談葉飛，馬福恒，王國利

（1.水利部水閘安全管理中心 水利部大壩安全管理中心，210029，南京；2.南京水利科學(xué)研究院，210029，南京）

水閘是調(diào)控水資源時空分布、優(yōu)化水資源配置、保障江河防洪安全的重要工程措施，是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、生態(tài)環(huán)境改善不可替代的重要基礎(chǔ)設(shè)施。新中國成立以后，我國建成了比較完善的防洪保安、水資源調(diào)配、水生態(tài)保護(hù)工程體系，水閘等水利工程為經(jīng)濟(jì)社會高質(zhì)量發(fā)展提供了有力支撐和保障。然而，我國水閘建設(shè)先天不足，大量水閘建于20世紀(jì)50—70年代，多為“三邊”（邊申請、邊審批、邊施工）工程，存在建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)低、工程質(zhì)量差等諸多問題。為摸清全國水閘運(yùn)行管理現(xiàn)狀及存在問題，2019—2021 年，水利部連續(xù)3 年對水閘安全運(yùn)行開展了專項檢查，2022年又對500座水閘進(jìn)行“回頭看”，累計檢查水閘7428座，并對被檢查的水閘同步開展了管理情況調(diào)查，發(fā)現(xiàn)我國水閘運(yùn)行管理主要面臨管護(hù)機(jī)構(gòu)人員不足、經(jīng)費(fèi)不足且缺乏保障、日常運(yùn)行管理不規(guī)范、維修養(yǎng)護(hù)不到位、信息化水平低、安全鑒定不及時、除險加固工作嚴(yán)重滯后等問題。

進(jìn)入“十四五”時期，社會主要矛盾發(fā)生深刻變化，黨的十九屆五中全會明確要求，“十四五”時期經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展要以推動高質(zhì)量發(fā)展為主題，這對新時期做好水利工作提出了新的要求，迫切需要在水利基礎(chǔ)設(shè)施功能和風(fēng)險評估基礎(chǔ)上，優(yōu)化工程空間布局和調(diào)度運(yùn)用方式，滿足人民群眾對優(yōu)質(zhì)水資源、健康水生態(tài)、宜居水環(huán)境的美好生活追求。特別是近年，江蘇、浙江、山東等省份在水閘運(yùn)行管理方面做了大量積極有益探索，積累了許多優(yōu)秀經(jīng)驗(yàn)，為推廣水閘標(biāo)準(zhǔn)化管理提供了參考和實(shí)踐基礎(chǔ)。水利部運(yùn)行管理司組織水利部水閘安全管理中心制定了《大中型水閘工程標(biāo)準(zhǔn)化管理評價標(biāo)準(zhǔn)》，對推進(jìn)全國水閘工程標(biāo)準(zhǔn)化管理、改變以往低效粗放管理模式、提升水閘管理能力、保障水閘安全和發(fā)揮綜合效益具有重大意義。

一、水閘工程標(biāo)準(zhǔn)化管理評價內(nèi)容及要求

1.水閘工程標(biāo)準(zhǔn)化管理相關(guān)要求

本次水閘標(biāo)準(zhǔn)化管理評價對象為大中型水閘，根據(jù)水利部水利工程運(yùn)行管理“十四五”工作計劃，“十四五”期間全面推進(jìn)水利工程標(biāo)準(zhǔn)化管理，到2025年年底前，大中型水閘基本實(shí)現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)化管理。該評價標(biāo)準(zhǔn)在制定過程中，主要以水利部水利工程管理考核辦法以及水閘工程管理考核標(biāo)準(zhǔn)為參考，充分考慮新形勢下水閘管理發(fā)展趨勢和水利工程高質(zhì)量發(fā)展要求，吸收了多地水閘管理實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，對照近年水閘運(yùn)行管理專項檢查中發(fā)現(xiàn)的難點(diǎn)和痛點(diǎn)，從工程狀況、安全管理、運(yùn)行管護(hù)、管理保障和信息化建設(shè)等5個方面28個小項明確了水閘標(biāo)準(zhǔn)化管理相關(guān)要求。具體如下：

①工程狀況方面，主要包括工程面貌與環(huán)境、閘室、閘門、啟閉機(jī)及機(jī)電設(shè)備、上下游河道和堤防、管理設(shè)施及標(biāo)識標(biāo)牌等7項內(nèi)容及其對應(yīng)具體技術(shù)要求；

②安全管理方面，主要包括注冊登記、工程劃界、保護(hù)管理、安全鑒定、防汛管理和安全生產(chǎn)等6項內(nèi)容的開展情況及其對應(yīng)的具體技術(shù)要求；

③運(yùn)行管護(hù)方面，主要包括管理細(xì)則制定、工程巡查、安全監(jiān)測、維修養(yǎng)護(hù)、控制運(yùn)用和操作運(yùn)行等6項工作的開展情況和對應(yīng)的技術(shù)細(xì)節(jié)要求；

④管理保障方面，主要包括管理體制、標(biāo)準(zhǔn)化工作手冊編制、規(guī)章制度制定和執(zhí)行、經(jīng)費(fèi)保障、精神文明建設(shè)及檔案管理等6 項內(nèi)容及對應(yīng)技術(shù)細(xì)節(jié)要求；

⑤信息化建設(shè)方面，主要包括信息化平臺建設(shè)、自動化監(jiān)測預(yù)警和網(wǎng)絡(luò)安全管理等3項工作內(nèi)容及對應(yīng)的技術(shù)要求。

2.水閘工程申請標(biāo)準(zhǔn)化評價的前提條件

考慮到全國各省份經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，難以用單一標(biāo)準(zhǔn)對各地區(qū)水閘運(yùn)行管理進(jìn)行統(tǒng)一要求，因此分別制定了標(biāo)準(zhǔn)化基本要求和水利部評價標(biāo)準(zhǔn)。在執(zhí)行過程中，要求各地根據(jù)該評價標(biāo)準(zhǔn)并結(jié)合自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，制定符合各?。饔驒C(jī)構(gòu)）實(shí)際情況的水閘標(biāo)準(zhǔn)化管理評價標(biāo)準(zhǔn)，并明確該標(biāo)準(zhǔn)不得低于標(biāo)準(zhǔn)化基本要求，同時水利部標(biāo)準(zhǔn)化評價標(biāo)準(zhǔn)也對評價內(nèi)容、評價指標(biāo)及賦分辦法進(jìn)行了細(xì)化。水閘工程申請水利部標(biāo)準(zhǔn)化評價需要滿足以下前提條件：

①工程通過竣工或完工驗(yàn)收投入運(yùn)行且運(yùn)行正常；

②工程按照《水閘注冊登記管理辦法》要求進(jìn)行了注冊登記；

③工程按照《水閘安全鑒定管理辦法》要求進(jìn)行了安全鑒定且結(jié)果為一類閘或完成相應(yīng)的除險加固；

④工程管理范圍和保護(hù)范圍已劃定；

⑤已通過省級或流域管理機(jī)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)化評價。

二、建設(shè)水閘工程標(biāo)準(zhǔn)化管理的難點(diǎn)分析

綜合近年的水閘運(yùn)行管理專項檢查和調(diào)研情況分析以及新發(fā)展階段水利高質(zhì)量發(fā)展要求，目前推行水閘工程標(biāo)準(zhǔn)化管理的關(guān)鍵難點(diǎn)有以下方面。

1.管護(hù)機(jī)構(gòu)人員普遍不足，直接影響水閘運(yùn)行管護(hù)標(biāo)準(zhǔn)化

水閘運(yùn)行管理普遍存在管護(hù)機(jī)構(gòu)不健全，管護(hù)責(zé)任落實(shí)不到位，管護(hù)人員數(shù)量不足、專業(yè)性不強(qiáng)、缺少專業(yè)培訓(xùn)等問題，難以滿足水閘安全運(yùn)行要求，往往造成工程巡查工作難以按要求開展，同時人員不足、專業(yè)性不強(qiáng)等問題也會導(dǎo)致工程隱患不能準(zhǔn)確、有效地被發(fā)現(xiàn)，直接影響水閘運(yùn)行管護(hù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。

2.經(jīng)費(fèi)落實(shí)程度低，缺乏保障

多數(shù)水閘工程為公益性項目，基本沒有自身“造血”功能，不能自籌解決有關(guān)經(jīng)費(fèi)，近年來各地政府財政困難，加上對水閘管理重視不足，導(dǎo)致經(jīng)費(fèi)問題更加難以解決。從全國范圍調(diào)研情況來看，水閘運(yùn)行管理人員偏少，維養(yǎng)兩項經(jīng)費(fèi)落實(shí)率偏低，大量水閘維養(yǎng)所需經(jīng)費(fèi)無穩(wěn)定來源或無法足額到位，小型水閘、集體所有水閘、鄉(xiāng)管水閘經(jīng)費(fèi)不足問題尤為突出。上級財政補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)少，經(jīng)費(fèi)來源保障機(jī)制不足，“等、靠、要”思想未得到實(shí)質(zhì)性轉(zhuǎn)變。

經(jīng)費(fèi)不足問題反映到標(biāo)準(zhǔn)化管理層面，直接導(dǎo)致工程維修養(yǎng)護(hù)不到位、安全鑒定工作不能按時開展。根據(jù)2022 年水利部對各地檢查發(fā)現(xiàn)問題整改工作的復(fù)查結(jié)果來看，安全鑒定工作是大中型水閘的難點(diǎn)，其本質(zhì)在于鑒定經(jīng)費(fèi)得不到保障。

3.工程日常運(yùn)行管理不規(guī)范

該問題主要表現(xiàn)為水閘管理制度落實(shí)不到位、水閘控制運(yùn)用計劃未編制或可操作性差以及水閘應(yīng)急預(yù)案編制、安全度汛措施落實(shí)不到位。造成日常運(yùn)行管理不規(guī)范的原因主要有兩個方面，一是地方政府及管理人員的“重建輕管”思想根深蒂固，對問題重視程度不夠，另一方面則是制度建設(shè)和管理技術(shù)水平長期落后，管理法規(guī)制度和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系存在不足，特別是2023年4月《水閘運(yùn)行管理辦法》正式實(shí)施后，對水閘控制運(yùn)用、檢查監(jiān)測、維修養(yǎng)護(hù)、防汛管理等方面作出了明確規(guī)定，但目前《水閘技術(shù)管理規(guī)程》（SL 75—2014）相關(guān)內(nèi)容與管理辦法存在一定程度的不協(xié)調(diào)和脫節(jié)問題，與標(biāo)準(zhǔn)化管理要求存在差距，此外水閘控制運(yùn)用、防汛管理、安全管理等關(guān)鍵環(huán)節(jié)尚缺乏統(tǒng)一的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)支撐，使得管理單位缺乏有效解決問題的能力。

4.水閘工程信息化自動化水平低

目前我國水閘安全信息化基礎(chǔ)設(shè)施尤為薄弱，管理手段落后，效能較低，隱患識別、預(yù)測預(yù)警能力嚴(yán)重不足。根據(jù)2023 年全國大中型水閘安全監(jiān)測現(xiàn)狀調(diào)研數(shù)據(jù)，建有安全監(jiān)測設(shè)施的水閘，大部分監(jiān)測項目為人工監(jiān)測，小型水閘基本無安全監(jiān)測設(shè)施。許多水閘安全監(jiān)測設(shè)施完好率低，監(jiān)測數(shù)據(jù)得不到及時分析，監(jiān)測成果未能應(yīng)用到水閘實(shí)際管理中。水閘管理技術(shù)水平落后、信息化水平低下已成為業(yè)內(nèi)共識，難以滿足標(biāo)準(zhǔn)化管理對信息化、自動化的相關(guān)要求。

5.維修養(yǎng)護(hù)不到位

該問題主要表現(xiàn)在閘室、閘門及啟閉設(shè)備維修養(yǎng)護(hù)不到位，工程形象面貌較差。水閘維修養(yǎng)護(hù)不到位，安全隱患得不到及時治理，效益不能正常發(fā)揮，運(yùn)行風(fēng)險高。為此，在制定水閘標(biāo)準(zhǔn)化管理評價標(biāo)準(zhǔn)時借鑒了專項檢查成果，將水閘實(shí)體安全問題統(tǒng)一簡化歸類，加強(qiáng)關(guān)注閘室、閘門及啟閉設(shè)備等重點(diǎn)部位，消除安全隱患?，F(xiàn)行《水閘技術(shù)管理規(guī)程》對水閘維修養(yǎng)護(hù)作出了規(guī)定，但其維修養(yǎng)護(hù)的項目分類與標(biāo)準(zhǔn)化管理內(nèi)容不一致，水閘管理單位在執(zhí)行維修養(yǎng)護(hù)時易造成混亂，導(dǎo)致維修養(yǎng)護(hù)不到位。

6.安全鑒定制度落實(shí)不到位，除險加固工作嚴(yán)重滯后

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，大中型水閘未按規(guī)定開展安全鑒定或?qū)ｍ棸踩珯z測現(xiàn)象十分普遍，開展安全鑒定的水閘中，其鑒定結(jié)果大多為三類或四類閘，而實(shí)現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)化管理的前提條件之一是水閘經(jīng)安全鑒定為一類閘，或完成相應(yīng)的除險加固，因此病險水閘的大量存在是“十四五”期間基本實(shí)現(xiàn)大中型水閘標(biāo)準(zhǔn)化管理目標(biāo)的主要難點(diǎn)。目前除經(jīng)費(fèi)原因外，現(xiàn)行《水閘安全鑒定管理辦法》中水閘開展安全鑒定的前提條件存在短板、安全評價單位資質(zhì)要求過時、安全類別劃分及處置措施不合理等因素，削弱了水閘安全鑒定管理辦法的約束力和可執(zhí)行性。

三、對策建議

為做好《關(guān)于推進(jìn)水利工程標(biāo)準(zhǔn)化管理的指導(dǎo)意見》的貫徹落實(shí)，要從加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)、強(qiáng)化政策保障措施和抓好監(jiān)督管理等方面入手，扎實(shí)推進(jìn)水利工程標(biāo)準(zhǔn)化管理。針對我國水閘工程面臨的實(shí)際情況和問題，提出如下對策建議。

1.加強(qiáng)《水閘運(yùn)行管理辦法》宣貫，指導(dǎo)督促各地抓緊落實(shí)

水閘監(jiān)管問責(zé)機(jī)制尚未有效建立，導(dǎo)致地方政府對水閘安全重視程度不足，現(xiàn)行《水閘運(yùn)行管理辦法》對管理責(zé)任劃分、管理保障、控制運(yùn)用、檢查監(jiān)測、維修養(yǎng)護(hù)、防汛管理、安全管理和監(jiān)督管理等環(huán)節(jié)均作了明確規(guī)定，應(yīng)進(jìn)一步發(fā)揮水閘技術(shù)支撐單位作用，做好《水閘運(yùn)行管理辦法》的宣貫，督促地方抓緊落實(shí)辦法要求。完善水閘監(jiān)督管理體制和責(zé)任追究機(jī)制，強(qiáng)化日常督查監(jiān)管，嚴(yán)肅追責(zé)問責(zé)，將壓力層層傳導(dǎo)至地方政府，指導(dǎo)督促地方政府落實(shí)屬地管理責(zé)任，協(xié)調(diào)做好水閘管理保障。要以“十四五”水閘安全鑒定工作為契機(jī)，引導(dǎo)并鼓勵地方加強(qiáng)資金籌措，穩(wěn)定資金渠道，建立有效的管護(hù)人員及維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)財政投入渠道，切實(shí)強(qiáng)化水閘運(yùn)行管理。

2.健全法規(guī)制度標(biāo)準(zhǔn)體系，積極推進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)化管理

進(jìn)一步完善水閘管理法規(guī)制度和標(biāo)準(zhǔn)體系，結(jié)合水閘運(yùn)行管理實(shí)際，加快制修訂《水閘安全鑒定管理辦法》《水閘報廢管理辦法》《水閘安全監(jiān)測設(shè)施管理辦法》，強(qiáng)化水閘安全鑒定管理約束力的同時填補(bǔ)水閘退出機(jī)制空白，使得無法開展除險加固的病險水閘能順利退出運(yùn)行或及時降低運(yùn)行風(fēng)險。

開展《水閘安全管理應(yīng)急預(yù)案技術(shù)導(dǎo)則》《水閘技術(shù)管理規(guī)程》《水閘安全評價技術(shù)導(dǎo)則》《水閘控制運(yùn)用計劃編制導(dǎo)則》等制度標(biāo)準(zhǔn)制修訂，使其能充分反映水利高質(zhì)量發(fā)展方向及標(biāo)準(zhǔn)化管理要求，增強(qiáng)水閘運(yùn)行管理的剛性約束，提高水閘管理單位技術(shù)管理能力。

3.大力推進(jìn)水閘安全鑒定，積極推動除險加固與報廢

針對部分水閘安全狀況不清問題應(yīng)督促指導(dǎo)各地根據(jù)“十四五”水閘安全鑒定工作計劃，加快實(shí)施水閘安全鑒定。結(jié)合水閘基礎(chǔ)信息數(shù)據(jù)庫和大中型水閘運(yùn)行管理監(jiān)督平臺，對水閘安全運(yùn)行管理全周期進(jìn)行管理監(jiān)督，逐步形成常態(tài)化工作機(jī)制。應(yīng)根據(jù)需要組織對安全鑒定結(jié)論為“三、四類閘”的鑒定成果進(jìn)行復(fù)核，從嚴(yán)控制水閘安全鑒定工作質(zhì)量，準(zhǔn)確掌握病險水閘安全狀況，指導(dǎo)督促水管單位嚴(yán)格落實(shí)病險水閘限制運(yùn)用措施，確保水閘運(yùn)行安全。在加快實(shí)施病險水閘除險加固的同時，針對無法實(shí)行除險加固的積極開展報廢工作，為推動水閘標(biāo)準(zhǔn)化管理創(chuàng)造先決條件。

4.加強(qiáng)管理能力建設(shè)，提升信息化管理水平

積極推動地方改善水閘工程管理條件，健全人員選拔聘用機(jī)制，鼓勵和吸引優(yōu)秀人才充實(shí)基層水管單位隊伍。大力開展人員培訓(xùn)，充分發(fā)揮科研院所、水閘行業(yè)協(xié)會等專業(yè)學(xué)術(shù)團(tuán)體的作用，加強(qiáng)面向不同層級、特別是面向基層的水閘工程安全管理培訓(xùn)工作，提高基層管理人員專業(yè)素質(zhì)和業(yè)務(wù)水平，推行工程巡查、閘門操作等關(guān)鍵崗位“不培訓(xùn)不上崗”制度。加強(qiáng)水閘安全監(jiān)測監(jiān)控設(shè)施建設(shè)，及時掌握工程安全性狀。推動有條件的地區(qū)加快自動化、信息化、智能化改造，不斷提高水閘安全管理水平。加快建設(shè)大中型水閘運(yùn)行管理監(jiān)督平臺并持續(xù)優(yōu)化完善全國水閘基礎(chǔ)信息數(shù)據(jù)庫，及時掌握水閘安全狀況，切實(shí)提升水閘監(jiān)督管理信息化水平。

四、結(jié)論與展望

長期以來，水閘運(yùn)行管理投入不足、基礎(chǔ)薄弱，“十四五”末大中型水閘工程要基本實(shí)現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)化管理仍存在諸多挑戰(zhàn)和困難，必須圍繞大中型水閘標(biāo)準(zhǔn)化管理要求，堅持以問題為導(dǎo)向，從政策制度宣貫、健全法規(guī)制度標(biāo)準(zhǔn)體系、推動水閘安全鑒定和病險閘除險加固或報廢工作、加強(qiáng)管理能力建設(shè)等方面著手，不斷降低水閘運(yùn)行風(fēng)險，加快提升水閘運(yùn)行管理能力和水平，為進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)化管理奠定基礎(chǔ)。