《法人》特約撰稿 胡曉翔

近期，被稱作“小刑法”的《中華人民共和國(guó)治安管理處罰法》施行17年后迎來(lái)首次大修，修訂草案有關(guān)內(nèi)容引發(fā)社會(huì)關(guān)注。中國(guó)人大網(wǎng)曾公開(kāi)發(fā)布治安管理處罰法修訂草案全文，向社會(huì)征求意見(jiàn)。對(duì)此，全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)發(fā)言人辦公室回應(yīng)稱，社會(huì)公眾通過(guò)正常渠道對(duì)法律草案提出意見(jiàn)，是群眾關(guān)心和有序參與國(guó)家立法工作的具體體現(xiàn)，具有重要意義。

一些法學(xué)專家通過(guò)各種渠道，對(duì)修訂草案提出修改意見(jiàn)。北京大學(xué)法學(xué)院教授沈巋從罰款、拘留力度增加，新增對(duì)傳銷人員施以拘留，以及在公共場(chǎng)所對(duì)著裝限制的有關(guān)規(guī)定，提出10條修改意見(jiàn)。9月17日，包括沈巋在內(nèi)的十幾位法律學(xué)者開(kāi)會(huì)研討了治安管理處罰法修訂草案，匯總意見(jiàn)向全國(guó)人大常委會(huì)法工委提交。沈巋表示，按照此次關(guān)于治安管理處罰法修訂草案的說(shuō)明，這部法律自2006年出臺(tái)至今，已經(jīng)過(guò)去17年，只在2012年做過(guò)一次小修改。當(dāng)前，中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)各方面發(fā)生很大變化，將一些影響社會(huì)治安行為納入治安管理處罰法管理范圍合乎情理。比如無(wú)人機(jī)“黑飛”、搶奪方向盤(pán)妨礙公共交通工具駕駛、高空拋物等，這些新出現(xiàn)的情況確實(shí)有必要在立法上作出回應(yīng)。

此外，《中華人民共和國(guó)人民警察法》以及規(guī)制行政執(zhí)法行為的《中華人民共和國(guó)行政處罰法》等，在具體導(dǎo)引警察如何規(guī)范行權(quán)方面以及警察當(dāng)街執(zhí)法是否需要出示執(zhí)法證、“警官證”是否等同于“執(zhí)法證”，也成為熱門話題。

行政處罰法與人民警察法關(guān)系

《法治日?qǐng)?bào)》客戶端曾于2016年3月底推送《警察執(zhí)法，要什么執(zhí)法證》一文，文中陳述：“行政處罰法要求執(zhí)法人員執(zhí)法時(shí)出示身份證件，而人民警察法規(guī)定警察執(zhí)行公務(wù)時(shí)有兩種表明身份的方式：一是按照規(guī)定著裝，佩帶人民警察標(biāo)志；另一種方式是出示人民警察證件。行政處罰法與人民警察法就執(zhí)法人員執(zhí)法時(shí)是否應(yīng)當(dāng)出示身份證件規(guī)定不一致……行政處罰法為一般法，人民警察法系特別法，按特別法優(yōu)于一般法的法律適用原則，所以應(yīng)適用人民警察法的規(guī)定?！?/p>

那么，如何理解兩種說(shuō)法？1996年3月17日，第八屆全國(guó)人民代表大會(huì)第四次會(huì)議通過(guò)行政處罰法。2021年1月22日，第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十五次會(huì)議修訂通過(guò)行政處罰法，自2021年7月15日起施行。1995年2月28日，第八屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十二次會(huì)議通過(guò)人民警察法。行政處罰法與人民警察法，可以構(gòu)成一般法與特殊法的適用關(guān)系嗎？

《中華人民共和國(guó)立法法》第一百零三條規(guī)定：“同一機(jī)關(guān)制定的法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章，特別規(guī)定與一般規(guī)定不一致的，適用特別規(guī)定；新的規(guī)定與舊的規(guī)定不一致的，適用新的規(guī)定?！?/p>

立法法第十條規(guī)定，全國(guó)人民代表大會(huì)和全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)根據(jù)憲法規(guī)定行使國(guó)家立法權(quán)。全國(guó)人民代表大會(huì)制定和修改刑事、民事、國(guó)家機(jī)構(gòu)的和其他的基本法律。全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)制定和修改除應(yīng)當(dāng)由全國(guó)人民代表大會(huì)制定的法律以外的其他法律；在全國(guó)人民代表大會(huì)閉會(huì)期間，對(duì)全國(guó)人民代表大會(huì)制定的法律進(jìn)行部分補(bǔ)充和修改，但是不得同該法律的基本原則相抵觸。全國(guó)人民代表大會(huì)可以授權(quán)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)制定相關(guān)法律。從該條第二款、第三款、第四款的表述來(lái)看，全國(guó)人大與全國(guó)人大常委會(huì)、基本法律與非基本法律的效力，是有明顯區(qū)別的。

人民警察法第二十三條規(guī)定：“人民警察必須按照規(guī)定著裝，佩帶人民警察標(biāo)志或者持有人民警察證件，保持警容嚴(yán)整，舉止端莊?！痹摋l規(guī)范的不是具體執(zhí)法行為，而是在第三章“義務(wù)和紀(jì)律”里，屬于對(duì)所有不同警種、不同崗位、不同專業(yè)警察的廣泛要求。因此，就執(zhí)法活動(dòng)中涉及行政處罰行為來(lái)說(shuō)，行政處罰法反而是特別法了。

現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法適用治安管理處罰法有何規(guī)定

治安管理處罰法于2005年8月28日第十屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十七次會(huì)議通過(guò)，其第三條規(guī)定：“治安管理處罰的程序，適用本法的規(guī)定；本法沒(méi)有規(guī)定的，適用《中華人民共和國(guó)行政處罰法》的有關(guān)規(guī)定。”其第四條第一款規(guī)定：“在中華人民共和國(guó)領(lǐng)域內(nèi)發(fā)生的違反治安管理行為，除法律有特別規(guī)定的外，適用本法。”

可見(jiàn)，治安管理處罰法并未針對(duì)警察處置治安事件是否需要提供證件作出明確規(guī)范。但其第八十二條第一款規(guī)定：“需要傳喚違反治安管理行為人接受調(diào)查的，經(jīng)公安機(jī)關(guān)辦案部門負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，使用傳喚證傳喚。對(duì)現(xiàn)場(chǎng)發(fā)現(xiàn)的違反治安管理行為人，人民警察經(jīng)出示工作證件，可以口頭傳喚，但應(yīng)當(dāng)在詢問(wèn)筆錄中注明?！?/p>

此外，行政處罰法第五十二條第一款規(guī)定：“執(zhí)法人員當(dāng)場(chǎng)作出行政處罰決定的，應(yīng)當(dāng)向當(dāng)事人出示執(zhí)法身份證件……”第五十五條第一款規(guī)定：“執(zhí)法人員在調(diào)查或者進(jìn)行檢查時(shí)，應(yīng)當(dāng)主動(dòng)向當(dāng)事人或者有關(guān)人員出示執(zhí)法證件。當(dāng)事人或者有關(guān)人員有權(quán)要求執(zhí)法人員出示執(zhí)法證件。執(zhí)法人員不出示執(zhí)法證件的，當(dāng)事人或者有關(guān)人員有權(quán)拒絕接受調(diào)查或者檢查。”

可見(jiàn)，“執(zhí)法身份證件”“執(zhí)法證件”不論是否等同于“警官證”，至少不可認(rèn)為“警察身著制服，佩帶警銜、警號(hào)，并不需要出示證件，只有在便衣情況下執(zhí)法時(shí)才需聲明并出示警官證”。

總體來(lái)看，現(xiàn)行的行政處罰法、人民警察法和治安管理處罰法對(duì)于公安機(jī)關(guān)人民警察的執(zhí)法細(xì)節(jié)，缺乏完整細(xì)致明確的有機(jī)銜接規(guī)制，使公安機(jī)關(guān)人民警察在“出示執(zhí)法證件”這個(gè)問(wèn)題上，與其他執(zhí)法機(jī)關(guān)執(zhí)法人員執(zhí)法活動(dòng)具有不同“規(guī)定動(dòng)作”，由此導(dǎo)致很多爭(zhēng)執(zhí)，也算事出有因吧。

人民警察理當(dāng)完善執(zhí)法證制度

當(dāng)前，從完善法律規(guī)制入手，亟須解決警察處警規(guī)范化問(wèn)題。

人民警察警種繁多，各有其業(yè)務(wù)范圍。其包括公安機(jī)關(guān)、國(guó)家安全機(jī)關(guān)、監(jiān)獄、勞動(dòng)教養(yǎng)管理機(jī)關(guān)的人民警察和人民法院、人民檢察院的司法警察（人民警察法第二條第二款），上述警種分別依照有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定行使職權(quán)（人民警察法第十八條）。而且，即便是公安機(jī)關(guān)內(nèi)部，專業(yè)、崗位、職責(zé)分工不同，從業(yè)人員的特長(zhǎng)、能力不盡相同。例如，有的是翻譯或醫(yī)生乃至于是電腦編程人員。如其出示警官證，是否可等同于執(zhí)法證？

《公安部關(guān)于公安機(jī)關(guān)是否申領(lǐng)地方政府統(tǒng)一制發(fā)的〈行政執(zhí)法證〉問(wèn)題的批復(fù)》中表明：“公安機(jī)關(guān)及其人民警察不僅擔(dān)負(fù)著治安行政執(zhí)法任務(wù)，而且擔(dān)負(fù)著刑事司法任務(wù)，不同于一般的行政執(zhí)法機(jī)關(guān)和行政執(zhí)法人員……公安機(jī)關(guān)不必申領(lǐng)地方政府制發(fā)的《行政執(zhí)法證》。”因此，從嚴(yán)謹(jǐn)執(zhí)法、準(zhǔn)確適法來(lái)看，有必要分別根據(jù)不同警種、不同崗位的人民警察業(yè)務(wù)要求，有針對(duì)性地培訓(xùn)并頒發(fā)相應(yīng)的執(zhí)法證件。當(dāng)然，這些“執(zhí)法證件”可“兩證合一”，收載在“警官證”附頁(yè)，可等同于“出示了執(zhí)法證”。

綜上所述，筆者認(rèn)為，應(yīng)先修訂警察法，嚴(yán)格資格準(zhǔn)入、執(zhí)法監(jiān)管、違規(guī)懲處、清退機(jī)制以及強(qiáng)化相對(duì)人救濟(jì)機(jī)制。

9月6日，全國(guó)人大常委會(huì)召開(kāi)立法工作會(huì)議，部署十四屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃實(shí)施工作。9月7日，新華社受權(quán)發(fā)布《十四屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃》。據(jù)悉，第一類立法項(xiàng)目中，治安管理處罰法（修改）已提請(qǐng)審議，道路交通安全法（修改）將在任期內(nèi)提請(qǐng)審議。第二類立法項(xiàng)目中，看守所法、戶籍法、網(wǎng)絡(luò)犯罪防治法、出境入境管理法（修改）、槍支管理法（修改）、禁毒法（修改）、人民警察法（修改）（人民警察警銜條例修改，一并考慮）等需要抓緊工作、條件成熟時(shí)將提請(qǐng)審議。