劉 曉 張曼曼 劉玉超

1 研究背景

1.1 風(fēng)景名勝區(qū)與其他自然保護(hù)地、國(guó)土空間存在多重交叉

據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，中國(guó)有58個(gè)國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)與64個(gè)自然保護(hù)區(qū)存在交叉重疊，其中包括42個(gè)國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)和22個(gè)省級(jí)自然保護(hù)區(qū)[1]。國(guó)土空間規(guī)劃體系下，風(fēng)景名勝區(qū)作為自然保護(hù)地體系的重要組成部分，其規(guī)劃編制需在新的編制規(guī)則指導(dǎo)下，銜接“三區(qū)三線”等空間規(guī)劃內(nèi)容[2]。風(fēng)景名勝區(qū)與各類(lèi)自然保護(hù)地的整合及與各類(lèi)國(guó)土空間控制線之間的邊界優(yōu)化就變得尤為關(guān)鍵[3]，涉及一區(qū)多牌及與城鎮(zhèn)空間、農(nóng)業(yè)空間、生態(tài)空間等的交叉重疊問(wèn)題。我國(guó)第一批或第二批設(shè)立的風(fēng)景名勝區(qū)，由于早期地理數(shù)據(jù)缺失、空間分析技術(shù)不成熟等原因，更加重了風(fēng)景名勝區(qū)多頭管理和空間重疊問(wèn)題。

1.2 風(fēng)景名勝區(qū)整合優(yōu)化規(guī)則滯后于其他相關(guān)政策文件

2019年以來(lái)，我國(guó)相繼發(fā)布一系列相關(guān)文件，強(qiáng)調(diào)包括風(fēng)景名勝區(qū)在內(nèi)的自然保護(hù)地體系要進(jìn)行一體化整合優(yōu)化[4]。如圖1所示，風(fēng)景名勝區(qū)被作為我國(guó)最具特色的自然保護(hù)地納入自然保護(hù)地體系，后納入自然公園類(lèi)型，然而在自然保護(hù)地體系整合優(yōu)化和國(guó)土空間規(guī)劃全面推進(jìn)時(shí)，風(fēng)景名勝區(qū)整合優(yōu)化卻一直被擱置。2022年7月，國(guó)家林業(yè)和草原局發(fā)布《國(guó)家林業(yè)和草原局辦公室關(guān)于做好風(fēng)景名勝區(qū)整合優(yōu)化預(yù)案編制工作的函》(辦函保字[2022]99號(hào))(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《預(yù)案》)，正式啟動(dòng)風(fēng)景名勝區(qū)整合優(yōu)化編制工作[5]。但此時(shí)自然保護(hù)地體系整合、“三區(qū)三線”劃定等工作陸續(xù)完成，風(fēng)景名勝區(qū)整合優(yōu)化的滯后性使其在實(shí)際操作過(guò)程中面臨諸多挑戰(zhàn)。

圖1 風(fēng)景名勝區(qū)整合優(yōu)化與國(guó)土空間、自然保護(hù)地相關(guān)文件梳理

1.3 風(fēng)景名勝區(qū)整合優(yōu)化亟須建立有效路徑

風(fēng)景名勝區(qū)整合優(yōu)化致力于解決一區(qū)多牌、空間交疊造成的管理混亂問(wèn)題，是自然保護(hù)地體系整合優(yōu)化的重要一環(huán)，以響應(yīng)“建立全國(guó)統(tǒng)一、責(zé)權(quán)清晰、科學(xué)高效的國(guó)土空間規(guī)劃體系”要求?！额A(yù)案》發(fā)布后至今，各地陸續(xù)開(kāi)展了風(fēng)景名勝區(qū)整合優(yōu)化工作，但收效并不明顯，對(duì)于保護(hù)級(jí)別高、邊界交叉情況復(fù)雜的風(fēng)景名勝區(qū)則更為困難。因《預(yù)案》作為政策性文件，以明確大方向?yàn)橹?，缺乏指?dǎo)具體應(yīng)用過(guò)程的細(xì)則，而整合優(yōu)化是一個(gè)需要多部門(mén)協(xié)商的過(guò)程，由于缺乏完善的協(xié)商機(jī)制，不同部門(mén)或利益群體難以對(duì)整合優(yōu)化對(duì)象形成一致認(rèn)知，且無(wú)明確路徑可循，導(dǎo)致協(xié)商過(guò)程易于陷入權(quán)益博弈之中，整合優(yōu)化結(jié)果往往因爭(zhēng)議而難以落實(shí)，造成風(fēng)景名勝區(qū)整合優(yōu)化持續(xù)擱置，對(duì)其保護(hù)與發(fā)展百害而無(wú)一利。因此，亟須在《預(yù)案》基礎(chǔ)上細(xì)化風(fēng)景名勝區(qū)整合優(yōu)化路徑。

2 政策解讀與理論基礎(chǔ)

2.1 政策解讀

如圖2所示，《預(yù)案》提出風(fēng)景名勝區(qū)整合優(yōu)化以等級(jí)、類(lèi)型的對(duì)比為主要依據(jù)，但對(duì)于同級(jí)別自然保護(hù)地，以及與城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界等國(guó)土空間控制線交叉的情況，還需因地制宜進(jìn)行下一步評(píng)估論證[5]。此外，《預(yù)案》指出依托風(fēng)景名勝區(qū)申報(bào)世界遺產(chǎn)地的，風(fēng)景名勝區(qū)原則上保持穩(wěn)定，遺產(chǎn)地范圍和原管理方式不變，作為整合優(yōu)化的輔助評(píng)判因素。

圖2 《預(yù)案》解讀示意圖

2.2 理論基礎(chǔ)

2.2.1 風(fēng)景名勝區(qū)整合歸并需考慮多重因素并體現(xiàn)特色屬性

相關(guān)研究普遍認(rèn)為自然保護(hù)地體系整合工作不應(yīng)摒棄風(fēng)景名勝區(qū)的獨(dú)特價(jià)值，其在遺產(chǎn)屬性、國(guó)民認(rèn)同感、法律地位、規(guī)劃體系等方面具備的獨(dú)特屬性，使其應(yīng)當(dāng)保留自身在自然保護(hù)地體系中的獨(dú)立地位[6]。同時(shí)，風(fēng)景名勝區(qū)整合優(yōu)化除了應(yīng)當(dāng)保證生態(tài)系統(tǒng)完整性、明確保護(hù)區(qū)與管轄區(qū)之外，還應(yīng)突出風(fēng)景資源價(jià)值稟賦、協(xié)調(diào)保護(hù)與發(fā)展利用的關(guān)系[1]。

2.2.2 風(fēng)景名勝區(qū)邊界優(yōu)化應(yīng)基于邊際理論進(jìn)行科學(xué)評(píng)估

風(fēng)景的本質(zhì)是介于環(huán)境和人的印象之間的邊際文化信息[7]，風(fēng)景名勝區(qū)邊界識(shí)別應(yīng)對(duì)美學(xué)感知、地理特征等因素進(jìn)行科學(xué)評(píng)估。已有研究從生態(tài)評(píng)估、精細(xì)化管控等多個(gè)視角構(gòu)建了技術(shù)路徑：從生態(tài)評(píng)估視角，融合風(fēng)景名勝區(qū)和國(guó)土空間雙評(píng)價(jià)，重新構(gòu)建生態(tài)評(píng)估指標(biāo)體系，以指導(dǎo)保護(hù)分區(qū)[8]；從精細(xì)化管控視角，構(gòu)建“疊加找出交叉區(qū)域-兼容性判別-沖突區(qū)域調(diào)整取向-調(diào)整界線明確規(guī)則-調(diào)整校核總體范圍”的技術(shù)路徑，并構(gòu)建正負(fù)面管控清單[9]；從國(guó)土空間銜接對(duì)應(yīng)視角，通過(guò)開(kāi)展資源環(huán)境、景源價(jià)值、邊界重疊的“三評(píng)估”，銜接“三區(qū)三線”、各類(lèi)自然保護(hù)地及行政邊界[10]。

2.3 小結(jié)

上述研究從多元視角對(duì)風(fēng)景名勝區(qū)整合優(yōu)化提出了路徑建議，《預(yù)案》發(fā)布后，亟須以已有研究為基礎(chǔ)，構(gòu)建更加適用、細(xì)致可循的技術(shù)路徑，以支撐風(fēng)景名勝區(qū)整合優(yōu)化工作的有效落實(shí)?！额A(yù)案》界定的風(fēng)景名勝區(qū)整合優(yōu)化分為整合歸并、邊界優(yōu)化2個(gè)部分，前者處理的是風(fēng)景名勝區(qū)與其他自然保護(hù)地的關(guān)系，后者處理的是風(fēng)景名勝區(qū)與國(guó)土空間的關(guān)系，因其選取的評(píng)判依據(jù)較為單一，缺乏多因素考量，當(dāng)面對(duì)較為復(fù)雜的問(wèn)題時(shí)就可能失靈。下文以廬山為例，分析《預(yù)案》在實(shí)際應(yīng)用過(guò)程中存在的問(wèn)題，以論證技術(shù)路徑構(gòu)建的必要性。

3 以廬山風(fēng)景名勝區(qū)為例進(jìn)行《預(yù)案》實(shí)證應(yīng)用研究

3.1 廬山風(fēng)景名勝區(qū)特征分析

3.1.1 整合歸并對(duì)象類(lèi)型多、等級(jí)高

廬山于1981年列為國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)，1982年被列為國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)，1996年被列為世界文化景觀遺產(chǎn)，其后還被列為第四紀(jì)冰川地質(zhì)公園、森林公園等。如圖3-1所示，這些區(qū)域在空間上高度重疊，近2/3的山體被各類(lèi)保護(hù)地重疊交叉，“雙國(guó)一遺產(chǎn)”(國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)、國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)、世界文化景觀遺產(chǎn))的空間交叉關(guān)系使得整合歸并工作較難權(quán)衡。

圖3 廬山風(fēng)景名勝區(qū)與其他自然保護(hù)地及“三條控制線”重疊情況示意圖

3.1.2 世界級(jí)文化景觀遺產(chǎn)價(jià)值獨(dú)特

廬山于1996年被列為世界文化景觀遺產(chǎn)。文化景觀能夠說(shuō)明人類(lèi)社會(huì)在其自身制約下、在自然環(huán)境提供的條件下以及在內(nèi)外社會(huì)經(jīng)濟(jì)文化力量的推動(dòng)下發(fā)生的進(jìn)化及時(shí)間的變遷[11]。基于此，文化景觀遺產(chǎn)的評(píng)定采用文化遺產(chǎn)的標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)參考自然遺產(chǎn)的標(biāo)準(zhǔn)。可見(jiàn)，廬山風(fēng)景名勝區(qū)具有世界級(jí)的文化景觀價(jià)值，且以文化內(nèi)涵為主導(dǎo)，以相伴生的自然價(jià)值為基礎(chǔ)，體現(xiàn)了人與自然相輔相成的理念，這是廬山風(fēng)景名勝區(qū)整合優(yōu)化過(guò)程中不可被忽視的特征。

3.1.3 邊界優(yōu)化問(wèn)題復(fù)雜、矛盾多

廬山風(fēng)景名勝區(qū)涉及景、鎮(zhèn)、城及“三區(qū)三線”之間的矛盾(圖3-2)，其復(fù)雜程度需在《預(yù)案》規(guī)則基礎(chǔ)上進(jìn)行更加細(xì)致深入的研判，主要需解決以下兩大核心問(wèn)題。

一是核心文化景觀空間與城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界重疊。牯嶺鎮(zhèn)是廬山風(fēng)景名勝區(qū)位于山上的核心區(qū)域，聚集了多處文物保護(hù)單位，整體被列為省級(jí)歷史文化街區(qū)(圖4)。但同時(shí)還是一個(gè)建制鎮(zhèn)，并已納入城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界。作為一個(gè)“景中鎮(zhèn)”，須協(xié)調(diào)統(tǒng)籌自然保護(hù)地保護(hù)、旅游發(fā)展和社會(huì)行政管理等問(wèn)題。

圖4 牯嶺鎮(zhèn)歷史文化遺存分布圖

二是邊際地區(qū)城、鎮(zhèn)、村與風(fēng)景名勝區(qū)交織滲透。風(fēng)景名勝區(qū)邊緣與廬山市、九江市多處城鎮(zhèn)建設(shè)用地緊密粘連。由于廬山風(fēng)景名勝區(qū)邊界劃定時(shí)間早，后又經(jīng)歷了快速城鎮(zhèn)化階段，導(dǎo)致目前風(fēng)景名勝區(qū)已與城鎮(zhèn)空間無(wú)縫銜接甚至城鎮(zhèn)空間已滲入風(fēng)景名勝區(qū)邊界內(nèi)，廬山市中心城區(qū)及其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)的城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界與風(fēng)景名勝區(qū)邊界緊緊相依，缺乏過(guò)渡區(qū)域的緩沖。

3.1.4 廬山風(fēng)景名勝區(qū)整合優(yōu)化困境

以上特征使得廬山風(fēng)景名勝區(qū)的整合優(yōu)化工作難以僅僅通過(guò)《預(yù)案》得到解決。

整合歸并方面，根據(jù)等級(jí)、類(lèi)型和世界文化景觀遺產(chǎn)特性尚可基本完成。圖5對(duì)《預(yù)案》在廬山風(fēng)景名勝區(qū)的應(yīng)用進(jìn)行了示意。依照《預(yù)案》，地質(zhì)公園、森林公園等自然公園直接歸并入廬山風(fēng)景名勝區(qū)。而國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)和國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)的整合歸并需進(jìn)一步論證，依據(jù)“世界遺產(chǎn)地所在的風(fēng)景名勝區(qū)原則上保留”，應(yīng)歸并為風(fēng)景名勝區(qū)。但由于《預(yù)案》對(duì)“世界遺產(chǎn)地”的補(bǔ)充說(shuō)明僅作為輔助條件，導(dǎo)致其在實(shí)際操作中常常被忽視。

圖5 《預(yù)案》整合歸并規(guī)則應(yīng)用示意圖

而邊界優(yōu)化方面，景-鎮(zhèn)-城粘連情況需要細(xì)化技術(shù)規(guī)則。在先期劃定“三區(qū)三線”過(guò)程中，生態(tài)保護(hù)紅線主要由不含風(fēng)景名勝區(qū)的自然保護(hù)地組成，城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界只做到了不與生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田交叉，風(fēng)景名勝區(qū)整合優(yōu)化的“滯后”導(dǎo)致廬山風(fēng)景名勝區(qū)與其他控制線在管理過(guò)程中存在矛盾之處，《預(yù)案》在廬山應(yīng)用時(shí)仍然存在沖突和不明確之處。如圖6所示，牯嶺鎮(zhèn)既是重要文化空間、又在城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界范圍內(nèi)，根據(jù)《預(yù)案》規(guī)則可導(dǎo)出“保留”和“調(diào)出”2種結(jié)果；又如按照規(guī)則對(duì)于資源價(jià)值低的人類(lèi)活動(dòng)密集區(qū)可視情況調(diào)出，具體評(píng)價(jià)何種價(jià)值、什么程度可視為人類(lèi)活動(dòng)密集尚無(wú)定論。因此，廬山風(fēng)景名勝區(qū)邊界優(yōu)化難以快速做出定論，實(shí)踐過(guò)程中曾提出的“對(duì)半切”等各類(lèi)方案均存在爭(zhēng)議而難以落實(shí)，因而必須考慮景、鎮(zhèn)、城等多方面的需求，經(jīng)過(guò)科學(xué)論證，方可形成相對(duì)客觀合理的優(yōu)化方案。

圖6 《預(yù)案》邊界優(yōu)化規(guī)則應(yīng)用及面臨困境

3.2 廬山風(fēng)景名勝區(qū)整合優(yōu)化建議

如上文所述，將國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)歸并入國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)，更加符合《預(yù)案》要求。作為世界文化景觀遺產(chǎn)，廬山既具備高自然資源價(jià)值，又具備高人文資源價(jià)值，且人文資源價(jià)值更高，是我國(guó)名山大川文化不可或缺的組成部分。風(fēng)景名勝區(qū)兼具自然保護(hù)和人文保護(hù)職能，將自然保護(hù)區(qū)歸并入風(fēng)景名勝區(qū)也更加有利于廬山的資源整體保護(hù)和特色可持續(xù)發(fā)展。

在處理與國(guó)土空間交叉重疊問(wèn)題時(shí)，首先依照《預(yù)案》對(duì)生態(tài)保護(hù)紅線內(nèi)部的風(fēng)景名勝區(qū)邊界暫時(shí)不調(diào)整，問(wèn)題聚焦在風(fēng)景名勝區(qū)與城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界交叉如何處理。建議綜合考慮風(fēng)景游賞、城鎮(zhèn)發(fā)展和風(fēng)景保護(hù)多方面的需求，進(jìn)行綜合權(quán)衡(圖7)，依據(jù)分析結(jié)果進(jìn)行邊界優(yōu)化調(diào)整。最終提出具體優(yōu)化方案(圖8)：山頂區(qū)域的牯嶺鎮(zhèn)集中建設(shè)區(qū)域資源集中、可見(jiàn)性高、游賞可達(dá)性高，為完整保護(hù)各類(lèi)歷史文化遺產(chǎn)和風(fēng)景資源，建議以文化空間的整體性保護(hù)為重，保留其作為風(fēng)景名勝區(qū)核心區(qū)域的屬性，建議其城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界維持現(xiàn)狀或逐漸縮小退出，維持現(xiàn)狀各類(lèi)建設(shè)空間規(guī)模并進(jìn)行風(fēng)貌整治和定期修繕；山體東北部的海會(huì)鎮(zhèn)有部分現(xiàn)狀建設(shè)用地在風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)部，通過(guò)分析可知這個(gè)區(qū)域位于資源不可見(jiàn)區(qū)域、游賞可達(dá)性較低，且鄰近海會(huì)鎮(zhèn)區(qū)，人居生活需求相對(duì)更加重要，可將其調(diào)出風(fēng)景名勝區(qū)，滿足更加緊迫的發(fā)展需求；山體南部的溫泉鎮(zhèn)有部分現(xiàn)狀建設(shè)空間緊鄰山麓風(fēng)景資源，通過(guò)分析可知這個(gè)區(qū)域位于資源可見(jiàn)區(qū)域、游賞可達(dá)性高，地方無(wú)序的發(fā)展可能影響資源品質(zhì)，建議將其調(diào)入風(fēng)景名勝區(qū)，借力風(fēng)景名勝區(qū)的高治理效能，實(shí)現(xiàn)資源的一體化保護(hù)和風(fēng)景游賞體系的整體化構(gòu)建。

圖7 廬山風(fēng)景名勝區(qū)邊界優(yōu)化分析思路建議

圖8 廬山風(fēng)景名勝區(qū)邊界優(yōu)化建議與局部放大示例

4 風(fēng)景名勝區(qū)整合優(yōu)化路徑構(gòu)建

基于整合優(yōu)化規(guī)則，綜合考慮風(fēng)景名勝區(qū)、自然保護(hù)區(qū)等被整合優(yōu)化對(duì)象的價(jià)值評(píng)估方式，結(jié)合相關(guān)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)與研究基礎(chǔ)，擴(kuò)展性地構(gòu)建行政事權(quán)、特色保護(hù)、特色發(fā)展、協(xié)調(diào)治理、基礎(chǔ)評(píng)價(jià)5個(gè)維度的評(píng)估體系，進(jìn)行多角度評(píng)定比較，明確各維度的主要運(yùn)用場(chǎng)景。各維度指標(biāo)的具體評(píng)價(jià)因子和運(yùn)用場(chǎng)景如表1所示。

表1 風(fēng)景名勝區(qū)整合優(yōu)化特色評(píng)估體系

4.1 特色評(píng)估體系和整體技術(shù)路徑

4.1.1 特色評(píng)估體系

基于《預(yù)案》，融合風(fēng)景名勝區(qū)、自然保護(hù)區(qū)等整合優(yōu)化對(duì)象的價(jià)值評(píng)估因素，構(gòu)建行政事權(quán)、特色保護(hù)、特色發(fā)展、協(xié)調(diào)治理、基礎(chǔ)評(píng)價(jià)5個(gè)維度的評(píng)估體系，明確不同維度的構(gòu)成指標(biāo)和主要運(yùn)用場(chǎng)景(表1)。

行政事權(quán)維度包括等級(jí)、類(lèi)型2個(gè)子項(xiàng)，具體指的是自然保護(hù)地的級(jí)別和類(lèi)型，按照?qǐng)D2所示“低級(jí)別歸并入高級(jí)別、自然保護(hù)區(qū)或風(fēng)景名勝區(qū)優(yōu)先于同級(jí)別其他自然公園進(jìn)行保留”等《預(yù)案》規(guī)則進(jìn)行初步整合優(yōu)化，是整合歸并和邊界優(yōu)化的首要指標(biāo)。特色保護(hù)維度以保護(hù)為導(dǎo)向，對(duì)各類(lèi)資源價(jià)值進(jìn)行評(píng)價(jià)，特色發(fā)展維度以發(fā)展為導(dǎo)向，對(duì)風(fēng)景游賞、人居生活及經(jīng)濟(jì)發(fā)展等發(fā)展需求水平進(jìn)行評(píng)估，2個(gè)維度的共同考量體現(xiàn)了整合優(yōu)化的“公平性”，特別是像廬山這種面臨多重博弈的區(qū)域，更要協(xié)調(diào)好保護(hù)與發(fā)展的辯證關(guān)系，這2個(gè)維度是整合優(yōu)化的核心指標(biāo)，在整合歸并和邊界優(yōu)化中進(jìn)行差異化的運(yùn)用。協(xié)調(diào)治理維度涵蓋治理效能和管理可行性指標(biāo)，在核心指標(biāo)支撐的科學(xué)評(píng)估之后，回到行政邏輯層面，引導(dǎo)專(zhuān)家或地方的最終決策，是決定性的指標(biāo)。以上維度的評(píng)估均須與國(guó)土空間相關(guān)評(píng)估進(jìn)行銜接，對(duì)評(píng)估結(jié)果進(jìn)行修正。特色評(píng)估體系中不同維度的指標(biāo)在實(shí)際運(yùn)用過(guò)程中具有優(yōu)先級(jí)的設(shè)定，具體在技術(shù)路徑構(gòu)建中展開(kāi)說(shuō)明。

4.1.2 整體技術(shù)路徑

基于特色評(píng)估體系，構(gòu)建風(fēng)景名勝區(qū)整合優(yōu)化技術(shù)路徑，如圖9所示，共包括整合歸并和邊界優(yōu)化兩部分內(nèi)容。整合歸并涵蓋級(jí)別、類(lèi)型、特色保護(hù)維度的子項(xiàng)分析等評(píng)估內(nèi)容，邊界優(yōu)化路徑則通過(guò)類(lèi)型、特色保護(hù)維度、特色發(fā)展維度、協(xié)調(diào)治理維度、基礎(chǔ)評(píng)價(jià)維度等多維分析評(píng)估判定。

圖9 整體技術(shù)路徑

4.2 整合歸并路徑：生態(tài)優(yōu)先下資源價(jià)值細(xì)化

圖10對(duì)整合歸并路徑進(jìn)行了詳細(xì)示意，涵蓋初步整合歸并和進(jìn)一步評(píng)估論證2個(gè)步驟。

圖10 整合歸并路徑

4.2.1 初步整合歸并：等級(jí)類(lèi)型差異對(duì)比

初步整合歸并依照《預(yù)案》內(nèi)容，按照級(jí)別優(yōu)先、類(lèi)型次之的原則，將低級(jí)別自然保護(hù)地歸并入高級(jí)別自然保護(hù)地，將存在交叉的同級(jí)別自然公園類(lèi)型歸并入風(fēng)景名勝區(qū)。該步驟對(duì)于等級(jí)類(lèi)型差異較大的交叉重疊對(duì)象較為適用，而一些差異較小或同等級(jí)的整合對(duì)象則需進(jìn)一步評(píng)估論證方可完成整合歸并。

4.2.2 進(jìn)一步評(píng)估論證：銜接世界遺產(chǎn)等相關(guān)價(jià)值評(píng)估結(jié)果

基于廬山實(shí)證研究的啟發(fā)，世界遺產(chǎn)特性反映的是對(duì)風(fēng)景名勝區(qū)資源價(jià)值的細(xì)化分析。因此，對(duì)于普遍的風(fēng)景名勝區(qū)與同級(jí)別自然保護(hù)區(qū)重疊情況，可進(jìn)行特色保護(hù)維度的子項(xiàng)價(jià)值比對(duì)，并通過(guò)“YES or NO”模型進(jìn)行評(píng)判。如自然資源價(jià)值和生態(tài)稀缺性極高、具有國(guó)家代表性的風(fēng)景名勝區(qū)建議歸并為其他自然保護(hù)地，反之再評(píng)判人文資源價(jià)值，如果價(jià)值一般則以生態(tài)優(yōu)先的原則歸并入其他自然保護(hù)地，若人文資源價(jià)值極高、具有國(guó)家代表性甚至世界級(jí)的知名度，則建議優(yōu)先整合歸并為風(fēng)景名勝區(qū)。在此過(guò)程中，遺產(chǎn)地型風(fēng)景名勝區(qū)可與遺產(chǎn)價(jià)值評(píng)估結(jié)果充分銜接，作為評(píng)判依據(jù)。

4.3 邊界優(yōu)化路徑：初步邊界優(yōu)化+進(jìn)一步評(píng)估論證

圖11對(duì)邊界優(yōu)化路徑進(jìn)行了詳細(xì)示意，涵蓋初步邊界優(yōu)化和進(jìn)一步評(píng)估論證2個(gè)步驟。

圖11 邊界優(yōu)化路徑

4.3.1 初步邊界優(yōu)化：類(lèi)型差異對(duì)比

初步邊界優(yōu)化依照《預(yù)案》內(nèi)容，按照類(lèi)型優(yōu)先的原則，保留生態(tài)保護(hù)紅線內(nèi)部風(fēng)景名勝區(qū)邊界。其他區(qū)域則需進(jìn)一步評(píng)估論證方可完成邊界優(yōu)化。該步驟對(duì)應(yīng)于評(píng)估體系中的行政事權(quán)維度。

4.3.2 進(jìn)一步評(píng)估論證：多維疊合判斷

除考慮行政事權(quán)維度之外，在進(jìn)一步評(píng)估論證階段，對(duì)特色保護(hù)維度、特色發(fā)展維度、協(xié)調(diào)治理維度進(jìn)行逐層分析，并通過(guò)基礎(chǔ)評(píng)價(jià)維度給予合理修正。

特色保護(hù)維度識(shí)別出保護(hù)價(jià)值高的區(qū)域，優(yōu)先給予保留，保護(hù)價(jià)值低的區(qū)域進(jìn)行進(jìn)一步的特色發(fā)展維度分析。如可基于各類(lèi)資源價(jià)值評(píng)價(jià)進(jìn)行可視性分析，對(duì)于資源可見(jiàn)區(qū)域，優(yōu)先進(jìn)行風(fēng)景名勝區(qū)邊界的保留或調(diào)入，對(duì)于資源不可見(jiàn)區(qū)域，可進(jìn)一步通過(guò)其他維度的分析進(jìn)行調(diào)整。特色發(fā)展維度包括風(fēng)景游賞空間需求、人居生活空間需求、經(jīng)濟(jì)發(fā)展空間需求3種類(lèi)型，依據(jù)風(fēng)景名勝區(qū)自身特征和數(shù)據(jù)收集情況，通過(guò)風(fēng)景資源可達(dá)性分析來(lái)量化風(fēng)景游賞空間需求，通過(guò)疊合二調(diào)與三調(diào)的建設(shè)用地?cái)?shù)據(jù)判斷城鎮(zhèn)空間擴(kuò)張趨勢(shì)來(lái)量化人居生活空間需求，通過(guò)未來(lái)幾年重大項(xiàng)目的布局來(lái)量化經(jīng)濟(jì)發(fā)展空間需求。風(fēng)景游賞需求高的空間視情況可優(yōu)先調(diào)入，以服務(wù)于風(fēng)景名勝區(qū)的可持續(xù)發(fā)展，后兩者相關(guān)區(qū)域可視情況調(diào)出，既不損害風(fēng)景名勝區(qū)資源質(zhì)量，又保障鄰近空間的可持續(xù)發(fā)展。最終結(jié)果需考慮協(xié)調(diào)治理維度。將以上分析識(shí)別出的資源不可見(jiàn)區(qū)域與3類(lèi)需求性空間與疊加，再結(jié)合協(xié)調(diào)治理維度的治理效能與管理可行性分析、基礎(chǔ)評(píng)價(jià)維度的精確修正，最終完成邊界優(yōu)化的進(jìn)一步評(píng)估論證。

5 基于研究?jī)?nèi)容對(duì)整合優(yōu)化規(guī)則提出優(yōu)化思考

我國(guó)是風(fēng)景名勝區(qū)大國(guó)、世界遺產(chǎn)地大國(guó)，風(fēng)景名勝區(qū)與國(guó)土空間的交織關(guān)系千變?nèi)f化，整合優(yōu)化面臨的問(wèn)題也多種多樣。為確保頂層規(guī)則之間的一致性，基于以上研究，從整合方向、評(píng)估導(dǎo)向、協(xié)調(diào)治理等方面對(duì)整合優(yōu)化規(guī)則和相關(guān)政策提出如下優(yōu)化建議。

5.1 提升遺產(chǎn)地價(jià)值在規(guī)則中的重要性并予以細(xì)化

建議在規(guī)則中將世界遺產(chǎn)地從“其他考慮因素”提到前面，作為整合歸并的先決條件，避免作為非重要考慮因素的模糊性使其在實(shí)際操作中容易被忽視。同時(shí)還需根據(jù)類(lèi)型細(xì)化具體要求，如只要是人文類(lèi)遺產(chǎn)地類(lèi)型的風(fēng)景名勝區(qū)，即歸并為風(fēng)景名勝區(qū)，而自然型遺產(chǎn)地則歸并為其他自然保護(hù)地。

5.2 以風(fēng)景保護(hù)為導(dǎo)向平衡保護(hù)與利用的辯證關(guān)系

風(fēng)景名勝區(qū)是生態(tài)文明背景下踐行“綠水青山就是金山銀山”的最佳實(shí)踐地。本文在構(gòu)建風(fēng)景名勝區(qū)整合優(yōu)化路徑中綜合考慮了特色保護(hù)維度和特色發(fā)展維度的指標(biāo)，因?yàn)樵诒Ｗo(hù)的前提下，風(fēng)景名勝區(qū)的本質(zhì)特色之一是風(fēng)景游賞功能，同時(shí)景-鎮(zhèn)-城之間的現(xiàn)實(shí)博弈也需要進(jìn)行最優(yōu)權(quán)衡。因此，建議風(fēng)景名勝區(qū)整合優(yōu)化相關(guān)規(guī)則從風(fēng)景游賞和地方可持續(xù)發(fā)展的角度增補(bǔ)相關(guān)規(guī)則、具體化指標(biāo)因子，以期從更加公平的視角平衡好保護(hù)與發(fā)展的辯證關(guān)系，延續(xù)風(fēng)景名勝區(qū)作為最具中國(guó)特色的自然保護(hù)地的寶貴屬性。

5.3 發(fā)揮風(fēng)景區(qū)優(yōu)勢(shì)，深化協(xié)調(diào)共治體制優(yōu)化升級(jí)

本文在構(gòu)建風(fēng)景名勝區(qū)整合優(yōu)化時(shí)盡量確保技術(shù)上的客觀公平性，但實(shí)際操作過(guò)程中難免行政事權(quán)決定論，“一刀切、非黑即白”“簡(jiǎn)單化、一勞永逸”的管理習(xí)慣不利于多元價(jià)值特色的風(fēng)景名勝區(qū)的保護(hù)和利用。建議發(fā)揮風(fēng)景名勝區(qū)是“綠水青山就是金山銀山”理論最佳實(shí)踐地的優(yōu)勢(shì)，在規(guī)則、技術(shù)優(yōu)先的整合優(yōu)化基礎(chǔ)上，更多地從優(yōu)化治理體系的角度去完善風(fēng)景名勝區(qū)整合優(yōu)化策略，探索多元控制線共存下的協(xié)同共管機(jī)制。

6 結(jié)語(yǔ)

本文在國(guó)土空間規(guī)劃體系改革背景下，以風(fēng)景名勝區(qū)整合優(yōu)化政策文件《預(yù)案》的落實(shí)為研究起點(diǎn)，力求為其提供科學(xué)有效的路徑支撐。基于對(duì)廬山風(fēng)景名勝區(qū)的實(shí)證研究，發(fā)現(xiàn)《預(yù)案》實(shí)施面臨的問(wèn)題，構(gòu)建風(fēng)景名勝區(qū)的“評(píng)估體系+整合歸并+邊界優(yōu)化”的路徑，最后通過(guò)反向思考對(duì)規(guī)則提出優(yōu)化建議，實(shí)現(xiàn)了從理論到實(shí)踐再到理論的完善優(yōu)化，對(duì)風(fēng)景名勝區(qū)整合優(yōu)化工作和政策改革具有一定的借鑒價(jià)值。然而，風(fēng)景名勝區(qū)在自然保護(hù)地體系中具有特殊性和復(fù)雜性，除空間整合優(yōu)化之外，還需廣大專(zhuān)家學(xué)者和相關(guān)部門(mén)積極探索、形成共識(shí)，建立科學(xué)性更強(qiáng)、實(shí)施性更高的管理體制，以便維護(hù)好我國(guó)風(fēng)景名勝區(qū)的價(jià)值，找尋風(fēng)景名勝區(qū)保護(hù)與利用的更優(yōu)途徑。

注：文中圖片均由作者繪制。