魏遠(yuǎn)山

（廣東外語外貿(mào)大學(xué) 法學(xué)院，廣州 510006）

0 引言

發(fā)展旅游業(yè)是滿足人民美好生活需要的重要途徑之一。旅游業(yè)的發(fā)展離不開作為其“晴雨表”和“體溫計(jì)”的旅游統(tǒng)計(jì)。在傳統(tǒng)條件下，旅游統(tǒng)計(jì)依賴人力測算，但因國家和地方層面統(tǒng)計(jì)口徑和標(biāo)準(zhǔn)的差異，出現(xiàn)了“橫向不可比，縱向不可加”的局面。隨著算法等技術(shù)的發(fā)展，基于大數(shù)據(jù)技術(shù)的旅游統(tǒng)計(jì)算法，既是“夯實(shí)文化和旅游統(tǒng)計(jì)基礎(chǔ)，完善統(tǒng)計(jì)制度，提升統(tǒng)計(jì)服務(wù)能力”的重要舉措，也是實(shí)現(xiàn)旅游統(tǒng)計(jì)工作高效化、強(qiáng)化數(shù)據(jù)挖掘應(yīng)用、助力旅游業(yè)宏觀調(diào)控和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的科技支撐。礙于所涉數(shù)據(jù)高度敏感、算法復(fù)雜等因素，旅游統(tǒng)計(jì)算法存在個(gè)人信息泄露、算法黑箱難規(guī)制、決策偏差等風(fēng)險(xiǎn)。在加強(qiáng)算法治理和數(shù)據(jù)保護(hù)、以信息化推動旅游行業(yè)治理現(xiàn)代化的時(shí)代背景下，亟須規(guī)范旅游統(tǒng)計(jì)算法的部署與應(yīng)用，構(gòu)建以高效旅游數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)和高度游客權(quán)利保護(hù)共促旅游業(yè)發(fā)展的新格局。

當(dāng)前與旅游統(tǒng)計(jì)算法相關(guān)的研究主要集中在兩個(gè)方面：一是從大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)、機(jī)器學(xué)習(xí)等技術(shù)視角設(shè)計(jì)旅游統(tǒng)計(jì)算法及其系統(tǒng)[1—4]；二是從宏觀層面對算法進(jìn)行規(guī)制等[5—11]。雖然既有研究對旅游統(tǒng)計(jì)算法的法律規(guī)制具有重要借鑒意義，但還存在契合度不高的問題：第一，旅游統(tǒng)計(jì)等具體應(yīng)用場景中的算法規(guī)制問題尚未引起學(xué)術(shù)界關(guān)注；第二，既有研究的宏大敘事與旅游統(tǒng)計(jì)算法的微觀敘事錯(cuò)位；第三，所用數(shù)據(jù)的高度敏感性意味著旅游統(tǒng)計(jì)算法的規(guī)制應(yīng)更加注重?cái)?shù)據(jù)安全，但既有研究多關(guān)注算法本身而忽略了其與數(shù)據(jù)安全的緊密關(guān)系。因此，從法律視角審視旅游統(tǒng)計(jì)算法有其必要性：一是彌補(bǔ)旅游統(tǒng)計(jì)算法法律規(guī)制研究相對空白的缺憾，拓展算法規(guī)制和數(shù)據(jù)保護(hù)研究的廣度與深度；二是在保障個(gè)人信息與數(shù)據(jù)安全、規(guī)范旅游統(tǒng)計(jì)算法運(yùn)行的同時(shí)，提高旅游統(tǒng)計(jì)工作效率，優(yōu)化統(tǒng)計(jì)算法決策，強(qiáng)化數(shù)據(jù)挖掘應(yīng)用，加快旅游業(yè)信息化建設(shè)。

1 旅游統(tǒng)計(jì)算法及其引發(fā)的社會問題

1.1 旅游統(tǒng)計(jì)算法及其運(yùn)行原理

在我國現(xiàn)行的旅游統(tǒng)計(jì)調(diào)查制度中，國內(nèi)旅游統(tǒng)計(jì)分為國家、省級和地市級三個(gè)地理尺度，不同地理尺度的旅游核心統(tǒng)計(jì)指標(biāo)也不同。由于國家和地區(qū)層面統(tǒng)計(jì)視角與統(tǒng)計(jì)單位的差異，因此國內(nèi)旅游人數(shù)和旅游收入雖在各級政府旅游經(jīng)濟(jì)運(yùn)行統(tǒng)計(jì)報(bào)告中的表述相同，但其指標(biāo)含義卻不盡相同[12]。近年來，我國在吸收世界旅游組織和旅游業(yè)發(fā)達(dá)國家有益經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國旅游業(yè)的發(fā)展情況，對《旅游統(tǒng)計(jì)調(diào)查制度》進(jìn)行了修訂，并編制和發(fā)布了《旅游統(tǒng)計(jì)指標(biāo)體系》《旅游經(jīng)濟(jì)核算手冊》《旅游統(tǒng)計(jì)工作手冊》等規(guī)范。這些規(guī)范的修改或制定雖然完善了我國旅游統(tǒng)計(jì)的制度體系，但是尚未克服國家與地方層面在統(tǒng)計(jì)視角和單位上的差異。隨著社會數(shù)字化進(jìn)程的持續(xù)推進(jìn)，社會信息化程度顯著提高，游客旅游的各個(gè)環(huán)節(jié)均可以數(shù)字形式被記錄下來并形成海量數(shù)據(jù)，諸如算法、大數(shù)據(jù)等數(shù)字技術(shù)的快速發(fā)展，極大提高了數(shù)據(jù)獲取和處理的效率。旅游環(huán)節(jié)的數(shù)字化和數(shù)字技術(shù)的飛速發(fā)展，為提高旅游統(tǒng)計(jì)效率和革新統(tǒng)計(jì)范式奠定了基礎(chǔ)。尤其是借助大數(shù)據(jù)、算法等新技術(shù)，在統(tǒng)一國家、省、市、縣四級統(tǒng)計(jì)口徑和標(biāo)準(zhǔn)后，基于公安、交通、電信、金融等涉旅數(shù)據(jù)，以算法為技術(shù)路線的旅游統(tǒng)計(jì)新范式，不僅能夠?qū)崿F(xiàn)四級旅游統(tǒng)計(jì)的融貫性，還可逐步促進(jìn)旅游統(tǒng)計(jì)工作的高效化和便捷化。

旅游統(tǒng)計(jì)算法以大數(shù)據(jù)技術(shù)為支撐，以精準(zhǔn)全面的涉旅數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，以機(jī)器學(xué)習(xí)算法為工具，服務(wù)于政府、企業(yè)和社會的多元需求。其原理大致可分為數(shù)據(jù)采集→數(shù)據(jù)清洗→算法設(shè)計(jì)→算法處理→輸出結(jié)果→算法決策等環(huán)節(jié)，又能大致分為算法輸入、算法處理、算法輸出及應(yīng)用三個(gè)階段（見圖1）。其中，數(shù)據(jù)采集環(huán)節(jié)主要是獲取游客個(gè)人位置、支付、行為、電信等涉旅數(shù)據(jù)；數(shù)據(jù)清洗環(huán)節(jié)則是對上述數(shù)據(jù)進(jìn)行篩選，去除重復(fù)、不必要的數(shù)據(jù)；算法設(shè)計(jì)環(huán)節(jié)主要是將旅游統(tǒng)計(jì)工作程式化，分解為可通過計(jì)算機(jī)自動處理、統(tǒng)計(jì)和分析的步驟；待統(tǒng)計(jì)算法設(shè)計(jì)完畢后，將清洗后的涉旅數(shù)據(jù)輸入算法，算法會自動統(tǒng)計(jì)出特定時(shí)間跨度內(nèi)不同層級的旅游統(tǒng)計(jì)結(jié)果，并作出決策建議。例如，在“五一”或“十一”之前，利用統(tǒng)計(jì)算法分析近幾年同時(shí)段的旅游數(shù)據(jù)，可大致預(yù)測游客人數(shù)，并提前做好相應(yīng)的旅游管理、接待等工作準(zhǔn)備；又如，可以利用旅游統(tǒng)計(jì)算法實(shí)時(shí)監(jiān)控游客人數(shù)，并適時(shí)采取預(yù)約等措施來保證游客旅游體驗(yàn)等。算法的輸出結(jié)果和決策不僅可為各級旅游管理部門制定旅游調(diào)控政策提供參考，也可為旅游從業(yè)者優(yōu)化服務(wù)或經(jīng)營模式提供助益，還可為游客制訂旅游計(jì)劃提供指引，對促進(jìn)旅游業(yè)的發(fā)展有重要意義。

圖1 旅游統(tǒng)計(jì)算法流程

1.2 旅游統(tǒng)計(jì)算法所致社會問題

因旅游統(tǒng)計(jì)應(yīng)用場景的特性，旅游統(tǒng)計(jì)算法在應(yīng)用過程中會存在算法風(fēng)險(xiǎn)：

第一，隱私和個(gè)人信息保護(hù)風(fēng)險(xiǎn)。旅游統(tǒng)計(jì)算法的運(yùn)行基礎(chǔ)是游客消費(fèi)、活動軌跡、上網(wǎng)數(shù)據(jù)等個(gè)人信息，其匯集后形成的旅游數(shù)據(jù)可較全面地反映個(gè)人隱私，使游客隱私極易被刺探。《中華人民共和國民法典》（以下簡稱《民法典》）將個(gè)人信息與隱私類比并通過人格權(quán)制度進(jìn)行同等保護(hù)，《中華人民共和國個(gè)人信息保護(hù)法》（以下簡稱《個(gè)人信息保護(hù)法》）第13條和第29條分別就一般個(gè)人信息和敏感個(gè)人信息的處理作出規(guī)定。雖然文化和旅游統(tǒng)計(jì)部門進(jìn)行旅游統(tǒng)計(jì)符合《個(gè)人信息保護(hù)法》第13 條第1 款第3項(xiàng)的規(guī)定，無須就處理一般個(gè)人信息向游客告知，但立法并未免除其在敏感個(gè)人信息的收集和處理上“應(yīng)當(dāng)取得個(gè)人的單獨(dú)同意”“向個(gè)人告知處理敏感個(gè)人信息的必要性以及對個(gè)人權(quán)益的影響”的義務(wù)。在旅游統(tǒng)計(jì)中，上述個(gè)人信息并非由統(tǒng)計(jì)部門單獨(dú)向游客收集，而是通過數(shù)據(jù)交換、市場購買、抓取網(wǎng)絡(luò)公共數(shù)據(jù)等方式收集。一方面，上述數(shù)據(jù)的獲取方式導(dǎo)致個(gè)人信息收集和處理的“通知-同意”規(guī)則并未被嚴(yán)格遵守，游客知情同意權(quán)被侵犯；另一方面，在數(shù)據(jù)收集、交換等過程中，游客個(gè)人信息泄露或被不當(dāng)獲取的概率較大，嚴(yán)重危及游客隱私和個(gè)人信息安全。

第二，數(shù)據(jù)安全風(fēng)險(xiǎn)。按照《中華人民共和國網(wǎng)絡(luò)安全法》（以下簡稱《網(wǎng)絡(luò)安全法》）、《中華人民共和國數(shù)據(jù)安全法》（以下簡稱《數(shù)據(jù)安全法》）等法律規(guī)定，從事數(shù)據(jù)處理活動的主體應(yīng)保證數(shù)據(jù)安全。旅游系統(tǒng)內(nèi)直采數(shù)據(jù)、部門交換數(shù)據(jù)、市場購買數(shù)據(jù)和網(wǎng)絡(luò)公開數(shù)據(jù)共同構(gòu)成旅游統(tǒng)計(jì)的數(shù)據(jù)素材，覆蓋了全國范圍的游客、服務(wù)商等旅游業(yè)主體，數(shù)據(jù)體量大且所涉利益多元，呼吁更高水平的數(shù)據(jù)安全保護(hù)。但在旅游統(tǒng)計(jì)算法運(yùn)行中存在如下數(shù)據(jù)安全風(fēng)險(xiǎn)：一方面，在統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)匯集或存儲過程中，國家和地方各級統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)都需調(diào)取或查詢數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)獲取和處理權(quán)限尚未明確，涉旅數(shù)據(jù)存在被隨意獲取的可能，也就意味著有安全風(fēng)險(xiǎn)。另一方面，在算法處理階段，必須將收集的涉旅數(shù)據(jù)輸入算法，此過程需人為選擇目標(biāo)數(shù)據(jù)的時(shí)間跨度和特征幅度，意味著算法使用者將可獲悉旅游統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，不僅游客個(gè)人敏感信息易被獲取，同時(shí)也會因缺乏具體操作權(quán)限或規(guī)范的指引，導(dǎo)致旅游統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的安全性難以保證。

第三，算法妨害風(fēng)險(xiǎn)。旅游統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)是旅游投資和宏觀研判的重要支撐，基于統(tǒng)計(jì)算法決策的宏觀調(diào)控和治理政策，決定著旅游公共資源配置與社會利益走向。一方面，算法設(shè)計(jì)的科學(xué)性和合理性、算法自身的復(fù)雜性和黑箱性[13]，與統(tǒng)計(jì)結(jié)果和決策建議的準(zhǔn)確性與客觀性密切相關(guān)。若無法保證算法的科學(xué)性，將導(dǎo)致旅游決策無效率，甚至產(chǎn)生“污名化”現(xiàn)象。例如，算法設(shè)計(jì)者因缺乏對旅游統(tǒng)計(jì)的科學(xué)認(rèn)知，將統(tǒng)計(jì)指標(biāo)及其比重設(shè)置錯(cuò)誤，將會嚴(yán)重?fù)p害統(tǒng)計(jì)結(jié)果的真實(shí)性，若基于此統(tǒng)計(jì)結(jié)果作出宏觀調(diào)控或旅游投資，則會導(dǎo)致旅游統(tǒng)計(jì)算法的“污名化”。另一方面，旅游統(tǒng)計(jì)算法決策在某種程度上代替了人類決策，不僅會引發(fā)行政責(zé)任落實(shí)難的問題，還面臨著算法決策的可預(yù)測性、可解釋性和可控制性難題[14]。

2 旅游統(tǒng)計(jì)算法法律規(guī)制的邏輯進(jìn)路

面對旅游統(tǒng)計(jì)算法存在的“三元問題”，為提高旅游統(tǒng)計(jì)工作效率，加快旅游業(yè)信息化建設(shè)，必須對旅游統(tǒng)計(jì)算法進(jìn)行規(guī)制。要構(gòu)建契合旅游統(tǒng)計(jì)實(shí)踐、符合個(gè)人信息和數(shù)據(jù)安全需要的旅游統(tǒng)計(jì)算法法律規(guī)制體系，需先厘清旅游統(tǒng)計(jì)算法法律規(guī)制的邏輯進(jìn)路。“規(guī)制目標(biāo)→規(guī)制理念→規(guī)制路徑”是法律規(guī)制的基本邏輯進(jìn)路，也應(yīng)適用于旅游統(tǒng)計(jì)算法的規(guī)制場景。

2.1 旅游統(tǒng)計(jì)算法法律規(guī)制的目標(biāo)

將算法技術(shù)融入旅游統(tǒng)計(jì)流程是為了提高旅游統(tǒng)計(jì)工作的效率，降低統(tǒng)計(jì)成本，強(qiáng)化旅游統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的挖掘應(yīng)用，以更好地服務(wù)于旅游業(yè)發(fā)展（“統(tǒng)計(jì)高效與決策精準(zhǔn)”）。但旅游統(tǒng)計(jì)算法存在的“三元問題”威脅著游客隱私和個(gè)人信息保護(hù)、統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)安全、算法決策的科學(xué)性和合理性，亟須法律規(guī)則來消解。換言之，旅游統(tǒng)計(jì)算法的法律規(guī)制應(yīng)當(dāng)注重“算法治理與數(shù)據(jù)保護(hù)”。由此觀之，旅游統(tǒng)計(jì)算法的法律規(guī)制需處理好“算法治理與數(shù)據(jù)保護(hù)”和“統(tǒng)計(jì)高效與決策精準(zhǔn)”之間的關(guān)系。若一味追求旅游統(tǒng)計(jì)算法的高效和決策精準(zhǔn)，忽略對游客隱私和個(gè)人信息保護(hù)以及統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的安全保障，則將導(dǎo)致旅游統(tǒng)計(jì)工作的價(jià)值出現(xiàn)偏頗。同樣，若單純追求游客隱私和個(gè)人信息的絕對安全，無視旅游統(tǒng)計(jì)算法應(yīng)有的數(shù)據(jù)利用，則將導(dǎo)致旅游統(tǒng)計(jì)工作的無效率。因此，在旅游統(tǒng)計(jì)算法的法律規(guī)制中，應(yīng)探尋“統(tǒng)計(jì)高效與決策精準(zhǔn)”和“算法治理與數(shù)據(jù)保護(hù)”的平衡之道，在保證游客個(gè)人信息權(quán)益和數(shù)據(jù)安全的同時(shí)，大力提高旅游統(tǒng)計(jì)工作效率，強(qiáng)化統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)挖掘應(yīng)用。

2.2 旅游統(tǒng)計(jì)算法法律規(guī)制的理念

規(guī)制理念是在規(guī)制目標(biāo)下，指引規(guī)制體系構(gòu)建的重要原則供給。就旅游統(tǒng)計(jì)算法法律規(guī)制而言，應(yīng)遵循均衡理念，主要體現(xiàn)在：

（1）利益平衡理念。旅游統(tǒng)計(jì)涉及個(gè)體、社會和國家三個(gè)維度的利益。個(gè)體層面主要是游客個(gè)人和旅游業(yè)從業(yè)者合法權(quán)益的保護(hù)；社會層面是旅游業(yè)健康發(fā)展和涉旅數(shù)據(jù)安全問題；國家層面則是旅游統(tǒng)計(jì)職能的實(shí)現(xiàn)及旅游業(yè)治理能力的提升。在旅游統(tǒng)計(jì)算法應(yīng)用場景下，從信息或數(shù)據(jù)保護(hù)角度看，數(shù)據(jù)收集和算法處理可能危及游客隱私和個(gè)人信息安全，若涉旅數(shù)據(jù)保護(hù)不力，則將威脅社會層面的數(shù)據(jù)安全；但強(qiáng)調(diào)絕對的數(shù)據(jù)安全和個(gè)人信息保護(hù)將導(dǎo)致旅游統(tǒng)計(jì)工作的無效率，影響國家統(tǒng)計(jì)職能的實(shí)現(xiàn)及對旅游業(yè)的宏觀調(diào)控。從算法輸出與應(yīng)用角度看，問題算法決策的應(yīng)用，不僅會損害算法相對人的合法權(quán)益，而且會影響統(tǒng)計(jì)部門的權(quán)威性和決策的有效性。若旅游統(tǒng)計(jì)算法的法律規(guī)制無法有效平衡上述三個(gè)維度的利益，則將導(dǎo)致規(guī)制的無效率。鑒于風(fēng)險(xiǎn)無法被完全消除，只能將其盡可能地控制在可以容忍的水平。旅游統(tǒng)計(jì)算法本質(zhì)上是利用信息技術(shù)實(shí)現(xiàn)旅游統(tǒng)計(jì)工作的高效化，只是在技術(shù)應(yīng)用中存在一定的安全隱患。因此，旅游統(tǒng)計(jì)算法的法律規(guī)制，應(yīng)盡可能地將算法應(yīng)用過程中的風(fēng)險(xiǎn)降低并控制在“合理的水平”，實(shí)現(xiàn)個(gè)人、社會和國家的多層次利益平衡，兼顧算法規(guī)制與統(tǒng)計(jì)效率、公共利益與私人利益、技術(shù)規(guī)制與產(chǎn)業(yè)發(fā)展的均衡。

（2）比例原則理念。比例原則歷來是考察規(guī)制措施合理性的重要工具之一，即所采取的措施與其所達(dá)到的目的之間必須符合比例或相稱[15]。旅游統(tǒng)計(jì)算法的法律規(guī)制措施必須符合比例原則的要求。如在算法透明機(jī)制的構(gòu)建中，應(yīng)當(dāng)考慮算法代碼、決策樹、數(shù)據(jù)等信息的公開限度及對象范圍。算法本就是一種極其復(fù)雜的技術(shù)，尤其是在機(jī)器學(xué)習(xí)技術(shù)的加持下其復(fù)雜度更甚，即使是算法技術(shù)專家也不能保證完全理解算法技術(shù)的所有細(xì)節(jié)。若將旅游統(tǒng)計(jì)算法的所有代碼、決策樹、數(shù)據(jù)等信息全部公開，不僅面臨著算法所有者的利益保護(hù)（如商業(yè)秘密）、游客個(gè)人信息安全等問題，也面臨著比例原則的詰問。因此，在構(gòu)建旅游統(tǒng)計(jì)算法的法律規(guī)制體系時(shí)，應(yīng)當(dāng)秉持比例原則，避免規(guī)制措施與規(guī)制目的發(fā)生錯(cuò)位。

（3）成本-效益理念。制度運(yùn)行總是要支出必要的成本來實(shí)現(xiàn)可能的收益，二者的比率就是衡量制度成效的關(guān)鍵。就旅游統(tǒng)計(jì)算法的法律規(guī)制而言，在構(gòu)建規(guī)制體系時(shí)需要考慮制度的成本與收益，盡量以較低成本實(shí)現(xiàn)較高的制度收益。例如，對旅游統(tǒng)計(jì)算法決策的可理解性規(guī)則進(jìn)行構(gòu)建時(shí)，應(yīng)注意算法使用者的解釋成本與社會公眾知情權(quán)的協(xié)調(diào)，避免因課以算法使用者過重的解釋負(fù)擔(dān)，阻礙算法技術(shù)在旅游統(tǒng)計(jì)中的應(yīng)用。再如，在確定旅游統(tǒng)計(jì)算法的規(guī)制主體時(shí)，應(yīng)充分考慮到旅游統(tǒng)計(jì)工作的范式、統(tǒng)計(jì)結(jié)果的公開范圍及使用途徑等，選擇一個(gè)規(guī)制成本相對較低的部門。

2.3 旅游統(tǒng)計(jì)算法法律規(guī)制的路徑

目前，算法的法律規(guī)制路徑分為內(nèi)部路徑和外部路徑。內(nèi)部路徑著眼于算法本身，通過構(gòu)建算法公開、透明、可責(zé)等機(jī)制避免算法的負(fù)外部性[16—18]；外部路徑則借助既有規(guī)則，如以平臺責(zé)任、外部審計(jì)等制度刺破算法面紗[19]。就旅游統(tǒng)計(jì)算法而言，基于以下原因應(yīng)采用內(nèi)部規(guī)制路徑：

一是旅游統(tǒng)計(jì)算法應(yīng)用場景決定了算法決策多是服務(wù)于管理政策的制定與實(shí)施，較少直接作用于游客等個(gè)體。旅游統(tǒng)計(jì)工作是文化和旅游部門的行政職責(zé)，主要目的是掌握我國旅游經(jīng)濟(jì)活動的發(fā)展變化情況及其規(guī)律性，服務(wù)于旅游管理與宏觀調(diào)控。部署旅游統(tǒng)計(jì)算法主要用于優(yōu)化統(tǒng)計(jì)部門的工作效率和解放人力，所以算法決策更多是為旅游調(diào)控決策服務(wù)，較少直接作用于游客等個(gè)體?；蛟S隨著算法技術(shù)的發(fā)展及其在旅游業(yè)鏈條中的下沉，未來旅游統(tǒng)計(jì)算法的應(yīng)用場景將日益多元化，但旅游統(tǒng)計(jì)工作的目的和效用取向決定了統(tǒng)計(jì)算法決策仍主要服務(wù)于國家旅游資源的調(diào)整與分配，較少會直接對具體個(gè)人的合法權(quán)益產(chǎn)生影響。

二是旅游統(tǒng)計(jì)工作特性決定了旅游統(tǒng)計(jì)算法的負(fù)外部性溢出環(huán)節(jié)主要是涉旅數(shù)據(jù)的收集、算法設(shè)計(jì)及決策應(yīng)用。旅游統(tǒng)計(jì)算法應(yīng)用的前提是有優(yōu)質(zhì)的統(tǒng)計(jì)算法和足量的涉旅數(shù)據(jù)。因此除算法決策環(huán)節(jié)外，在涉旅數(shù)據(jù)的收集和算法設(shè)計(jì)環(huán)節(jié)也極易出現(xiàn)算法妨害現(xiàn)象。涉旅數(shù)據(jù)的收集、存儲等環(huán)節(jié)可能出現(xiàn)有損游客隱私和個(gè)人信息保護(hù)的問題，需旅游統(tǒng)計(jì)部門在數(shù)據(jù)收集階段采取必要的措施防止個(gè)人信息和數(shù)據(jù)泄露。而旅游統(tǒng)計(jì)算法設(shè)計(jì)和決策應(yīng)用環(huán)節(jié)的實(shí)質(zhì)是旅游統(tǒng)計(jì)算法權(quán)力與行政權(quán)力的“共舞”。就算法設(shè)計(jì)環(huán)節(jié)而言，雖然是在界定擬要解決問題的基礎(chǔ)上將旅游統(tǒng)計(jì)作程式化分解，將人類經(jīng)驗(yàn)和價(jià)值判斷替換為特征數(shù)據(jù)比重，但也涉及對旅游統(tǒng)計(jì)工作的認(rèn)知、算法設(shè)計(jì)的倫理把握等問題，必須依靠算法道德審查來保證算法設(shè)計(jì)的科學(xué)性和合理性，避免問題算法或歧視算法的出現(xiàn)。就算法決策應(yīng)用階段而言，自然人決策讓位于算法決策可能會導(dǎo)致旅游統(tǒng)計(jì)工作人員“空心化”，也可能使算法參與旅游資源的分配、規(guī)則制定和規(guī)范構(gòu)造，逐漸使算法具有公共屬性。此外，因算法的黑箱屬性和復(fù)雜性，算法決策無法被社會公眾監(jiān)督。

正是因?yàn)槁糜谓y(tǒng)計(jì)算法的應(yīng)用更多是利用收集到的涉旅數(shù)據(jù)作出決策以供管理者參考，算法決策通常不直接對具體個(gè)體產(chǎn)生顯著影響，使得通過外部審計(jì)、平臺責(zé)任等方式并不能有效消除旅游統(tǒng)計(jì)算法可能造成的妨害。此外，鑒于旅游統(tǒng)計(jì)工作的獨(dú)特性，為統(tǒng)一全國旅游統(tǒng)計(jì)工作規(guī)程，文化和旅游管理部門應(yīng)采取自上而下的方式部署旅游統(tǒng)計(jì)算法。因此，采用內(nèi)部路徑，要求算法部署部門構(gòu)建算法公開、透明和可解釋性的機(jī)制，更有利于內(nèi)化旅游統(tǒng)計(jì)算法的負(fù)外部性。

3 旅游統(tǒng)計(jì)算法法律規(guī)制的體系構(gòu)建

3.1 旅游統(tǒng)計(jì)算法法律規(guī)制的主體

旅游統(tǒng)計(jì)工作由文化和旅游部門負(fù)責(zé)，且需其統(tǒng)一旅游統(tǒng)計(jì)口徑、指標(biāo)和數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)。為優(yōu)化旅游統(tǒng)計(jì)工作，文化和旅游部門決定借助旅游統(tǒng)計(jì)算法提高統(tǒng)計(jì)效率。有鑒于此，為控制旅游統(tǒng)計(jì)算法規(guī)制成本，可將算法規(guī)制權(quán)力交給文化和旅游部門。優(yōu)勢在于：一是文化和旅游部門更熟悉旅游統(tǒng)計(jì)工作，由其監(jiān)管有助于提高監(jiān)管效率，促進(jìn)旅游統(tǒng)計(jì)算法準(zhǔn)確性和有效性的提高；二是有利于控制規(guī)制成本。但潛在的問題是監(jiān)管部門會為了追求旅游統(tǒng)計(jì)的準(zhǔn)確性和高效性，忽視對游客隱私、個(gè)人信息及數(shù)據(jù)安全的保護(hù)。因此，國家各級網(wǎng)信部門應(yīng)對同級文化和旅游部門的算法監(jiān)管職責(zé)進(jìn)行監(jiān)督，并定期向社會發(fā)布相應(yīng)的報(bào)告。

3.2 旅游統(tǒng)計(jì)算法法律規(guī)制的內(nèi)容

可從全流程視角，分階段規(guī)制旅游統(tǒng)計(jì)算法。

輸入階段分為涉旅數(shù)據(jù)采集和數(shù)據(jù)清洗兩個(gè)環(huán)節(jié)。第一，就數(shù)據(jù)采集環(huán)節(jié)而言，應(yīng)確保所采數(shù)據(jù)的全面性和合法性，尊重游客的隱私和個(gè)人信息權(quán)益。對此，應(yīng)從涉旅數(shù)據(jù)收集和數(shù)據(jù)存儲兩個(gè)角度分析。一是涉旅數(shù)據(jù)收集環(huán)節(jié)。就游客個(gè)人信息收集而言，對游客一般個(gè)人信息的收集可按照《個(gè)人信息保護(hù)法》第13 條第1 款第3 項(xiàng)規(guī)定進(jìn)行；但對游客敏感信息的收集及處理，應(yīng)向游客告知數(shù)據(jù)收集的范圍、處理方式及使用目的，而與旅游統(tǒng)計(jì)無關(guān)的個(gè)人信息不得收集。此外，為加強(qiáng)對游客隱私和個(gè)人信息的保護(hù)，各級旅游統(tǒng)計(jì)部門應(yīng)確定個(gè)人信息保護(hù)專員，負(fù)責(zé)旅游統(tǒng)計(jì)中的游客個(gè)人信息保護(hù)工作。就非游客個(gè)人信息而言，應(yīng)遵循《數(shù)據(jù)安全法》相關(guān)規(guī)定，杜絕以非法方式獲取數(shù)據(jù)，避免損害數(shù)據(jù)持有者的合法數(shù)據(jù)權(quán)益。二是數(shù)據(jù)存儲環(huán)節(jié)。匯總后的涉旅數(shù)據(jù)不僅包含游客個(gè)人信息，還包含旅游服務(wù)機(jī)構(gòu)數(shù)據(jù)。個(gè)人信息等數(shù)據(jù)一旦泄露，后果難以控制。因此，應(yīng)要求各級旅游統(tǒng)計(jì)部門建立科學(xué)合理的分類分級保護(hù)機(jī)制，確保個(gè)人信息和其他非個(gè)人數(shù)據(jù)的安全[20]。即應(yīng)將具有識別功能的個(gè)人信息與不具有識別功能的數(shù)據(jù)分開存儲；同時(shí)，應(yīng)在遵循最小必要原則的前提下，設(shè)置不同梯度的游客個(gè)人信息的處理和訪問權(quán)限，杜絕個(gè)人信息被隨意獲取。對收集的涉旅數(shù)據(jù)，不得隨意向第三方提供；若確需向第三方提供，則應(yīng)在考察數(shù)據(jù)接收者的數(shù)據(jù)安保能力的基礎(chǔ)上，經(jīng)部門負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)后，方可轉(zhuǎn)移。第二，就數(shù)據(jù)清洗環(huán)節(jié)而言，對游客個(gè)人信息進(jìn)行清洗時(shí)，應(yīng)避免對游客隱私的侵犯，同時(shí)注意對個(gè)人信息的保護(hù)。對經(jīng)處理后不具有識別能力的數(shù)據(jù)，可按照部門內(nèi)部規(guī)則管理。

處理階段分為算法設(shè)計(jì)和算法處理兩個(gè)環(huán)節(jié)。無論是算法設(shè)計(jì)環(huán)節(jié)還是算法處理環(huán)節(jié)，都需在旅游統(tǒng)計(jì)部門算法部署方案下進(jìn)行，因此本文將算法部署環(huán)節(jié)也納入考慮。第一，算法部署環(huán)節(jié)有以下要求：一是文化和旅游部門應(yīng)制定科學(xué)合理的旅游統(tǒng)計(jì)算法部署策略，規(guī)范算法部署行為；二是通過算法評估等措施，確保算法的有效性和可控性；三是明確部門中負(fù)責(zé)旅游統(tǒng)計(jì)算法的監(jiān)管人員，落實(shí)相關(guān)主體責(zé)任；四是建立旅游統(tǒng)計(jì)算法的監(jiān)測評估制度，避免算法妨害的發(fā)生。第二，應(yīng)注重旅游統(tǒng)計(jì)算法設(shè)計(jì)的合理性。具體而言，應(yīng)注意對擬解決問題的界定、數(shù)據(jù)特征的提取、算法規(guī)則的中立性等事項(xiàng)，避免算法蘊(yùn)含偏見或歧視，保證統(tǒng)計(jì)指標(biāo)及其權(quán)重的科學(xué)性和合理性。同時(shí)，算法技術(shù)專家應(yīng)具有較高的技術(shù)倫理和技術(shù)能力，對旅游統(tǒng)計(jì)工作熟悉，并對其設(shè)計(jì)的算法背書，對非因技術(shù)局限導(dǎo)致的算法損害承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。第三，算法處理環(huán)節(jié)不需人為干預(yù)，應(yīng)著力確保算法運(yùn)行過程中的封閉性，避免算法科學(xué)性缺陷。

輸出及應(yīng)用階段分為輸出結(jié)果和算法決策兩個(gè)環(huán)節(jié)。旅游統(tǒng)計(jì)算法決策應(yīng)用需注意以下問題：一是算法決策的監(jiān)測評估。雖然基于旅游統(tǒng)計(jì)算法的機(jī)器決策并非直接實(shí)施，但仍會為決策者提供參考，從而間接影響旅游公共資源的分配和社會公共利益走向。因此，有必要對算法生成的旅游調(diào)控決策進(jìn)行監(jiān)測評估，避免算法決策偏差造成的不利影響。二是注意算法決策的可解釋性。要檢驗(yàn)算法決策的準(zhǔn)確性和科學(xué)性，就必須要求算法決策作出的過程及原理能被解釋，這是防止算法決策風(fēng)險(xiǎn)的有效措施之一。三是明確算法決策的定位。算法生成的決策僅是輔助性或參考性的，并不能完全代替人類決策。當(dāng)然，不可否認(rèn)在有些場景下，可由算法基于旅游統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)自動進(jìn)行調(diào)控。如在旅游高峰期，為保證游客旅游體驗(yàn)和人身安全，通過部署旅游統(tǒng)計(jì)算法實(shí)時(shí)監(jiān)控游客人數(shù)，當(dāng)游客人數(shù)達(dá)到單位時(shí)間接待人數(shù)上限時(shí)，算法自動啟動預(yù)約機(jī)制，對游客進(jìn)行限流，避免游客擁擠。

3.3 旅游統(tǒng)計(jì)算法法律規(guī)制的責(zé)任

負(fù)責(zé)任的算法化旨在落實(shí)過程層面的責(zé)任問題，為進(jìn)一步規(guī)范旅游統(tǒng)計(jì)算法，仍需解決結(jié)果層面的責(zé)任問題。旅游統(tǒng)計(jì)算法的結(jié)果責(zé)任側(cè)重于“游客個(gè)人信息和涉旅數(shù)據(jù)安全責(zé)任”和“算法決策責(zé)任”兩個(gè)維度。

就第一個(gè)維度而言，隨著《網(wǎng)絡(luò)安全法》《個(gè)人信息保護(hù)法》《數(shù)據(jù)安全法》及其配套制度的實(shí)施，我國已經(jīng)初步構(gòu)建起個(gè)人信息保護(hù)及數(shù)據(jù)安全法律制度。在旅游統(tǒng)計(jì)算法應(yīng)用過程中，當(dāng)出現(xiàn)個(gè)人信息和數(shù)據(jù)安全事件后，應(yīng)按照既有法律規(guī)定追究相關(guān)主體的法律責(zé)任。具體而言，游客個(gè)人信息和涉旅數(shù)據(jù)安全責(zé)任主要表現(xiàn)為：一是民事?lián)p害賠償責(zé)任。當(dāng)旅游統(tǒng)計(jì)算法應(yīng)用中出現(xiàn)個(gè)人信息泄露并給游客造成損害時(shí)，應(yīng)當(dāng)按照《個(gè)人信息保護(hù)法》第69 條或《民法典》“人格權(quán)編”相關(guān)規(guī)定向游客賠償損失。二是行政責(zé)任。當(dāng)旅游統(tǒng)計(jì)算法使用者未履行《個(gè)人信息保護(hù)法》和《數(shù)據(jù)安全法》規(guī)定的個(gè)人信息和數(shù)據(jù)安全保護(hù)義務(wù)時(shí)，應(yīng)當(dāng)由上級機(jī)關(guān)或者履行個(gè)人信息保護(hù)職責(zé)的部門責(zé)令改正，并對直接負(fù)責(zé)的主管人員和相關(guān)直接責(zé)任人員依法給予處分。三是刑事責(zé)任。當(dāng)個(gè)人信息和數(shù)據(jù)安全事件造成嚴(yán)重后果時(shí)，構(gòu)成犯罪的，應(yīng)當(dāng)依法追究直接負(fù)責(zé)的主管人員和相關(guān)直接責(zé)任人員的刑事責(zé)任。如按照《中華人民共和國刑法》第253條之一“侵犯公民個(gè)人信息罪”論處。

就第二個(gè)維度而言，旅游統(tǒng)計(jì)算法也會基于旅游統(tǒng)計(jì)結(jié)果生成決策，服務(wù)于國家宏觀調(diào)控。因此當(dāng)旅游統(tǒng)計(jì)算法決策逐漸與行政權(quán)力融合時(shí)，就應(yīng)建立旅游統(tǒng)計(jì)算法的問責(zé)制。問責(zé)制是指對其他人負(fù)責(zé)，有義務(wù)解釋和證明作為和不作為的正當(dāng)性。問責(zé)過程由信息、解釋或理由、后果三個(gè)階段組成[21]。其中，信息致力于消除問責(zé)主體與決策主體間的信息不對稱，從而深入了解相關(guān)決策和行動；解釋或理由是就觀察到的錯(cuò)誤或損害結(jié)果向決策主體提出質(zhì)疑并要求其解釋，必要時(shí)需發(fā)表公開聲明或發(fā)布報(bào)告以向公眾證明具體決策的合理性；后果則是基于損害結(jié)果對決策主體實(shí)施制裁，責(zé)令其采取補(bǔ)救措施來解決或糾正錯(cuò)誤決策，并為受到不利影響的人提供救濟(jì)。旅游統(tǒng)計(jì)算法問責(zé)制意味著，就算法決策合理性向相關(guān)組織或人員解釋，存在錯(cuò)誤時(shí)應(yīng)及時(shí)予以糾正或進(jìn)行補(bǔ)救。

首先，“信息”要求旅游統(tǒng)計(jì)算法公開透明。如果缺乏必要的透明度，那么所需評估的相關(guān)事實(shí)就不可用，問責(zé)制也將難以實(shí)現(xiàn)。為此，需建立旅游統(tǒng)計(jì)算法透明機(jī)制來滿足問責(zé)的信息需求。第一，就公開內(nèi)容而言，旅游統(tǒng)計(jì)算法的透明度要求社會公眾可獲得算法技術(shù)、技術(shù)專家、部署政策、監(jiān)測和評估、負(fù)責(zé)算法部署的統(tǒng)計(jì)部門人員在算法應(yīng)用中的作用等信息。第二，就公開范圍而言，應(yīng)根據(jù)公開內(nèi)容涉及的私人利益程度區(qū)別對待。如果算法作出決策所依賴的數(shù)據(jù)是個(gè)人隱私信息或商業(yè)秘密數(shù)據(jù)，則應(yīng)尊重相應(yīng)主體的合法權(quán)益，采取特定主體知悉的模式，作小范圍公開。而對于算法技術(shù)、技術(shù)專家、部署政策、監(jiān)測和評估、負(fù)責(zé)算法部署的統(tǒng)計(jì)部門人員等信息或其在旅游統(tǒng)計(jì)中的作用，則需對社會公開。第三，就公開形式而言，應(yīng)采取易讀性標(biāo)準(zhǔn)。算法作為專業(yè)性極強(qiáng)的技術(shù)，即使是專業(yè)人員也難以保證對算法所有技術(shù)細(xì)節(jié)與運(yùn)行原理如數(shù)家珍，更何況作為不具有相關(guān)技術(shù)知識的普羅大眾。因此，在事前公開旅游統(tǒng)計(jì)算法相關(guān)信息時(shí)，應(yīng)采取易讀性標(biāo)準(zhǔn)，確保社會公眾可以理解公開的內(nèi)容。第四，就公開時(shí)間而言，考慮到旅游統(tǒng)計(jì)算法應(yīng)用是較為繁瑣的動態(tài)過程，因此應(yīng)采取分階段公開方式。在引入算法之前，應(yīng)就部署政策、負(fù)責(zé)的統(tǒng)計(jì)部門人員、算法招投標(biāo)等信息進(jìn)行公開；在算法部署階段，應(yīng)公開算法技術(shù)、技術(shù)專家、數(shù)據(jù)關(guān)系、監(jiān)測和評估等相關(guān)信息；在算法部署完成后，若對算法進(jìn)行維護(hù)升級、數(shù)據(jù)比重調(diào)整等，則須及時(shí)向社會公布。

其次，“解釋或理由”要求對算法決策作出解釋。在旅游統(tǒng)計(jì)算法應(yīng)用場景下，應(yīng)要求特定主體對算法決策進(jìn)行解釋說明。在旅游統(tǒng)計(jì)算法化過程中，當(dāng)具體行政相對人對算法決策提出異議時(shí)，要求對算法決策進(jìn)行復(fù)核或?qū)彶榈男姓藛T作出解釋或說明，以證明該算法決策的合理性或正當(dāng)性。第一，就解釋主體而言，旅游統(tǒng)計(jì)算法所作行政決策是以行政機(jī)關(guān)的名義作出的。當(dāng)相對人認(rèn)為具體行政決策侵害其合法權(quán)益時(shí)，統(tǒng)計(jì)部門的相關(guān)負(fù)責(zé)人員應(yīng)進(jìn)行解釋。在必要時(shí)，可要求部署算法的技術(shù)專家提供說明或解釋，以判斷該決策是否合理。第二，就解釋內(nèi)容而言，應(yīng)包含算法在決策中的作用、技術(shù)專家給出專業(yè)意見的原因、為何要用及如何使用這些數(shù)據(jù)、為何制定相應(yīng)的算法政策、算法決策的可能影響等。特別是對算法決策作出原理（算法決策樹）、各數(shù)據(jù)權(quán)重（不同類型數(shù)據(jù)在決策時(shí)的影響力）等內(nèi)容的解釋。第三，就解釋標(biāo)準(zhǔn)而言，應(yīng)采用可理解性標(biāo)準(zhǔn)。可理解性要求行政人員或算法技術(shù)人員提供的解釋，應(yīng)是可被行政相對人理解的，或通過相關(guān)解釋能使行政相對人知曉算法決策是如何作出的以及其存在的意義。

最后，“后果”要求重作決策或賠償相對人損害。一是在確定算法所作決策確有問題且能重新決策時(shí)，應(yīng)撤回先前錯(cuò)誤決策并重作。不過，根據(jù)錯(cuò)誤來源，應(yīng)要求不同主體協(xié)助。若決策錯(cuò)誤是由個(gè)人信息原因?qū)е碌模瑒t要求相關(guān)主體完善或重新提供數(shù)據(jù)；若是由統(tǒng)計(jì)部門可修正的原因?qū)е碌?，則應(yīng)要求統(tǒng)計(jì)人員作出調(diào)整；若是由算法自身原因?qū)е碌?，則應(yīng)要求技術(shù)人員及時(shí)完善算法。當(dāng)然，不論是何種原因?qū)е滤惴Q策妨礙，均應(yīng)及時(shí)告知行政相對人，并在必要時(shí)向社會公示。二是當(dāng)即使重作決策也無法消除錯(cuò)誤決策的不利影響或無法重作決策時(shí)，應(yīng)向因錯(cuò)誤決策受到損害的主體進(jìn)行賠償。

4 結(jié)束語

旅游統(tǒng)計(jì)算法是提高旅游統(tǒng)計(jì)工作效率的重要方式，也是大數(shù)據(jù)時(shí)代旅游統(tǒng)計(jì)工作的必然發(fā)展方向。算法技術(shù)在革新旅游統(tǒng)計(jì)工作的同時(shí)，也會帶來一定的負(fù)面效應(yīng)。如何消除技術(shù)的負(fù)面效益，成為當(dāng)下旅游統(tǒng)計(jì)算法規(guī)制的核心命題。本文從法律視角審視旅游統(tǒng)計(jì)算法引發(fā)的社會問題，并嘗試從內(nèi)部規(guī)制路徑勾勒出“規(guī)制主體→規(guī)制內(nèi)容→算法責(zé)任”的規(guī)制體系輪廓，實(shí)現(xiàn)“算法治理與數(shù)據(jù)保護(hù)”和“統(tǒng)計(jì)高效與決策精準(zhǔn)”的平衡。這一算法的法律規(guī)制體系強(qiáng)調(diào)從數(shù)據(jù)采集到算法設(shè)計(jì)，再到算法應(yīng)用全流程的算法監(jiān)管，確保負(fù)責(zé)任和可追責(zé)的旅游統(tǒng)計(jì)工作算法化。本文的貢獻(xiàn)主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是將旅游統(tǒng)計(jì)算法治理這一尚未被給予足夠關(guān)注的議題呈現(xiàn)出來；二是從“規(guī)制目標(biāo)→規(guī)制理念→規(guī)制路徑”的角度勾勒出旅游統(tǒng)計(jì)算法的規(guī)制方案。