李羨

(國泓資產(chǎn)管理有限公司 北京 100022)

政府引導(dǎo)基金是由政府部門出資設(shè)立的按市場化方式運(yùn)作的政策性資本運(yùn)作機(jī)制，旨在激活市場創(chuàng)新動力、推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，在金融供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革背景下有利于以少量政府資金放大財政杠桿，加速社會資本流入具有高風(fēng)險特征的中小企業(yè)或新興產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，進(jìn)而為實(shí)體經(jīng)濟(jì)提供精準(zhǔn)的金融服務(wù)。自20世紀(jì)50年代以來，各國根據(jù)自身情況陸續(xù)設(shè)立政府引導(dǎo)基金以期解決中小企業(yè)融資難、融資貴、“市場失靈”等問題，逐漸形成了融資擔(dān)保和參股投資兩種最普遍應(yīng)用的運(yùn)作模式。而我國政府引導(dǎo)基金相對歐美發(fā)達(dá)國家起步較晚，從1998年探索試點(diǎn)到逐步推廣。2002年1月，最具標(biāo)志性的事件是國內(nèi)第一家真正意義上的政府投資引導(dǎo)基金正式成立，即由北京市中關(guān)村科技園區(qū)管委會借鑒以色列經(jīng)驗(yàn)設(shè)立的中關(guān)村創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金。2002年出臺的《中小企業(yè)促進(jìn)法》提出國家設(shè)立中小企業(yè)發(fā)展基金，引導(dǎo)和帶動社會資金支持初創(chuàng)期中小企業(yè)，促進(jìn)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新，正式建立了創(chuàng)業(yè)投資扶持機(jī)制的法律基礎(chǔ)。此后，各級政府在政策試點(diǎn)、規(guī)范管理、績效評估等多維度進(jìn)行了有益補(bǔ)充。在高速發(fā)展階段，政府引導(dǎo)基金批準(zhǔn)設(shè)立速度明顯加快，并呈現(xiàn)從東部環(huán)渤海、長三角及珠三角等發(fā)達(dá)地區(qū)向中西部地區(qū)擴(kuò)散的明顯“下沉”趨勢，從一線城市向周邊地區(qū)、從省市向區(qū)縣的“蔓延”趨勢，從“創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)”向包括“一帶一路、科技成果轉(zhuǎn)化、綠色投資、新舊動能轉(zhuǎn)換”等多主題的“衍生”趨勢。從2016年到現(xiàn)在，各級引導(dǎo)基金逐步意識到需要重新審視戰(zhàn)略，注重質(zhì)量效果，從“重設(shè)立”走向“重管理、求實(shí)效”，也就要求有更加嚴(yán)密的邏輯推理和豐富的理論支撐。

1 發(fā)文年度分布特征

本文以“政府引導(dǎo)基金”為關(guān)鍵詞進(jìn)行搜索，在中國知網(wǎng)(CNKI)學(xué)術(shù)期刊全文數(shù)據(jù)庫中精準(zhǔn)檢索，檢索出中文文獻(xiàn)625篇。2008年期刊論文數(shù)量突破兩位數(shù)，此后在2015年、2016年兩年呈直線上升，研究熱度大增的背后是政府引導(dǎo)基金在經(jīng)歷了政策制定和經(jīng)驗(yàn)沉淀后迎來大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新的高速發(fā)展車道。本文運(yùn)用詞頻分析法，以2006年11月15日至2022年7月15日期間知網(wǎng)收錄的期刊論文為樣本，通過對文獻(xiàn)關(guān)鍵詞和摘要內(nèi)容的初步加工和分類，對樣本進(jìn)行年度數(shù)量分析、關(guān)鍵詞頻次、主題文獻(xiàn)分析，探析研究發(fā)展動態(tài)、重點(diǎn)及趨勢。

科學(xué)研究資料總量的變動狀況是反映一個研究方向發(fā)展趨勢的關(guān)鍵數(shù)據(jù)，將列表數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)換成樣本期刊論文歷年發(fā)表數(shù)量分布圖并與當(dāng)年引導(dǎo)基金設(shè)立進(jìn)行對比(見圖1)。

圖1 2006-2021年歷年政府引導(dǎo)基金成立數(shù)量和樣本期刊論文數(shù)量

從圖1可以看出，2014年及之前學(xué)術(shù)關(guān)注度較低，且發(fā)展速度較為遲緩；2015—2017年出現(xiàn)了爆發(fā)式增長，在這短短三年內(nèi)復(fù)合增長率達(dá)到了300%，達(dá)到峰值，主要是由于2015年出臺的《國務(wù)院辦公廳有關(guān)強(qiáng)力促進(jìn)大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新若干重點(diǎn)優(yōu)惠政策舉措的若干意見》明確提出擴(kuò)大創(chuàng)業(yè)投資，進(jìn)一步發(fā)展國家資本創(chuàng)新型創(chuàng)業(yè)投入等。在新經(jīng)濟(jì)常態(tài)下行業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級乃至大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新的大背景下，經(jīng)濟(jì)政策將引領(lǐng)基金步入國民經(jīng)濟(jì)高速成長的新常態(tài)，具有不可比擬的政策優(yōu)勢和戰(zhàn)略地位。近些年，財政引導(dǎo)資金的逐漸降溫所體現(xiàn)的就是在財政引導(dǎo)基金的建設(shè)進(jìn)程中，政府面對公眾投資門路不寬、資金的利用價值不高、可投資數(shù)量不足、政府投資機(jī)構(gòu)不能運(yùn)作、資金市場化程度不高、政府薪酬管理機(jī)制不能留住最優(yōu)質(zhì)的資金支持人、信息公開透明度不高等困難，研究熱度也有同步下降趨勢；但政府引導(dǎo)基金管理模式的發(fā)展情況和業(yè)務(wù)實(shí)踐將向著精細(xì)化管理、多種手段相結(jié)合的保障政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)、積極挖掘讓利、返投等潛力的方向發(fā)展進(jìn)入存量優(yōu)化的新階段，高質(zhì)量發(fā)展的前提是更加嚴(yán)密的邏輯推導(dǎo)和理論基礎(chǔ)支撐，在時間、空間上積累了更加豐富的歷史數(shù)據(jù)和樣本數(shù)據(jù)，該領(lǐng)域主流研究方法從定性向定量發(fā)生轉(zhuǎn)變。

2 研究主題分析

本文綜合文獻(xiàn)列表及關(guān)鍵詞分析，可將國內(nèi)樣本文獻(xiàn)研究主題歸納為以下三個方面：管理模式、引導(dǎo)機(jī)制、績效評價。其中，國內(nèi)學(xué)者對政府引導(dǎo)基金管理模式的研究占主流地位和主導(dǎo)趨勢；近年來引導(dǎo)機(jī)制作用開始引起學(xué)界關(guān)注，而績效評價的相關(guān)文獻(xiàn)一直較少涉獵(見圖2)。

圖2 2006—2021年歷年樣本期刊論文主題分類

2.1 管理模式

早期，國內(nèi)學(xué)者對政府引導(dǎo)基金的研究主要集中在兩個方面：一是在總結(jié)海外經(jīng)驗(yàn)方面作出了剖析，在對比分析成熟國際市場、新興經(jīng)濟(jì)體及其中對美國、以色列、韓國的企業(yè)及投資機(jī)構(gòu)所開展的政策指導(dǎo)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，總結(jié)并借鑒成功經(jīng)驗(yàn)；二是對“委托—代理”問題總結(jié)共性、探究差異、透析趨勢，并主要針對我國政府引導(dǎo)基金的治理結(jié)構(gòu)和評價體系進(jìn)行探索。這類主題主要以定性研究方法為主，通過案例分析和機(jī)制路徑的研究，提出政策展望和未來發(fā)展方向(見圖3)。

圖3 2006—2021年歷年樣本期刊論文“管理模式”主題細(xì)分

姜博(2009)運(yùn)用SWOT分析研究認(rèn)為，利用政府引導(dǎo)資金可以使資金產(chǎn)生放大效果，解決創(chuàng)業(yè)投資市場中的失靈問題，促進(jìn)行業(yè)振興，但由于對風(fēng)險資本管理機(jī)構(gòu)參與條件的制約頗多，而且缺乏人才，面臨新的機(jī)遇和可能的危險，風(fēng)投市場退出渠道日漸多元化；李洪江(2010)提出，政策引導(dǎo)的創(chuàng)投引導(dǎo)機(jī)構(gòu)的績效考核評估指標(biāo)應(yīng)反映其政策效果；江薇薇(2012)可考慮在國家部委、大中型國有企業(yè)和地方政府三個方面構(gòu)建財政導(dǎo)向資金制度，以克服政策定向存在錯誤、投資質(zhì)量和投入效益較差、缺少人才培養(yǎng)與激勵的困難，進(jìn)一步優(yōu)化治理結(jié)構(gòu)；崔永梅等(2014)提出，由政策導(dǎo)向建立政策性收購資金應(yīng)以政府部門指導(dǎo)、市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)轉(zhuǎn)、產(chǎn)融結(jié)合的原理，積極吸納各種形式的社會資金進(jìn)入，以健全涵蓋機(jī)構(gòu)治理、資金來源、投資方向、項目管理方式和收益分配等制度的資金管理體系。

2.2 引導(dǎo)機(jī)制

國內(nèi)學(xué)者嘗試運(yùn)用定量分析展開一系列的學(xué)術(shù)探討，主要關(guān)注政府引導(dǎo)基金對創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新、經(jīng)濟(jì)增值和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的影響機(jī)制等。楊大楷等(2012)通過對1997—2009年間中國27個省份的面板數(shù)據(jù)開展實(shí)證分析，認(rèn)為稅收刺激措施雖然對風(fēng)險投行業(yè)的成長具有正面作用但并不明顯；楊敏利等(2014)使用聯(lián)立方程模型對2000—2011年間我國省級創(chuàng)投資本籌集數(shù)據(jù)進(jìn)行檢驗(yàn)，發(fā)現(xiàn)在創(chuàng)業(yè)投資發(fā)展成熟地區(qū)建立政策導(dǎo)向基金會擠出社會資本，而在發(fā)展滯后的地區(qū)建立政策導(dǎo)向基金對社會資本具有必要的帶動效應(yīng)；楊敏利等(2015)基于PSM-DID方法，從城市層次研究了政府引導(dǎo)基金對社會資本市場的帶動影響，研究結(jié)果顯示，在建立了政府引導(dǎo)基金后，新建立政府引導(dǎo)基金的大中城市在初創(chuàng)投融資規(guī)模、新成立的社會創(chuàng)投機(jī)構(gòu)數(shù)量，以及初次加入社會創(chuàng)投市場融資的有限合伙人規(guī)模三個方面，均明顯超過了尚未建立政府引導(dǎo)基金的大中城市；施國平等(2016)利用雙重差分模式，評價了政府部門引導(dǎo)基金對具有國企相關(guān)背景和非國企公司相關(guān)背景的創(chuàng)投資本組織投入中國早期公司和高新技術(shù)企業(yè)的投資導(dǎo)向影響，顯示僅政府部門引導(dǎo)基金就能夠帶動非國企相關(guān)背景的創(chuàng)投組織投向中國早期公司，在創(chuàng)投機(jī)構(gòu)層面引導(dǎo)效應(yīng)存在較大差異；陳旭東等(2017)定量分析了中國各地區(qū)政府建立創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金數(shù)量對創(chuàng)業(yè)思考積極性的作用路徑及區(qū)域不同作用，研究指出總體上我國政府投資引導(dǎo)資金數(shù)量對創(chuàng)業(yè)思考積極性具有正面促進(jìn)作用，但地方差異較為明顯，而且政府創(chuàng)投引導(dǎo)基金數(shù)量與創(chuàng)業(yè)思考積極性呈“倒U型”關(guān)系；董建衛(wèi)等(2018)使用負(fù)二項分布模型研究也證實(shí)了支持失敗容忍假設(shè)，并指出利用損失補(bǔ)償增加小創(chuàng)業(yè)投資家的失敗容忍度，是通過政策導(dǎo)向基金鼓勵中小企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的重要性；逄雯婷等(2021)利用雙固定面板模型、調(diào)節(jié)作用模式和門檻響應(yīng)模式，對政策吸引資金、區(qū)域財力差距及區(qū)域創(chuàng)新三者間的影響機(jī)理展開研究與實(shí)證檢驗(yàn)，研究表明，財政引導(dǎo)資金顯著提升了地方科技創(chuàng)新，區(qū)域財力差距在財政引導(dǎo)資金對地方科技創(chuàng)新的作用上存在非線性正向調(diào)節(jié)作用，但由于地區(qū)財政自給型能力與地方政策創(chuàng)新的偏好差異，具有一定的地區(qū)異質(zhì)性；成程等人(2021)采用空間杜賓模式，通過實(shí)證研究考察了地方政府引導(dǎo)基金對地方經(jīng)濟(jì)增長、風(fēng)險投資行為及其創(chuàng)造產(chǎn)出的直接影響，并認(rèn)為地方政府引導(dǎo)基金能夠顯著推動地區(qū)經(jīng)濟(jì)的增長、風(fēng)險投資及其創(chuàng)造活動的進(jìn)展，而其他地區(qū)政府引導(dǎo)基金的設(shè)立和擴(kuò)大則會對地方本土經(jīng)濟(jì)增長和風(fēng)險投資行為形成擠出效果，從而降低本地人民政府引導(dǎo)基金對正向的直接效果，造成地方政府引導(dǎo)基金對地方經(jīng)濟(jì)增長和風(fēng)險投資行為總效果的顯著性降低；徐明(2022)通過漸進(jìn)的雙重差分模型和中介效應(yīng)模式，確定了政府部門風(fēng)險投資對企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新生產(chǎn)的主要影響效應(yīng)和影響機(jī)理，指出激勵缺失、企業(yè)內(nèi)部管理不當(dāng)?shù)戎饕蛩貙?dǎo)向基金投資對企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新生產(chǎn)形成了重要的抑制效應(yīng)，而由于研究投入目標(biāo)難以協(xié)調(diào)、企業(yè)的內(nèi)部政治關(guān)聯(lián)與利益尋租則會進(jìn)一步扭曲企業(yè)內(nèi)部利用導(dǎo)向基金的投入傾向，對企業(yè)研究投入、技術(shù)創(chuàng)新生產(chǎn)等造成重大影響。

2.3 績效評價

目前，在國家層面尚未發(fā)布政府引導(dǎo)基金績效評價的實(shí)施細(xì)則。曹按照等(2017)采用階段分析法，通過全面考察新創(chuàng)業(yè)公司的初創(chuàng)期、成長時期、發(fā)展期和衰落時期的經(jīng)營績效，并建立了線性組合的經(jīng)營績效評估模式；朱云歡等(2018)從公共財政任務(wù)達(dá)成性、運(yùn)行機(jī)構(gòu)合法性、被扶持單位自身評價三個層面的角度評估引導(dǎo)資金扶持自主創(chuàng)業(yè)的作用。

3 結(jié)語

我國政府引導(dǎo)基金在過去二十年的發(fā)展中，汲取了國外成功經(jīng)驗(yàn)，不斷總結(jié)本土發(fā)展經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｊ剑瑥男姓绞袌龌?，從促進(jìn)創(chuàng)業(yè)到推進(jìn)產(chǎn)業(yè)調(diào)整定位，遵循“政府引導(dǎo)、市場運(yùn)作”原則不斷推進(jìn)“有為政府”和“有效市場”的有益探索。其首要任務(wù)是解決“市場失靈”，不以營利為目的，因此不能完全以直接經(jīng)濟(jì)回報來衡量其績效，而應(yīng)著眼于其公共財政效果，以實(shí)現(xiàn)支持創(chuàng)新扶持高科技產(chǎn)業(yè)化、放大資金規(guī)模、追求資金安全、市場運(yùn)作、規(guī)范管理這五個政策目標(biāo)?；谖覈龑?dǎo)基金發(fā)展歷程和國內(nèi)研究結(jié)果，本文提出了如下建議：

一是因地制宜、統(tǒng)籌兼顧，完善制度頂層設(shè)計。近年來，我國各地市爭相設(shè)立政府引導(dǎo)基金，開啟了在數(shù)量和規(guī)模上的激烈“比拼”，但從效果上來看同質(zhì)化競爭加劇了市場募資風(fēng)險，削弱了對投資機(jī)構(gòu)和社會資本的吸引力，制約了引導(dǎo)效應(yīng)對投資和經(jīng)濟(jì)增長的促進(jìn)作用。除國家級引導(dǎo)基金和大型省級引導(dǎo)基金通過政府信用背書和規(guī)模效應(yīng)能帶來較好的產(chǎn)業(yè)整合和區(qū)域協(xié)同作用外，地市級政府引導(dǎo)基金普遍規(guī)模較小，對社會資本的吸引能力有限。鑒于上述情況，各地方政府有必要加強(qiáng)溝通與協(xié)作，結(jié)合地域產(chǎn)業(yè)布局和發(fā)展優(yōu)勢，由上一級政府統(tǒng)籌兼顧對下級政府進(jìn)行指導(dǎo)和協(xié)調(diào)，避免在同一空間區(qū)域內(nèi)同類型的政府引導(dǎo)基金惡性競爭進(jìn)而產(chǎn)生“擠出效應(yīng)”。對跨區(qū)域資本的流動則應(yīng)加強(qiáng)互補(bǔ)與合作，增進(jìn)“協(xié)同效應(yīng)”，如通過組建信息共享平臺進(jìn)行項目儲備和優(yōu)質(zhì)項目推介降低考察成本和縮短盡調(diào)時間周期，省級、地市級、區(qū)縣級引導(dǎo)基金合作利用各自的資源優(yōu)勢形成投資聯(lián)盟，通過統(tǒng)籌管理、歸集分散資金、聚集投資重心等方式，加強(qiáng)政府引導(dǎo)基金政策效果和資金使用效益，以期達(dá)到經(jīng)濟(jì)效益和社會效益的雙贏。

二是杜絕行政化角色定位，尊重專業(yè)和市場。政府引導(dǎo)基金具有市場和財政兩重屬性，作為政府參與市場、引導(dǎo)市場投資的重要工具，要充分發(fā)揮其引導(dǎo)功能，運(yùn)用市場手段進(jìn)一步提升管理水平和投資能力。一方面，投資目標(biāo)和策略中充分體現(xiàn)政府意志；另一方面，投資運(yùn)作和決策中充分尊重專業(yè)團(tuán)隊和市場規(guī)律。在政府引導(dǎo)基金的治理結(jié)構(gòu)上“去行政化”，在具體的項目投資決策方面應(yīng)充分授權(quán)專業(yè)團(tuán)隊，避免隨意或過度的行政干預(yù)，起到應(yīng)有的示范作用。政府引導(dǎo)基金可以通過投資策略、基金架構(gòu)、準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)、設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)、返投倍數(shù)、投資決策、一票否決、退出管理、讓利政策、激勵機(jī)制等多種方式實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)管理，同時化解“委托—代理問題”和防范道德風(fēng)險。在募集資金、投資策略、投后管理、退出機(jī)制各流程進(jìn)行不同程度的“為”與“不為”，實(shí)現(xiàn)行政管理和市場效益的最大化。

三是厘清政策目標(biāo)，構(gòu)建差異化、多維度評價體系。由于不同方向不同目標(biāo)、不同領(lǐng)域不同策略，以及不同階段不同要求的投資特征，各地政府引導(dǎo)基金的設(shè)立背景因經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況、產(chǎn)業(yè)發(fā)展階段而不同，存在發(fā)展速度和質(zhì)量的差異。針對政府引導(dǎo)基金隸屬或直接出資的行政級別等方面進(jìn)行劃分，區(qū)別不同區(qū)域、不同階段、不同層級，根據(jù)具體需求制定符合發(fā)展規(guī)律的戰(zhàn)略目標(biāo)和評價體系，能更加有效地彌補(bǔ)市場失靈，真實(shí)反映引導(dǎo)效果。著眼于長期效益和社會效益的財政屬性資金，不是單純地考量基金經(jīng)濟(jì)效益和項目增值，更多應(yīng)從其對創(chuàng)新驅(qū)動、創(chuàng)業(yè)就業(yè)、產(chǎn)業(yè)升級等促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的直接或間接評價指標(biāo)來多維度地考察其推動效果。