孔衛(wèi)湘 劉宏俐 史 杰

1 引 言

在中國幾千年的歷史長河中，財政收入短缺一直是困擾各級政府的主要問題。根據(jù)《資治通鑒》記載，早在漢章帝時期，大司空便上書提議通過恢復(fù)漢武帝時期實行的“鹽鐵專賣”政策彌補(bǔ)地方州郡的財政虧空。財政短缺成為威脅區(qū)域穩(wěn)定的重大隱患之一。在當(dāng)前財政分權(quán)的背景下，隨著財權(quán)的上移和事權(quán)的下移，地方政府籌集收入的能力不斷下滑，其財政收入主要源于共享稅和轉(zhuǎn)移支付，再疊加不斷增長的支出責(zé)任，地方財政壓力越來越大。為此，各地方政府之間展開了以擴(kuò)大財政收入為目的的標(biāo)尺競爭。地方政府更傾向于通過影響資源流向，將有限資源配置到能夠快速帶來高稅收的行業(yè)，以進(jìn)一步擴(kuò)大稅基。一旦財政收入增加，基層工作人員的工資福利待遇便得到了充分保障。同時，在以收定支的預(yù)算體制下，財政收入的增加也意味著地方政府將獲得更多的預(yù)算內(nèi)資金（張斌等，2018［1］），便于其加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度，拉動經(jīng)濟(jì)增長、保障就業(yè)水平，加快城市發(fā)展速度。這些內(nèi)容也是中央政府考察地方官員政績的重要標(biāo)準(zhǔn)。然而，上述具有“行政式”色彩的資源配置行為極易造成要素市場扭曲，也為地方經(jīng)濟(jì)的中長期發(fā)展埋下了巨大的隱患。

改革開放初期，在市場經(jīng)濟(jì)體制尚不健全的情況下，地方政府擁有對屬地資源配置的絕對控制權(quán)，可以通過下達(dá)行政命令直接決定資源流向，以更好地服務(wù)于屬地經(jīng)濟(jì)發(fā)展。隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深入，市場機(jī)制在資源配置中發(fā)揮著越來越重大的作用，但地方政府對于資金、勞動力和土地等決定著城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展命脈的核心資源，依然享有著支配主導(dǎo)權(quán)。黨的十九屆五中全會指出，“推動有效市場和有為政府更好結(jié)合”，在充分肯定了地方政府經(jīng)濟(jì)決策主導(dǎo)定位的同時，對各級政府提出了更高的要求。黨的二十大強(qiáng)調(diào)，全面貫徹新發(fā)展理念，推動高質(zhì)量發(fā)展。這要求地方政府從根本上改變過去“重規(guī)模，輕機(jī)制”式的發(fā)展邏輯，按照市場需求配置資源，解決發(fā)展不平衡的問題。為此，有必要對過去較長一段時期內(nèi)地方政府的決策行為展開系統(tǒng)性分析，厘清要素市場扭曲產(chǎn)生的體制根源和機(jī)制，從而建立現(xiàn)代化的政府治理機(jī)制，促使資源流向合理化、經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略更具有可持續(xù)性。

基于此，本文構(gòu)建了包含政府部門、工業(yè)部門、農(nóng)業(yè)部門等多行為主體在內(nèi)的理論模型，從學(xué)理上探討了地方政府在財政收入最大化動機(jī)下，對資本、勞動和土地三種資源可能帶來的錯配行為。同時，選取2000-2017 年中國248 個地級市的面板數(shù)據(jù)，對上述三種要素資源扭曲的影響機(jī)制進(jìn)行了實證檢驗，影響因素同時包含財政收入指標(biāo)和政治晉升指標(biāo)。本文的創(chuàng)新之處主要體現(xiàn)在兩個方面：其一，研究方法的創(chuàng)新。本文構(gòu)建了多主體、多行為的理論分析框架，描繪了地方政府財政擴(kuò)張背后更加完整的行為圖譜，對已有理論進(jìn)行了修正和發(fā)展，能夠更加系統(tǒng)地厘清地方政府系列行為的共同決策動機(jī)。其二，研究視角的創(chuàng)新。本文在財政收入競爭經(jīng)濟(jì)后果的識別中，加入了官員政治晉升因素，將地方政府決策的經(jīng)濟(jì)動機(jī)和政治動機(jī)納入統(tǒng)一的實證分析框架，這使得研究結(jié)論更加全面、深入，有助于進(jìn)一步認(rèn)清地方政府資源錯配的底層制度成因。

2 文獻(xiàn)綜述

分稅制改革以來，地方政府的財權(quán)全面上移，事權(quán)并未相應(yīng)減少，財政支出壓力空前。地方政府不得不大力開展招商引資工作，拉動經(jīng)濟(jì)增長、促進(jìn)就業(yè)，以避免稅基流失后面臨更為嚴(yán)峻的發(fā)展困境。為了吸引更多的投資、招攬更多的人才，地方政府迫切需要提升公共服務(wù)水平，加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高社會福利水平，這都需要以更多的財政收入作為保障（趙永輝等，2019［2］）。因此，地方政府擁有強(qiáng)烈的財政擴(kuò)張動機(jī)，推動經(jīng)濟(jì)更快速發(fā)展，從而獲得更多的財稅收入，以此形成一種良性循環(huán)。經(jīng)典文獻(xiàn)從經(jīng)濟(jì)動機(jī)（陶然等，2009［3］）、政治動機(jī)（周黎安，2007［4］）全面分析了地方政府財政收入擴(kuò)張的動機(jī)。在此基礎(chǔ)上，大量文獻(xiàn)討論了財政收入競爭背景下的政府行為及其對要素配置的影響。

2.1 財政收入競爭背景下的地方政府行為

為了實現(xiàn)財政擴(kuò)張的目標(biāo)，地方政府采取了諸多手段，學(xué)術(shù)界主要將其歸納為市場化行為和非市場化行為兩類。市場化行為顧名思義，是指地方政府在尊重市場規(guī)則的前提下，通過一定的政策優(yōu)惠拉動經(jīng)濟(jì)快速增長，例如適度投入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、通過稅收優(yōu)惠等措施吸引制造業(yè)投資等等，這種財政擴(kuò)張行為具有可持續(xù)性，有助于持續(xù)優(yōu)化資源配置效率。Li 和 Lang（2016）［5］深刻指出，中國地方政府在改革開放進(jìn)程中也經(jīng)歷了從企業(yè)經(jīng)營向城市經(jīng)營的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變。城市化進(jìn)程中，地方政府通過基礎(chǔ)設(shè)施投資、工業(yè)區(qū)建設(shè)等，吸引更多的民間資本，吸收更多的農(nóng)村勞動力，有效地推動了制造業(yè)、服務(wù)業(yè)的大力發(fā)展，擴(kuò)大了稅收基礎(chǔ)。同時，城市化還提高了土地價值，為地方政府預(yù)算外收入的獲取創(chuàng)造了良好條件。

非市場行為是指，地方政府通過行政權(quán)力或者非正式關(guān)系等影響地區(qū)的資源配置，發(fā)展在短期內(nèi)能夠帶來豐厚財政收入事業(yè)，進(jìn)而緩解財政壓力。例如，方紅生和張軍（2013）［6］指出，地方政府借助“兩只手”調(diào)動起發(fā)展高稅收行業(yè)的積極性，不斷將各類資源集中配置于高稅收行業(yè)。再如，部門政府盲目引導(dǎo)龍頭企業(yè)進(jìn)行產(chǎn)能擴(kuò)張，以不正當(dāng)手段招商引資、招攬人才等。上述行為極易引起過度投資、產(chǎn)能過剩等現(xiàn)象，并在經(jīng)濟(jì)低迷周期容易催生大量“僵尸企業(yè)”（Zhu 等，2019［7］）。馬萬里（2019）［8］進(jìn)一步梳理了地方政府預(yù)算外財政擴(kuò)張的行為路徑，即依托地方融資平臺，借助影子銀行進(jìn)行隱性債務(wù)擴(kuò)張，而利用PPP 新馬甲是隱性債務(wù)擴(kuò)張的新近形式。

2.2 地方政府行為與要素資源錯配

財政收入競爭背景下地方政府的非市場化行為可能會帶來“負(fù)外部性”，要素市場的資源配置扭曲是一個重要表現(xiàn)。資本錯配方面，Qian 和Weingast（1996）［9］指出，地方政府由于掌握著本地區(qū)商業(yè)銀行信貸資金的分配權(quán)，往往利用行政干預(yù)促使銀行資金流向國有企業(yè)，而促使以鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)為代表的地方國有企業(yè)迅速崛起，但信貸資金錯配也隨之形成。白俊和連立帥（2016）［10］認(rèn)為，近年來民營企業(yè)長期面臨著與國有企業(yè)在信貸資源上的不公平競爭，普遍面臨“融資難，融資貴”問題，父愛主義的政策導(dǎo)向無法為地方政府提供穩(wěn)定的財政收入來源。黃益平（2018）［11］肯定了信貸資源扭曲在一定時期內(nèi)為國有企業(yè)的快速發(fā)展、支持中國要素驅(qū)動型經(jīng)濟(jì)快速增長所作出的貢獻(xiàn)。但隨著中國經(jīng)濟(jì)達(dá)到中等偏上收入水平，要敢于將資本配置的決策權(quán)交給市場，提高資金運營效率（杜佳毅和陳信康，2021［12］）。

勞動力錯配方面，地方政府傾向于通過政策引導(dǎo)勞動力向高稅收行業(yè)流動，全方位擴(kuò)大企業(yè)所得稅和個人所得稅的稅基。尤其在失去對銀行信貸絕對的支配權(quán)之后，地方政府更是將勞動力作為推動經(jīng)濟(jì)增長、增加財政收入的核心要素抓手。同時，地方政府之間的財政競爭還導(dǎo)致其放松監(jiān)管，降低制造業(yè)部門勞動力的最低工資標(biāo)準(zhǔn)和工作環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，允許制造業(yè)部門存在非正式勞動關(guān)系。此外，制造業(yè)的大力發(fā)展還會吸引更多的農(nóng)村剩余勞動力在當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)，從而為新一輪的勞動力錯配創(chuàng)造條件（中國經(jīng)濟(jì)增長前沿課題組等，2011［13］）?？偠灾?，各地制造業(yè)的快速發(fā)展，增加了地方政府的財政收入，全面推動了經(jīng)濟(jì)的高速增長（陶然等，2017［14］），但也引起了勞動力市場的信號混亂。

土地錯配方面，通過土地城市化后帶動人口城市化的方式是中國地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的主要手段（杜雪君和黃忠華，2009［15］；孫秀林和周飛舟，2013［16］；王豐龍和劉云剛，2013［17］）。地方政府由于掌握了土地供給的壟斷權(quán)，還可以通過土地資本化的運作方式，先將土地抵押給銀行獲得銀行貸款，獲取信貸資金用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，吸引農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移，再配合出讓商住用地獲得壟斷高價，不斷炒高房地產(chǎn)價格，獲取大量的財政收入，并償還銀行貸款，形成閉環(huán)（Ding 等，2014［18］；Pan 等，2017［19］；Tang，2019［20］）。雷瀟雨和龔六堂（2014）［21］通過理論建模指出，地方政府最優(yōu)的土地出讓政策就是“低價出讓工業(yè)用地，高價出讓商住用地”，從而達(dá)到吸引企業(yè)、促進(jìn)生產(chǎn)并推動城鎮(zhèn)化的目的。楊其靜等（2014）［22］、楊繼東和楊其靜（2016）［23］的經(jīng)驗證據(jù)顯示，財政收支壓力是促使地方政府形成當(dāng)前土地財政特征的根本原因。此外，Huang 和Chan（2018）［24］、Wu 等（2018）［25］研究發(fā)現(xiàn)，低價出讓工業(yè)用地可以吸引制造業(yè)落戶，增加就業(yè)，并提高城市化水平；高價出讓商住用地保證地方政府的財政收入，可以通過加大基礎(chǔ)設(shè)施投入進(jìn)一步發(fā)展制造業(yè)。

2.3 文獻(xiàn)述評和本文的邊際貢獻(xiàn)

不難發(fā)現(xiàn)，國內(nèi)外學(xué)者針對地方政府財政擴(kuò)張的動機(jī)、手段和經(jīng)濟(jì)后果展開了大量有益的探索，但依然存在一些不足：理論建模方面，多數(shù)文獻(xiàn)聚焦某一種要素資源，探討地方政府非市場化行為對特定要素市場扭曲的影響。但現(xiàn)實中，地方政府可能綜合運用多種手段，不同類型資源的配置也會彼此之間產(chǎn)生復(fù)雜的交叉影響，不能同時探討多種資源錯配問題是較為遺憾的。實證分析方面，由于地方政府財政擴(kuò)張的動機(jī)存在競爭性假說，因此構(gòu)建包括政治、經(jīng)濟(jì)動機(jī)的統(tǒng)一框架較為重要，該框架方便對各類影響因素進(jìn)行比較。針對已有文獻(xiàn)的缺陷，本文進(jìn)行了改進(jìn)，可能的邊際貢獻(xiàn)如下：其一，構(gòu)建了包含政府部門、工業(yè)部門、農(nóng)業(yè)部門等多行為主體在內(nèi)的理論模型。全面分析了地方政府在財政收入擴(kuò)張動機(jī)下，采取的非市場化行為對資本、勞動力和土地資源配置的影響，拓寬了已有理論文獻(xiàn)的研究范疇。第二，構(gòu)建了同時包含財政收入競爭、官員政治晉升（工作經(jīng)歷）等經(jīng)濟(jì)、政治因素在內(nèi)的實證分析框架，探索了要素資源錯配的制度成因，拓展了中國要素資源扭曲的機(jī)制研究深度。在一定程度上回應(yīng)了已有文獻(xiàn)關(guān)于地方政府財政擴(kuò)張動機(jī)的爭論。

3 財政收入最大化背景下地方政府行為與要素資源扭曲：一個理論模型

3.1 理論模型構(gòu)建

為進(jìn)一步描述地方政府的行為邏輯，借鑒Gordon 和 Li（2011）［26］的做法，本文構(gòu)建一個包含政府部門、工業(yè)部門和農(nóng)業(yè)部門三類經(jīng)濟(jì)活動主體的理論模型。其中，工業(yè)部門存在國有企業(yè)和私有（民營）企業(yè)兩種所有制企業(yè)，每一類企業(yè)均使用資本、勞動和土地三種生產(chǎn)要素進(jìn)行生產(chǎn)。地方政府在不同的部門和企業(yè)之間實行不同的稅收政策，并可以人為干預(yù)資源的流向。

3.1.1 工業(yè)部門的行為方程

工業(yè)部門存在兩類不同的所有制企業(yè)，國有企業(yè)和私有（民營）企業(yè)。私有（民營）企業(yè)的生產(chǎn)函數(shù)是其中，L、K、A分別表示勞動、資本和土地資源。私有企業(yè)面臨地方政府以稅率征收的銷售稅和以稅率表示的資本稅。私有企業(yè)所面臨的利潤是：其中，P為廠商生產(chǎn)的產(chǎn)品價格，w為工資水平，r為利息率，n為土地使用價格。國有企業(yè)與私有企業(yè)具有相同的生產(chǎn)函數(shù)。同時本文假定，國有企業(yè)不僅要上繳與私有企業(yè)同樣的稅收，而且還要上繳公司的全部稅后利潤。因此，地方政府實際上獲得了國有企業(yè)全部的稅前利潤。

3.1.2 農(nóng)業(yè)部門的行為方程

3.1.3 政府部門的行為方程

在這個模型中，地方政府的財政收入來源于私有企業(yè)的資本稅、銷售稅和土地使用費加上國有企業(yè)的稅前利潤，再加上農(nóng)業(yè)部門的稅收和商住用地出讓收入減去地方政府在征地時向農(nóng)民支付的土地賠償款。地方政府的效用函數(shù)是最大化這些收入和支出的總和。理論模型的全部參數(shù)含義見表1。

表1 理論模型的主要參數(shù)含義

3.2 地方政府行為對于要素市場的影響

基于以上模型，本文對財政收入競爭下地方政府行為對資本、勞動和土地三種資源的流向和要素分配進(jìn)行分析。

3.2.1 地方政府行為造成的資本要素扭曲

根據(jù)式（1），地方政府在最大化本地區(qū)財政收入的動機(jī)下，對資本配置的影響需要滿足下式：

如果由市場進(jìn)行資源配置，應(yīng)該使得資本在農(nóng)業(yè)部門和工業(yè)部門的資本邊際產(chǎn)出相等，即將市場決定的資本配置與式（2）比較可得：只要比較小，上式就小于0，說明當(dāng)?shù)胤秸疀Q定資源配置時，將資本過多配置到國有企業(yè)部門，導(dǎo)致資本利用效率低下，形成了要素市場扭曲。對于私有企業(yè)而言，其資本配置滿足的最大化條件是：

推論1：財政收入最大化動機(jī)下，地方政府會推動銀行信貸流向工業(yè)部門，進(jìn)而形成資本要素市場扭曲。

上述事實容易造成工業(yè)部門產(chǎn)能過剩，對經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展不利。

3.2.2 地方政府行為造成的勞動要素扭曲

根據(jù)式（1），為實現(xiàn)效用最大化，地方政府對勞動配置的影響需滿足下式：

推論2：在財政收入最大化的動機(jī)下，地方政府會通過政策干預(yù)推動勞動力進(jìn)一步向制造業(yè)等工業(yè)部門流動，促使制造業(yè)吸納更多的勞動力，進(jìn)而形成勞動力要素市場扭曲。

3.2.3 地方政府行為造成的土地要素扭曲

根據(jù)式（1），地方政府對于商住用地的配置需要滿足下式：

本文假設(shè)FA＜q，即土地在農(nóng)業(yè)部門的邊際收益小于土地作為商住用地時所獲得的邊際收益。由式（6）可知，地方政府配置商住用地的行為會受到增加商住用地供給所帶來的價格變動（即）的影響。當(dāng)增加商住用地供給造成的價格降低幅度很小時，地方政府會加大對商住用地的供給，獲得壟斷高價提高財政收入水平。從中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的經(jīng)驗事實來看，地方政府增加商住用地供給不僅沒有降低商住用地的價格，反而推動了商住用地價格的進(jìn)一步上升。一個重要的原因便是，地方政府可以利用土地資源進(jìn)行抵押，通過成立地方政府融資平臺獲取信貸資金，加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施投資，推高商品房價格，土地供應(yīng)與房價形成“正反饋”。更進(jìn)一步，工業(yè)土地出讓滿足的條件是：

推論3：在財政收入最大化的動機(jī)下，地方政府會干預(yù)工業(yè)用地、商住用地出讓，進(jìn)而形成土地要素市場扭曲。

地方政府采取的“兩塊地”出讓策略（即低價出讓工業(yè)用地降低工業(yè)部門特別是制造業(yè)部門生產(chǎn)成本，高價出讓商住用地充實地方財源）①商住用地能夠帶來穩(wěn)定的財政收入，作為一種預(yù)算外財政收入來源，很長一段時間內(nèi)這部分財政收入由地方政府獨享。特別是在2008 年以后，中央提出保護(hù)農(nóng)業(yè)用地，守住“十八億畝”紅線，加強(qiáng)了農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)用地的監(jiān)管和審批之后，可供地方政府支配的土地減少。這種情況下，地方政府勢必會比較供應(yīng)商住用地和供應(yīng)工業(yè)用地所帶來的財政收入的現(xiàn)值，出讓工業(yè)用地，建設(shè)工業(yè)園區(qū)吸引制造業(yè)投資。，會導(dǎo)致工業(yè)發(fā)展形成低價土地使用依賴，進(jìn)而造成產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級面臨諸多困難。

4 財政收入競爭對要素資源扭曲的影響：一個經(jīng)驗證據(jù)

4.1 研究設(shè)計

4.1.1 樣本選取和數(shù)據(jù)來源

本文選取2000-2017 地級市的宏觀數(shù)據(jù)作為研究樣本，剔除數(shù)據(jù)缺失較為嚴(yán)重的城市后，最終得到248個城市4461 個觀測值。主要數(shù)據(jù)來源于CCER 數(shù)據(jù)庫、CSMAR 數(shù)據(jù)庫和歷年的《中國統(tǒng)計年鑒》《城市統(tǒng)計年鑒》《國土資源統(tǒng)計年鑒》以及中國人民銀行官方網(wǎng)站。為消除極端值的影響，本文對所有連續(xù)變量做1%和99%的縮尾處理。

4.1.2 變量定義

（1）被解釋變量

資本要素扭曲（lDSk）、勞動要素扭曲（DS）和土地要素扭曲（land）是本文的被解釋變量。對于前兩個變量，本文采用邊際產(chǎn)出與價格之比來度量資本和勞動要素扭曲程度。具體公式為：

其中，r表示資本要素價格，用中央人民銀行公布的一年期定期存款利率表示；w表示勞動要素價格，用平均工資水平度量；、分別表示資本和勞動要素邊際產(chǎn)出，具體計算公式為：

其中，Y地區(qū)生產(chǎn)總值；K為資本存量，采用永存盤續(xù)計算獲得；L為地區(qū)勞動力水平；分別為資本和勞動的產(chǎn)出系數(shù)，通過生產(chǎn)函數(shù)法計算得到：

表2 變量定義和數(shù)據(jù)來源

對于土地要素扭曲（land），現(xiàn)有文獻(xiàn)對土地資源扭曲的度量并不統(tǒng)一。從實踐來看，財政壓力下地方政府會增加工業(yè)用地出讓來進(jìn)行招商引資，以進(jìn)一步擴(kuò)大稅源。工業(yè)園區(qū)開發(fā)和新城建設(shè)也成為了地方政府利用行政手段進(jìn)行資源配置、推動經(jīng)濟(jì)增長的重要方式。因此，借鑒以往研究的做法，本文采用工業(yè)用地出讓占比度量土地資源扭曲程度。

（2）解釋變量

財政收入競爭（fis_compet）為本文的核心解釋變量。已有文獻(xiàn)多從財政分權(quán)的角度度量財政競爭強(qiáng)度。而在錦標(biāo)賽理論下，地方政府的財政壓力不僅體現(xiàn)在預(yù)算內(nèi)收入上，更體現(xiàn)在預(yù)算外收入中用于建設(shè)支出的部分。財政分權(quán)程度無法準(zhǔn)確度量晉升激勵下地方政府的支出傾向，無法衡量投資型政府所帶來的財政支出壓力。因此，借鑒何德旭和苗文龍（2016）［27］、黎凱和葉建芳（2007）［28］等的做法，本文采用地級市財政收入占所在省份該年度財政收入的比重與本省內(nèi)其他兄弟城市財政收入占比均值的差值度量財政收入競爭。

（3）控制變量

除財政收入競爭外，資源扭曲還可能受到諸多宏觀因素的影響。借鑒前人的研究，本文選取相關(guān)控制變量如下：地級市財政收入占比（fiscal_ratio），采用地級市財政收入占全省比重度量；產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)（sec），采用第二產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值占比度量；經(jīng)濟(jì)開放度（ln_fdi），采用實際利用外資額的對數(shù)度量；房地產(chǎn)發(fā)展程度（ln_realstate），采用房地產(chǎn)開發(fā)投資額的對數(shù)度量；地區(qū)投資水平（ln_fixed），采用固定資產(chǎn)投資對數(shù)度量；貨運量水平（ln_freight），采用地級市貨運量對數(shù)度量。

4.1.3 實證模型構(gòu)建

根據(jù)前文的理論分析，本文建立如下實證模型：

同時，由于經(jīng)濟(jì)變量通常具有時間慣性，會對資源扭曲產(chǎn)生影響。為充分考慮經(jīng)濟(jì)慣性對實證結(jié)果的影響，在以上模型的基礎(chǔ)上，本文建立動態(tài)面板模型：

4.2 實證結(jié)果分析

4.2.1 變量的描述性統(tǒng)計

表3 為相關(guān)變量的描述性統(tǒng)計的結(jié)果?？梢钥闯?，被解釋變量要素扭曲和關(guān)鍵解釋變量財政壓力的最大值和最小值之間的差異較大，說明不同城市之間的財政壓力和要素扭曲程度存在異質(zhì)性，需要進(jìn)一步分析。

4.2.2 基準(zhǔn)回歸分析

表4 的第（1）-（3）列展示了基準(zhǔn)模型的回歸結(jié)果。為消除由于城市個體差異帶來的不可觀測因素所造成的內(nèi)生性問題，本文采取固定效應(yīng)模型進(jìn)行回歸，并對時間效應(yīng)進(jìn)行了控制?；貧w結(jié)果顯示，地方政府財政收入競爭對資本、勞動和土地資源扭曲具有顯著的正向影響。這表明，對于地級市而言，財政收入競爭會加大其干預(yù)資源配置的可能性，使得三種要素的邊際產(chǎn)出顯著偏離市場價格，產(chǎn)生要素市場扭曲。為了緩解遺漏變量所帶來的樣本選擇和內(nèi)生性問題，在基準(zhǔn)回歸的基礎(chǔ)之上加入因變量的滯后項并進(jìn)行系統(tǒng)GMM回歸①系統(tǒng)GMM 估計方法的應(yīng)用存在兩個前提條件：一是誤差項之間不存在自相關(guān)，對此本文采用AR 檢驗；二是工具變量的有效性，即是否存在弱工具變量問題，有些文獻(xiàn)采用弱工具變量的Sargen 統(tǒng)計量進(jìn)行判斷，但Sargen 檢驗要求誤差項服從獨立同分布，這個限制條件在很多情況下是無法滿足的。因此，本文選擇放松誤差項分布限制的Hansen 檢驗進(jìn)行判斷。表4 的第（4）-（6）列展示了回歸結(jié)果。不難發(fā)現(xiàn)，系統(tǒng)GMM 方法得到的估計結(jié)果與OLS 方法得到結(jié)果保持一致，財政收入競爭對于資本、勞動力和土地資源扭曲的影響依然顯著，且符號與第（1）-（3）列保持一致。這表示本文的回歸結(jié)果較為穩(wěn)健。

表4 基準(zhǔn)回歸結(jié)果

4.2.3 內(nèi)生性處理

為了進(jìn)一步緩解反向因果和遺漏變量所帶來的問題，本文采用地級市地形起伏度作為財政競爭的工具變量進(jìn)行兩階段最小二乘法估計。由于地形起伏度基本是不變的，為了消除工具變量缺乏時間變化造成的偏誤，最終使用地級市地形起伏度（截面特征）與地級市所在省財政收入（時間特征）的交互項（cit_rdls）作為工具變量。地級市地勢較為平坦，其經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)活動的規(guī)模就會更大，相應(yīng)的就會產(chǎn)生較多的財政收入。因此，地級市所轄行政區(qū)數(shù)量與財政競爭密切相關(guān)。另一方面，地形起伏度一般由該區(qū)域的自然條件決定，如山川、河流等，與影響被解釋變量的其他經(jīng)濟(jì)因素不相關(guān)。表5 給出了工具變量法的具體回歸結(jié)果。第一階段的回歸顯示，每一組回歸的工具變量均在1%的水平下顯著，且F 統(tǒng)計量的值遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于10，上述結(jié)果均表明本文所選用的工具變量滿足所需的兩個核心條件，具有良好的性質(zhì)。同時，工具變量法估計所得到的結(jié)果與普通最小二乘法得到的結(jié)果基本一致，表明基準(zhǔn)模型的回歸結(jié)果是穩(wěn)健的。

表5 穩(wěn)健性檢驗：工具變量法回歸結(jié)果

4.2.4 穩(wěn)健性檢驗

（1）排除政治晉升的影響

周黎安和陶婧（2011）［29］等認(rèn)為，地方政府之間的競爭類似于一種政治錦標(biāo)賽。為進(jìn)一步排除政治因素的影響，本文在基準(zhǔn)回歸模型中加入官員更替（turn）、政治晉升（promotion）及其與財政收入競爭的交乘項和省政府工作經(jīng)歷（procincial_exp）等變量。具體而言，參考徐現(xiàn)祥和王賢彬（2010）［30］的做法，對官員更替、政治晉升和省政府工作經(jīng)歷做如下度量：如果轄區(qū)內(nèi)在下一年市委書記換屆發(fā)生了人員更替，官員更替（turn）取值為1，否則為0；如果地方官員在下一任期獲得了行政級別上的提高（如由地廳級升至省部級），政治晉升（promotion）取值為1，否則為0；如果轄區(qū)官員在任職本地區(qū)市委書記之前有在省政府單位從事相關(guān)工作，省政府工作經(jīng)歷（procincial_exp）取值為1，否則為0。地方官員的個人特征數(shù)據(jù)來源于本文作者的手工整理，借助擇城網(wǎng)找到各年度每個地級市的市委書記名單，并根據(jù)人民網(wǎng)地方官員數(shù)據(jù)庫和百度百科梳理該名官員的工作經(jīng)歷信息。

表6 的第（1）-（3）列給出了控制官員更替后核心變量的回歸結(jié)果?？梢钥闯觯诳刂屏斯賳T更替的影響后，財政收入競爭對于要素配置扭曲的影響依然顯著為正，與基準(zhǔn)回歸模型的結(jié)果保持一致。實證結(jié)果充分表明，即使加入了官員更替的考量，財政收入競爭依然能夠激勵地方政府行為，影響其資源配置結(jié)果，進(jìn)而形成要素市場配置扭曲。同時，所有回歸的交互項系數(shù)均不顯著，這也從另一個側(cè)面證明了基準(zhǔn)回歸結(jié)果的穩(wěn)健性。表6 的第（4）-（6）列給出了進(jìn)一步控制地方官員省政府工作經(jīng)歷后的回歸結(jié)果，核心結(jié)果依然不變。上述結(jié)果綜合表明，相對于官員更替和省政府工作經(jīng)歷等政治因素，財政收入競爭才是地方政府推動資源流向、進(jìn)而導(dǎo)致要素市場扭曲的關(guān)鍵制度原因。

表6 穩(wěn)健性檢驗：加入官員更替后的結(jié)果

與表6 類似，表7 給出了將官員更替替換成政治晉升之后核心變量的回歸結(jié)果。不難發(fā)現(xiàn)，在考慮了不同官員晉升因素的影響之后，財政收入競爭對資源扭曲的影響依然顯著為正，這與基準(zhǔn)模型的回歸結(jié)果同樣保持一致，這說明前文得到的實證結(jié)論是高度穩(wěn)健的。

表7 穩(wěn)健性檢驗：加入政治晉升后的結(jié)果

表6 和表7 的回歸結(jié)果綜合表明，相對于政治因素（官員政治激勵），經(jīng)濟(jì)因素（地方政府財政收入競爭）才是資本、勞動力、土地資源扭曲形成的根本性制度原因?！板\標(biāo)賽”理論認(rèn)為，政治晉升是地方官員非市場化行為產(chǎn)生的根本原因，并造成了一系列的資源錯配，而財政競爭是“GDP 錦標(biāo)賽”的結(jié)果。但本文的實證結(jié)果更加支持陶然等（2009）［3］的觀點，即財政競爭才是資源錯配形成的核心動因。

（2）考慮全國層面的城市財政收入競爭

本文的核心解釋變量“財政收入競爭”，取值范圍是省內(nèi)。事實上，財政收入的競爭并不僅僅存在于省內(nèi)。近兩年，大中城市的“搶人大戰(zhàn)”等政策覆蓋全國范圍。為進(jìn)一步考察全國范圍內(nèi)的財政收入競爭，本文分別采用一、二線地級市財政收入與同線城市均值的差值作為財政收入競爭（fis_compet2）的度量指標(biāo)，表8 給出了回歸結(jié)果。第（1）-（3）列結(jié)果表明，在一線城市中，財政收入競爭會導(dǎo)致資本要素配置扭曲；第（4）-（6）列結(jié)果表明，在二線城市中，財政收入競爭會導(dǎo)致三種要素均產(chǎn)生扭曲。上述結(jié)果綜合說明，要素資源扭曲在更廣泛的財政競爭范圍內(nèi)依然存在。

表8 穩(wěn)健性檢驗：考慮全國層面的城市財政收入競爭

4.2.5 異質(zhì)性分析

（1）空間維度的異質(zhì)性分析

我國區(qū)域發(fā)展不均衡，不同地區(qū)之間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)布局、法規(guī)政策和財政收入的差距較大，對要素資源的依賴也不同。面對財政收入競爭，不同地區(qū)地方政府行為可能存在較大差異。為進(jìn)一步考察財政收入競爭影響資源錯配的區(qū)域異質(zhì)性，本文將全部樣本劃分為東部、中部、西部地區(qū)三類，分別進(jìn)行基準(zhǔn)回歸，結(jié)果如表9 所示。

表9 地區(qū)異質(zhì)性回歸結(jié)果

資本要素方面，財政收入競爭顯著帶來了中部和西部地區(qū)的資金錯配，在東部地區(qū)尚未產(chǎn)生顯著影響?？赡艿脑蛟谟?，在利率市場化改革進(jìn)程中，東部地區(qū)的“金融抑制”逐漸得以緩解；就中西部地區(qū)而言，在收入“趕超”的過程中，為進(jìn)一步扶持勞動密集型、低附加值制造業(yè)發(fā)展，以承接制造業(yè)轉(zhuǎn)移，資金的配置依然具有行業(yè)干預(yù)特征。勞動力要素方面，財政收入競爭顯著帶來了東部地區(qū)的人力資源錯配，在中部和西部地區(qū)尚未產(chǎn)生顯著影響?？赡艿脑蛟谟?，近年來隨著越來越多的勞動力向“沿?！奔?，向大城市（城市群）集聚，中西部地區(qū)總體呈現(xiàn)“人口凈流出”的態(tài)勢，東部地區(qū)總體呈現(xiàn)“人口凈流入”的態(tài)勢。東部地區(qū)由于集聚了大量的優(yōu)質(zhì)人才，為地方政府干預(yù)勞動力流向以拉動稅收規(guī)模創(chuàng)造了良好的基礎(chǔ)。土地要素方面，財政收入競爭顯著帶來了中部和西部地區(qū)的土地資源錯配，在東部地區(qū)尚未產(chǎn)生顯著影響?？赡艿脑蛟谟?，東部地區(qū)工業(yè)用地趨于飽和，商住用地開發(fā)機(jī)制靈活。地方政府通過工業(yè)用地調(diào)控經(jīng)濟(jì)的空間較?、偈聦嵣?，東部地區(qū)地方政府更傾向于以土地資源為擔(dān)保，通過地方融資平臺進(jìn)行債務(wù)擴(kuò)張，加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，拉動地區(qū)經(jīng)濟(jì)。在這種模式下，地方政府形成了嚴(yán)重的隱性債務(wù)問題，呈現(xiàn)出金融扭曲，而非土地扭曲現(xiàn)象。；而中西部地區(qū)商品房價格相對偏低，土地財政發(fā)揮作用有限，政府更傾向于壓低工業(yè)用地價格，為企業(yè)投資創(chuàng)造良好的環(huán)境，承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，這種模式顯然更容易引起土地資源的扭曲。

（2）時間維度的異質(zhì)性分析

為應(yīng)對2008 年全球金融危機(jī)對我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不利影響，中央政府出臺“4 萬億”經(jīng)濟(jì)刺激計劃，信貸市場加速擴(kuò)張（王沈南等，2022［31］）。地方政府在大力推動基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)（Zhang 等，2019［32］）的同時，不斷放寬對土地融資的相關(guān)限制，要素配置模式也發(fā)生了深刻變化。為了進(jìn)一步考察金融危機(jī)前后地方政府行為及其要素資源扭曲的時間異質(zhì)性，本文將全部樣本按照時間段劃分為兩個階段，2000-2007年為第一階段，2008-2017 年為第二階段，表10 給出了時間異質(zhì)性的回歸結(jié)果。第（1）-（3）列結(jié)果表明，在2000-2007 年，財政收入競爭顯著帶來了資本配置扭曲，這符合該時期地方政府通過金融抑制（資金錯配）來擴(kuò)張要素驅(qū)動型經(jīng)濟(jì)②金融抑制對于經(jīng)濟(jì)增長的影響有兩個截然相反的解釋，一個是麥金農(nóng)效應(yīng)，另一個是斯蒂格利茨效應(yīng)。麥金農(nóng)效應(yīng)是負(fù)向的，主要強(qiáng)調(diào)的是金融抑制降低了金融市場的配置效率，阻礙了金融深化；斯蒂格利茨效應(yīng)是正向的，認(rèn)為金融抑制有助于儲蓄轉(zhuǎn)化為投資，而且有利于維護(hù)金融穩(wěn)定。的事實。第（4）-（6）列結(jié)果表明，在2008-2017 年，財政收入競爭在顯著帶來資本配置扭曲的同時，還帶來了勞動力資源扭曲。這一時期，資本配置扭曲的表現(xiàn)形式或由投資錯配轉(zhuǎn)變?yōu)樾刨J資源錯配。同時，隨著產(chǎn)業(yè)升級與勞動力素質(zhì)的全面提升，也為地方政府創(chuàng)造了人才干預(yù)的環(huán)境。

表10 時間異質(zhì)性回歸結(jié)果

5 研究結(jié)論及政策啟示

5.1 主要研究結(jié)論

本文構(gòu)建了包含政府部門、工業(yè)部門、農(nóng)業(yè)部門等多行為主體在內(nèi)的理論模型，探討了地方政府在財政收入最大化動機(jī)下，其資源配置行為可能帶來的要素扭曲，初步揭示了資源錯配產(chǎn)生的理論機(jī)制。在此基礎(chǔ)上，選取2000-2017 年中國248 個地級市面板數(shù)據(jù)，利用系統(tǒng)GMM 模型、工具變量法等，實證檢驗了財政收入競爭對資金、勞動力、土地資源扭曲的影響，并與地方官員政治晉升因素的影響做以對比。同時，還對上述規(guī)律的時間、空間異質(zhì)性進(jìn)行了檢驗，主要得到以下研究結(jié)論：

理論模型顯示，財政競爭格局下，地方政府傾向于利用行政手段干預(yù)本地區(qū)要素資源流向。具體而言，地方政府會推動銀行信貸流向國有企業(yè)滿足財政最大化目標(biāo)，但此舉會降低資本利用效率，形成資本要素市場扭曲；地方政府會通過政策引導(dǎo)或壓低其他部門工資水平等方式推動勞動力向制造業(yè)等工業(yè)部門流動，以滿足財政最大化目標(biāo)，但此舉會導(dǎo)致工業(yè)部門勞動力的邊際產(chǎn)出小于企業(yè)自主決策下的邊際產(chǎn)出，形成勞動力要素市場扭曲；地方政府會通過干預(yù)商業(yè)用地、工業(yè)用地的出讓行為滿足財政最大化目標(biāo)，但此舉會導(dǎo)致土地要素市場扭曲。與雷瀟雨和龔六堂（2014）［21］等理論建模類代表性文獻(xiàn)相比，本文的研究結(jié)論更加系統(tǒng)、全面，即同時給出了財政競爭引發(fā)信貸流向國有企業(yè)、工業(yè)部門相對工資提升、干預(yù)商業(yè)用地和工業(yè)用地出讓等多元扭曲行為的作用機(jī)制，找到了資本、勞動力、土地資源扭曲背后的共性原因。當(dāng)然，本文的理論模型也對王艷等（2023）［33］等經(jīng)驗研究文獻(xiàn)的機(jī)制分析，提供了一個更為一般性的解釋框架。

實證結(jié)果顯示，地方政府財政壓力（競爭行為）會顯著地提高資本、勞動和土地三種資源的市場扭曲程度，而地方官員更替、政治晉升、從政經(jīng)歷等政治因素并不會影響要素資源錯配。本文并未支持姚樹榮等（2022）［34］關(guān)于土地資源配置扭曲的政治晉升動機(jī)論述，也與趙娜等（2021）［35］發(fā)現(xiàn)的官員晉升競爭會加劇資本錯配的經(jīng)驗截然不同。鑒于本文的扭曲指標(biāo)更為全面，涵蓋三個不同維度，本文的經(jīng)驗證據(jù)或更為穩(wěn)健。同時，財政競爭導(dǎo)致的要素資源扭曲不僅體現(xiàn)在省內(nèi)競爭上，在全國范圍內(nèi)同樣廣泛存在，上述發(fā)現(xiàn)是對已有相似文獻(xiàn)分析視角的重要補(bǔ)充。此外，就地區(qū)差異而言，東部地區(qū)地方政府的財政競爭行為會顯著引起勞動力資源扭曲；中西部地區(qū)地方政府財政競爭行為會顯著引起資本和土地資源扭曲。就時間差異而言，2008 年以前財政競爭主要引起資本扭曲；2008 年以后，財政競爭顯著引發(fā)了資本扭曲和勞動力資源扭曲。金融危機(jī)前后的時序分析顯示出政府行為帶來的較為明顯的資源扭曲異質(zhì)性，這是已有相近文獻(xiàn)所忽視的，上述現(xiàn)象的內(nèi)在原因還有待進(jìn)一步的深入探索。

5.2 政策啟示

本文的研究結(jié)論具有重要的政策啟示：

第一，要科學(xué)、客觀、辯證地理解要素市場扭曲在中國經(jīng)濟(jì)增長中發(fā)揮的短期刺激作用和中長期抑制作用。中國的經(jīng)濟(jì)改革經(jīng)歷了從“計劃”到“雙軌制”再到“市場化”的過程，在這個過程中，中央政府實施了“不對稱的市場化”，即產(chǎn)品市場普遍放開，要素市場普遍扭曲。通過人為地壓低要素價格，引導(dǎo)資金、勞動力、土地資源配置，變相補(bǔ)貼國有企業(yè)、低附加值工業(yè)產(chǎn)業(yè)和勞動密集型企業(yè)，以形成本土化的競爭優(yōu)勢。事實上，這個政策在改革開放前三十年的的確確創(chuàng)造了“增長奇跡”。本文的理論分析表明，央地關(guān)系不平等、財政集權(quán)、發(fā)展（增長）壓力、官員政治晉升等特殊的體制安排，造就了地方政府巨大的財政壓力，這也是要素市場扭曲的根本成因。在一段時期內(nèi)，中央政府漠視這種要素扭曲現(xiàn)象，以維持地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力。但近10 年來，這種發(fā)展模式的弊端也愈發(fā)明顯。信貸資金錯配造成了民營企業(yè)“融資難，融資貴”等金融亂象；勞動力資源錯配造成了居民部門分享國民經(jīng)濟(jì)收入能力弱、收入分配不公平加劇等社會問題；土地財政更是引發(fā)了地方政府隱性債務(wù)問題等。種種跡象表明，要素驅(qū)動型經(jīng)濟(jì)的弊端已經(jīng)在長期深刻體現(xiàn)，中國經(jīng)濟(jì)的增長模式迫切需要向創(chuàng)新驅(qū)動轉(zhuǎn)型。在這樣的背景下，地方政府加快對要素市場的治理便顯得尤為重要。

第二，要通過機(jī)制創(chuàng)新，進(jìn)一步理順地方財政競爭、官員政治競爭與地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系。一方面，可考慮適當(dāng)放寬3%的赤字紅線，給予地方政府更大的財政（舉債）權(quán)利。本文的理論分析表明，地方政府在財政收入最大化目標(biāo)下，會產(chǎn)生一系列要素資源錯配行為，這顯然不利于經(jīng)濟(jì)長期健康、穩(wěn)定的增長。地方政府財政壓力巨大的根源在于財權(quán)和事權(quán)的不匹配，這本身也是分稅制改革后央地關(guān)系不平等的客觀體現(xiàn)。想要建立地方經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展的長效機(jī)制，需要從根本上扭轉(zhuǎn)地方政府正在面臨的財政困境。一味地通過嚴(yán)格的財政紀(jì)律約束地方政府的融資行為，難以滿足地方政府的建設(shè)需要。堵住地方政府違規(guī)舉債的“后門”，卻不開“前門”，就要以基建投資增速乃至經(jīng)濟(jì)增速的下滑為代價，這一點從2018 年的宏觀數(shù)據(jù)中便可見端倪（張斌等，2018［1］）。因此，科學(xué)評估地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)的資金需求，適當(dāng)?shù)胤艑挼胤秸呢斦拗疲兄跍p輕地方財政壓力、提高地方經(jīng)濟(jì)活力。另一方面，應(yīng)盡快建立動態(tài)的官員決策評價機(jī)制和考核機(jī)制。本文的實證結(jié)論盡管更加支持陶然等（2009）［3］的觀點，但不可否認(rèn)的是，地方財政競爭和官員政治晉升本身具有強(qiáng)烈的相關(guān)性，最終導(dǎo)致的現(xiàn)象是地方官員的“短期”行為，這些行為在結(jié)果上造成了要素市場的扭曲。事實上，地方官員是地方經(jīng)濟(jì)的代理人，根據(jù)激勵相容原則，應(yīng)確保地方官員的政治晉升激勵與地區(qū)經(jīng)濟(jì)長期增長目標(biāo)掛鉤，避免政治競爭、財政競爭雙重壓力下地方政府做出最壞的政策組合決策，損害地方經(jīng)濟(jì)的健康和穩(wěn)定。對于官員任期內(nèi)的決策要開展生命周期式的評價和責(zé)任追溯，但適當(dāng)給予一定的“容錯”空間。唯有建立現(xiàn)代化的政府治理體系和多元化的風(fēng)險監(jiān)控機(jī)制（安小雪，2022［36］），才能有效降低地方政府“短期”行為可能帶來的長期負(fù)面影響。

第三，順應(yīng)宏觀經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型現(xiàn)實，因城施策規(guī)范地方政府行為。本文的經(jīng)驗證據(jù)表明，東部地區(qū)地方政府競爭行為會顯著引發(fā)勞動力資源扭曲；中西部地區(qū)地方政府競爭行為會顯著引發(fā)資本和土地資源扭曲。在種現(xiàn)象的呈現(xiàn)本身也是我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡、人口流動、城市競爭、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移等宏觀經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型特征所造成的必然結(jié)果。因此，城市治理、政府治理要順應(yīng)現(xiàn)實、因城施策，不宜再過多地采取“一刀切”式的政策。在東部地區(qū)，應(yīng)繼續(xù)深入推進(jìn)金融體系的市場化建設(shè)、嚴(yán)格規(guī)范“土地財政”行為，重點加大力度治理勞動力市場扭曲，讓市場在勞動力資源配置中起決定性作用。在中西部地區(qū)，中央政府應(yīng)給予更大的扶持力度，加快制造業(yè)的地區(qū)轉(zhuǎn)移并提前做好規(guī)劃引導(dǎo)，避免地方政府通過資本和土地資源錯配開展惡性競爭。同時，鼓勵并協(xié)助地方政府做好社會公共服務(wù)，創(chuàng)造更體面的就業(yè)環(huán)境，促使勞動力適度“回流”。信貸資源短期內(nèi)可適當(dāng)向制造產(chǎn)業(yè)傾斜，但同時注意為金融機(jī)構(gòu)的市場化轉(zhuǎn)型做好鋪墊。