黃 欣 閆水玉 顏文濤

在區(qū)域協(xié)調(diào)的政策背景與發(fā)展趨勢(shì)下，城市群、都市圈的快速發(fā)展與區(qū)域生態(tài)安全、景觀格局和生態(tài)資源保護(hù)之間的矛盾日漸激化，構(gòu)建區(qū)域生態(tài)空間治理體系可在宏觀尺度保護(hù)和維持生態(tài)系統(tǒng)完整性和連續(xù)性，促進(jìn)社會(huì)-生態(tài)系統(tǒng)和人地關(guān)系可持續(xù)發(fā)展[1]，是國(guó)土空間治理和區(qū)域生態(tài)規(guī)劃管理的重要途徑之一，亦是風(fēng)景園林學(xué)科的突破點(diǎn)和使命之一[2]。由于重大生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施具有公共性、開(kāi)放性、整體性和動(dòng)態(tài)性特征，其治理模式已經(jīng)進(jìn)入全面轉(zhuǎn)型階段：從技術(shù)理性向社會(huì)理性的價(jià)值轉(zhuǎn)型[3]，從屬地管理向跨區(qū)域協(xié)同的治理轉(zhuǎn)型[4]，從公權(quán)干預(yù)向公共政策的機(jī)制轉(zhuǎn)型[5]。自2015年以來(lái)，京津冀、環(huán)渤海、長(zhǎng)三角、粵港澳等地區(qū)的協(xié)同發(fā)展規(guī)劃相繼提出區(qū)域生態(tài)共保、環(huán)境聯(lián)防聯(lián)治任務(wù)，可見(jiàn)重大生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施的跨區(qū)域協(xié)同治理已成為重大基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展規(guī)劃的重要目標(biāo)之一[6]。

從理論層面看，跨區(qū)域協(xié)同治理有助于構(gòu)建連續(xù)完整的重大生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施體系，從整體上維持生態(tài)系統(tǒng)的過(guò)程與功能[7]，符合區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)在的運(yùn)行機(jī)制；功能-要素的異質(zhì)性強(qiáng)化了區(qū)域間的相互依存關(guān)系，跨區(qū)域協(xié)同治理是區(qū)域協(xié)作的必然選擇[8]。從實(shí)踐層面看，國(guó)家推進(jìn)的生態(tài)文明體制改革，使跨區(qū)域協(xié)同治理有了內(nèi)在的政策動(dòng)力和先天的實(shí)踐環(huán)境；跨區(qū)域協(xié)同治理有利于打破行政區(qū)劃邊界，建立多元協(xié)同的多層次網(wǎng)絡(luò)型治理機(jī)制，提升生態(tài)空間治理效能。然而，由于跨區(qū)域主體的認(rèn)知差異，多元主體的利益訴求不同，屬地管理的慣性思維及資源產(chǎn)權(quán)的制度瓶頸，亟須探索重大生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施的跨區(qū)域協(xié)同治理機(jī)制[7]。本文試圖從跨區(qū)域協(xié)同的治理邏輯、治理結(jié)構(gòu)和實(shí)施路徑3個(gè)方面構(gòu)建分析框架，從國(guó)家、城市群和都市圈3個(gè)層級(jí)，探討重大生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施跨區(qū)域協(xié)同治理的主要目標(biāo)、定位和策略方向，為促進(jìn)生態(tài)空間與生態(tài)環(huán)境跨區(qū)域協(xié)同治理，實(shí)現(xiàn)社會(huì)-生態(tài)系統(tǒng)耦合的地表空間管理與國(guó)土空間規(guī)劃提供思路。

1 概念范疇與研究動(dòng)態(tài)

1.1 概念范疇

基于生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施(Ecological Infrastructure，EI)和重大基礎(chǔ)設(shè)施(Major Infrastructure)的概念范疇，筆者認(rèn)為，重大生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施(Major Ecological Infrastructure，MEI)是重大基礎(chǔ)設(shè)施的分支體系，具體指對(duì)區(qū)域、國(guó)家乃至全球生態(tài)安全有重要戰(zhàn)略支撐作用，提供區(qū)域性重要生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的EI[9]，由兩大體系構(gòu)成(圖1)：一是功能維持體系，包括各類(lèi)自然保護(hù)地、生態(tài)保護(hù)紅線和生態(tài)保護(hù)功能極重要區(qū)，以及在跨區(qū)域?qū)用婢哂兄匾鷳B(tài)功能的部分綠色開(kāi)敞空間，強(qiáng)調(diào)維持良好的社會(huì)-生態(tài)系統(tǒng)協(xié)同狀態(tài)；二是功能恢復(fù)體系，包括各類(lèi)生態(tài)修復(fù)工程和以生態(tài)空間為主要治理對(duì)象的生態(tài)環(huán)境治理工程，強(qiáng)調(diào)調(diào)整社會(huì)-生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)，以形成新的系統(tǒng)協(xié)同效應(yīng)。

圖1 重大生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施的概念范疇

MEI的“跨區(qū)域”具有2層內(nèi)涵：一是MEI的物理空間邊界跨越多個(gè)市級(jí)及以上行政區(qū)域，可通過(guò)構(gòu)建具體的跨區(qū)域治理機(jī)構(gòu)或聯(lián)盟，制定有針對(duì)性的治理策略，治理效果相對(duì)直觀；二是隸屬不同行政區(qū)的MEI間有緊密的生態(tài)功能關(guān)聯(lián)，需以更廣泛的視角，制定長(zhǎng)遠(yuǎn)的整體治理戰(zhàn)略，且治理成效具有長(zhǎng)期性和不確定性。“協(xié)同治理”可理解為一種尋求有序治理結(jié)構(gòu)的過(guò)程，除了協(xié)調(diào)多元利益訴求外，更強(qiáng)調(diào)各個(gè)組織行為體之間的協(xié)作(collaboration)，以實(shí)現(xiàn)整體大于部分之和的效果，包括協(xié)力(coordination)和協(xié)調(diào)(cooperation)2種形式。在跨區(qū)域協(xié)同治理的具體實(shí)踐中，上述2種形式往往同時(shí)存在[10]。

1.2 國(guó)內(nèi)外研究動(dòng)態(tài)

盡管相關(guān)實(shí)踐已經(jīng)驗(yàn)證了治理尺度的重構(gòu)和跨區(qū)域合作可有效解決環(huán)境問(wèn)題，但單純的治理尺度上移和形式性合作，依然無(wú)法解決長(zhǎng)期性的環(huán)境問(wèn)題[11]?？偨Y(jié)國(guó)內(nèi)外研究文獻(xiàn)發(fā)現(xiàn)，EI的跨區(qū)域協(xié)同治理主要有以下3個(gè)方面的策略。一是技術(shù)層面上提升功能協(xié)同。如基于供應(yīng)視角下的跨區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)多功能協(xié)同與尺度嵌套效應(yīng)[12]，提出區(qū)域生態(tài)空間格局構(gòu)建、彈性規(guī)劃與自然保護(hù)地體系優(yōu)化路徑等[13-14]，需求視角下的跨區(qū)域主體對(duì)生態(tài)系統(tǒng)功能的需求差異及其權(quán)衡[15]，供需視角下的社會(huì)系統(tǒng)與生態(tài)系統(tǒng)功能匹配[16]。二是文化層面上促進(jìn)社會(huì)協(xié)作。環(huán)境共識(shí)、文化與習(xí)俗、契約與準(zhǔn)則等可在價(jià)值和意識(shí)層面引導(dǎo)維護(hù)生態(tài)系統(tǒng)功能的社會(huì)行動(dòng)[17]。如印度尼西亞當(dāng)?shù)赝林淖诮虃髡f(shuō)和行為習(xí)慣，限制了漁民過(guò)度捕撈和破壞魚(yú)群棲息地[18]；都江堰水利工程富有宗教色彩的灌溉儀式，促進(jìn)了地區(qū)協(xié)作與社會(huì)秩序，使其歷經(jīng)2 200多年仍發(fā)揮著重要的生態(tài)功能[19]。三是治理層面上形成管理協(xié)調(diào)。一方面重組管理主體，建立并賦權(quán)特定的治理機(jī)構(gòu)，或以協(xié)議方式組織治理聯(lián)盟；另一方面重構(gòu)管理機(jī)制，通過(guò)剛性手段調(diào)整治理結(jié)構(gòu)，如行政區(qū)劃調(diào)整、機(jī)構(gòu)改革與職權(quán)調(diào)整，也可以采取柔性手段促進(jìn)跨區(qū)域協(xié)作，如跨區(qū)域?qū)ｍ?xiàng)規(guī)劃、特別行動(dòng)小組等[20]。

然而大多數(shù)的跨區(qū)域協(xié)同治理仍難以解決利益沖突問(wèn)題，實(shí)踐中暴露出以下幾個(gè)方面的問(wèn)題。1)社會(huì)基礎(chǔ)方面，環(huán)境共識(shí)構(gòu)建仍停留于外在規(guī)范和行為約束層面，未能從內(nèi)生意識(shí)和共生體驗(yàn)層面培育生態(tài)公民[4]。2)制度環(huán)境方面，開(kāi)展了土地、產(chǎn)權(quán)、監(jiān)管、補(bǔ)償?shù)戎贫瘸杀竞统尚а芯縖21]，但缺乏制度與資源稟賦、社會(huì)環(huán)境等相適應(yīng)的實(shí)施框架研究，利益主體缺位往往導(dǎo)致治理成效的扭曲和偏差[22]。3)治理結(jié)構(gòu)方面，多為管理主體的靜態(tài)事權(quán)劃分，缺乏動(dòng)態(tài)適應(yīng)性管理規(guī)則的建立[23-24]。4)資源配置方面，缺乏生態(tài)產(chǎn)品交易等市場(chǎng)化機(jī)制，生態(tài)溢價(jià)等新型激勵(lì)機(jī)制缺乏多元化的實(shí)現(xiàn)機(jī)制等[25-26]。

2 發(fā)展歷程與主要挑戰(zhàn)

2.1 發(fā)展歷程

通過(guò)回顧我國(guó)跨區(qū)域協(xié)同治理過(guò)程，梳理若干典型事件和重大政策發(fā)布的時(shí)間節(jié)點(diǎn)，筆者將中華人民共和國(guó)成立后MEI的跨區(qū)域治理大體分為4個(gè)階段(圖2)。1)嘗試起步階段以流域治理和森林資源可持續(xù)利用為主，形成自上而下、多部門(mén)協(xié)調(diào)的早期探索，嘗試了為調(diào)節(jié)生態(tài)產(chǎn)品供需關(guān)系而形成的地方政府間協(xié)作行動(dòng)①，主要為針對(duì)特定資源環(huán)境要素的跨區(qū)域協(xié)同治理。2)問(wèn)題導(dǎo)向階段多為針對(duì)特定對(duì)象、以特定事件為導(dǎo)向的治理行動(dòng)，但因缺乏漸進(jìn)性和整體性的長(zhǎng)效機(jī)制，以及行政管理的條塊分割，跨區(qū)域治理的協(xié)同效應(yīng)和治理成效低下。3)戰(zhàn)略形成階段，在法規(guī)政策和地方生態(tài)實(shí)踐中初步形成跨區(qū)域協(xié)同治理戰(zhàn)略，衍生出生態(tài)補(bǔ)償、轉(zhuǎn)移支付等各類(lèi)治理工具，重新調(diào)整央地權(quán)責(zé)關(guān)系，然而跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境管理體系不完善、發(fā)展與保護(hù)格局不協(xié)調(diào)、空間規(guī)劃體系不統(tǒng)一等矛盾仍十分突出。4)整合改革階段，在規(guī)劃層面強(qiáng)化生態(tài)空間保護(hù)格局的省際、市際協(xié)調(diào)；在管制層面提出了自然生態(tài)空間用途管制辦法，對(duì)跨行政區(qū)的自然保護(hù)地和底線管控提出有序銜接的要求；在政策層面進(jìn)一步探索轉(zhuǎn)移支付、生態(tài)補(bǔ)償和公眾參與機(jī)制，以及構(gòu)建河、湖、林、灣長(zhǎng)制等跨區(qū)域的協(xié)同管理機(jī)制。然而，跨區(qū)域主體的認(rèn)知與利益訴求差異，以及屬地管理的慣性思維和產(chǎn)權(quán)制度瓶頸等問(wèn)題仍未從根本上解決，導(dǎo)致MEI的跨區(qū)域協(xié)同治理仍面臨著三重挑戰(zhàn)。

圖2 我國(guó)MEI跨區(qū)域協(xié)同治理的發(fā)展歷程

2.2 主要挑戰(zhàn)

從外部效應(yīng)看，跨區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)功能或生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)整體協(xié)同的缺失，外在后果是嚴(yán)重的生態(tài)安全和社會(huì)問(wèn)題。協(xié)同保護(hù)缺失導(dǎo)致重要生態(tài)源地的功能退化和自然災(zāi)害的跨區(qū)域影響；要素配置失衡影響跨區(qū)域的生態(tài)產(chǎn)品供應(yīng)水平；利益協(xié)調(diào)失效導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境保護(hù)不力，跨區(qū)域性的污染事件和鄰避沖突不斷②。從內(nèi)在體制看，跨區(qū)域協(xié)同管制機(jī)制的缺失，內(nèi)在癥結(jié)是固化的管理制度格局。應(yīng)對(duì)某個(gè)重大事件或針對(duì)某個(gè)MEI管理的“運(yùn)動(dòng)式”協(xié)同治理，沒(méi)有充分協(xié)調(diào)各個(gè)主體的利益訴求，缺乏常態(tài)化的協(xié)同治理體制[27]。區(qū)域壁壘導(dǎo)致的合作局部化、部門(mén)壁壘導(dǎo)致的管理碎片化、信息壁壘導(dǎo)致的行動(dòng)分割化，形成了跨區(qū)域協(xié)同治理轉(zhuǎn)型的三大障礙[8]，缺乏整合的協(xié)作治理框架，“協(xié)而不作，作而不同”的局面難以打破。從方法路徑看，缺乏系統(tǒng)的、針對(duì)不同參與主體的培訓(xùn)體系，影響治理環(huán)節(jié)中的信息溝通和行動(dòng)效率[28]，缺乏具有約束效力的法律法規(guī)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)[29]，跨區(qū)域治理的合法性、合理性和協(xié)同效率難以保障。

3 重大生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施的跨區(qū)域協(xié)同治理框架

面臨MEI跨區(qū)域治理的三重挑戰(zhàn)，以緩解或消除協(xié)同缺失帶來(lái)的生態(tài)功能退化、管理?xiàng)l塊化和社會(huì)利益分化等負(fù)外部效應(yīng)為治理邏輯，以構(gòu)建社會(huì)-生態(tài)系統(tǒng)耦合的實(shí)踐框架為治理結(jié)構(gòu)，以供需視角的治理工具為實(shí)施路徑，從多維整體協(xié)同效應(yīng)、多維耦合實(shí)踐框架、供需視角的治理工具三方面，探討MEI的跨區(qū)域協(xié)同治理框架(圖3)。

圖3 MEI跨區(qū)域協(xié)同治理框架示意

3.1 治理邏輯：促進(jìn)3個(gè)維度的整體協(xié)同效應(yīng)

促進(jìn)跨區(qū)域社會(huì)-生態(tài)系統(tǒng)的整體協(xié)同效應(yīng)，其頂層邏輯構(gòu)建于跨區(qū)域社會(huì)-生態(tài)系統(tǒng)的3個(gè)組成要素：生態(tài)資源、治理系統(tǒng)和治理主體，以及其對(duì)應(yīng)的3個(gè)協(xié)同目標(biāo)：一是理解并運(yùn)用生態(tài)功能在跨區(qū)域?qū)用娴膮f(xié)同效應(yīng)，以可持續(xù)地提升生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)，即功能協(xié)同；二是建立跨區(qū)域?qū)用娴木C合管理制度與決策機(jī)制，以形成適應(yīng)性治理結(jié)構(gòu)，即管理協(xié)調(diào)；三是建立跨區(qū)域?qū)用鎱f(xié)作的社會(huì)結(jié)構(gòu)，以形成多元主體參與的治理模式，即社會(huì)協(xié)作(圖4)。3個(gè)維度之間呈現(xiàn)相互作用的“三明治”模式[30]。

圖4 MEI跨區(qū)域協(xié)同治理的3個(gè)維度

功能協(xié)同維度涉及3個(gè)方面。首先，需要理解生態(tài)功能與區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)之間的交互機(jī)制，加強(qiáng)MEI的生態(tài)功能與產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)文化的跨區(qū)域協(xié)同效應(yīng)[31]。協(xié)調(diào)跨區(qū)域的多個(gè)需求主體對(duì)同一供應(yīng)空間的功能需求，優(yōu)化生態(tài)功能在需求主體之間的合理分配。其次，需要加強(qiáng)MEI與其他重大基礎(chǔ)設(shè)施的跨區(qū)域協(xié)同，減少跨區(qū)域灰色基礎(chǔ)設(shè)施對(duì)MEI的影響。最后，應(yīng)強(qiáng)化MEI多種生態(tài)功能的跨區(qū)域協(xié)同關(guān)系，促進(jìn)多種生態(tài)功能在時(shí)空尺度上的協(xié)同、嵌套和關(guān)聯(lián)效應(yīng)[32]。管理協(xié)調(diào)維度，促進(jìn)管理體系中各層級(jí)的協(xié)調(diào)和傳導(dǎo)，建立央地協(xié)同、上下銜接的多元主體網(wǎng)絡(luò)型治理結(jié)構(gòu)，包括跨區(qū)域的上級(jí)管理主體，科研、教育、文化等社會(huì)機(jī)構(gòu)組成的間接利益主體[33]，以及公眾、企業(yè)、集體等組成的直接利益主體，形成適應(yīng)不同情景的治理網(wǎng)絡(luò)模式(圖5)。宏觀層面建立調(diào)控、監(jiān)管、激勵(lì)和傳導(dǎo)機(jī)制，微觀層面關(guān)注具體的利益訴求及其平衡關(guān)系[8，34]，通過(guò)沖突預(yù)防與解決、共同參與和執(zhí)行等協(xié)調(diào)路徑，構(gòu)建立體有效的協(xié)調(diào)機(jī)制[35]。社會(huì)協(xié)作維度，促進(jìn)社會(huì)群體與個(gè)人的參與，以上下結(jié)合的組織方式達(dá)成行動(dòng)目標(biāo)。一是認(rèn)知趨同，社會(huì)主體在環(huán)境感知、功能認(rèn)知等方面達(dá)成基本的價(jià)值認(rèn)同和知識(shí)普及；二是行動(dòng)協(xié)力，社會(huì)主體在治理過(guò)程中的共同努力和行動(dòng)，尤其是存在利益沖突的主體間協(xié)作可有效提升協(xié)作效力；三是反饋協(xié)調(diào)，建立社會(huì)各方對(duì)MEI治理的共同監(jiān)測(cè)、督促和反饋路徑。

圖5 MEI跨區(qū)域社會(huì)-生態(tài)治理網(wǎng)絡(luò)(作者改繪自參考文獻(xiàn)[10，35])圖5-1 社會(huì)-生態(tài)網(wǎng)絡(luò)連接模式的局部示意圖5-2 情景1：MEI的物理空間跨越行政邊界，由相鄰的2個(gè)或多個(gè)主體管理，社會(huì)網(wǎng)絡(luò)關(guān)系主要由管理主體和參與主體構(gòu)成的閉合三角形模塊組成圖5-3 情景2：MEI之間有緊密關(guān)聯(lián)的功能關(guān)系，分別由距離較遠(yuǎn)的2個(gè)或多個(gè)主體管理，社會(huì)網(wǎng)絡(luò)關(guān)系主要以參與主體為核心的開(kāi)放三角形模塊組成

3.2 治理結(jié)構(gòu)：社會(huì)-生態(tài)系統(tǒng)耦合的實(shí)踐框架

MEI的跨區(qū)域協(xié)同治理需將社會(huì)決策體系與生態(tài)科學(xué)原理相結(jié)合，以此構(gòu)建知行合一的實(shí)踐框架，基于與生態(tài)系統(tǒng)尺度、功能、過(guò)程三要素對(duì)應(yīng)的社會(huì)實(shí)踐三要素——層級(jí)、目標(biāo)和行動(dòng)，形成統(tǒng)一治理框架下的開(kāi)放性治理網(wǎng)絡(luò)(圖6)。MEI的跨區(qū)域協(xié)同治理層級(jí)可聚焦于國(guó)家(包括跨境)、城市群和都市圈3個(gè)關(guān)鍵層級(jí)。治理目標(biāo)主要包括生態(tài)產(chǎn)品供應(yīng)、生態(tài)文化重塑、生態(tài)要素統(tǒng)籌和生態(tài)網(wǎng)絡(luò)連接。通過(guò)嚴(yán)格保護(hù)與重點(diǎn)修復(fù)提升整體生態(tài)服務(wù)供應(yīng)水平及其效能；優(yōu)化跨區(qū)域自然資源要素市場(chǎng)環(huán)境與市場(chǎng)機(jī)制，促進(jìn)資源要素流通與價(jià)值實(shí)現(xiàn)；發(fā)掘根植于自然環(huán)境特色的地域文化脈絡(luò)，整合跨區(qū)域生態(tài)空間并修復(fù)其自然環(huán)境，重塑區(qū)域文化；構(gòu)建跨區(qū)域MEI的空間網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，通過(guò)空間的物理連接和功能的空間復(fù)合，修復(fù)并強(qiáng)化生態(tài)廊道和生態(tài)節(jié)點(diǎn)的功能完整性與連通性。行動(dòng)體系構(gòu)建于規(guī)劃編制、組織編審、實(shí)施監(jiān)督、法規(guī)政策和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)5個(gè)環(huán)節(jié)。規(guī)劃編制體系立足于跨區(qū)域生態(tài)資源要素融合和功能優(yōu)化，對(duì)MEI做出統(tǒng)籌安排，作為一類(lèi)專項(xiàng)規(guī)劃與國(guó)土空間總體規(guī)劃緊密銜接(圖7)，結(jié)合各類(lèi)規(guī)劃“一張圖”，將MEI與其他區(qū)域性基礎(chǔ)設(shè)施，整合為重大基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃的“一張網(wǎng)”。組織編審體系確定組織架構(gòu)、權(quán)責(zé)劃分與法定程序。實(shí)施監(jiān)督體系解決交叉重疊、空間錯(cuò)配和缺失等矛盾，對(duì)治理過(guò)程和成效建立動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)、評(píng)估預(yù)警、實(shí)施監(jiān)管與督查機(jī)制。法規(guī)政策體系為MEI治理決策與行動(dòng)框架提供法源依據(jù)，保障跨區(qū)域協(xié)同治理策略精準(zhǔn)有效地實(shí)施[36]。技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系為MEI的跨區(qū)域協(xié)同治理提供技術(shù)框架和行動(dòng)指南，提升科學(xué)性和可操作性。

圖6 融合層級(jí)、目標(biāo)、行動(dòng)的MEI跨區(qū)域協(xié)同治理實(shí)踐框架

圖7 MEI跨區(qū)域協(xié)同治理與國(guó)土空間規(guī)劃體系的銜接關(guān)系

3.3 實(shí)施路徑：供需視角下的跨區(qū)域治理工具

基于社會(huì)實(shí)踐(需求側(cè))和生態(tài)原理(供應(yīng)側(cè))及其之間的匹配關(guān)系(供需協(xié)同)，厘清治理目標(biāo)與行動(dòng)的關(guān)系，采用技術(shù)、政策、市場(chǎng)3種工具，形成目標(biāo)明確、情景適用、靈活創(chuàng)新的治理策略(圖8)。一是從供應(yīng)側(cè)提升生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)供應(yīng)水平和促進(jìn)功能協(xié)同。突出跨區(qū)域技術(shù)合作，如生態(tài)功能特征識(shí)別、生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)測(cè)度與生態(tài)修復(fù)等。政策層面強(qiáng)化跨區(qū)域管理協(xié)調(diào)，如跨區(qū)域協(xié)同管理機(jī)構(gòu)、跨區(qū)域協(xié)同立法、跨區(qū)域治理考核機(jī)制等。推進(jìn)跨區(qū)域自然資源要素配置的市場(chǎng)化改革，促進(jìn)生態(tài)保護(hù)和修復(fù)項(xiàng)目精準(zhǔn)招商與落地。二是從需求側(cè)優(yōu)化需求結(jié)構(gòu)。技術(shù)層面上，通過(guò)環(huán)境教育推進(jìn)公眾的生態(tài)知識(shí)科普和自然共生體驗(yàn)。政策層面上，構(gòu)建跨區(qū)域共享共治的激勵(lì)機(jī)制，如將MEI涉及的河、湖、林長(zhǎng)們組建跨區(qū)域河長(zhǎng)小組、湖長(zhǎng)小組等，個(gè)人責(zé)任制和跨區(qū)域小組責(zé)任制結(jié)合，促進(jìn)跨區(qū)域治理的協(xié)作。三是從供需視角提升生態(tài)產(chǎn)品的跨區(qū)域流轉(zhuǎn)質(zhì)量。探索跨區(qū)域生態(tài)服務(wù)供需匹配與流動(dòng)機(jī)制。動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)評(píng)估相關(guān)決策對(duì)跨區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)的反饋?zhàn)饔?，如跨區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償?shù)日邔?shí)施對(duì)MEI網(wǎng)絡(luò)完整性與連通性的影響。完善生態(tài)保護(hù)與修復(fù)的市場(chǎng)化投入機(jī)制，體現(xiàn)“誰(shuí)保護(hù)誰(shuí)修復(fù)則誰(shuí)受益”的基本原則。MEI跨區(qū)域協(xié)同治理尚缺乏將多種治理工具相結(jié)合的能力，難以應(yīng)對(duì)生態(tài)資源要素統(tǒng)籌配置目標(biāo)下的新發(fā)展需求。只有在明確的治理框架下靈活運(yùn)用多種治理工具，形成豐富的治理工具包，才能提升協(xié)同治理的效能。

圖8 供需視角的MEI跨區(qū)域協(xié)同治理工具組合矩陣

4 重大生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施跨區(qū)域協(xié)同治理的層級(jí)體系

基于MEI跨區(qū)域協(xié)同治理的空間范疇(圖9)，從治理層級(jí)、組織內(nèi)容、管制范圍、事權(quán)關(guān)系、法源依據(jù)等方面，闡述MEI跨區(qū)域協(xié)同治理的策略方向(圖10)。

圖9 MEI跨區(qū)域協(xié)同治理的空間范疇

圖10 MEI跨區(qū)域協(xié)同治理的體系與內(nèi)容

4.1 國(guó)家層級(jí)：國(guó)土生態(tài)安全保障與功能提升

國(guó)家層級(jí)包括跨境治理和國(guó)內(nèi)治理2層內(nèi)容。我國(guó)與10個(gè)國(guó)家有共同的跨境生態(tài)環(huán)境保護(hù)地③。MEI的跨境治理，不僅是跨越國(guó)界與生物物理空間，更是跨越不同民族、文化、語(yǔ)言和經(jīng)濟(jì)政治體制?？缇车貐^(qū)MEI的上下游分割與區(qū)塊分割尤為嚴(yán)重，加之合作機(jī)制構(gòu)建難度大，導(dǎo)致此類(lèi)MEI治理面臨更大的挑戰(zhàn)。需對(duì)治理對(duì)象和邊界進(jìn)行明確界定，將政治意義上的邊緣地帶轉(zhuǎn)化為生態(tài)環(huán)境意義上的核心地帶，以強(qiáng)化各國(guó)在環(huán)境治理方面的凝聚力[37]。完善跨境生態(tài)環(huán)境治理合作公約、信息共享機(jī)制、安全管理預(yù)案等協(xié)調(diào)機(jī)制。探索跨境生態(tài)旅游區(qū)、碳交易平臺(tái)、綠色合作通道、生態(tài)保護(hù)基金等社會(huì)協(xié)作機(jī)制，如東北虎豹國(guó)家公園管理局與俄羅斯豹之鄉(xiāng)國(guó)家公園構(gòu)建了跨國(guó)合作保護(hù)平臺(tái)，在科學(xué)研究、生態(tài)監(jiān)測(cè)、管控機(jī)制等領(lǐng)域開(kāi)展跨境合作，并開(kāi)展管理人員培訓(xùn)、公眾參與和環(huán)境教育、生物多樣性保護(hù)、志愿者環(huán)保公益活動(dòng)。

國(guó)內(nèi)MEI應(yīng)與全國(guó)主體功能區(qū)目標(biāo)相一致，重點(diǎn)保障國(guó)土生態(tài)安全，保持并提升生態(tài)產(chǎn)品供應(yīng)能力，推動(dòng)山水林田湖草沙海系統(tǒng)治理。以全國(guó)生態(tài)系統(tǒng)類(lèi)型、功能、空間格局、環(huán)境問(wèn)題等為依據(jù)，明確重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)內(nèi)具有區(qū)域安全保障和生命健康支撐作用的MEI，構(gòu)建“三屏四帶”為主體、支持可持續(xù)發(fā)展的國(guó)土生態(tài)空間格局。綜合考慮流域上下游、省際生態(tài)功能的互補(bǔ)和協(xié)同關(guān)系，確定生態(tài)功能、規(guī)模范圍、保護(hù)方向等，拓展生態(tài)空間與社會(huì)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)的聯(lián)動(dòng)以提升治理效能。將自然保護(hù)地的核心保護(hù)區(qū)作為MEI核心區(qū)，禁止人為建設(shè)活動(dòng)，并由國(guó)家統(tǒng)一管理。構(gòu)建跨省統(tǒng)籌的資源能源結(jié)構(gòu)布局，促進(jìn)MEI與其他省際重大基礎(chǔ)設(shè)施的協(xié)同作用。針對(duì)跨省域MEI協(xié)同治理中出現(xiàn)的各類(lèi)問(wèn)題，如空間范圍不一致、央地權(quán)責(zé)不明確、各省進(jìn)度有差異等，完善MEI治理相關(guān)法規(guī)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)中的省際協(xié)同治理機(jī)制，明確保護(hù)范圍和重點(diǎn)內(nèi)容，完善治理主體權(quán)責(zé)劃分。如地跨甘肅省和青海省的祁連山國(guó)家公園，實(shí)行中央和地方共同管理模式，但分屬各省的不同片區(qū)之間，在管理體制和人員待遇等方面都有所差異，導(dǎo)致地方管理主體逐漸偏離管理目標(biāo)。

4.2 城市群層級(jí)：增強(qiáng)區(qū)域資源環(huán)境承載力

增強(qiáng)區(qū)域資源環(huán)境承載力是城市群層級(jí)MEI治理的關(guān)鍵策略，為城市群的高質(zhì)量發(fā)展提供戰(zhàn)略支撐。識(shí)別城市群MEI的結(jié)構(gòu)與資源分布特征，分析城市群核心生態(tài)空間的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)供應(yīng)[38]，以及城市群主要城市對(duì)資源環(huán)境的需求，通過(guò)對(duì)供需效能的情景分析，評(píng)估城市群MEI的資源環(huán)境承載能力。除MEI核心區(qū)以外，將自然保護(hù)地一般控制區(qū)和生態(tài)保護(hù)紅線內(nèi)除自然保護(hù)地以外的區(qū)域，作為MEI緩沖區(qū)，限制人為建設(shè)活動(dòng)并細(xì)化準(zhǔn)入條件和名錄，由國(guó)家和省級(jí)政府協(xié)同管理。以MEI的主導(dǎo)功能為依據(jù)，落實(shí)細(xì)化國(guó)家層級(jí)MEI的空間布局與生態(tài)網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建[39]，明確各城市群的MEI名錄。如國(guó)務(wù)院2017年印發(fā)的《全國(guó)國(guó)土規(guī)劃綱要(2016—2030年)》提出了京津冀、長(zhǎng)三角和珠三角地區(qū)的城市群核心生態(tài)功能格局。

4.3 都市圈層級(jí)：提升社會(huì)-生態(tài)系統(tǒng)的高效協(xié)同

在保障整體生態(tài)安全和資源環(huán)境承載力的前提下，都市圈層級(jí)的MEI治理應(yīng)聚焦于社會(huì)-生態(tài)系統(tǒng)的耦合與高效協(xié)同，以生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)跨區(qū)域供需耦合的網(wǎng)絡(luò)模式為依據(jù)[40]，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)城鎮(zhèn)空間與生態(tài)空間的布局結(jié)構(gòu)與功能組織，形成支撐社會(huì)經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的都市圈生態(tài)空間網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)。除上述MEI核心區(qū)和緩沖區(qū)以外，將都市圈其他具有重要生態(tài)功能的生態(tài)用地(包括部分綠色開(kāi)敞空間，如跨區(qū)域河流城區(qū)河段的生態(tài)岸線)劃為MEI一般區(qū)，限制人為建設(shè)活動(dòng)，由都市圈層面協(xié)調(diào)管理。統(tǒng)籌協(xié)調(diào)都市圈MEI與其他重大基礎(chǔ)設(shè)施的空間配置，優(yōu)化都市圈生態(tài)系統(tǒng)與社會(huì)系統(tǒng)的功能關(guān)聯(lián)。突出地方立法對(duì)都市圈MEI的實(shí)施保障，確保國(guó)家和城市群層面的MEI在地方層面的有效落實(shí)，將社會(huì)協(xié)作內(nèi)化為都市圈協(xié)調(diào)發(fā)展的主要?jiǎng)恿?。如四川省人民政?021年印發(fā)的《成都都市圈發(fā)展規(guī)劃》中，提出都市圈建設(shè)與大熊貓國(guó)家公園建設(shè)的協(xié)同目標(biāo)，從跨市縣域的社會(huì)協(xié)作角度助力國(guó)家公園的建設(shè)與實(shí)施。

5 重大生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施跨區(qū)域協(xié)同治理的實(shí)施保障

5.1 優(yōu)化制度環(huán)境：跨區(qū)域治理的法規(guī)體系

突破跨區(qū)域協(xié)同治理的制度瓶頸，必須建立治理目標(biāo)與實(shí)際利益訴求相適應(yīng)的制度體系，重點(diǎn)關(guān)注制度機(jī)制的設(shè)計(jì)、表達(dá)和實(shí)施，著重審視制度如何重塑資源配置過(guò)程和利益關(guān)系結(jié)構(gòu)。將生態(tài)空間發(fā)展權(quán)、生態(tài)空間管制權(quán)、生態(tài)資源財(cái)產(chǎn)權(quán)等產(chǎn)權(quán)制度，與跨區(qū)域協(xié)同治理中各層次的制度相結(jié)合，突出跨區(qū)域協(xié)同立法和協(xié)作政策，形成相對(duì)統(tǒng)一的法制和政策環(huán)境[41]。國(guó)家立法立足于全國(guó)生態(tài)安全格局保護(hù)，以及國(guó)家層面MEI的生態(tài)環(huán)境保護(hù)與修復(fù)，如《中華人民共和國(guó)森林法》《中華人民共和國(guó)長(zhǎng)江保護(hù)法》。省際協(xié)同立法立足于跨省域MEI或城市群核心生態(tài)功能區(qū)的保護(hù)與合理利用，如2021年云南、貴州和四川三省為保護(hù)赤水河，采用“共同決定+條例”的共同立法形式。地方立法和政策立足于都市圈社會(huì)-生態(tài)系統(tǒng)的協(xié)同效應(yīng)，除生態(tài)保護(hù)與空間管控措施外，還需強(qiáng)調(diào)從政策上引導(dǎo)生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，如2012年的《湖南省長(zhǎng)株潭城市群生態(tài)綠心地區(qū)保護(hù)條例》，鼓勵(lì)社會(huì)組織與公眾參與綠心地區(qū)保護(hù)。

5.2 建立社會(huì)基礎(chǔ)：跨區(qū)域治理的人本維度

MEI治理是跨越行政邊界的公共資源保護(hù)和利用議題，需將其科學(xué)工具屬性和社會(huì)服務(wù)屬性統(tǒng)一起來(lái)。強(qiáng)調(diào)頂層設(shè)計(jì)的同時(shí)關(guān)注基層事務(wù)，形成與公眾追求美好生活愿望相適應(yīng)的治理體系。應(yīng)聚焦于多元主體之間的利益協(xié)調(diào)，注重空間權(quán)益的公平性與包容性，建立基于信任、理解、學(xué)習(xí)的，橫向和縱向結(jié)合的跨區(qū)域治理組織，完善各個(gè)層級(jí)的多元主體之間的權(quán)責(zé)分配制度和利益分配結(jié)構(gòu)[42]，可將生態(tài)系統(tǒng)協(xié)同機(jī)制與市場(chǎng)機(jī)制聯(lián)系起來(lái)，探索跨區(qū)域的利益平衡機(jī)制，確保所有能獲取的生態(tài)服務(wù)在利益群體之間更公平、公正、高效地分配，同時(shí)保障當(dāng)?shù)鼐用裨诳鐓^(qū)域治理中獲得切實(shí)利益。

5.3 提升治理時(shí)效：跨區(qū)域治理的長(zhǎng)效機(jī)制

生態(tài)系統(tǒng)狀態(tài)是相對(duì)的穩(wěn)定與絕對(duì)的變化相結(jié)合，治理行動(dòng)切忌“畢功于一役”，需強(qiáng)調(diào)全過(guò)程、全要素和定期監(jiān)測(cè)評(píng)估后的反饋機(jī)制，為實(shí)現(xiàn)全域保護(hù)、系統(tǒng)修復(fù)和綜合治理提供基礎(chǔ)保障。突出全過(guò)程質(zhì)量管控，構(gòu)建MEI的質(zhì)量協(xié)同管控體系，根據(jù)治理成效，周期性地進(jìn)行政策干預(yù)。對(duì)MEI的規(guī)模變化、格局演變等進(jìn)行定期監(jiān)測(cè)和數(shù)據(jù)分析，監(jiān)測(cè)碳吸收量、水資源涵養(yǎng)量等相關(guān)指標(biāo)的動(dòng)態(tài)趨勢(shì)及成因，形成MEI的功能認(rèn)知與行動(dòng)反饋。

注：文中圖片除注明外，均由作者繪制。

注釋：

① “引漳入林”工程由河南林縣和山西平順縣共同研究簽訂了《林縣、平順兩縣雙方商討確定紅旗渠工程使用權(quán)的協(xié)議書(shū)》，就施工期間挖壓、占用和渠道管理問(wèn)題，達(dá)成林縣對(duì)平順縣約58萬(wàn)元的生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)。資料來(lái)源：林州市人民政府網(wǎng)。

② 如2014年浙滬兩地的“黃浦江死豬事件”，2007年波及江蘇蘇州和無(wú)錫的太湖藍(lán)藻事件等。

③ 根據(jù)聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署世界保護(hù)監(jiān)測(cè)中心2007年公布的《全球跨界自然保護(hù)區(qū)名錄》，中國(guó)與巴基斯坦、朝鮮、俄羅斯等10國(guó)鄰近地區(qū)共有87處保護(hù)地，分布于黑龍江、云南等多個(gè)省市。