邵容與 胡定榮

課程的制定(making)和實(shí)施(implementation)發(fā)生在國家、地方、學(xué)校和課堂等不同層次。為了迎接經(jīng)濟(jì)全球化對(duì)高素質(zhì)國民生產(chǎn)力的要求,發(fā)揮課程在高質(zhì)量教育體系中的核心作用,我國在完善中小學(xué)課程三級(jí)管理體制的同時(shí),突出了國家在課程事務(wù)中的主導(dǎo)或領(lǐng)導(dǎo)作用。對(duì)國家主導(dǎo)課程事務(wù)作用的強(qiáng)調(diào)并非中國特色或中央集權(quán)教育體制國家的獨(dú)特現(xiàn)象,而是世界各國具有普遍性的課程政策轉(zhuǎn)向[1]。例如,在英國教育史上,《1988年教育改革法》首次提出國家課程概念;20世紀(jì)90年代以來,美國聯(lián)邦主導(dǎo)建立州定課程標(biāo)準(zhǔn),并于2010年正式頒布《州共同核心課程標(biāo)準(zhǔn)》;北歐國家如芬蘭也頒布了《國家基礎(chǔ)教育核心課程2014》。這表明在西方,英、美和北歐等教育地方分權(quán)制發(fā)達(dá)的國家自20世紀(jì)50年代以來,特別是20世紀(jì)80年代至今,存在逐步加強(qiáng)國家在課程事務(wù)中的領(lǐng)導(dǎo)作用的趨勢(shì)。

在現(xiàn)代民主國家中,國家課程是以公共政策的方式制定并實(shí)施的,這也決定了各國會(huì)在自身政治體制的框架下構(gòu)建一套國家課程治理的體制機(jī)制。在地方、學(xué)校和教師差異巨大的背景下,國家如何在課程治理中處理多主體之間的差異矛盾,兼顧質(zhì)量與公平、統(tǒng)一與自主,最終又如何有效影響中小學(xué)課程教學(xué)實(shí)踐,達(dá)到提升教育質(zhì)量的課程政策目的?對(duì)此,胡定榮基于改革開放40年中小學(xué)課程教學(xué)改革歷史,總結(jié)了我國在課程改革中決策權(quán)力有效運(yùn)作的經(jīng)驗(yàn)[2],但尚未對(duì)西方中小學(xué)課程決定的國家治理經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行分析總結(jié)。

筆者觀察到,一批來自英、美、歐的課程知名學(xué)者對(duì)國家在課程改革中的作用開展了理論、歷史與比較分析。其中,多爾(W. Dolye)提出了課程決定層次分析的理論框架[3],科恩(D. Cohen)回顧了美國歷史上國家在課程改革中的歷史經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)[4],霍夫曼(S. Hopmman)和韋斯特伯里(I. Westbury)開展了課程決定國家作用的跨文化比較分析[5]。這為我們?nèi)嫔钊氲卣J(rèn)識(shí)西方中小學(xué)課程決定中的國家作用提供了較豐富的資料。如何在此基礎(chǔ)上,從國家在課程決定中權(quán)力運(yùn)作的主體、對(duì)象、工具和效果等方面總結(jié)其治理的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn),這對(duì)完善我國中小學(xué)課程的國家治理實(shí)踐,加深我國中小學(xué)課程的國家治理的理論與歷史認(rèn)識(shí)具有重要意義。

一、 西方中小學(xué)課程國家治理的歷史分析框架

課程治理是課程的利益相關(guān)者在政府主導(dǎo)下通過主動(dòng)協(xié)商,對(duì)課程的決策、研發(fā)、實(shí)施、評(píng)價(jià)、改革等活動(dòng)要素和人、財(cái)、物等條件建立機(jī)制和發(fā)揮影響力,達(dá)成共同育人目標(biāo)的過程[6]。從起源來看,治理并不是課程研究的內(nèi)生概念,而是從政治學(xué)和公共管理中引入的。在20世紀(jì)20—40年代課程理論誕生之初,課程主要是地方教育部門和學(xué)校董事會(huì)的事權(quán)?，F(xiàn)代國家的干預(yù)造成了課程的公共政策化,從而為課程治理的概念培育了全球性的國家政策與實(shí)踐的土壤。

課程的公共政策化本質(zhì)上是全球教育質(zhì)量競(jìng)爭(zhēng)和現(xiàn)代國家內(nèi)部教育工具化的結(jié)果。在冷戰(zhàn)早期,以美國為首的西方國家就認(rèn)識(shí)到,高度分權(quán)的教育體制對(duì)內(nèi)難以彌合日益擴(kuò)大的種族、階層的教育分化,對(duì)外難以適應(yīng)激烈的社會(huì)主義陣營的人力資本競(jìng)爭(zhēng)。隨后,美國80年代頒布的報(bào)告《國家處在危急之中: 教育改革勢(shì)在必行》、2001年《不讓一個(gè)孩子掉隊(duì)》(No Child Left Behind,簡(jiǎn)稱NCLB)法案等相關(guān)文件的名稱與內(nèi)容也無一不充斥著美國中央和各州政府對(duì)美國教育在全球競(jìng)爭(zhēng)中處于不利境地,以及國內(nèi)各區(qū)域、種族間的教育質(zhì)量差異而產(chǎn)生的焦慮。這一系列的報(bào)告、法令推動(dòng)美國各州政府和聯(lián)邦政府在課程事務(wù)中扮演更積極的角色,通過制定、規(guī)范和問責(zé)學(xué)校的課程,以期控制教育系統(tǒng)解決更廣泛的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)問題[7]。與之類似的,澳大利亞、英國等國家自90年代以來迫于日益增加的國際教育競(jìng)爭(zhēng)的壓力,而不得不對(duì)以往教育領(lǐng)域的分權(quán)制傳統(tǒng)進(jìn)行調(diào)整,制定國家課程方案[8]。相較于英語系國家,德國為代表的歐陸國家有更悠久的國家制定教學(xué)大綱的傳統(tǒng),但也因青年失業(yè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)勞動(dòng)力市場(chǎng)的需求問題,引進(jìn)了美國的課程理論以取代傳統(tǒng)的教學(xué)論(Didaktik)作為指導(dǎo),發(fā)展同時(shí)包含專業(yè)以及政治視角的課程治理模式[9]。

因此,作為公共政策的中小學(xué)國家課程有兩個(gè)目的,對(duì)內(nèi)主要是實(shí)現(xiàn)教育質(zhì)量的優(yōu)質(zhì)均衡,對(duì)外則需要保持國家教育質(zhì)量在知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代的全球競(jìng)爭(zhēng)力。這兩個(gè)目的構(gòu)成了國家課程作為一種公共政策的合法性依據(jù),也是對(duì)西方中小學(xué)課程的國家治理的效果進(jìn)行判斷的標(biāo)準(zhǔn)。西方中小學(xué)課程國家治理的歷史分析框架就是為上述之果而溯治理之因的一個(gè)分析方式,以課程作為一種公共政策從制定到實(shí)施的過程,分析這個(gè)過程中治理主體、治理對(duì)象、治理結(jié)構(gòu)和治理工具對(duì)于課程育人的上述目的達(dá)成的影響。

(一) 國家課程治理的主體: 對(duì)課程公共性的分析

課程治理的主體反映的是國家課程代表誰的利益的問題,也就是在現(xiàn)代國家的框架中回應(yīng)“誰的知識(shí)最有價(jià)值的問題”。首先,國家的課程區(qū)別于地方、學(xué)校的課程,不僅是專業(yè)工作者的治權(quán)、事權(quán)和職權(quán),也不僅是直接利益相關(guān)者的共同事務(wù),而是國家代表全體公眾對(duì)于哪些知識(shí)、技能和態(tài)度是必備的做出的權(quán)威性決定。其次,現(xiàn)代的民主國家要在形式和價(jià)值上彰顯課程的公眾屬性。因此,霍夫曼最早提出了國家課程的“兩個(gè)前提”理論,認(rèn)為國家課程不僅要具備課程的內(nèi)容、傳授方式與學(xué)生發(fā)展結(jié)果一致性的“效果前提”,還要具備使課程知識(shí)避免成為特殊群體的知識(shí)特權(quán),而代表更廣泛的公眾利益的“民主前提”。[10]韋斯特伯里進(jìn)而提出,由于現(xiàn)代國家的體制使課程的政治權(quán)力凌駕于專業(yè)權(quán)力之上,如何認(rèn)識(shí)政治、公共的利益與專業(yè)利益的矛盾成為當(dāng)代課程理論迫切需要解決而很少得到關(guān)注的問題。[11]在這個(gè)意義上,治理主體表明國家課程由誰主導(dǎo)、代表誰的訴求、采用誰的話語,是在真正意義上代表了公共利益還是只以民主程序所掩蓋地代表了少數(shù)精英和既得利益階層的利益。

(二) 國家課程治理的對(duì)象: 對(duì)課程活動(dòng)要素的規(guī)范

課程治理的對(duì)象反映的是國家課程到底規(guī)范了課程活動(dòng)的何種要素,由此可以認(rèn)識(shí)國家的課程權(quán)力是什么及其如何行使的問題。國家課程是以“課程文本”,即國家教育部門或教育委員會(huì)發(fā)布的權(quán)威性文件而非情境性的實(shí)踐的形式存在的。一般來說當(dāng)代國家課程具備以下的特征: 它是以教育委員會(huì)為主導(dǎo)的不同團(tuán)體工作的結(jié)果;它為學(xué)校教授的內(nèi)容、順序、方式以及教師的工作、學(xué)生學(xué)習(xí)的能力標(biāo)準(zhǔn)、學(xué)校的工作和組織方式等提出了權(quán)威性的任務(wù)或要求,并用于當(dāng)局對(duì)學(xué)校的合理化、合法化和問責(zé)。[12]但是從歷史上來看,國家到底對(duì)課程的哪些要素提出了規(guī)范經(jīng)歷了一個(gè)漫長(zhǎng)的政策與理論的爭(zhēng)論和演進(jìn)過程,反映了不同時(shí)期政界和學(xué)界對(duì)政府、課程、教育的關(guān)系的認(rèn)識(shí)。作為治理對(duì)象的國家課程的內(nèi)容、形式直接決定了治理的活動(dòng)過程是如何發(fā)生的,是課程治理不同歷史階段最顯著的表征。

(三) 國家課程治理的結(jié)構(gòu): 對(duì)課程活動(dòng)權(quán)責(zé)的分配

課程治理的結(jié)構(gòu)反映的是在國家課程的制定與實(shí)施中不同主體的權(quán)責(zé)關(guān)系,但國家課程的治理是由兩套相對(duì)獨(dú)立而又相互影響的結(jié)構(gòu)所構(gòu)成的,其原因在于國家課程的中介性。韋斯特伯里指出,公眾關(guān)切并不能直接轉(zhuǎn)變?yōu)閷W(xué)校的實(shí)踐,學(xué)校也并不直接接受公共輿論的監(jiān)督,國家通過制定課程文本成為公共教育辯論、政黨綱領(lǐng)與學(xué)校和其他場(chǎng)所的課程實(shí)施之間的中介,以課程文件作為對(duì)話的焦點(diǎn)。[13]因此,國家課程治理的結(jié)構(gòu)包括公共結(jié)構(gòu)和教育結(jié)構(gòu)。公共結(jié)構(gòu)涉及不同利益主體的教育訴求如何轉(zhuǎn)變?yōu)閲艺n程文本,反映國家與其他利益相關(guān)者的關(guān)系。其合理性主要取決于國家的公共結(jié)構(gòu)是否能為國家課程帶來合法性,即能否使公眾—政治的、專業(yè)—理論的以及實(shí)踐—學(xué)校教育的話語網(wǎng)絡(luò)形成共識(shí)[14]。教育結(jié)構(gòu)涉及理想的課程實(shí)踐如何轉(zhuǎn)變?yōu)榍榫车恼n堂實(shí)踐,反映課程的制定與實(shí)施中國家、地方與學(xué)校之間的關(guān)系以及不同的教育部門之間的關(guān)系。其合理性主要取決于國家課程在這個(gè)結(jié)構(gòu)中得到有效實(shí)施,在落實(shí)國家意圖的前提下充分調(diào)動(dòng)不同層次的主體能動(dòng)性,整體提高教育質(zhì)量。

(四) 國家課程治理的工具: 對(duì)課程活動(dòng)條件的保障

課程治理的工具反映的是治理結(jié)構(gòu)中不同的主體被何種方式所激勵(lì)或所限制,以維護(hù)治理結(jié)構(gòu)的運(yùn)行?！肮ぞ摺钡母拍钍桥c新公共管理和治理理論相伴而生的,并試圖描述在政府、市場(chǎng)與社會(huì)等多種主體互動(dòng)的背景下多元化的公共政策實(shí)施手段。[15]公共政策的研究者一般認(rèn)為治理工具的選擇是治理的目的、背景、結(jié)構(gòu)、制度和主體動(dòng)機(jī)多種因素影響下的結(jié)果。[16]因此,課程治理工具的選擇是國家課程治理的主體、對(duì)象和結(jié)構(gòu)綜合影響下的結(jié)果,是上述三者的特征在國家課程治理框架中的集中表現(xiàn)。目前比較常見的一種政策工具的分類方式是將其分為管制類、激勵(lì)類、信息傳遞類[17],這個(gè)框架將用于后續(xù)對(duì)西方國家中小學(xué)課程治理的工具分析。

二、 西方中小學(xué)課程國家治理的歷史沿革

本文研究的西方國家課程治理的歷史以1958年美國頒布《國防教育法》為起點(diǎn),依據(jù)包括西方國家頒布的重要的政策、報(bào)告,以及國內(nèi)外學(xué)者相關(guān)的文本、實(shí)證的研究。基于上述的框架,本研究試圖對(duì)西方中小學(xué)課程國家治理的歷史發(fā)展階段及其趨勢(shì)進(jìn)行說明。

(一) 西方中小學(xué)課程國家治理的歷史發(fā)展階段

西方國家課程治理的歷史變化最直接地表現(xiàn)為治理對(duì)象,即國家課程的文本對(duì)何種課程要素、采用何種形式進(jìn)行規(guī)范?？偟膩砜?西方國家課程治理的歷史經(jīng)歷了如下三個(gè)階段。

1. 20世紀(jì)50—80年代: 以課程內(nèi)容為主要對(duì)象的傳播式治理

20世紀(jì)50年代以來,美國作為西方陣營的領(lǐng)袖率先開始通過立法開展國家課程治理,以對(duì)內(nèi)彌合日益擴(kuò)大的種族、階層的教育分化,對(duì)外適應(yīng)激烈的全球人力資本競(jìng)爭(zhēng)。在《國防教育法》頒布時(shí),美國國家職能主要是加強(qiáng)了一些特定科目的地位,之后則轉(zhuǎn)向政府直接資助相關(guān)機(jī)構(gòu)制定課程并通過財(cái)政手段鼓勵(lì)地方和學(xué)校采用。在這一時(shí)期,美國國家課程治理受到傳播理論的深刻影響,將課程治理視為把國家委托相關(guān)機(jī)構(gòu)制定的課程傳播給潛在使用者的過程,形成了中央政府作為委托者、科研機(jī)構(gòu)作為生產(chǎn)者和地方、學(xué)校作為實(shí)施者的治理結(jié)構(gòu)。美國1958年的《國防教育法》、1965年的初等和中等教育法,以及1972年成立的國家教育研究所都將向地方和學(xué)校傳播國家制定的課程視為主要任務(wù)[18]。

盡管上述舉措在20世紀(jì)90年代和70年代得到了普遍支持,但幾乎沒有證據(jù)表明,國家推動(dòng)課程的傳播實(shí)際導(dǎo)致了地方和學(xué)校教育實(shí)踐的變化[19]。調(diào)查顯示,美國科學(xué)基金會(huì)資助的課程的學(xué)區(qū)使用率幾乎不超過30%,相當(dāng)一部分課程的使用率在5%—15%之間。[20]至此,國家負(fù)責(zé)開發(fā)并傳播內(nèi)容的早期治理嘗試基本宣告失敗。西方各國逐漸轉(zhuǎn)向建立國家課程標(biāo)準(zhǔn),并在真正意義上使得國家課程治理成為當(dāng)時(shí)西方陣營普遍推動(dòng)教育變革的舉措。

2. 20世紀(jì)80—90年代: 以課程目標(biāo)為主要對(duì)象的輸入式治理

從20世紀(jì)80年代末開始,政策制定者致力于在學(xué)校的核心科目中制定更多學(xué)業(yè)成就上的嚴(yán)格學(xué)習(xí)標(biāo)準(zhǔn),以推動(dòng)學(xué)校教育系統(tǒng)的整體變革。這一時(shí)期比較著名的文件是英國《1988年教育改革法》和美國加利福尼亞州在80年代制定的數(shù)學(xué)和英語課程框架。美國各州和其他西方國家的中央政府制定了課程框架來明確的學(xué)習(xí)標(biāo)準(zhǔn),并調(diào)整政策來支持這些標(biāo)準(zhǔn)[21]。這一時(shí)期以課程目標(biāo)為本的治理方式被西方學(xué)者稱為“輸入式”治理[22],最初受到新自由主義的政治思想的影響,試圖以小政府和市場(chǎng)化的方式重新塑造政府治理教育的方式。之后,系統(tǒng)變革理論更深刻地塑造了西方國家以課程目標(biāo)為本的輸入式治理方式,一些學(xué)者主張政策圍繞學(xué)習(xí)標(biāo)準(zhǔn)為當(dāng)?shù)亟逃ぷ髡咛峁└恢碌慕虒W(xué)指導(dǎo),并使這些標(biāo)準(zhǔn)與評(píng)估、課程和專業(yè)發(fā)展保持一致,就會(huì)有助于改善課堂教學(xué)和學(xué)習(xí)[23]。這一歷史時(shí)期另一個(gè)標(biāo)志性的特征是,西方各國以國家課程委員會(huì)為載體的、精英集體協(xié)商的治理公共結(jié)構(gòu)逐漸形成。

3. 2000年至今: 以課程評(píng)價(jià)為主要對(duì)象的輸出式治理

21世紀(jì)以后,西方國家課程治理體系趨于完善的一個(gè)標(biāo)志是加入了教育評(píng)價(jià)作為國家問責(zé)的基礎(chǔ)。西方學(xué)者認(rèn)為這種趨勢(shì)反映了新形式的國家課程已經(jīng)將重點(diǎn)從輸入監(jiān)管——詳細(xì)說明要教授的內(nèi)容,轉(zhuǎn)移到輸出監(jiān)管——評(píng)估教育的輸出,通過分析成績(jī)數(shù)據(jù)和學(xué)校檢查來衡量。[24]例如,美國NCLB法案增加了考試的數(shù)量,在各年級(jí)和學(xué)科領(lǐng)域增加了評(píng)估,并授權(quán)各州開始更積極地公布測(cè)試結(jié)果;英國課程與資格當(dāng)局2002年為了完善國家課程的評(píng)估,也公布了次年四個(gè)關(guān)鍵階段的評(píng)價(jià)與報(bào)告安排[25];美國地方?jīng)Q策者在NCLB立法所規(guī)定的后果的壓力下,也采用了更嚴(yán)厲的管理手段,例如根據(jù)成績(jī)關(guān)閉或者整合學(xué)校等等[26]。至此,西方國家基于“標(biāo)準(zhǔn)—評(píng)價(jià)—問責(zé)”的治理結(jié)構(gòu)基本形成,國家的課程權(quán)力趨于明確[27]。

(二) 西方中小學(xué)課程國家治理的歷史發(fā)展趨勢(shì)

1. 治理主體: 從教育領(lǐng)袖主導(dǎo)向精英集體協(xié)商轉(zhuǎn)變

委員會(huì)在西方國家課程改革的歷史中長(zhǎng)期存在,但以往諸如美國教育協(xié)會(huì)十人委員會(huì)、十五人委員會(huì)等組織主要是一些教育工作者和研究者自發(fā)結(jié)成的。在20世紀(jì)50年代以前,一批地方政府與上述的委員會(huì)開展了密切的合作,推動(dòng)地方課程治理的變革。[28]但隨著課程改革逐漸成為一項(xiàng)國家主導(dǎo)的公共政治行動(dòng),以區(qū)域性教育行政官員、教育工作者與研究者構(gòu)成的傳統(tǒng)委員會(huì)結(jié)構(gòu)愈發(fā)難以代表廣泛的利益團(tuán)體對(duì)學(xué)校教育的關(guān)切。哈夫特和霍夫曼分析了70年代德國課程委員會(huì)由教師和教育工作者主導(dǎo)轉(zhuǎn)向多元化的改革,并提出教育系統(tǒng)需要通過多領(lǐng)域精英參與的課程委員會(huì)獲得可行的、合法的敘述,表明學(xué)校對(duì)社會(huì)和政治需求的回應(yīng)[29]。韋斯特伯里則進(jìn)一步在跨國研究中證明了課程委員會(huì)的結(jié)構(gòu)與形式在21世紀(jì)全球范圍內(nèi)存在驚人的一致性。[30]當(dāng)前西方各國課程委員會(huì)不僅容納了學(xué)校系統(tǒng)內(nèi)的教師、地方教育督導(dǎo)、學(xué)科領(lǐng)域的教師等實(shí)踐團(tuán)體,還有相當(dāng)比例的其他精英人士,包括藝術(shù)界代表、銀行界代表等等,在美國這些人士的比重幾乎能夠達(dá)到1/5[31]。

2. 治理對(duì)象: 從課程部分要素向課程為核心的教育系統(tǒng)轉(zhuǎn)變

從科目、內(nèi)容到標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)價(jià),西方國家課程治理對(duì)象并不是從一些要素到另一些要素,而是從課程的部分要素到課程的全部要素,再到影響課程的整體教育系統(tǒng)。近年來,諸如2013年美國頒布的《州共同核心課程標(biāo)準(zhǔn)》(Common Core State Standards,簡(jiǎn)稱CCSS)、2014年英國頒布的《國家課程框架文件》對(duì)國家課程的育人目標(biāo)、內(nèi)容、實(shí)施方式和組織管理都做了詳細(xì)的說明和規(guī)定。國家課程向?qū)W校提出關(guān)于教什么、如何實(shí)施的權(quán)威決定和期望,并由此推動(dòng)包括教師培養(yǎng)、教材編制和教育評(píng)估在內(nèi)的基礎(chǔ)教育系統(tǒng)變革,正成為國家引導(dǎo)和控制教育系統(tǒng)改革的核心工具。

3. 治理結(jié)構(gòu): 公共結(jié)構(gòu)的民主化與教育結(jié)構(gòu)的分權(quán)化

在過去的數(shù)十年里,西方國家當(dāng)局為了回應(yīng)如何對(duì)作為公共服務(wù)的學(xué)校課程做出決定的問題,創(chuàng)造了一套結(jié)構(gòu)和過程,使課程大綱中的制定者能夠接受不同來源的教育訴求并將其合法的表達(dá)[32]。韋斯特伯里對(duì)比了20世紀(jì)90年代后期挪威的《課程大綱1997》(L?replanverket 1997,簡(jiǎn)稱L97)、美國的《伊利諾伊州學(xué)習(xí)標(biāo)準(zhǔn)》(Illinois Learning Standards,簡(jiǎn)稱ILS)委員會(huì)與70年代德國課程委員會(huì)的結(jié)構(gòu)以后發(fā)現(xiàn),所有委員會(huì)的編寫工作是由中央與地方的教育行政官員、學(xué)校系統(tǒng)內(nèi)的教師、學(xué)科領(lǐng)域的專家主導(dǎo)的;相較德國,L97和ILS的委員會(huì)則向更多的群體開放開放[33]。他基于上述的歷史比較,進(jìn)一步提出了課程委員會(huì)在形式上與政治切割并試圖表現(xiàn)其中立性的一系列逐漸成熟的原則[34],包括利益的代表性、對(duì)公眾和專業(yè)符號(hào)的服從性、對(duì)本土文化的包容性以及對(duì)專業(yè)和公眾訴求的平衡性[35]。

與公共結(jié)構(gòu)的民主化相對(duì)的則是課程治理教育結(jié)構(gòu)在文本框架下進(jìn)一步的分權(quán)化。韋斯特伯里認(rèn)為,近幾十年來西方國家課程治理仍然遵循了區(qū)分(compartmentalization)和許可(licensing)的原則。[36]區(qū)分是指教育部門內(nèi)部將課程制定的部門與實(shí)施的部門、提供監(jiān)管和支持的部門相互區(qū)別、相互隔離。由此,課程方案成為對(duì)學(xué)校教授內(nèi)容與如何教授的具體規(guī)定,而將教材的提供、教師的培養(yǎng)和成績(jī)認(rèn)證的職能從課程制定的機(jī)構(gòu)中剝離。許可以一種市場(chǎng)邏輯劃分了課程的制定與實(shí)施中國家、地方與學(xué)校的權(quán)責(zé)。西方國家的中央政府主要負(fù)責(zé)制定標(biāo)準(zhǔn),通過經(jīng)濟(jì)手段干預(yù)問責(zé)結(jié)果,并允許教師在涵蓋了國家課程內(nèi)容的前提下,根據(jù)實(shí)際需求自由地以任何方式教學(xué)。這種舉措能夠降低國家制定課程的風(fēng)險(xiǎn),但也使決策的權(quán)威脫離了執(zhí)行的責(zé)任。

4. 治理工具: 市場(chǎng)化組合的管制、激勵(lì)類工具和始終有限的信息傳遞工具

早期西方國家主要是以財(cái)政政策作為激勵(lì)工具,通過給予撥款或者停止撥款,用來鼓勵(lì)或者限制地方和學(xué)校的教育活動(dòng)。工具的組合化是在標(biāo)準(zhǔn)化的時(shí)期逐漸發(fā)生,并以美國頒布NCLB法案而趨于完善的。相對(duì)嚴(yán)格的問責(zé)標(biāo)準(zhǔn)與大規(guī)模國家評(píng)估的結(jié)合使以美國為首的西方國家在保持對(duì)采用國家標(biāo)準(zhǔn)并取得較好學(xué)業(yè)成績(jī)的地方、學(xué)校進(jìn)行激勵(lì)的同時(shí),也能夠通過合法的問責(zé)程序處罰甚至關(guān)停學(xué)校。

但西方國家長(zhǎng)期以來都只采用有限的信息傳遞工具,這使得組合化的管制、激勵(lì)類工具的使用成為一種高度市場(chǎng)化的治理方式。上述區(qū)分的原則使國家的課程治理被局限在對(duì)課程文本和政策的治理,但由于實(shí)施和保障權(quán)力的條分縷析,課程委員會(huì)并不能實(shí)質(zhì)地為課程方案的實(shí)施做出教材、教師發(fā)展或者績(jī)效管理等方面的承諾。

5. 治理效果: 被更廣泛采納的課程標(biāo)準(zhǔn)及其與實(shí)踐的脫節(jié)

西方國家課程治理在21世紀(jì)一個(gè)顯著的變化是,課程標(biāo)準(zhǔn)的制定權(quán)逐漸從各州、省整合到國家當(dāng)局,這使得課程標(biāo)準(zhǔn)在更大范圍內(nèi)被采用并得到了立法的支持。在一些早期的案例,例如對(duì)挪威L97課程標(biāo)準(zhǔn)的研究中,學(xué)校所有者、學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)和教師有相當(dāng)大的自由裁量權(quán),可以用自己的方式解釋國家課程[37]。但近年來的標(biāo)準(zhǔn),例如美國的CCSS規(guī)范并引導(dǎo)了全國的學(xué)校教育活動(dòng)。研究表明,絕大部分的州都已經(jīng)采用了CCSS[38],并且在教師和學(xué)校的工作指導(dǎo)方面都受益于標(biāo)準(zhǔn)的廣泛采用[39]。

然而,研究表明西方中小學(xué)課程的國家治理始終只能對(duì)學(xué)校教學(xué)實(shí)踐產(chǎn)生有限的影響。哈夫特和霍夫曼稱西方國家課程治理的運(yùn)作方式為“動(dòng)蕩環(huán)境中的制度化的糊弄”。[40]科恩的研究揭示了在過去的近三十年里美國國家課程政策與學(xué)校育人實(shí)踐之間的分隔始終存在。[41]在美國伊利諾伊州,有關(guān)調(diào)查表明ILS標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施五年以來,43%的學(xué)校處于第三級(jí),即向ILS主導(dǎo)的系統(tǒng)過渡,但沒有學(xué)校達(dá)到更高的實(shí)施水平。[42]從PISA測(cè)試來看,美、英、德、澳等國學(xué)生表現(xiàn)均大幅落后于東亞國家,相較以往并沒有顯著的進(jìn)步。更廣泛的調(diào)查也發(fā)現(xiàn),沒有證據(jù)表明各州實(shí)施CCSS后看到更大的成就收益。[43]

三、 西方中小學(xué)課程國家治理的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)

西方國家中小學(xué)課程的公共政策化產(chǎn)生了一系列治理的變革,其成果諸如素養(yǎng)導(dǎo)向的課程標(biāo)準(zhǔn)、基于測(cè)量的問責(zé)政策等,對(duì)世界范圍產(chǎn)生了影響,特別是對(duì)21世紀(jì)以來中國國家課程改革的政策制訂產(chǎn)生了影響。但是從上述的歷史回顧來看,西方國家中小學(xué)課程治理沒有對(duì)學(xué)校教育質(zhì)量提升產(chǎn)生顯著效果,這就需要從治理的各要素來反思其經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)。

(一) 西方中小學(xué)課程國家治理的經(jīng)驗(yàn)

1. 基于多主體參與協(xié)商保證了課程創(chuàng)新活力

半個(gè)世紀(jì)以來,西方國家尤其是美國主導(dǎo)了課程理論以及全球課程改革中概念話語的建立與發(fā)展,這與其課程治理體系中課程專家、科學(xué)家和企業(yè)家等多種主體協(xié)同參與的機(jī)制存在密切的聯(lián)系。

在課程政策方面,美國歷次課程改革的主張都伴隨著話語革新,依托多主體協(xié)同參與構(gòu)建前沿性和引領(lǐng)性的概念。例如,大觀念(big idea)教學(xué)來自以布魯納(Bruna)為首的教育學(xué)家、心理學(xué)家;STEM的概念由美國國家科學(xué)基金提出,其雛形“SMET”來自1986年美國國家科學(xué)委員會(huì)[44];核心素養(yǎng)中“團(tuán)隊(duì)合作”“領(lǐng)導(dǎo)力”等概念則來自商界。這些機(jī)構(gòu)、組織的廣泛參與,為美國課程政策注入了變革的活力,使得美國在概念話語的體系上始終引領(lǐng)世界課程改革的風(fēng)向。

在課程理論方面,西方國家的課程研究在近幾十年來表現(xiàn)出對(duì)本土改革實(shí)踐及時(shí)、深刻的反思性。自古德萊德(Goodled)以來,多爾、霍夫曼、韋斯特伯里為代表的西方學(xué)者都深入地參與了課程改革的文本以及實(shí)施工作,基于不同年代國家課程制定和實(shí)施的實(shí)踐,圍繞課程作為公共文本和實(shí)際運(yùn)作的差異、國家課程治理的性質(zhì)、內(nèi)容以及課程有效實(shí)施等問題產(chǎn)生了豐富的理論思辨和實(shí)證成果。從學(xué)科結(jié)構(gòu)運(yùn)動(dòng)開始,西方國家每一次課程改革都伴隨著課程專家的參與,正是在這個(gè)過程中西方國家尤其是美國、英國長(zhǎng)期保持了課程研究的中心地位。

2. 基于公共訴求的回應(yīng)凝聚課程改革共識(shí)

西方國家課程治理的實(shí)踐表明,作為政治實(shí)踐的國家課程治理是必要的。通過立法,整合并明確不同主體的利益訴求,平衡并劃分國家與地方、學(xué)校的權(quán)責(zé),塑造學(xué)校工作合法的公共敘事是國家課程治理的重要職能。

通過國家的治理,廣泛的政治和公眾話語依靠國家權(quán)威與制度在課程文本中得到協(xié)調(diào),并將政治期望與學(xué)校的實(shí)際傳統(tǒng)結(jié)合起來。當(dāng)代高質(zhì)量的教育內(nèi)涵是優(yōu)質(zhì)、均衡,本質(zhì)地區(qū)別于前工業(yè)時(shí)代教育服務(wù)于少數(shù)人的特征。相較于地方、學(xué)校,國家體制是整合公眾訴求的基礎(chǔ)。例如美國NCLB法案以及隨后奧巴馬政府出臺(tái)的一系列法令反映了在全球競(jìng)爭(zhēng)和產(chǎn)業(yè)更新的歷史背景下,人的發(fā)展需求與國家維持穩(wěn)定、參與全球競(jìng)爭(zhēng)的訴求的整合。由于人民并不能將教育訴求直接轉(zhuǎn)變?yōu)榭晒W(xué)校實(shí)施的課程方案,國家的中介性就體現(xiàn)在對(duì)公共關(guān)切的整合性和對(duì)學(xué)校教育工作的規(guī)范性。這個(gè)認(rèn)識(shí)揭示了國家課程治理不僅是一個(gè)專業(yè)問題,更是一個(gè)公共問題;不僅要解決課程內(nèi)容和組織順序的問題,還要解決課程作為權(quán)威性文本生成的合法性問題。

3. 市場(chǎng)化的治理工具組合避免行政“一刀切”的現(xiàn)象

標(biāo)準(zhǔn)化和問責(zé)制相結(jié)合的治理工具組合之所以在近年來成為一種全球的趨勢(shì),與其在一定程度上鼓勵(lì)了地方和學(xué)校的能動(dòng)性,避免行政過度干預(yù)是有關(guān)的。由于全球課程標(biāo)準(zhǔn)普遍期望實(shí)現(xiàn)的創(chuàng)新、創(chuàng)造、批判性思維、包容、幸福和歸屬感是不可能直接從高層實(shí)施,需要明確的戰(zhàn)略來鼓勵(lì)并且擴(kuò)大地方創(chuàng)新的影響[45]。相應(yīng)的,素養(yǎng)導(dǎo)向的改革更強(qiáng)調(diào)知識(shí)與具體情境相結(jié)合的教學(xué)法,這些特征正要求教師在地方和學(xué)校發(fā)揮能動(dòng)性,將國家課程視為一種認(rèn)知的資源而非限制[46]。在這種背景下,市場(chǎng)化的治理工具組合允許地方和學(xué)校在受到國家教育質(zhì)量監(jiān)測(cè)的約束下采用更靈活地方式開展具體的教育教學(xué)活動(dòng),避免了國家權(quán)力對(duì)于具體情境的課堂教學(xué)“一刀切”的管制。

(二) 西方中小學(xué)課程國家治理的教訓(xùn)

1. 對(duì)少部分精英的政策回應(yīng)導(dǎo)致國家課程的公共性缺失

波普科維茨(Popkewitz)認(rèn)為全球教育競(jìng)爭(zhēng)的危機(jī)是依據(jù)一定的價(jià)值取向與思考框架對(duì)現(xiàn)實(shí)所做的判斷,其本質(zhì)是一種社會(huì)想象。[47]那么,西方國家課程治理是被“誰”的危機(jī)所驅(qū)動(dòng)的?對(duì)教育質(zhì)量的憂慮反映了“誰”對(duì)利益受損的想象?歷史上,西方國家的課程治理重視的是涉及產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)的學(xué)科而不是學(xué)生的全面發(fā)展,在學(xué)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)上重視的是符合國際競(jìng)爭(zhēng)的人才需要而不是全體學(xué)生全面發(fā)展的需要,在教育對(duì)象上重視拔尖創(chuàng)新人才培養(yǎng)而忽視普遍的學(xué)生素養(yǎng)提高。究其原因,西方中小學(xué)課程國家治理的主體是西方國家資產(chǎn)階級(jí)民主政治結(jié)構(gòu)的縮影,其中的教育人士主要是專家、高層教育官員、領(lǐng)袖教師,其他相關(guān)者則是企業(yè)家、金融家、藝術(shù)家等,課程委員會(huì)中缺乏普通教師和勞動(dòng)者的代表。

危機(jī)驅(qū)動(dòng)與政治結(jié)構(gòu)的結(jié)合,使得西方國家課程治理的本質(zhì)淪為以表面的民主程序所掩蓋的、符合精英階層利益的文化再生產(chǎn),造成了課程公共性的實(shí)質(zhì)性缺失。國家課程的文本反映的是社會(huì)精英層次對(duì)人的發(fā)展的訴求,因而“質(zhì)量”成為少數(shù)人的質(zhì)量,而標(biāo)準(zhǔn)也成為少數(shù)社會(huì)精英的而非大眾的標(biāo)準(zhǔn)。有研究表明,新自由主義主導(dǎo)下的課程改革損害了有色人種的受教育權(quán),非裔和拉丁裔的學(xué)生在2000年前后畢業(yè)率已經(jīng)不足40%[48]。

2. 基于標(biāo)準(zhǔn)-問責(zé)的市場(chǎng)化治理導(dǎo)致教育質(zhì)量分化加劇

有學(xué)者認(rèn)為,基于問責(zé)和標(biāo)準(zhǔn)的國家治理反映的是公共教育系統(tǒng)的“私有化”特征。[49]阿普爾(Apple)、波普科維茨、佐藤學(xué)等學(xué)者都尖銳地批判了市場(chǎng)邏輯對(duì)公共教育根本性質(zhì)的侵犯[50],國家與學(xué)校成為“用戶與廠商”的關(guān)系,反映了新自由主義對(duì)教育改革深刻的影響[51]。

在這種制度下,國家課程治理的教育結(jié)構(gòu)實(shí)際上放棄了對(duì)課程實(shí)施過程的支持和干預(yù)?；跇?biāo)準(zhǔn)和問責(zé)的市場(chǎng)化治理進(jìn)一步造成了不同區(qū)域、學(xué)校的分化,尤其使薄弱的學(xué)校陷入更為不利的處境。數(shù)據(jù)也表明,2015年P(guān)ISA測(cè)試中6%的美國學(xué)生數(shù)學(xué)成績(jī)?cè)谌蚍秶鷥?nèi)名列前茅,但29%的學(xué)生得分低于基線水平[52],考慮到美國學(xué)生數(shù)學(xué)均分低于全球平均分20分左右,這是非常令人震驚的內(nèi)部分化。

3. 課程權(quán)責(zé)的條塊分割造成課程政策與實(shí)施的脫節(jié)

哈夫特和霍夫曼的研究都發(fā)現(xiàn)了國家課程權(quán)力的條塊分割成為課程實(shí)施困境的根源。課程決策與實(shí)施、評(píng)價(jià)、保障權(quán)力的條塊分割,是造成課程委員會(huì)的制定工作與實(shí)施分離的“罪魁禍?zhǔn)住?。國家的課程治理被限制于對(duì)特定學(xué)校類型中可能教授的內(nèi)容以及如何教授的具體規(guī)定,而不圍繞著相關(guān)的教材編制、資金的提供和對(duì)教師發(fā)展的支持展開。這種治理結(jié)構(gòu)在分權(quán)制的國家體制下幾乎架空了國家課程實(shí)施的權(quán)力。有研究表明,美國CCSS實(shí)施以后,數(shù)學(xué)教科書與標(biāo)準(zhǔn)存在大量的不一致[53],以及標(biāo)準(zhǔn)制定以后,數(shù)學(xué)教師并沒有得到有效地支持其中數(shù)學(xué)課程標(biāo)準(zhǔn)的教學(xué)材料[54]。這種治理方式與西方分權(quán)制傳統(tǒng)結(jié)合的結(jié)果就導(dǎo)致州政府、地方教育部門、教材出版商、教師團(tuán)體和學(xué)校在課程的實(shí)施中各行其是[55],使課程文件成為脫離了實(shí)施條件、過程的政治性文本。

(三) 西方中小學(xué)課程國家治理的啟示

國家課程治理既是一個(gè)理論問題,也是一個(gè)教育公共政策的實(shí)踐問題;既反映全球課程改革的一致性,也與國家文化、制度與教育傳統(tǒng)密切相關(guān)。從體制差異來看,美、英等國課程權(quán)力長(zhǎng)期在地方上,其治理困境在于缺少權(quán)力統(tǒng)籌,造成了治理與實(shí)施的脫節(jié),對(duì)提高教育質(zhì)量產(chǎn)生的積極作用始終有限。反觀我國課程權(quán)力集中于中央,地方、學(xué)校的自主性不足;國家權(quán)力的行使主要還是以行政命令的手段為主,在改革中更容易出現(xiàn)“一放就亂、一管就死”的兩難治理困境。西方中小學(xué)課程的國家治理啟示我國應(yīng)處理好以下三對(duì)矛盾:

一是執(zhí)行力與創(chuàng)新活力的矛盾。國家課程的教育意圖總是通過不同層級(jí)主體的實(shí)施實(shí)現(xiàn)的,治理應(yīng)該是在落實(shí)國家意圖的前提下尊重并鼓勵(lì)實(shí)施主體創(chuàng)新活力的過程。

二是質(zhì)量與公平的矛盾。國家課程即與全球教育競(jìng)爭(zhēng)密切相關(guān),又關(guān)系到全體國民的集體福祉,應(yīng)妥善平衡教育質(zhì)量與公平的問題。

三是穩(wěn)定與變革的矛盾。國家課程的變革是推動(dòng)教育系統(tǒng)變革的重要手段,但也要警惕在這個(gè)過程中國家以公權(quán)力破壞學(xué)校教育一般的、穩(wěn)定的特征與生態(tài),造成“運(yùn)動(dòng)式治理”的不良后果。