參與的橫向聯(lián)結(jié)[42]（p20），而是處于銜接行政體制與基層自治的縱向過程之中，其一方面向下整合社區(qū)居民的原初民意，另一方面使居委會(huì)能夠基于治理資源的行政化投放高效回應(yīng)居民的共識(shí)性訴求，引導(dǎo)居民的制度化參與，促成上下互動(dòng)的有效機(jī)制，是完善基層社會(huì)治理體系的重要組成。

第二，行政力量演變?yōu)橐龑?dǎo)和培育社區(qū)自治的能動(dòng)要素。基于本研究可知，當(dāng)前行政力量之所以不同于以往的“壓倒”自治，原因必然在于其自身根據(jù)社會(huì)治理需要作出的能動(dòng)變革：既自覺地給社區(qū)自治提供制度化發(fā)展空間，又為社區(qū)自治提供規(guī)范性的制度要求。而這種變化也恰恰反映了我國國家自主性的制度優(yōu)勢，能夠在社會(huì)治理結(jié)構(gòu)日益多元化的背景下有意識(shí)地優(yōu)化治理方式，系統(tǒng)推進(jìn)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

第三，行政規(guī)范自治推動(dòng)了基層民主實(shí)踐走向中國式現(xiàn)代化的制度契合?；鶎用裰魇侨^程人民民主的重要體現(xiàn)，是黨和國家凝聚社會(huì)共識(shí)、團(tuán)結(jié)集體行動(dòng)的重要制度手段?；诒狙芯靠蛇M(jìn)一步得出，行政對(duì)自治的有效規(guī)范，既深化了政府層面與基層群眾的制度性聯(lián)系，更強(qiáng)化了黨和國家在基層民主實(shí)踐過程中的引領(lǐng)性作用，為推動(dòng)基層自治與中國式現(xiàn)代化發(fā)展目標(biāo)的有機(jī)統(tǒng)一奠定了制度基礎(chǔ)。

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