黃靖寧
(廣西民族大學政治與公共管理學院)
隨著我國城鎮(zhèn)化進程的推進和社會流動性的增強,我國城市基層治理模式實現(xiàn)了由單位制向社區(qū)制的轉(zhuǎn)變,由總體支配向技術(shù)治理的轉(zhuǎn)變,同時,也對城市基層治理提出了更多的新要求與新問題[1]。在新的社會背景下,為了給社區(qū)居民提供更高質(zhì)量的公共服務,“網(wǎng)格”成為了新時期我國城市基層社會治理的基本單元。在基層社區(qū)中,網(wǎng)格化治理主要指將城市社區(qū)細化為若干個“微網(wǎng)格”治理單元,構(gòu)建一個以社會自治為基礎,以公民及其需求為核心,以網(wǎng)格化綜合服務管理系統(tǒng)為平臺,以信息技術(shù)為手段的基層協(xié)同型社會治理系統(tǒng),從而實現(xiàn)社區(qū)治理能力的現(xiàn)代化[2]。2022年黨的第二十次全國代表大會提出“社會治理共同體”的建設目標,在政策擴散的效應下,城市社區(qū)網(wǎng)格化管理的“聯(lián)動共治”成為一個新的治理實踐方向,城市基層治理呈現(xiàn)出“非網(wǎng)格、不治理”的趨勢。
整體性治理理論是20 世紀90 年代英國著名學者佩里·??怂?Perry Hicks)在其著作《整體政府》一書中首次提出,希克斯認為,整體性治理就是以公眾需求為治理導向,以信息技術(shù)為治理手段,以協(xié)調(diào)、整合和責任為治理機制,對治理層級、功能、公私部門關系及信息系統(tǒng)等碎片化問題進行有機協(xié)調(diào)與整合[3],不斷從分散走向集中,從部分走向整體,從破碎走向整合,為公眾提供無縫隙、非分離的整體性公共服務。
城市社區(qū)網(wǎng)格化治理在治理目標上與整體性治理理論具有相似之處,即都通過優(yōu)化治理過程來實現(xiàn)高質(zhì)量的公共管理效能。因此,運用整體性治理理論來分析城市社區(qū)網(wǎng)格化的治理思路具有可行性。在整體性治理的視角下,社區(qū)網(wǎng)格化的治理框架由治理主體、治理理念、治理機制、治理手段組成,通過“協(xié)同——整合”作用,對各個方面產(chǎn)生影響,以此完善網(wǎng)格化治理的路徑。近年來,來賓市在條件成熟的城市居民小區(qū)中推行“微網(wǎng)格”管理,通過細化網(wǎng)格管理,使居民自治與網(wǎng)格管理相融合,形成了高效執(zhí)行的網(wǎng)格治理體系。因此,本文基于整體性治理理論的視角來分析賓市B社區(qū)的網(wǎng)格化治理措施,剖析治理過程存在的問題并提出優(yōu)化路徑,從而為我國其他城市社區(qū)網(wǎng)格化治理優(yōu)化提供經(jīng)驗。
(1)治理主體。在治理格局上,B 社區(qū)吸納多元主體參與治理。首先,B 社區(qū)創(chuàng)建了“1+4+1”網(wǎng)格管理體系,1是B 社區(qū)代表,4 分別是小區(qū)黨支部、物業(yè)、業(yè)委會、警務室代表,1 是黨員志愿者和居民代表等,有效提高了社區(qū)管理的多元參與性和決策的科學性。其次,在“1+4+1”管理體系的指導下,B 社區(qū)在轄區(qū)所屬小區(qū)構(gòu)建“小區(qū)黨支部——微網(wǎng)格長——樓棟長——黨員中心戶”四級網(wǎng)格管理體系,即按照就近原則,在原有網(wǎng)格化管理結(jié)構(gòu)上將居民小區(qū)細化為若干個“微網(wǎng)格”,每個微網(wǎng)格以長住100~200 戶、400人左右為單位,配備一名“微網(wǎng)格長”,由微網(wǎng)格長定期收集網(wǎng)格數(shù)據(jù),把社區(qū)管理工作明確到責任主體,建立小區(qū)黨支部領導下的網(wǎng)格長負責制。
(2)治理理念。在治理理念上,B 社區(qū)采取了法治教育與德治理念相結(jié)合的治理措施。在法治上,一方面,B 社區(qū)通過社區(qū)文化長廊和居民樓道等載體,宣傳清廉文化;另一方面,由社區(qū)網(wǎng)格員牽線,定時組織居民觀看警示教育紀錄片、開展法律宣講會等活動,強化居民的清廉警示教育,引導居民更好的學法、用法、守法。在德治上,B 社區(qū)通過提供豐富的社區(qū)服務,營造良好的社區(qū)氛圍。一方面,B 社區(qū)網(wǎng)格成立了社區(qū)服務隊伍,定期開展免費理發(fā)、修理電器、義診等志愿活動,關注小區(qū)獨居老人等弱勢群體的生活狀況,通過物質(zhì)支持和精神關懷幫助他們解決生活困難。另一方面,B 社區(qū)網(wǎng)格成立了巡檢隊伍,定期開展違停、私搭亂建、環(huán)境衛(wèi)生、電動車亂停亂放等日常巡檢及專項整治。
(3)治理機制。在治理機制上,B 社區(qū)建立居民同商共治機制。首先,B 社區(qū)確立了“四方聯(lián)席會議”機制,定期組織小區(qū)黨支部、物業(yè)、業(yè)委會、居民代表等,通過民主協(xié)商決定小區(qū)重大事項,并規(guī)定每季度至少召開1 次聯(lián)席會議,解決社區(qū)居民反映的問題。其次,B 社區(qū)組建了一支由社區(qū)網(wǎng)格員、物業(yè)人員和社區(qū)居民代表組成的“紅色管家”隊伍,隊伍定期走訪網(wǎng)格內(nèi)的居民,了解居民的需求和問題,居民也可以通過“紅色管家”隊伍建立的微信群反映問題,隊伍會及時向社區(qū)管理部門反饋并協(xié)助解決問題。此外,B 社區(qū)建立了有效的社區(qū)事務監(jiān)督隊伍。社區(qū)會議梳理出與居民群眾切身利于相關的小微權(quán)力事項清單44 條、監(jiān)督委員會監(jiān)督清單10 條、制定社區(qū)干部履職負面清單34 條,監(jiān)督隊伍依據(jù)監(jiān)督清單,通過走訪民意、參加社區(qū)會議、設立廉潔信箱等方式,監(jiān)督網(wǎng)格員“按單辦事”,讓居民“按單監(jiān)督”。
(4)治理手段。在治理手段上,B 社區(qū)綜合利用“雪亮工程”“信訪平臺”以及“綜治E 通”三網(wǎng)合一的信息化平臺系統(tǒng),平臺將社區(qū)轄區(qū)內(nèi)派駐的公共職能機構(gòu)進行整合,涵蓋了綜治網(wǎng)格、日常指揮、應急管理、便民服務和治安防控等功能。社區(qū)網(wǎng)格員們駐扎基層一線,平均每天采集、上報的各類信息數(shù)據(jù)達百余條。平臺的信息系統(tǒng)根據(jù)四級網(wǎng)格進行劃分,每一級網(wǎng)格的信息系統(tǒng)都會對信息及時歸類并上報,由相關職能部門在規(guī)定的時間內(nèi)進行處理,在處理完事務后,須由網(wǎng)格員確認流程結(jié)束,這樣就可以對職能部門的辦事效率進行有效監(jiān)督。
首先,作為網(wǎng)格治理的關鍵力量,B 社區(qū)居民參與治理的水平有限。社區(qū)部分居民仍受傳統(tǒng)“社會管理”思想的影響,認為解決社區(qū)問題、提供公共服務是政府的事,過分依賴政府,即使有少部分熱心居民愿意參與進來,也僅能幫助開展收集信息、了解居民需求等簡單的工作,對于專業(yè)性較強的工作,比如安全巡檢和文化教育宣講等難以勝任。其次,社區(qū)社會組織參與網(wǎng)格治理的主觀能動性不足。社區(qū)社會組織是由社區(qū)居民自發(fā)組織并存在的,雖然B 社區(qū)成立了多支志愿隊伍,吸納了物業(yè)、業(yè)委會等各方社會力量參與治理,但社區(qū)志愿者大多由基層黨員組成,組織的設置及人事調(diào)動、任命都是在政府的推動下實現(xiàn)的,這實質(zhì)上使政府把握了社會組織的發(fā)展,不利于實現(xiàn)治理主體間力量交叉任職[3]。
首先,B 社區(qū)居民參與治理的積極性不高。B 社區(qū)作為試點社區(qū)推行“微網(wǎng)格”服務管理的時間較短,構(gòu)建社會治理共同體的思想在社區(qū)里尚未普及,社區(qū)居民仍保留著傳統(tǒng)社區(qū)管理模式的管理思想,參與網(wǎng)格治理的主觀意愿較低,熱心于社區(qū)事務的居民只占較小的部分。其次,隨著我國城市基層治理模式逐漸由單位制向社區(qū)制的轉(zhuǎn)變,物業(yè)公司等具有服務性質(zhì)的第三方組織也成為了社區(qū)社會組織的重要成員,但物業(yè)和業(yè)委會具有“經(jīng)濟人”屬性,自身利益與公共利益存在矛盾與沖突,會導致其只注重自身的最大利益,而忽視社區(qū)的公共利益[4]。同時,社會組織具有非營利性,其資金大多由政府提供,如果在網(wǎng)格治理過程中缺乏政府的資金與政策支持,很難調(diào)動其為公眾服務的積極性。
首先,在社區(qū)網(wǎng)格過程中,治理主體的權(quán)責不平衡導致了協(xié)調(diào)治理機制運行不暢。在治理機制上,B 社區(qū)確立的“四方聯(lián)席會議”機制通過民主協(xié)商決定小區(qū)重大事項,但由于各主體的權(quán)力和所承擔的責任不同,在討論解決方法的過程中,小區(qū)黨支部自身的影響力和權(quán)力較大,所提出的意見會對其他治理主體造成影響。而物業(yè)作為第三方組織,也有自身的利益目標,容易出現(xiàn)因為自己的私欲而獨享資源的狀況。其次,相關職能部門職責定位模糊導致的合作失靈。B 社區(qū)成立的“紅色管家”隊伍通過日常的走訪了解居民的需求,再向部門反饋問題,但由于問題涉及多部門,一旦相關職能部門的事項權(quán)責關系沒有被梳理清楚,容易導致相互推諉扯皮、政出多門的現(xiàn)象。
首先,B 社區(qū)缺乏統(tǒng)一的網(wǎng)格信息化平臺。B 社區(qū)的網(wǎng)絡治理手段以“雪亮工程”“信訪平臺”以及“綜治E 通”三個平臺為主,其中,“雪亮工程”是指在公共場所、人群密集地放置監(jiān)控攝像頭,并將攝像頭接入居民的數(shù)字電視網(wǎng)絡,依靠群眾實現(xiàn)社會治安防控的平臺;“信訪平臺”是當?shù)鼐用裢ㄟ^信訪部門構(gòu)建的互聯(lián)網(wǎng)平臺,向當?shù)卣岢鲆庖?、建議或進行投訴的平臺;“綜治E 通”是網(wǎng)格員工作的主要平臺[5]。這三個信息化平臺是上級相關職能部門為了提高政務服務效率,各自為政開發(fā)的平臺系統(tǒng)。由于政府的機構(gòu)設置和部門利益等因素,導致了信息共享渠道并不暢通,使得信息采集、填報數(shù)據(jù)的重復性勞動普遍存在,加重了網(wǎng)格員的工作負擔。其次,網(wǎng)格信息化平臺的建設落后。這些信息平臺的功能僅局限于整合轄區(qū)內(nèi)的居民信息、改變流程等簡單的前端性工作,與相關職能部門的業(yè)務對接有限,對信息資源的整合也造成了很大影響。
整體性治理提出要建立扁平型的治理結(jié)構(gòu),強調(diào)合作性整合,主張多方治理主體在議事中擁有平等的權(quán)利,在共同參與協(xié)商的基礎上,達到對公共事務的管理。城市社區(qū)網(wǎng)格化的治理主體由社區(qū)居民、社會組織的基層公共職能部門組成,通過多元主體間的協(xié)商共治,實現(xiàn)社區(qū)公共利益最大化的目標[6]。一是政府要簡政放權(quán),弱化政府的職能作用,發(fā)揮政府的幫扶和引導作用,將權(quán)力下放,引入市場競爭機制,為治理主體創(chuàng)造寬松的治理氛圍,讓更多主體承擔網(wǎng)格治理的任務。二要提升社區(qū)居民的參與能力,定期對社區(qū)居民進行網(wǎng)格工作的專業(yè)培訓,鼓勵居民參與社區(qū)網(wǎng)格化治理,這有助于了解居民對公共服務的本質(zhì)需求,更好滿足居民的多樣化需求。三要培育和扶持社會組織,加強資金和政策支持,鼓勵社會組織承擔更多的公共職能。社會組織的參與治理的方式以市場化為導向,通過市場競爭可以為居民提供更優(yōu)質(zhì)的公共服務。
整體性治理追求以實現(xiàn)公共利益的最大化為價值目標,以公民需求為價值導向的無縫隙公共服務治理理念。因此,在社區(qū)網(wǎng)格化治理的現(xiàn)階段,要重視治理主體輸出的治理效能,回應公眾需求、滿足公眾需求。一要突出治理的服務性,弱化治理的管控性,在治理理念上融合“三治融合”協(xié)同共治的發(fā)展思想,將居民民主自治、社區(qū)法治和社區(qū)德治相結(jié)合,營造健康積極的社區(qū)治理氛圍。二要提升對居民需求的回應力,拓寬居民需求的反映渠道,相關職能部門對于居民反映的問題要及時進行反饋和處理,防止信息傳遞中的“阻噪問題”。三是當?shù)卣e極購買公共服務,優(yōu)化公共服務供給。同時還要加強對社會組織的資金支持和政策支持,加強對社會組織發(fā)展的支持力度[7]。
在整體性治理思想的指導下,面對復雜問題時,應通過整體性整合和運作,建立信任機制和合作關系,實現(xiàn)治理主體跨部門、跨機構(gòu)的整體運作,[8]從而實現(xiàn)整體利益的最大化。城市社區(qū)網(wǎng)格化治理通過網(wǎng)格搜集信息、管理信息,但社區(qū)日常事務涵蓋領域范圍較廣,僅靠社區(qū)自治主體不能完成,需要社區(qū)與基層政府職能部門、相關社會組織等主體進行溝通協(xié)調(diào)、共同解決問題。一要建立居民共商共治機制,建立以社區(qū)組織為主導,物業(yè)、業(yè)委會、居民和其他社會組織等多方面力量參與的協(xié)商制度,給予各治理主體參與協(xié)商的空間和平等的話語權(quán),建立治理內(nèi)部的信任機制。二要成立監(jiān)察組織,建立科學完善的監(jiān)督體系,采取內(nèi)部考核、居民監(jiān)督和網(wǎng)格員互評等方式,細化問責到具體執(zhí)行事項,評估和監(jiān)督網(wǎng)格工作,提升網(wǎng)格的服務質(zhì)量。三是細化網(wǎng)格各治理主體和相關職能部門的職責,構(gòu)建社區(qū)網(wǎng)格職責體系,堅持“權(quán)責一致”原則,明晰職責邊界,避免在網(wǎng)格治理中出現(xiàn)互相推卸責任的現(xiàn)象。
整體性治理強調(diào)要運用現(xiàn)代化的信息技術(shù),對現(xiàn)有的信息資源進行整合,構(gòu)建統(tǒng)一的數(shù)據(jù)庫系統(tǒng)應用在公共服務中。在網(wǎng)格化治理中,運用信息化和智能化的平臺,可以將網(wǎng)格服務精確到個體,從而提升為個體提供的服務水平和效率。一要加強網(wǎng)格治理信息平臺的建設,通過信息系統(tǒng)及時了解居民需求,讓技術(shù)推動社區(qū)服務水平的提升。要重視網(wǎng)格治理系統(tǒng)的開發(fā)和運用,借助技術(shù)治理,根據(jù)居民需求提供精準化、精細化的公共服務,結(jié)合社區(qū)日常事務和治理存在的現(xiàn)實問題,與時俱進的完善治理系統(tǒng)的功能。二要打破信息壁壘,保證信息的流動暢通。在運用信息技術(shù)進行網(wǎng)格治理的過程中,要借助平臺傳遞數(shù)據(jù)的便利和快捷,拓寬信息的收集渠道,保證信息采集的多樣性。三要加強信息的共享性,要打破職能部門數(shù)據(jù)庫間的隔閡,使各部門可以在信息平臺及時尋找和查看所需信息。同時,信息共享還可以促進信息更新、補充空白信息及修改錯誤信息,實現(xiàn)網(wǎng)格服務的精準化,推動網(wǎng)格治理的協(xié)同發(fā)展[8]。
習近平總書記在二十大報告中提出“要完善網(wǎng)格化管理、精細化服務、信息化支撐的基層治理平臺,健全城鄉(xiāng)社區(qū)治理體系,及時把矛盾糾紛化解在基層、化解在萌芽狀態(tài)”[10]。因此,在大數(shù)據(jù)、信息化來臨的背景下,城市基層社區(qū)要緊跟國家構(gòu)建“社會治理共同體”的步伐,借鑒整體性治理這一思路,優(yōu)化網(wǎng)格化治理手段,解決在治理過程中存在的碎片化問題,為社區(qū)居民更高質(zhì)量的公共服務,從而實現(xiàn)我國城市基層社區(qū)治理的現(xiàn)代化。