曹海軍,王麗娟

1.東北大學(xué) 文法學(xué)院,沈陽110169;2.石河子大學(xué) 邊疆發(fā)展與安全治理研究院,新疆 石河子832061

一、問題提出與文獻梳理

Sherry Arnstein的公民參與階梯理論將公民參與分為無公眾參與、象征參與和公民權(quán)利等三個階段[1]。結(jié)合我國數(shù)字政府的建設(shè)歷程,我國政民互動發(fā)展經(jīng)歷了從政府單向傳輸?shù)秸耠p向互動的演變,即從技術(shù)導(dǎo)向到內(nèi)容導(dǎo)向再到服務(wù)導(dǎo)向的轉(zhuǎn)變。如表1所示,我國數(shù)字政府建設(shè)經(jīng)歷政府信息化、電子政務(wù)和數(shù)字政府等三個階段[2],行政理念從“以政府為中心”逐漸轉(zhuǎn)向“以人民為中心”。最初信息技術(shù)只是作為改進政府組織內(nèi)部效率的工具,網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的發(fā)展為初步的政民互動提供了條件,但此時的政民互動僅停留在表面,主要是政府對公眾網(wǎng)絡(luò)參與的回應(yīng)。到了數(shù)字政府時期,隨著以數(shù)字技術(shù)為依托的線上線下互動平臺不斷完善,數(shù)字技術(shù)不僅賦能政府,還賦權(quán)民眾,數(shù)字政府建設(shè)的重心轉(zhuǎn)向“以人民為中心”的政民互動,公民成為社會治理的主體之一。

表1 我國數(shù)字政府建設(shè)歷程

黨的二十大報告明確指出:“堅持人民城市人民建、人民城市為人民,提高城市規(guī)劃、建設(shè)、治理水平,加快轉(zhuǎn)變超大特大城市發(fā)展方式,實施城市更新行動,加強城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),打造宜居、韌性、智慧城市。”[3]信息和數(shù)字技術(shù)嵌入治理已經(jīng)成為智慧城市的典型特征,其應(yīng)用能夠為民眾提供參與城市治理的機會,促進政民互動,形成公共服務(wù)合作生產(chǎn)機制,進而創(chuàng)造公共價值。從歐盟第七框架計劃[4]和“地平線2020”科研規(guī)劃[5]已經(jīng)實施的250余個智慧城市項目,到我國各級政府推出的“掌上辦”“一網(wǎng)通辦”等政務(wù)改革,都具備一個共性的核心特征,即強調(diào)“以人民為中心”,重視數(shù)字賦能下公民在公共治理中的作用。特別是肇始于北京市的“接訴即辦”改革深刻踐行了以人民為中心的治理理念,通過發(fā)揮數(shù)字化賦能治理的優(yōu)勢,依托12345熱線平臺搭建了以市民訴求與政府回應(yīng)為核心的政民良性互動機制[6]。這一機制讓政府與民眾能夠跨越時空障礙,進行無縫、持續(xù)、全面互動,既促進了公民在公共治理過程中的廣泛參與,又讓政府充分傾聽民意、了解民情,以更高效地提供公民所需的服務(wù),提高公民滿意度,是中國情境下智慧城市政民良性互動的典型實踐與生動詮釋?；诖?“接訴即辦”可以定義為數(shù)字背景下以數(shù)字賦能為基礎(chǔ)、以“12345”政務(wù)熱線平臺為依托形成的政民互動機制。

圍繞“接訴即辦”的學(xué)術(shù)成果主要聚焦于兩個方面:一是“接訴即辦”改革對超大城市治理效能的提升,如李文釗認為,“接訴即辦”改革實現(xiàn)了合作生產(chǎn)和合作治理的治理追求[7]。二是有關(guān)“接訴即辦”改革對基層治理影響,如燕繼榮和張志原提出,“接訴即辦”改革通過市民訴求驅(qū)動了城市社區(qū)治理體系創(chuàng)新[8];安永軍指出,“接訴即辦”改革可以通過吸引領(lǐng)導(dǎo)注意力,改善基層治理效率[9]。這些研究結(jié)果表明,“接訴即辦”改革產(chǎn)生了良好的治理價值與社會價值,但卻少有研究去探討“接訴即辦”通過數(shù)字技術(shù)賦能政民互動實現(xiàn)價值創(chuàng)造的背后邏輯和機理。

價值共創(chuàng)理論最早指的是私人部門和服務(wù)對象通過合作創(chuàng)造價值的行為,強調(diào)多元主體參與和創(chuàng)造公共價值。21世紀初,形成了“基于消費者體驗”的價值共創(chuàng)[10]和“服務(wù)主導(dǎo)邏輯”的價值共創(chuàng)[11]兩大主流范式。Osborne等人在后者的基礎(chǔ)上提出公共服務(wù)邏輯(PSL)的價值共創(chuàng)[12],強調(diào)通過構(gòu)建合作網(wǎng)絡(luò)和跨界合作應(yīng)對復(fù)雜的“棘手問題”[13],特別是重視公民在公共治理中的參與作用,認為只有公民與政府協(xié)作配合才能化解公共服務(wù)難題[14]。從公共服務(wù)領(lǐng)域?qū)徱晝r值共創(chuàng),已有研究觀點主要可以分為兩種:一是結(jié)果的公共價值,即目標層面的公共價值,這一觀點認為公共價值是集體偏好的集合[15],公民是公共價值是否創(chuàng)造的決定者[14],公共價值的創(chuàng)造意味著政府提供了令公民滿意的服務(wù)結(jié)果,并取得了公民的信任和合法性[16]。二是過程的公共價值,即實踐層面的公共價值,公共服務(wù)價值共創(chuàng)過程也是政府和公民通過互動進行公共價值建構(gòu)和完善的過程[17]。公共價值創(chuàng)造依賴于多元主體在公共領(lǐng)域系統(tǒng)中對話、協(xié)商、溝通的平等和信任關(guān)系[15],這一關(guān)系的形成意味著價值共創(chuàng)過程中的公共價值被創(chuàng)造,因此公共服務(wù)應(yīng)強調(diào)公民的主體地位和重視政府與公眾之間的互動關(guān)系。實際上,公共服務(wù)價值共創(chuàng)的前提是政民良性互動關(guān)系的形成,這是因為公共價值產(chǎn)生于良性的政民互動關(guān)系中,而且良性的政民互動過程能夠創(chuàng)造過程和結(jié)果的雙重價值。良性的政民互動依賴于數(shù)字技術(shù)賦能,研究發(fā)現(xiàn),發(fā)達的社交媒體為公眾參與提供了便利,有利于推動去中心化和網(wǎng)絡(luò)化,實現(xiàn)多元主體治理[18]。例如,大數(shù)據(jù)、云計算能夠通過現(xiàn)有公民需求數(shù)據(jù)推測未來需求[19];區(qū)塊鏈技術(shù)的可追溯和不可篡改性有利于增強公民和政府的信任關(guān)系,從而促進參與[20]。

雖然圍繞價值共創(chuàng)理論的研究成果豐碩,但在實踐層面探討公共服務(wù)領(lǐng)域價值共創(chuàng)的研究依然很少,特別是關(guān)于中國情境下公共服務(wù)領(lǐng)域價值共創(chuàng)機制的研究顯著不足。因此,立足我國情境,從價值共創(chuàng)視角探析北京市“接訴即辦”改革背后的運行邏輯,對于解答數(shù)字技術(shù)賦能背景下的良性政民互動關(guān)系的形成路徑和價值共創(chuàng)的生成機制,具有深刻的意義。本文將首先分析“接訴即辦”的服務(wù)邏輯,并通過“技術(shù)賦能—互動治理—社會增值”等三維框架,分析“接訴即辦”的政民互動治理機制,闡述“接訴即辦”何以通過促進政民之間有效互動,實現(xiàn)價值共創(chuàng)和以人民為中心的治理目標。

二、“以人民為中心”:“接訴即辦”的服務(wù)邏輯

“以人民為中心”意味著治理應(yīng)以實現(xiàn)好、維護好、發(fā)展好最廣大人民的根本利益作為出發(fā)點和落腳點。為了給人民提供更好的服務(wù),全國各省市陸續(xù)開展“一網(wǎng)、一門、一次”政務(wù)服務(wù)改革,“門難進、臉難看、事難辦”的基層服務(wù)亂象逐步得到解決,民眾的辦事效率與獲得感大大提升[21]?！敖釉V即辦”改革作為政務(wù)服務(wù)改革的典型代表,不僅拓寬了政務(wù)服務(wù)范圍,使公共服務(wù)更加多樣化和精準化,而且使政民互動跨越了時間和空間的限制,是以人民為中心的城市治理的生動實踐。當前“接訴即辦”改革正處于由回應(yīng)型治理向敏捷型治理轉(zhuǎn)變的階段,在治理理念、治理主體、治理流程上呈現(xiàn)以人民為中心的服務(wù)邏輯。

(一)堅持為人民服務(wù)價值,踐行全過程人民民主

“治國有常,利民為本”,在我國,以民為本的思想源遠流長,安民、利民的實踐不勝枚舉,“為中華民族謀復(fù)興,為中國人民謀幸?！笔侵袊伯a(chǎn)黨人的初心和使命,為人民服務(wù)作為其中的重要組成部分,是政府治理改革的重要價值導(dǎo)向。不論過去、現(xiàn)在還是未來,“接訴即辦”改革始終以為人民服務(wù)為首要價值導(dǎo)向,是踐行全過程人民民主理念的重要載體。“接訴即辦”改革的初心是通過“一條熱線”,為民眾提供“一次找政府”的渠道,解決民眾的急難愁盼問題。能立即辦的事情采取“馬上辦”的方式快速解決,難辦的事情采取“有一辦一”的方式針對性解決,通過“每月一題”為民眾反映的疑難重癥尋找解決之鑰,其所解決問題涵蓋教育、基礎(chǔ)設(shè)施、社會保障、公共安全、環(huán)境保護等民生領(lǐng)域中多個與民眾息息相關(guān)的問題。在政府治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的背景下,基層治理正在從精細化向?qū)I(yè)化、智能化轉(zhuǎn)變,“接訴即辦”也在不斷深化發(fā)展,向“未訴先辦”轉(zhuǎn)變。在為人民服務(wù)的價值導(dǎo)向下,“接訴即辦”充分考慮了服務(wù)的兜底性,例如,深圳、上海等地紛紛開設(shè)“辦不成事”反映窗口、“找茬”窗口等,處理改革過程中產(chǎn)生的新問題、新情況,既保證了民眾在遇到政務(wù)熱線失靈、反饋渠道不通時“投訴有門”,也打通了一條新的民眾監(jiān)督問責(zé)之路,倒逼原有部門提升行政效能。民生問題具有復(fù)雜性、動態(tài)性特征,這要求“接訴即辦”改革持續(xù)處于不斷優(yōu)化的進行時,這一過程必將面臨重重難題,只有堅持為人民服務(wù)的價值導(dǎo)向,踐行全過程人民民主理念,才能準確把握好“接訴即辦”的改革方向,做好“接訴即辦”改革工作,真正實現(xiàn)為人民謀幸福。

(二)優(yōu)化治理主體結(jié)構(gòu),增強人民主體地位

“接訴即辦”改革的創(chuàng)造性探索過程,既是治理主體結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化的過程,更是人民主體地位不斷增強的體現(xiàn)?！敖釉V即辦”改革至今已經(jīng)歷了“吹哨報到、接訴即辦、主動治理”等三個階段?！按瞪趫蟮健彪A段是以人民為中心的治理理念和以問題為導(dǎo)向的治理方式的初步體現(xiàn),其工作機制通過重塑科層條塊關(guān)系[22]、推動政府職能部門向基層“報到”,彌補了科層體制的僵化與低效。為了更好地解決民眾的急難愁盼問題,“接訴即辦”階段建立了一種自上而下與自下而上相結(jié)合的基層治理模式,延展“吹哨者”的范圍,第一層級的“吹哨者”由“街鄉(xiāng)”轉(zhuǎn)變?yōu)槊癖?各訴求承辦單位直面民眾需求,直接向民眾負責(zé)。通過“接訴即辦”充分調(diào)動各方主體主動參與,將各方力量匯聚成為強大治理的合力,形成了以民眾為中心、以問題為導(dǎo)向的基層治理體系,民眾居于城市治理中的核心位置?！爸鲃又卫怼奔仁恰敖釉V即辦”的深化發(fā)展階段,也是“未訴先辦”的前提,通過定期對歷史數(shù)據(jù)深度挖掘、分析匯總,助力領(lǐng)導(dǎo)決策,實現(xiàn)基層有限服務(wù)資源的精準投放,為民眾提供精準性、前瞻性服務(wù)?！爸鲃又卫怼迸c“未訴先辦”不僅意味著要解決好問題,還意味著要治理產(chǎn)生問題的問題,從問題解決到元問題解決的治理跨越,既是民眾主體地位增強的充分彰顯,也是更深層次的“以人民為中心”。

(三)從需求側(cè)解決問題,提供人民滿意的服務(wù)

以人民為中心意味著要解決人民的實際需求,提供人民滿意的服務(wù)。人民滿意的公共服務(wù)本質(zhì)上是供給側(cè)與需求側(cè)精準匹配,以人為中心的治理強調(diào)實時、精準、前瞻的公共服務(wù)供給[23],數(shù)據(jù)導(dǎo)向思維要求以人或服務(wù)對象為中心創(chuàng)造價值[1],這意味著公共服務(wù)應(yīng)從“重視供給側(cè)”向“供給側(cè)與需求側(cè)并重”轉(zhuǎn)變。在數(shù)字化時代,民眾的需求呈現(xiàn)個性化、多元化、實時化、場景化特征,作為公共服務(wù)供給端的政府受傳統(tǒng)科層制治理模式影響,無法實時解決“看得見的問題”,同時受信息不對稱的影響,更無法精準捕捉“看不見的問題”,出現(xiàn)“看得見的需求”碎片化和“看不見的需求”粉塵化的治理困境。為解決這一治理困境,“接訴即辦”改革將公共服務(wù)由“政府端菜”變?yōu)椤懊癖婞c菜”,通過鏈接政民雙方,改變治理資源的分配方式,形成以民眾訴求為核心的治理資源分配格局,改變科層治理模式下以長官意志為驅(qū)動力、受領(lǐng)導(dǎo)注意力影響的治理資源分配方式,從而化解了資源配置與民眾需求錯位的治理困境,解決了城市治理中政民溝通不暢、公共服務(wù)低效的問題。民眾、企業(yè)等利益相關(guān)者兼具公共服務(wù)的參與者、獲得者、監(jiān)督者等多重身份:作為公共服務(wù)的參與者,民眾和企業(yè)可以通過多種訴求渠道提出自己的需求,決定所提供公共服務(wù)的類型;作為公共服務(wù)的獲得者,民眾和企業(yè)可以自己決定是否享用政府提供的服務(wù);作為公共服務(wù)的監(jiān)督者,民眾和企業(yè)可以通過反饋“解決率、滿意率、響應(yīng)率”表達自己對所享公共服務(wù)的意見,監(jiān)督政府的治理程序?？傊?“接訴即辦”改革作為一種“以人民為中心”的治理實踐,實現(xiàn)了公共服務(wù)提供的實時性與精準性,向“未訴先辦”體系的發(fā)展更有望實現(xiàn)公共服務(wù)的前瞻化,為人民提供更加滿意的服務(wù)。

三、“接訴即辦”的概念意涵與三維分析

北京市“接訴即辦”改革是政府在互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)變革背景下開展的一次治理變革,其核心是通過數(shù)字技術(shù)賦能深化互動性治理,創(chuàng)新政府治理模式,解決社會問題并創(chuàng)造公共價值。這一變革既是政府面對技術(shù)創(chuàng)新和技術(shù)變革挑戰(zhàn)的應(yīng)對,也是政府治理對治理現(xiàn)代化在技術(shù)層面的有力回應(yīng)?；诖吮尘?“接訴即辦”本質(zhì)上是技術(shù)屬性與互動屬性相結(jié)合的公共服務(wù)創(chuàng)新,具有技術(shù)、治理和價值創(chuàng)造等三重屬性。如圖1所示,首先,從技術(shù)維度來看,“接訴即辦”不同于以往的政務(wù)服務(wù)平臺以信息和通信技術(shù)為基礎(chǔ)、以信息流通為目標,它在以往政務(wù)服務(wù)平臺的基礎(chǔ)上,以數(shù)字技術(shù)為底座,通過數(shù)據(jù)流通支撐整個平臺的運轉(zhuǎn),實現(xiàn)了數(shù)字技術(shù)賦能政府治理。其次,從產(chǎn)生的領(lǐng)域來看,“接訴即辦”是產(chǎn)生于城市治理領(lǐng)域的政務(wù)服務(wù)機制,是政府進行超大城市治理的重要抓手,作為一次超大城市治理的創(chuàng)新實踐,其搭建了黨、政府和民眾互動的橋梁,充分調(diào)動了各方主體主動參與的積極性,深化了互動性治理。最后,從產(chǎn)生的影響來看,社會創(chuàng)新以解決社會問題和創(chuàng)造公共價值為目的,“接訴即辦”作為一種公共服務(wù)創(chuàng)新機制,依托數(shù)字技術(shù)連接政民雙方,通過政民互動促進公共產(chǎn)品與服務(wù)的供需匹配,在增進治理效能的同時,提升民眾滿意度,產(chǎn)生了公共價值。

圖1 “接訴即辦”的三維分析框架圖

(一)技術(shù)維度——技術(shù)賦能是基礎(chǔ)

人類社會的發(fā)展離不開創(chuàng)造和使用工具,伴隨每一次工業(yè)革命而來的新技術(shù)、新工具都對社會發(fā)展產(chǎn)生極大影響。“接訴即辦”產(chǎn)生于以信息和通信技術(shù)為代表的第三次工業(yè)革命和以大數(shù)據(jù)、云計算、人工智能技術(shù)為代表的第四次工業(yè)革命的交匯點,因此,“接訴即辦”首先是一種技術(shù)工具的創(chuàng)新。從技術(shù)維度來看,“接訴即辦”以技術(shù)賦能為基礎(chǔ),依托互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計算、人工智能等科技手段進行全流程、全鏈條、全領(lǐng)域的技術(shù)賦能。技術(shù)賦能“接訴即辦”主要表現(xiàn)為兩類:一是數(shù)字技術(shù)賦能接訴體系,即為從單向性治理向互動性治理轉(zhuǎn)型賦能,主要體現(xiàn)在政府和民眾圍繞訴求的信息交換。如表2所示,線上線下兩個界面的整合實現(xiàn)了“多渠道受理,一平臺辦理”,將“接訴即辦”向互聯(lián)網(wǎng)、電視臺延伸,開通了政務(wù)APP、微信公眾號、微博、領(lǐng)導(dǎo)留言板等多渠道交織的訴求響應(yīng)矩陣。以12345政務(wù)熱線為主要受理渠道,搭建了一個線上線下互動綜合治理平臺,政府將全口徑訴求信息匯入12345政務(wù)熱線,實行歸口化、集中化管理,實現(xiàn)全年、全天、全渠道訴求響應(yīng)。二是數(shù)字技術(shù)賦能“接訴即辦”體系,即為從經(jīng)驗處置向數(shù)字化治理轉(zhuǎn)型賦能,運用現(xiàn)代信息技術(shù)對民眾訴求數(shù)據(jù)進行收集、分析、流轉(zhuǎn)、開發(fā)利用,實現(xiàn)主動研判和精準派單,并利用民眾訴求集成的大數(shù)據(jù)庫開展“每月一題”“專項治理”,挖掘個性訴求背后的共源性問題,為“接訴即辦”和“未訴先辦”的制度設(shè)計提供所需的行政效能,推動政府部門之間信息共享,使得政府官員的回應(yīng)能力與辦事能力得到顯著提升。

表2 “接訴即辦”的主要互動平臺與互動方式

(二)治理維度——政民互動的深化

從政府治理的維度來看,“接訴即辦”改革作為城市治理的創(chuàng)新舉措,推動了政府與民眾之間的有效互動,實現(xiàn)了更深層次的互動治理,因此說“接訴即辦”平臺是一種政民互動工具的創(chuàng)新。如圖1中運作流程部分所示,“接訴即辦”平臺圍繞民眾訴求形成了一個互動治理的良性循環(huán)機制,主要可以分為“訴”“接”“辦”“評”“考”等五個環(huán)節(jié),其中,“訴”與“評”的主體是民眾,“接”“辦”“考”的主體是政府。“接訴即辦”平臺為民眾參與到基層社會治理中并表達自身訴求提供了多種渠道,政府及時受理并基于民眾訴求有針對性地開展治理和提供服務(wù),民眾對政府提供的服務(wù)作出評價,政府內(nèi)部依據(jù)民眾評價結(jié)果進行考核。從訴求問題的提出到辦結(jié),以民眾訴求為核心的公共服務(wù)提供和以民眾評價意見為依據(jù)的政府績效考評體系,意味著政府與民眾之間實現(xiàn)了更深層次的互動治理?！敖釉V即辦”運作流程中對民眾訴求和意見的重視,意味著民眾不再只是治理的旁觀者,而是被納入治理的過程中,作為治理參與主體。作為一種互動工具,“接訴即辦”打破了傳統(tǒng)行政程序,走出了以往公共服務(wù)供給模式的信息不對稱、流程不規(guī)范、程序不透明等困境,有助于實現(xiàn)更具透明性、開放性、可問責(zé)性的政府建設(shè)。

(三)社會維度——公共價值創(chuàng)造為目標

在價值共創(chuàng)范式下,公共價值具有二重性:一是指治理過程中的公共價值,即公共價值理論導(dǎo)向下的治理變革;二是指最終治理結(jié)果所產(chǎn)生的公共價值[24]。在第一重含義下,價值共創(chuàng)的目標是通過網(wǎng)絡(luò)和對話等形式實現(xiàn)利益相關(guān)者的共同參與,以促進治理的改革和創(chuàng)新[25];在第二重含義下,公共價值可以理解為公民訴求和偏好的表達,是公民對政府的期望[26],滿足這一期望將提高公民對政府的滿意度。在這一理論范式下,從社會維度來看,“接訴即辦”是技術(shù)工具與互動工具相結(jié)合,并以創(chuàng)造公共價值為目標的社會創(chuàng)新工具。在作為社會創(chuàng)新工具的情境下,如圖1所示,公共價值的二重性主要表現(xiàn)為兩個方面:一是需要實現(xiàn)治理過程的向善向好,即從治理方式轉(zhuǎn)變引起的治理效能提升;二是實現(xiàn)治理結(jié)果的公共價值輸出,即民眾對政府滿意度的提升。不論是作為治理過程還是作為治理結(jié)果,公共價值都主要表現(xiàn)為更深層次的“以人民為中心”,在為人民服務(wù)思想的引領(lǐng)下,以治理方式的變革來實現(xiàn)“以人民為中心”的公共服務(wù)精準供給。

四、從“接訴即辦”到價值共創(chuàng)的優(yōu)化路徑

作為兼具數(shù)字屬性與互動屬性的社會創(chuàng)新工具,“接訴即辦”改革為我國公共服務(wù)領(lǐng)域價值共創(chuàng)的實現(xiàn)提供了可能。如圖2所示,“接訴即辦”目前正處于向“未訴先辦”轉(zhuǎn)型階段,數(shù)字技術(shù)在賦權(quán)民眾、賦能政府的同時,促進了政民間的相互賦能。公共服務(wù)的價值共創(chuàng)需要“自治+智治”的科學(xué)結(jié)合,需要制度、技術(shù)、資源等因素在內(nèi)的治理生態(tài)系統(tǒng)的統(tǒng)合運轉(zhuǎn),而非簡單的技術(shù)嵌入所能實現(xiàn)。從“接訴即辦”到價值共創(chuàng),不可能畢其功于一役,面臨許多需要攻克的頑瘴痼疾。在技術(shù)維度,技術(shù)嵌入治理的效率悖論難題尚未解決;在治理維度,精細化和智慧化治理尚未完全實現(xiàn);在社會維度,政民互動的內(nèi)源性動力不足。

圖2 “接訴即辦”的價值共創(chuàng)路徑圖

(一)構(gòu)建一體化數(shù)據(jù)治理體系,化解數(shù)字技術(shù)效率悖論難題

數(shù)字技術(shù)的應(yīng)用改變了基層治理資源的分配方式,促進了基層治理效率的提升,但數(shù)字技術(shù)應(yīng)用也存在效率悖論。當前,由數(shù)字技術(shù)應(yīng)用而產(chǎn)生的數(shù)據(jù)治理效率悖論已經(jīng)初顯,“接訴即辦”和“未訴先辦”都依靠數(shù)字技術(shù)支撐,“數(shù)據(jù)”是數(shù)字治理體系運轉(zhuǎn)的重要驅(qū)動力,數(shù)據(jù)資源質(zhì)量低下、分析不足、數(shù)據(jù)人才缺乏等現(xiàn)實問題,使得技術(shù)嵌入治理出現(xiàn)效率悖論現(xiàn)象。首先,數(shù)據(jù)源的質(zhì)量不佳。當前并未形成訴求數(shù)據(jù)采集和訴求數(shù)據(jù)分類的統(tǒng)一標準,基于政務(wù)熱線平臺采集的訴求數(shù)據(jù)龐雜且低質(zhì),大范圍數(shù)據(jù)整合和應(yīng)用的難度較大。其次,數(shù)據(jù)分析低效。全國的政務(wù)熱線大屏都存在,只有統(tǒng)計和陳列,沒有剖析和研判的問題,豐富的數(shù)據(jù)資源尚未被盤活,大部分訴求數(shù)據(jù)也沒有真正獲得利用。最后,數(shù)據(jù)人才欠缺:一是政務(wù)熱線客服座席人員流失率高,新型軟件和平臺應(yīng)用對客服人員的工作數(shù)量和質(zhì)量要求激增,導(dǎo)致客服人員流失嚴重;二是專業(yè)的訴求數(shù)據(jù)分析人員缺乏,政務(wù)熱線的技術(shù)公司不能正確了解政府對數(shù)據(jù)類型和數(shù)據(jù)分析的要求,導(dǎo)致數(shù)據(jù)分析結(jié)果與治理的實際需要之間存在很大出入。

當前,數(shù)據(jù)作為新的生產(chǎn)要素驅(qū)動數(shù)字化和智能化發(fā)展,“接訴即辦”要實現(xiàn)價值共創(chuàng),必須構(gòu)建一體化數(shù)據(jù)治理體系,有效化解數(shù)字技術(shù)嵌入治理的效率難題。具體而言:第一,實施統(tǒng)一的訴求數(shù)據(jù)采集標準,數(shù)據(jù)雜亂的根本原因在于各地?zé)峋€平臺質(zhì)量參差不齊,數(shù)據(jù)采集標準和采集規(guī)范相差較大,導(dǎo)致訴求數(shù)據(jù)類型多樣,無法有效共享。明確訴求數(shù)據(jù)采集標準,不僅有利于倒逼各地各部門和技術(shù)企業(yè)推進平臺分散提高數(shù)據(jù)質(zhì)量,還有利于實現(xiàn)大范圍內(nèi)的數(shù)據(jù)共享。第二,實現(xiàn)對訴求“數(shù)據(jù)礦”的充分開發(fā)和應(yīng)用,重視業(yè)務(wù)智能化工作,深度挖掘和匯集在各個治理平臺的訴求數(shù)據(jù),加快與平臺和部門之間的數(shù)據(jù)互聯(lián)互通,持續(xù)推進大數(shù)據(jù)平臺之間的深度開發(fā)和關(guān)鍵性技術(shù)的研發(fā)與落地,讓訴求數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)化為服務(wù)民生的信息和輔助決策的智慧,為精細化與智慧化治理提供支撐。第三,通過人機耦合提升服務(wù)效能,根據(jù)實踐應(yīng)用情況,設(shè)置智能座席助手輔助客服工作,可以彌補客服座席人員的流失空缺,實現(xiàn)7×24小時服務(wù),提升訴求響應(yīng)效率。政府部門還應(yīng)引進專業(yè)的政府數(shù)據(jù)分析師并結(jié)合治理需求對其進行方向性引導(dǎo),培養(yǎng)一批兼具公共治理素養(yǎng)與數(shù)據(jù)分析能力的數(shù)據(jù)人才。

(二)推動精細化和智慧化治理,建立健全服務(wù)體驗優(yōu)化機制

目前,“接訴即辦”已實現(xiàn)“即辦”“能辦”,但仍未實現(xiàn)“好辦”“易辦”,具體表現(xiàn)在以下三個方面:一是在渠道建設(shè)上,民眾的訴求渠道仍然以電話為主,非電話服務(wù)渠道的便捷性不足,即使是電話渠道,也存在接通率不穩(wěn)定、晚間接入難等問題。二是在訴求回應(yīng)上,由于政府各部門的協(xié)同性仍然不足、政府部門與社會力量仍未形成合力等問題,現(xiàn)有的“接訴即辦”服務(wù)機制逐漸無法滿足民眾日趨復(fù)雜的多樣化訴求和快速增長的服務(wù)需求。例如,疑難工單的辦理往往會歷經(jīng)多次退單,在各個部門之間不斷流轉(zhuǎn),時間被浪費在工單的責(zé)任確權(quán)上而非辦理質(zhì)量的提升上。三是在服務(wù)評估上,目前引入第三方機構(gòu)對服務(wù)進行科學(xué)評估和綜合評估較少,大部分地區(qū)的服務(wù)能力評估數(shù)據(jù)主要依賴工單回訪和民眾打分,評估存在形式主義和數(shù)據(jù)造假行為,評估結(jié)果也無法對服務(wù)體驗的優(yōu)化升級提出指導(dǎo)性建議。

實現(xiàn)“好辦”“易辦”需要對現(xiàn)行服務(wù)機制進行迭代創(chuàng)新,推動精細化和智慧化治理,建立健全服務(wù)體驗優(yōu)化機制。一是暢通渠道,強化線上線下協(xié)同服務(wù)機制,利用好信息和數(shù)字技術(shù),降低準入門檻,提高便捷性,推動多個渠道的對接聯(lián)動,不斷優(yōu)化訴求反映機制和問題發(fā)現(xiàn)機制;二是建立全流程服務(wù)監(jiān)控體系,重點關(guān)注疑難訴求,動態(tài)檢測工單進度,上級部門可在必要時及時介入和適時退出,推動復(fù)雜訴求的跨部門和跨區(qū)域協(xié)同解決;三是引入第三方評估機構(gòu)對政府服務(wù)能力進行評估,只有科學(xué)的評估流程才能得出準確的分析結(jié)果,合理運用評估結(jié)果不僅有利于衡量政府自身建設(shè)情況、學(xué)習(xí)他方先進經(jīng)驗,還有利于精準發(fā)現(xiàn)問題以因題施策,將有限的資源投入最需要的地方,提升政府精細化和智慧化管理能力。

(三)激發(fā)政民互動內(nèi)源性動力,形成政民良性互動動態(tài)循環(huán)

從政民互動角度出發(fā),要形成政民良性互動的動態(tài)循環(huán)助推價值共創(chuàng),必須激發(fā)政民互動的內(nèi)源性動力。當下,仍有一定程度的“接訴不辦”現(xiàn)象存在,究其根本性原因,在于政府主動治理的內(nèi)源性動力不足。各級部門的主要工作動力是壓力型體制下的巨大考核和問責(zé)壓力,而非滿足民眾需求的服務(wù)意識?！爸鲃又卫怼钡膶崿F(xiàn)不僅需要提升官員的辦事能力,最重要的是增強官員的辦事意愿。外源性壓力并非可持續(xù)之計,基層官員對人民負責(zé)的主動服務(wù)意識才是“未訴先辦,主動治理”長效運行的保障。此外,民眾的治理主體身份在現(xiàn)階段并沒真正發(fā)揮,“接訴即辦”雖然在一定程度上將民眾納入了治理范疇,但并沒有使民眾形成對治理主體身份的認同感,從參與治理到實現(xiàn)自治還有很長的路要走。

激發(fā)基層官員的服務(wù)意識應(yīng)從根源上轉(zhuǎn)變基層治理主體的認知,樹立服務(wù)導(dǎo)向、需求為先的治理理念。改變流程化的剛性績效考評機制,不單純將辦結(jié)率、響應(yīng)率和滿意率作為評價辦事的指標和官員獎勵與問責(zé)的標準,為官員應(yīng)對雜癥難題留有彈性發(fā)揮的空間,并增加居民需求側(cè)的考評指標,如居民的獲得感、參與度、幸福感等。建立公民的長效參與機制,鼓勵公民從“參與”到“自治”,使公民在參與中獲得對自己的治理主體身份的認同感,在認同中形成社會的信任規(guī)范,最終實現(xiàn)自治。具體而言:一方面要依據(jù)各類民眾的特征進行鼓勵,調(diào)動其參與積極性,并將匯聚的民眾“私意”上升為眾人認可的“公意”;另一方面,要對民眾參與給予認可,營造民眾積極參與發(fā)現(xiàn)問題、解決問題的良好氛圍,激發(fā)民眾自發(fā)參與和自主參與的動力。

五、結(jié)語

北京市“接訴即辦”改革遵循“以人民為中心”的服務(wù)邏輯,全力踐行了為人民服務(wù),愁民眾之所盼、供群眾之所需、解民眾之所難。從價值共創(chuàng)視角研究數(shù)字技術(shù)賦能政民互動,發(fā)現(xiàn)“接訴即辦”具有廣闊的公共服務(wù)價值共創(chuàng)前景,但未來尚有一些問題仍需繼續(xù)探尋。首先,數(shù)據(jù)對整個“接訴即辦”系統(tǒng)的深入影響及其在整個價值共創(chuàng)體系中的重要作用仍然值得深入研究,例如訴求數(shù)據(jù)的收集、管理和應(yīng)用是長期需要關(guān)注的問題;其次,公共服務(wù)多元治理的合作生產(chǎn)機制如何創(chuàng)造公共價值,實現(xiàn)從“能辦”向“好辦”的轉(zhuǎn)型是政務(wù)服務(wù)實踐接下來的研究重點;最后,如何形成外源性壓力和內(nèi)源性動力相結(jié)合的官員激勵機制也值得進一步思考,民眾在公共服務(wù)的價值共創(chuàng)中的地位和作用不容忽視,民眾如何在參與中形成身份認同和信任規(guī)范也具有重要的研究意義。