申曉勇

舉國體制是國家出面，為實現(xiàn)特定的戰(zhàn)略目標動員和調(diào)配全國各方面力量，組織實施某一項重大項目任務的工作體系和運行機制。

新中國成立后，我們以國家利益作為最高目標，利用行政資源和政策手段在全國范圍內(nèi)調(diào)動資源和力量，聚焦主要目標，系統(tǒng)性地攻堅克難、破解難題，完成重大戰(zhàn)略任務，由此形成集中力量辦大事的舉國體制。

新型舉國體制是傳統(tǒng)舉國體制在新的歷史條件下的創(chuàng)新和發(fā)展，是在市場經(jīng)濟機制的基礎上集中力量辦大事的工作體系和運行機制。新型舉國體制有利于最大限度地激發(fā)各類創(chuàng)新主體的潛能、釋放各類創(chuàng)新主體的活力，形成政府和市場“雙輪驅(qū)動”推進科技創(chuàng)新的強大合力。新型舉國體制也是中國特色社會主義制度優(yōu)勢的重要體現(xiàn)，它在強化國家戰(zhàn)略科技力量，引導科技創(chuàng)新重點突破，實現(xiàn)跨越式的科技創(chuàng)新方面，具有一般市場經(jīng)濟條件下政府所不具備的能力。

舉國體制與重大科技創(chuàng)新關系密切。新型舉國體制有助于突破關鍵核心技術，是建設現(xiàn)代化強國的有利條件。當前，中國共產(chǎn)黨的中心任務是團結(jié)帶領全國各族人民全面建成社會主義現(xiàn)代化強國、實現(xiàn)第二個百年奮斗目標，以中國式現(xiàn)代化全面推進中華民族偉大復興。作為世界人口第一、經(jīng)濟總量第一（按照購買力平價計算）、唯一沒有中斷文明史的世界文明古國，中國理應為人類科技發(fā)展做出更大貢獻。

實行舉國體制，推動科技趕超性發(fā)展（1949-1978年）

落后就要被欺負，落后就要被侵略，這是積貧積弱屢遭列強欺凌的近代中國留給我們最沉痛的歷史教訓。新中國成立之初，外部安全環(huán)境非常嚴峻，以美國為首的西方國家對我國實行政治孤立、經(jīng)濟封鎖，甚至以核戰(zhàn)爭相威脅。發(fā)展國防科技尤其是尖端國防科技，捍衛(wèi)國家安全，是新中國的頭等大事。當時的中國一窮二白，工業(yè)化建設剛剛起步，急需發(fā)展現(xiàn)代科學技術，以維護國家安全、支持工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展。毛澤東指出：“我國人民應該有一個遠大的規(guī)劃，要在幾十年內(nèi)，努力改變我國在經(jīng)濟上和科學上文化上的落后狀態(tài)，迅速達到世界上的先進水平?！雹?/p>

當時我國科技基礎薄弱，必須集中有限資源投向戰(zhàn)略項目和重大任務。為此，選擇若干重要科技領域的關鍵問題，集中人力和資源實施攻關，形成一些重大標志性科技成果，不僅可以有力推動經(jīng)濟和國防的發(fā)展，也有助于增強黨和國家的影響力、凝聚力，體現(xiàn)社會主義制度優(yōu)越性。毛澤東強調(diào)：“我們要調(diào)動一切直接的和間接的力量，為把我國建設成為一個強大的社會主義國家而奮斗?！雹龠@一時期是舉國體制的形成和運行階段，集中有限科技資源，實現(xiàn)了國防尖端科技領域的重大突破，促進了工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的快速發(fā)展。

（一）建立集中統(tǒng)一的領導體系和組織體制，為重大科技攻關提供堅實保障

新中國建立起來的有效政府及其動員能力，為實行舉國體制提供了有力的組織保障。按照發(fā)展經(jīng)濟學原理，擁有一個廉潔高效的政府是經(jīng)濟發(fā)展的必要條件之一，它不僅能夠提供發(fā)展的必要環(huán)境和秩序，而且能夠糾正“市場失靈”，實現(xiàn)跨越式發(fā)展。而新中國成立初期的一大優(yōu)勢，就是擁有一個高效、廉潔和動員能力特別高的政府。

在尖端國防科技研制的組織領導方面，1958年，我國成立了國防部科學技術委員會（簡稱國防科委），隸屬于軍委和中央科學小組。國防科委將分散的國防科研力量整合起來，統(tǒng)一領導，統(tǒng)一規(guī)劃。1958年10月，原國家科學規(guī)劃委員會和技術委員會合并，成立國家科學技術委員會，作為統(tǒng)一領導和管理全國科研工作的職能機構(gòu)。國務院成立了“二機部”（原子能）、“七機部”（航天和導彈），分別負責所在領域科研事業(yè)的推進工作。中國科學院負責研制和發(fā)射人造地球衛(wèi)星。中共中央、國務院、中央軍委通過國防科委、國家科委、有關工業(yè)部委和中國科學院，實現(xiàn)對國防科技工作的集中統(tǒng)一領導。上述機構(gòu)則直接對中共中央政治局、國務院和中央軍委負責，從而建立了完整的科技領導體系。

1962年11月，中央十五人專門委員會成立，周恩來任主任，包括7位副總理和7位有關部門的領導，統(tǒng)一動員和協(xié)調(diào)各方面力量，進行核武器研制。為保證“兩彈”和國防科研所需的特殊材料、配套產(chǎn)品和備品備件共兩萬余項產(chǎn)品的研制生產(chǎn)任務，形成了國防科研、生產(chǎn)所需原材料和配套產(chǎn)品的協(xié)作網(wǎng)，把分布在十幾個部委、二十多個省市的幾百個企事業(yè)單位、兩萬多種原材料和配套產(chǎn)品的協(xié)作關系納入其中，涵蓋冶金、機械、化工、石油、建工、輕工、紡織等工業(yè)部門，還建立了專門管理機構(gòu)，切實保障“兩彈”研制配套任務的完成。

（二）制定中長期科技發(fā)展規(guī)劃，明確戰(zhàn)略目標和重大任務，為分階段有步驟實施重大科技創(chuàng)新繪制藍圖

科技規(guī)劃是國家對科技發(fā)展及其相關問題作出的前瞻性和綱領性的規(guī)劃和部署，核心是配合一個時期經(jīng)濟社會發(fā)展需要而制定的國家重點科技項目?？萍家?guī)劃有利于舉國體制下圍繞國家戰(zhàn)略需求，明確重大科技項目并保障逐步落實。

1956年12月，經(jīng)中共中央、國務院批準，《1956-1967年科學技術發(fā)展遠景規(guī)劃》（簡稱《十二年科技規(guī)劃》）頒布實施。這是我國第一個科技發(fā)展遠景規(guī)劃，是國家科技事業(yè)發(fā)展的重要綱領性文件，標志著我國科技事業(yè)開始走上國家統(tǒng)一領導、遠景規(guī)劃和近期計劃相結(jié)合的發(fā)展道路?！妒昕萍家?guī)劃》制定了57項重要的科技任務（共616個中心問題），根據(jù)國家建設的迫切需要和科技發(fā)展的遠景，針對那些對國家的生產(chǎn)技術基礎有根本性影響的重大科學問題，確定了原子能和平利用、無線電電子學中的新技術、噴氣技術、生產(chǎn)過程自動化和精密儀器等12個重點任務。從組織過程和實施結(jié)果來看，《十二年科技規(guī)劃》有利于推動舉國體制下重大科技創(chuàng)新，把我國科技領域最短缺、國家建設最急需的門類盡可能迅速地補足，強化了國家戰(zhàn)略科技力量的整合，推動中國科技發(fā)展實現(xiàn)了一次大的跨越。

1962年底，《十二年科技規(guī)劃》所確定的主要任務基本完成。1963年經(jīng)中央批準，開始組織實施《1963-1972年科學技術規(guī)劃綱要》（簡稱《十年科技規(guī)劃》）?！妒昕萍家?guī)劃》是在《十二年科技規(guī)劃》的基礎上，根據(jù)我國社會主義建設的任務，并參照世界科學技術的進展情況而制訂的，是我國科研工作在經(jīng)歷蘇聯(lián)單方面撕毀援助合同等曲折歷程后的一個新起點?！妒昕萍家?guī)劃》提出了“自力更生、迎頭趕上”的方針，著重“打基礎，抓兩頭”?！按蚧A”，即迅速提高基礎工業(yè)技術水平和基礎科學學科水平；“抓兩頭”，即一頭抓農(nóng)業(yè)和有關解決吃穿用問題的科學技術，一頭抓配合國防需求的尖端科學技術?！妒昕萍家?guī)劃》的實施，為“兩彈一星”的成功做出了重大貢獻，但后來由于“文革”的發(fā)生，《十年科技規(guī)劃》的執(zhí)行基本陷入停頓狀態(tài)。

（三）恢復和健全國家科學體系，培養(yǎng)新一代科技人才，為舉國體制下匯聚科技資源提供人才儲備

人才是科技創(chuàng)新的核心要素。新中國成立后，黨和政府非常注重科技人才的培育和管理。恢復和重建科研機構(gòu)，調(diào)整高校院系，培養(yǎng)新一代科技人才，并積極爭取海外科技人才歸國，密切黨和知識分子的關系，為新中國初步組建起了一支科技人才隊伍，為舉國體制下重大科技創(chuàng)新提供科技人才儲備。

新中國成立之初，國內(nèi)僅有30多個科學研究機構(gòu)，全國的科學技術人員不超過5萬人?？蒲性O備嚴重缺乏，基礎條件十分落后，現(xiàn)代前沿科技幾乎一片空白。1949年11月，國家組建中國科學院，隨后陸續(xù)成立了中國科協(xié)、中國氣象局、國家地質(zhì)部等科技協(xié)調(diào)與研究機構(gòu)，初步建立起我國的科技體系。高等院校參照蘇聯(lián)高等教育制度進行了大規(guī)模院系調(diào)整，大力發(fā)展專門學院。1954年，全國高校在校學生人數(shù)增加到25.5萬人。1955年，中國科學院共有科研機構(gòu)44個，科研人員近3000人。此外，各地區(qū)根據(jù)當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展需要建立了一批科研機構(gòu)。至1965年，全國省、地（市）所屬科研機構(gòu)共1127個，專業(yè)人員4萬多名。

新中國的建立激發(fā)了大批海外學子的殷殷報國心，以錢學森、華羅庚、朱光亞等為代表的一批海外專家學者克服重重困難，紛紛回到祖國，為新中國科技事業(yè)發(fā)展做出了突出貢獻。到1957年，歸國的海外學者達三千多人，約占新中國成立前全部海外留學生和學者的一半以上，他們中大多數(shù)人成為我國各領域科技發(fā)展的奠基人或開拓者，在中國科學院選定的第一批233名學部委員（后改稱院士）中，近三分之二是這批歸國的海外學人。

黨和政府注重密切黨同知識分子的關系。1949年頒布《關于保護與爭取技術人員的指示》；1951年頒布《關于知識分子的改造問題》；1961年中共中央批準《關于自然科學研究機構(gòu)當前工作的十四條意見》（簡稱《科研工作十四條》）。1962年，我國在廣州召開了全國科學技術工作會議，到會的各學科、各部門科技工作者有310人。周恩來總理在會上提出，知識分子中的絕大多數(shù)是屬于勞動人民的知識分子，不應該把他們當作資產(chǎn)階級知識分子。在正確的知識分子政策的鼓舞下，科技人才隊伍持續(xù)壯大，新中國成立時全國科技人員不足5萬人，到1978年6月底達到595萬人。

（四）堅持自力更生為主、爭取外援為輔，抓住有利時機開展國際合作，為舉國體制下重大科技創(chuàng)新提供有益補充和借鑒

新中國成立初期，受國際環(huán)境的影響和限制，新中國在外交上執(zhí)行“一邊倒”的戰(zhàn)略方針，在科技上與蘇聯(lián)及其他社會主義國家密切合作。新中國成立之初，中國處于較低的技術梯度，所以中國一項重要的國策是，借助蘇聯(lián)的幫助，實現(xiàn)大規(guī)模的、系統(tǒng)的、水平較高的技術轉(zhuǎn)移。正基于此，根據(jù)國民經(jīng)濟發(fā)展的第一個五年計劃和十二年科技發(fā)展規(guī)劃的需求，中國先后與蘇聯(lián)簽訂了156項建設項目和122項科研項目的合作協(xié)議，并派遣大批留學生赴蘇，蘇方則派遣大量專家來華，形成了這一時期中蘇國際科技合作的主體，對新中國經(jīng)濟與科技的發(fā)展起到了奠基作用。

1958年1月，中國和蘇聯(lián)政府簽訂了《中蘇兩國共同進行和蘇聯(lián)幫助中國進行重大科學技術研究協(xié)定》（簡稱“122項”協(xié)定），其有效期是中國第二個五年計劃的執(zhí)行期（1958-1962）年。根據(jù)協(xié)定，中蘇兩國進行全面科學技術合作，實現(xiàn)中國《十二年科技規(guī)劃》。該協(xié)定涉及眾多重要科技領域和部門，且以技術科學為主，涵蓋16個領域，與《十二年科技規(guī)劃》大體對應，中蘇雙方有600多個單位參與合作。

20世紀70年代前期，中國進行第二次大規(guī)模技術引進。1973年1月，國家計委向國務院建議：在三至五年內(nèi)從美國、聯(lián)邦德國、法國、日本、荷蘭、瑞士、意大利等發(fā)達國家引進價值43億美元的成套工業(yè)設備，通稱“四三方案”。之后在這個方案的基礎上又追加了一批項目，計劃總額51.4億美元。這是繼20世紀50年代引進蘇聯(lián)援助的“156項工程”之后，我國實施的第二次大規(guī)模技術引進。利用所引進的設備、結(jié)合國產(chǎn)設備配套，我國興建了26個大型工業(yè)項目，極大地推動了石油煉制、石油化工和冶金工業(yè)的發(fā)展。

新中國成立后的30年，我國實行集中力量辦大事的舉國體制，在重大科技領域取得了舉世矚目的成就。1964年，中國第一顆原子彈爆炸成功；1967年，中國第一顆氫彈試驗爆炸成功；1970年，我國成功發(fā)射第一顆人造地球衛(wèi)星“東方紅一號”，成功下水第一艘核潛艇。1964年，“南優(yōu)2號”秈型雜交水稻培育成功；1965年，中國在世界上首次用人工方法合成了結(jié)晶牛胰島素，標志著人類在認識生命、探索生命奧秘的征途中，邁出了關鍵性的一步。1972年，抗瘧藥物青蒿素的研制，為全人類的生命健康做出了卓越的貢獻。

向新型舉國體制轉(zhuǎn)變，利用市場促進科技發(fā)展（1978-2012年）

改革開放后，對曾經(jīng)以高度集中管理和單一計劃調(diào)節(jié)為顯著特征的原有科技體制的改革不斷深入，舉國體制在新的時代條件下向新型舉國體制轉(zhuǎn)變。

新中國成立初期形成和運行的科技舉國體制，與當時基礎薄弱、人才短缺的條件相適應，更多地依賴政府行政動員和集中計劃調(diào)配能力。隨著社會主義市場經(jīng)濟體制逐步建立并完善，過去完全由政府主導的機制，轉(zhuǎn)變?yōu)檫\用多種政策引導資源和人才向國家發(fā)展戰(zhàn)略需求的方向集中配置的機制（如競爭和激勵機制）。同時，發(fā)揮好政府作用和市場作用協(xié)同實施國家發(fā)展戰(zhàn)略及其導向下的集中力量辦大事，這既需要重視政府的作用，也需要重視市場的作用。

（一）實施市場化取向的科技體制改革，建立與科技發(fā)展規(guī)律相適應的科技新體制

1985年，國家頒布《關于科學技術體制改革的決定》，科技體制改革全面展開。其重點是在運行機制上改革撥款制度、拓寬經(jīng)費來源、開放技術市場，同時重視經(jīng)濟杠桿和市場調(diào)節(jié)的作用，使科研機構(gòu)具有自我發(fā)展的能力和為經(jīng)濟建設服務的動力。在改革開放的背景下，技術引進方式從過去高度集中的管理模式逐步轉(zhuǎn)為向地方和企業(yè)放權的分級管理模式，企業(yè)創(chuàng)新主體的地位逐漸形成。

20世紀90年代到21世紀初，我國科技體制改革把科研院所人員分流和結(jié)構(gòu)調(diào)整作為取得突破的關鍵，按照“穩(wěn)住一頭、放開一片”的要求，在優(yōu)化基礎性科研機構(gòu)布局和規(guī)模的前提下，鼓勵其他行業(yè)類和技術開發(fā)類科研院所實現(xiàn)技工貿(mào)一體化經(jīng)營，支持科研院所實行企業(yè)化管理或并入大中型企業(yè)。

2006年，黨中央和國務院提出建設創(chuàng)新型國家戰(zhàn)略，強調(diào)“把提高自主創(chuàng)新能力作為科學技術工作的中心環(huán)節(jié)”。一系列科技政策和措施支持構(gòu)建以企業(yè)為主體、市場為導向、產(chǎn)學研相結(jié)合的技術創(chuàng)新體系，引導創(chuàng)新要素向企業(yè)聚集，市場配置科技資源的基礎性作用日益顯著。

高鐵的發(fā)展是科學技術自主創(chuàng)新的典型案例。2008年2月26日，科技部與鐵道部共同簽署了《中國高速列車自主創(chuàng)新聯(lián)合行動計劃》，自此，一個以政府為主導、企業(yè)為主體、市場為導向、產(chǎn)學研用緊密合作的高速列車技術創(chuàng)新體系正式建立起來，在舉國體制下集中全國優(yōu)勢資源，為高鐵的自主創(chuàng)新提供了有力的支撐。（樊春良，2019）

（二）科學統(tǒng)籌、系統(tǒng)布局，科技創(chuàng)新戰(zhàn)略規(guī)劃遠中近相結(jié)合，保障重大科技目標的具體推進和實現(xiàn)

黨和政府注重制定國家中長期科技發(fā)展規(guī)劃，安排和部署一系列國家科技重大專項、國家重點研發(fā)計劃，把長遠性、全局性的科技規(guī)劃與短期規(guī)劃、重點項目規(guī)劃長短搭配、有機結(jié)合，保障舉國體制向新型舉國體制轉(zhuǎn)變過程中重大科技目標的具體推進與實現(xiàn)。

在中長期科技發(fā)展規(guī)劃方面，1978年頒布的《1978-1985年全國科學技術發(fā)展規(guī)劃綱要》提出“全面安排，突出重點”的指導方針，確定8個重點發(fā)展領域和108個重點研究項目。2006年頒布《國家中長期科學和技術發(fā)展規(guī)劃綱要（2006-2020年）》和《國家“十一五”科學技術發(fā)展規(guī)劃》，明確了“自主創(chuàng)新、重點跨越、支撐發(fā)展、引領未來”的總體方針，具體部署了16個科技重大專項，涉及航空航天、生物科技、信息等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)以及人口健康、能源資源環(huán)境等重大緊迫問題，進一步明確了10個重點領域的62個優(yōu)先項目，力求突破關鍵核心技術，提升重大原創(chuàng)能力。

改革開放以來，為實現(xiàn)長期科技發(fā)展戰(zhàn)略目標，我國部署實施了多個重大專項或重點工程。1986年，黨中央、國務院批準《高技術研究發(fā)展計劃綱要》（簡稱“863計劃”），把大型運載火箭、天地往返運輸系統(tǒng)、載人空間系統(tǒng)及應用列為面向21世紀國家航天事業(yè)發(fā)展的重要內(nèi)容。1988年，國家科委制定了“火炬計劃”，著重發(fā)展計算機、微電子、激光、生物工程、新型材料等重要領域。1991年，為加強基礎性研究，國家科委制定了“攀登計劃”。1992年，中央正式批準實施載人航天工程（“921工程”），并規(guī)劃了“三步走”發(fā)展目標。2004年1月，中央對月球探測工程正式批準立項，命名為“嫦娥工程”，確定了“繞、落、回”三步走戰(zhàn)略規(guī)劃，為后續(xù)探月工程的順利實施打下了重要基礎。

（三）重視科技和教育，實施科教興國戰(zhàn)略和人才強國戰(zhàn)略，為重大科技創(chuàng)新提供人才保障

科技創(chuàng)新的關鍵是人才。改革開放后，黨和政府把尊重知識、尊重人才放在突出重要的地位。鄧小平指出：“正確認識科學技術是生產(chǎn)力，正確認識為社會主義服務的腦力勞動者是勞動人民的一部分，這對于迅速發(fā)展我們的科學事業(yè)有極其密切的關系?！眹蚁嗬^頒布了一系列政策，恢復和發(fā)展科技人才的培育、評價和獎勵制度。1983年發(fā)布《科技界繼續(xù)落實知識分子政策的六條政策界線》，1986年發(fā)布《關于改革職稱評定、實行專業(yè)技術職務聘任制度的報告》，1995年發(fā)布《關于培養(yǎng)跨世紀學術和技術帶頭人的意見》，這些政策的實施對科技隊伍的重建和發(fā)展起到了促進作用。

進入21世紀，黨中央把科教興國戰(zhàn)略和人才強國戰(zhàn)略確立為基本國策，作出了一系列重大科技創(chuàng)新戰(zhàn)略部署。在人才強國方面，中央將造就一支宏大的創(chuàng)新型科技人才隊伍作為戰(zhàn)略目標，具體措施聚焦于創(chuàng)新型人才培養(yǎng)、激勵和引進等方面，緊缺人才和高層次創(chuàng)新人才培養(yǎng)力度持續(xù)加大，留學人員回國創(chuàng)業(yè)和為國服務工作成效顯著。

1995年，國家批準實施“211工程”（面向21世紀、重點建設100所左右高校和一批重點學科）；1999年，國務院批轉(zhuǎn)教育部《面向21世紀教育振興行動計劃》，正式啟動“985工程”。

1998年，中央支持中國科學院實施“知識創(chuàng)新工程”，作為建設國家創(chuàng)新體系的試點，加快建設一批具有世界先進水平的國家科研機構(gòu)。早在1994年，中國科學院率先實施面向海外高層次人才的“百人計劃”，吸引了大批海外優(yōu)秀人才回國工作，他們中的許多人后來成為我國各領域的科技領軍人才，帶動了我國科技創(chuàng)新整體水平的提升。2012年，中國全社會科技研發(fā)人員達到324.7萬人，為新型舉國體制中重大科技創(chuàng)新提供了充足的人才保障。

（四）對外開放條件下，積極引進吸收國際先進科技成果，為重大科技創(chuàng)新提供參考借鑒

新時期在對外開放方針指導下，我國積極開展國際科技合作與交流。1981年，中共中央、國務院轉(zhuǎn)發(fā)《關于我國科學技術發(fā)展方針的匯報提綱》，明確指出：學習哪些國外先進技術要有一定的選擇，要從中國的經(jīng)濟需要、技術基礎等條件出發(fā)，把學習國外經(jīng)驗同自己的研究和創(chuàng)新結(jié)合起來；并規(guī)定今后引進技術要有明顯的經(jīng)濟效益，凡國內(nèi)已經(jīng)掌握的技術就不再引進；技術引進要采取多種方式，并盡可能與國際科技合作和交流以及技術援助結(jié)合起來。

2006年，科技部在《“十一五”期間國際科技合作實施綱要》中指出，通過對全球科技資源的充分利用，加強本國的研究開發(fā)工作，進而以更低的成本、更高的效率獲得更強的競爭力。

改革開放和現(xiàn)代化建設新時期，在新型舉國體制下，我國的重大科技創(chuàng)新取得了歷史性成就。 1979年，我國成功突破了計算機漢字激光照排技術；1983年，“銀河1號”億次巨型電子計算機研制成功；2003年10月，發(fā)射并回收“神舟”五號載人飛船，首次取得載人航天飛行的成功，突破了載人航天基本技術，成為世界上第三個獨立開展載人航天的國家。載人航天是規(guī)模宏大、高度集成的系統(tǒng)工程，共有100多個研究院（所）、基地、高等院校、工廠直接承擔了研制、建設、試驗任務；國務院有關部委、軍隊各總部、有關軍區(qū)、軍兵種和省、自治區(qū)、直轄市3000多個單位的數(shù)十萬人承擔了工程協(xié)作配套和支援、保障任務，是舉國體制下我國重大科技攻關的成功典范。

（編輯 宋斌斌）

① 《毛澤東文集》（第 7 卷），人民出版社，1999年，第2頁。

① 《毛澤東文集》（第 7 卷），人民出版社，1999年，第24頁。