邱俊杰

（江西財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院，南昌 330000）

2018 年修訂的《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》（以下簡(jiǎn)稱新《承包法》）將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)作為一項(xiàng)獨(dú)立的權(quán)能予以確立，農(nóng)村土地“三權(quán)分置”理論得到正式確認(rèn)。2020 年《中華人民共和國(guó)民法典》（以下簡(jiǎn)稱《民法典》）的出臺(tái)也落實(shí)了有關(guān)“三權(quán)分置”的要求，為相關(guān)利益主體提供更充分的保護(hù)，有效激發(fā)農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地的積極性。本研究討論的土地僅指通過家庭承包方式取得的農(nóng)用地，不包括農(nóng)村宅基地、建設(shè)用地等土地。相較于農(nóng)村土地出租、轉(zhuǎn)讓、入股、互換等常規(guī)流轉(zhuǎn)方式，農(nóng)村土地信托是一種新型的土地流轉(zhuǎn)方式，而透過浙江“紹興模式”、安徽“宿州模式”和湖南“益陽(yáng)模式”等實(shí)踐中的經(jīng)典模式，發(fā)現(xiàn)信托有利于發(fā)揮土地的效益，推動(dòng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)化調(diào)整，農(nóng)村土地信托制度的必要性和可行性也已經(jīng)在理論界達(dá)成了共識(shí)［1］。但是傳統(tǒng)信托模式在實(shí)踐中仍暴露出對(duì)土地這一特殊信托客體處理上的缺陷，政府身份的越位、缺位是其經(jīng)典表現(xiàn)。政府角色錯(cuò)位問題與農(nóng)村土地信托法律關(guān)系建立同時(shí)產(chǎn)生，對(duì)該問題的探討是完善相關(guān)制度的基礎(chǔ)。為實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地信托制度的良性發(fā)展，有必要對(duì)其問題進(jìn)行分析梳理，在理解其本質(zhì)的基礎(chǔ)上進(jìn)行相應(yīng)優(yōu)化。

1 中國(guó)農(nóng)村土地信托實(shí)踐經(jīng)典模式中的政府角色

信托秉持“受人之托，代人理財(cái)”的理念，由委托人將自己所有的財(cái)產(chǎn)作為信托財(cái)產(chǎn)交由受托人代為理財(cái)，所獲收益可為“自益”，即由委托人享有；也可為“他益”，即由非委托人享有。在理想化狀態(tài)下，應(yīng)當(dāng)由擁有土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的農(nóng)戶作為委托人將土地交由受托人代為理財(cái)，農(nóng)戶作為農(nóng)村土地信托的委托人符合《中華人民共和國(guó)信托法》（以下簡(jiǎn)稱《信托法》）的規(guī)定，理論界也對(duì)此達(dá)成了共識(shí)［2］。同時(shí)，基于土地的公益性，其事關(guān)農(nóng)戶的生存以及中國(guó)土地政策，政府作為公權(quán)力機(jī)關(guān)理應(yīng)成為農(nóng)村土地信托中的監(jiān)督者，發(fā)揮應(yīng)有職能。本研究選取浙江“紹興模式”、湖南“益陽(yáng)模式”、安徽“宿州模式”和江蘇“無(wú)錫模式”作為典型樣本進(jìn)行比較分析（表1），發(fā)現(xiàn)政府存在角色錯(cuò)位，未充分發(fā)揮其監(jiān)督、引導(dǎo)和服務(wù)等職能。

表1 實(shí)踐中4 種經(jīng)典信托模式結(jié)構(gòu)對(duì)比

政府角色錯(cuò)位主要表現(xiàn)為越位和缺位2 個(gè)方面。一方面，政府越位成為信托當(dāng)事人，以委托人或受托人的身份參與農(nóng)村土地信托活動(dòng)。在“宿州模式”中，區(qū)政府以委托人身份參與農(nóng)村土地信托，集中管理農(nóng)戶土地并與安徽帝元現(xiàn)代農(nóng)業(yè)投資發(fā)展有限公司（以下簡(jiǎn)稱“帝元農(nóng)業(yè)公司”）簽訂信托合同，直接擔(dān)任信托合同的當(dāng)事人。在“益陽(yáng)模式”中，信托公司由益陽(yáng)市草尾鎮(zhèn)政府直接出資成立，由政府設(shè)立的信托公司管理農(nóng)戶土地，發(fā)放土地流轉(zhuǎn)金，該做法可能會(huì)對(duì)信托市場(chǎng)和政府公信力帶來不利影響。而“紹興模式”的信托委托人是村委會(huì)，該模式是先由村委會(huì)與有土地信托意向的農(nóng)戶達(dá)成土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓協(xié)議，再由村委會(huì)和農(nóng)業(yè)大戶達(dá)成土地使用權(quán)轉(zhuǎn)租協(xié)議。雖然政府并不是該法律關(guān)系的當(dāng)事人，但村委會(huì)和政府之間并非是委托關(guān)系，村委會(huì)很難以村民集體的利益對(duì)抗政府［3］，因此本質(zhì)上“紹興模式”中政府仍屬于信托當(dāng)事人。在“益陽(yáng)模式”中出現(xiàn)了政府頻繁調(diào)整土地流轉(zhuǎn)金的情況，越位干預(yù)了本該由市場(chǎng)調(diào)節(jié)的信托定價(jià)［4］。

另一方面，政府越位導(dǎo)致農(nóng)戶權(quán)益保護(hù)的缺位。在“宿州模式”中，區(qū)政府選擇帝元農(nóng)業(yè)公司作為受托人，但未參與到信托合同的草擬過程中，使農(nóng)戶的權(quán)益未得到有效保護(hù)。在“益陽(yáng)模式”中，政府選擇土地實(shí)際經(jīng)營(yíng)人時(shí)，未選擇合適的土地實(shí)際經(jīng)營(yíng)人，后期土地承包公司無(wú)力支付土地流轉(zhuǎn)金，導(dǎo)致農(nóng)戶權(quán)益受損。

4 種經(jīng)典模式中“無(wú)錫模式”更符合農(nóng)村土地信托的理想化狀態(tài)，因?yàn)椤盁o(wú)錫模式”中的合作社是由村集體的農(nóng)戶自發(fā)組成的，信托行為充分反映農(nóng)戶意志?！敖B興模式”“益陽(yáng)模式”以及“宿州模式”都存在政府越位成為信托當(dāng)事人的情況，而政府越位成為信托當(dāng)事人也導(dǎo)致了農(nóng)戶權(quán)益保護(hù)的缺位，在越位、缺位行為的相互作用下，最終使政府角色錯(cuò)位。

在農(nóng)村土地信托發(fā)展初期，受限于農(nóng)戶認(rèn)知水平、農(nóng)村土地信托中介機(jī)構(gòu)缺失等客觀因素，農(nóng)村土地信托活動(dòng)的開展需要引路人，政府為促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化而介入信托活動(dòng)是其履行職能的表現(xiàn)。從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來看，政府積極參與農(nóng)村土地信托，以其公信力為依托，能夠打消農(nóng)戶的顧慮，最大程度發(fā)揮土地規(guī)?；?、集約化的效果，避免單個(gè)農(nóng)戶作為主體而產(chǎn)生高額的運(yùn)行費(fèi)用，進(jìn)而為信托雙方當(dāng)事人帶來可觀的利益。但由于法律的滯后性，中國(guó)法律并未對(duì)農(nóng)村土地信托這一新型土地流轉(zhuǎn)方式進(jìn)行詳細(xì)的規(guī)定。為實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地信托的良性發(fā)展，有必要進(jìn)一步明晰農(nóng)村土地信托中政府的角色，并在其基礎(chǔ)上推動(dòng)政府角色的轉(zhuǎn)變。

2 有限政府理論對(duì)政府角色轉(zhuǎn)變的啟示

有限政府是指政府的社會(huì)管理及經(jīng)濟(jì)管理職能應(yīng)當(dāng)受到法律和社會(huì)的嚴(yán)格限制和有效制約。政府與公眾之間是平等自由狀態(tài)下的契約關(guān)系，公民為了享有更好的生存環(huán)境將權(quán)力授予政府，獲得授權(quán)的政府并不意味著享有公民擁有的全部權(quán)利，其擁有的權(quán)利只是公民權(quán)利的一部分。政府的職能與權(quán)利相對(duì)應(yīng)，因此，政府職能是有限的。有限政府理論與當(dāng)下“放管服”改革的大背景相吻合，“放管服”改革的根本目的是轉(zhuǎn)變政府職能，其目的實(shí)現(xiàn)方式是要求政府成為一個(gè)“有限政府”，收縮政府的權(quán)利，擴(kuò)大市場(chǎng)機(jī)制。

2.1 政府的能力有限

有限政府意味著政府能力是有限的。受限于人員、編制等客觀因素，政府需要與企業(yè)、非營(yíng)利組織、公民共同治理和共同管理。反觀在農(nóng)村土地信托中，地方政府不僅要完成招商引資的任務(wù)，促成土地流轉(zhuǎn)，發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，還需要保護(hù)農(nóng)戶的權(quán)益，地方政府在農(nóng)村土地信托中仍然扮演全能政府的角色，但全能政府角色與有限政府理論和中國(guó)“放管服”改革背景相沖突。合理界定政府在農(nóng)村土地信托中的主體行為界限，將政府直接參與農(nóng)村土地信托轉(zhuǎn)移到利用法律、政策、財(cái)政等手段間接參與農(nóng)村土地信托，充分發(fā)揮信托制度的市場(chǎng)調(diào)節(jié)作用，是政府角色轉(zhuǎn)變的重中之重。

2.2 政府的目的有限

有限政府意味著政府目的是有限的。政府的核心作用是保護(hù)人民的利益，具體到農(nóng)村土地信托中，地方政府同樣應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)其人民性，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)以追求私益為目標(biāo)，但農(nóng)村土地信托中帶有強(qiáng)烈的公益性，任由市場(chǎng)調(diào)節(jié)不利于農(nóng)戶權(quán)益的保護(hù)。政府作為公共利益的維護(hù)者，在農(nóng)村土地信托中，應(yīng)堅(jiān)定地站在農(nóng)戶的立場(chǎng)上，維護(hù)農(nóng)戶的各項(xiàng)權(quán)益。

2.3 政府的權(quán)力有限

有限政府意味著政府權(quán)力是有限的，國(guó)家之所以擁有治理社會(huì)的強(qiáng)大力量，關(guān)鍵在于它代表著最廣大公民的共同意志［5］。為了防止公民權(quán)利受到侵犯，有必要界定權(quán)力與權(quán)利的邊界，而法律規(guī)定是政府行政行為的重要依據(jù)。在農(nóng)村土地信托中，地方政府過度參與微觀經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，這是地方政府未明確其行為的法律邊界的表現(xiàn)，地方政府的行為均應(yīng)在《民法典》、新《承包法》和《信托法》等法律法規(guī)規(guī)定的范圍內(nèi)做到依法行政。

3 政府角色錯(cuò)位所導(dǎo)致的問題

3.1 農(nóng)戶主體地位邊緣化，農(nóng)戶權(quán)益保護(hù)不足

《信托法》在信托財(cái)產(chǎn)的歸屬上明確規(guī)定，“委托人將其財(cái)產(chǎn)權(quán)委托給受托人”，即明確規(guī)定了信托財(cái)產(chǎn)應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)移至委托人，信托財(cái)產(chǎn)的轉(zhuǎn)移也意味著農(nóng)戶在農(nóng)村土地信托期間不能再占用使用土地，農(nóng)戶將與土地相“分離”。理論上，農(nóng)戶雖然與土地相“分離”，但當(dāng)發(fā)生對(duì)農(nóng)戶不利的情況時(shí)，農(nóng)戶能夠依托《信托法》賦予其知情權(quán)、撤銷權(quán)、終止權(quán)等權(quán)利，采取提前終止信托計(jì)劃、請(qǐng)求賠償?shù)仁侄渭皶r(shí)止損，以維護(hù)自身權(quán)益。但在農(nóng)村土地信托實(shí)踐中，政府往往居于主導(dǎo)地位，這就導(dǎo)致了農(nóng)戶在農(nóng)村土地信托關(guān)系中地位的邊緣化，其權(quán)利無(wú)法順暢行使，權(quán)益難以得到有效救濟(jì)。

當(dāng)政府作為農(nóng)村土地信托的委托人參與信托活動(dòng)時(shí)，與信托公司簽訂信托合同，由于政府充當(dāng)了信托合同的當(dāng)事人，導(dǎo)致農(nóng)戶被排除在農(nóng)村土地信托合同關(guān)系人之外。如在“宿州模式”中，區(qū)政府與帝元農(nóng)業(yè)公司簽訂的信托合同約定，區(qū)政府為信托的委托人及受益人，當(dāng)農(nóng)戶發(fā)現(xiàn)信托存在對(duì)自身不利的情況時(shí)，由于農(nóng)戶并非信托合同的當(dāng)事人，因此無(wú)法順暢地行使《信托法》賦予的權(quán)利。盡管農(nóng)戶作為理論上的委托人，但在農(nóng)村土地信托過程中，他們既不是信托的直接委托主體，也不是訴訟中的原告，即使農(nóng)戶發(fā)現(xiàn)委托人存在危害自身權(quán)益的可能，也只能寄托于政府行使權(quán)利提供救濟(jì)，若政府怠于履行權(quán)利，農(nóng)戶的權(quán)益便難以得到有效救濟(jì)。

當(dāng)政府作為農(nóng)村土地信托的受托人參與信托活動(dòng)時(shí)，農(nóng)戶與政府出資設(shè)立的信托公司簽訂信托合同，但由于政府和農(nóng)戶地位的不平等以及缺少相應(yīng)的制衡機(jī)制，農(nóng)戶的主體地位同樣被邊緣化。政府設(shè)立的信托公司能否維持獨(dú)立性并充分考慮農(nóng)戶的權(quán)益，較大程度上取決于政府的自我約束。如在“益陽(yáng)模式”中，政府出資設(shè)立的信托公司在選取土地承包商時(shí)，為了完成政府的土地流轉(zhuǎn)考核指標(biāo)，盲目下調(diào)選取標(biāo)準(zhǔn)，選取的并非是對(duì)農(nóng)戶有利的承包商。面對(duì)政府對(duì)農(nóng)戶權(quán)益的損害，由于缺乏相應(yīng)的異議渠道，農(nóng)戶的權(quán)益難以得到有效保護(hù)。因此，政府在農(nóng)村土地信托角色中的錯(cuò)位，直接導(dǎo)致了農(nóng)戶主體地位邊緣化，不利于農(nóng)戶權(quán)益的保護(hù)。

3.2 政府職能邊界模糊，公信力易受損害

在農(nóng)村土地信托實(shí)踐中，政府肩負(fù)發(fā)展地方規(guī)模經(jīng)濟(jì)和保護(hù)農(nóng)戶權(quán)益的雙重職責(zé)。為推動(dòng)農(nóng)村土地信托發(fā)展，促進(jìn)地方規(guī)模經(jīng)濟(jì)，政府直接參與農(nóng)村土地信托活動(dòng)，造成了政府既是“運(yùn)動(dòng)員”又是“裁判員”的困境，而在該困境下政府職能模糊，易造成政府公信力受損。

一方面政府的常規(guī)職能是一般公共服務(wù)，具有普遍性和公益性；另一方面成為信托當(dāng)事人則意味著政府將參與營(yíng)利性服務(wù)。當(dāng)政府同時(shí)扮演這兩種角色時(shí)，兩種利益隨之發(fā)生了沖突。如“宿州模式”中存在政府為了達(dá)成土地流轉(zhuǎn)考核指標(biāo)，而忽視個(gè)別村民意愿，強(qiáng)行進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)的情況［6］。長(zhǎng)此以往，政府職能邊界的模糊易滋生農(nóng)村土地信托中的腐敗，削弱人們對(duì)政府的信任和支持，導(dǎo)致政府公信力受損。因此，為了明晰政府職能，維護(hù)政府公信力，有必要將政府置于流轉(zhuǎn)雙方之外，提供政府角色轉(zhuǎn)變的空間。

3.3 農(nóng)村土地信托政治化，信托效能無(wú)法發(fā)揮

信托的本意是將財(cái)產(chǎn)交給專業(yè)人士打理，由專業(yè)人士進(jìn)行評(píng)估并參與運(yùn)作，信托制度優(yōu)化資源配置功能的發(fā)揮，需借助市場(chǎng)調(diào)節(jié)的力量。但實(shí)踐中由于政府角色的錯(cuò)位，政府過度參與農(nóng)村土地信托活動(dòng)，使得農(nóng)村土地信托政治化。如“益陽(yáng)模式”中，政府頻繁調(diào)整土地流轉(zhuǎn)金，以確保各農(nóng)戶收益的平均，平均主義并不等于公平主義，平均主義雖然能在短時(shí)間內(nèi)帶來農(nóng)村土地信托的繁榮，但政府的行政力量會(huì)干涉市場(chǎng)的公平競(jìng)爭(zhēng)，削弱市場(chǎng)的調(diào)節(jié)作用［7］，不利于農(nóng)村土地信托的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。

同時(shí)，面對(duì)農(nóng)村土地信托政治化，當(dāng)政府作為農(nóng)村土地信托的委托人參與信托活動(dòng)時(shí)，信托公司也會(huì)考慮在運(yùn)營(yíng)農(nóng)村土地時(shí)，其決策是否會(huì)遭到政府的干擾，能否獨(dú)立對(duì)信托財(cái)產(chǎn)進(jìn)行運(yùn)營(yíng)等問題，這些顧慮在一定程度上會(huì)打擊信托公司參與農(nóng)村土地信托的積極性；當(dāng)政府作為農(nóng)村土地信托的受托人參與信托活動(dòng)時(shí)，由政府出資設(shè)立的信托公司將會(huì)壟斷受托人主體市場(chǎng)，農(nóng)戶無(wú)法憑借自身意志選擇受托人，其余信托公司也無(wú)法公平參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。由此可見，農(nóng)村土地信托政治化會(huì)抑制信托制度效能，而農(nóng)村土地信托政治化的根源問題是政府角色的錯(cuò)位。

4 農(nóng)村土地信托中政府角色轉(zhuǎn)變的建議

基于法律制度無(wú)法在短時(shí)間內(nèi)改變的現(xiàn)實(shí)，應(yīng)積極探索符合現(xiàn)行法律規(guī)定的信托模式，并以此為依托嚴(yán)守保護(hù)農(nóng)戶權(quán)益原則，明晰政府價(jià)值取向，但政府角色錯(cuò)位問題最終需要回歸到法律層面，通過法律法規(guī)對(duì)政府行為的邊界予以明確。

4.1 探索“慈善信托+農(nóng)村土地信托”模式，改變政府參與方式

為實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地信托中政府角色轉(zhuǎn)變，可以構(gòu)建“慈善信托+農(nóng)村土地信托”模式（圖1）。一方面，該模式為政府角色轉(zhuǎn)變提供足夠的空間，能更好地厘清政府的角色，使政府既不越位也不缺位；另一方面，該模式具有匯集社會(huì)資金、提高信托公司積極性、實(shí)現(xiàn)“慈善+信托”作用疊加等優(yōu)勢(shì)，可以更好地發(fā)揮信托制度鞏固脫貧成果，推動(dòng)鄉(xiāng)村振興。

圖1 “慈善信托+農(nóng)村土地信托”模式

第一，政府依托慈善信托減少直接參與，不越位。“慈善信托+農(nóng)村土地信托”模式即首先由政府對(duì)信托公司進(jìn)行公開招標(biāo)，選出符合資質(zhì)的信托公司，政府先行導(dǎo)入扶貧財(cái)政資金，與信托公司簽訂慈善信托。慈善信托的目的是扶貧，內(nèi)容包括信托公司為農(nóng)戶設(shè)計(jì)農(nóng)村土地信托產(chǎn)品以及產(chǎn)業(yè)升級(jí)等有利于鄉(xiāng)村振興的舉措，由信托公司主動(dòng)對(duì)接農(nóng)戶，開展農(nóng)村土地信托活動(dòng)，政府提供輔助性工作并監(jiān)督信托公司。政府無(wú)需直接參與到農(nóng)村土地信托中，依托慈善信托讓信托公司積極促成農(nóng)村土地信托，減少政府的直接參與，降低政府對(duì)信托活動(dòng)的干預(yù)。

第二，政府通過間接參與回歸政府本位，不缺位。首先，農(nóng)村土地信托不同于其他信托產(chǎn)品，土地是農(nóng)民的根基，是農(nóng)村發(fā)展的基礎(chǔ)，土地收益是農(nóng)民生存最基本的保障，其承載著社會(huì)保障的功能。其次，相較于其他土地流轉(zhuǎn)方式，信托需要將土地交由專門的信托機(jī)構(gòu)，農(nóng)戶較難了解到信托公司內(nèi)部的運(yùn)作，在信息不對(duì)稱的背景下，農(nóng)戶將承擔(dān)較大的風(fēng)險(xiǎn)。因此，政府仍應(yīng)參與到農(nóng)村土地信托中，發(fā)揮其監(jiān)督職能，保護(hù)農(nóng)戶權(quán)益，嚴(yán)格管控土地用途，確保土地制度有序運(yùn)行。在“慈善信托+農(nóng)村土地信托”模式下，政府基于對(duì)慈善活動(dòng)的監(jiān)督義務(wù)，成為與農(nóng)村土地信托交易關(guān)系隔離的外部監(jiān)管者，政府通過《中華人民共和國(guó)慈善法》（以下簡(jiǎn)稱《慈善法》）第10 章專章規(guī)定的“監(jiān)督管理”，對(duì)信托公司是否依照約定使用信托財(cái)產(chǎn)進(jìn)行監(jiān)督，政府未直接參與到農(nóng)村土地信托交易關(guān)系中，能夠把精力集中在提供更好的服務(wù)上。

第三，農(nóng)村土地信托和慈善信托相結(jié)合能夠起到鞏固脫貧成果、推動(dòng)鄉(xiāng)村振興的作用。首先，慈善信托不排除社會(huì)資金的進(jìn)入，其能夠發(fā)揮平臺(tái)作用，匯集社會(huì)各類資金，探索精準(zhǔn)防貧長(zhǎng)效機(jī)制建設(shè)，持續(xù)助力鞏固脫貧攻堅(jiān)成果。其次，慈善信托的設(shè)立為信托公司設(shè)計(jì)農(nóng)村土地信托產(chǎn)品提供了前期資金支持，信托公司將更積極地與農(nóng)戶對(duì)接，發(fā)揮其專業(yè)優(yōu)勢(shì)，因地制宜設(shè)計(jì)農(nóng)村土地信托產(chǎn)品，確保土地發(fā)揮最大效益，增加農(nóng)戶收入。最后，農(nóng)村土地信托能夠加快土地流轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地適度規(guī)模耕種，加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程；同時(shí)慈善信托可配合農(nóng)村土地信托，開展農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施扶貧、農(nóng)業(yè)技術(shù)教育扶貧、就業(yè)扶貧等活動(dòng)，完善農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，吸引人口回流，二者相結(jié)合發(fā)揮“1+1＞2”的效果。

4.2 嚴(yán)守保護(hù)農(nóng)戶利益原則，明晰政府價(jià)值取向

不同于傳統(tǒng)由政府主導(dǎo)的農(nóng)村土地信托模式，政府既是代表自身利益的交易方，又是與交易關(guān)系隔離的監(jiān)督者，雙重角色困境使得農(nóng)戶利益保護(hù)不足；在“慈善信托+農(nóng)村土地信托”模式中，由于政府參與方式的改變，政府角色困境得以打破，根據(jù)有限政府理論，政府應(yīng)做好農(nóng)戶利益的維護(hù)者，嚴(yán)守農(nóng)戶利益保護(hù)原則，維護(hù)農(nóng)戶的各項(xiàng)權(quán)益。為做好農(nóng)戶權(quán)益的維護(hù)者，政府強(qiáng)調(diào)從義務(wù)和提供救濟(jì)2 個(gè)方面對(duì)農(nóng)戶權(quán)益進(jìn)行保護(hù)。

一方面，強(qiáng)調(diào)信托公司的信義義務(wù)。在“慈善信托+農(nóng)村土地信托”模式中，信托公司是慈善信托和農(nóng)村土地信托的受托人，其管理著雙重資產(chǎn)，處于整個(gè)模式的中心位置，連接著其他信托相關(guān)人。因此，應(yīng)強(qiáng)調(diào)信托公司需嚴(yán)格遵守信義義務(wù)，按照合同要求整合雙重信托事務(wù)；謹(jǐn)慎運(yùn)營(yíng)信托業(yè)務(wù)，基于自身專業(yè)分析，做出最有利于委托人的決策；應(yīng)避免關(guān)聯(lián)交易，不得利用信托業(yè)務(wù)為自身及其所屬公司謀取不正當(dāng)利益。政府在簽訂慈善信托協(xié)議時(shí)，對(duì)信托公司的信義義務(wù)予以強(qiáng)調(diào)，表明對(duì)違反信義義務(wù)的行為進(jìn)行追責(zé)的決心，并在整個(gè)信托運(yùn)行過程中，將信托公司對(duì)信義義務(wù)的履行作為重點(diǎn)監(jiān)管對(duì)象。同時(shí)，根據(jù)《中華人民共和國(guó)慈善法》第49 條規(guī)定，慈善信托的委托人根據(jù)需要可以確定信托監(jiān)察人。因此，讓農(nóng)戶作為信托監(jiān)察人參與對(duì)信托公司信義義務(wù)履行的監(jiān)督，在強(qiáng)化農(nóng)戶主體地位的同時(shí)，也實(shí)現(xiàn)了多元化監(jiān)督。

另一方面，提供農(nóng)戶權(quán)利的救濟(jì)路徑。若信托公司違反慈善信托的信義義務(wù)，政府能夠憑借行政力量對(duì)信托公司予以問責(zé)，督促信托公司履行信義義務(wù)；若信托公司違反農(nóng)村土地信托的信義義務(wù)時(shí)，由于政府并非農(nóng)村土地信托的直接參與者，不能利用行政力量直接干預(yù)糾紛的解決。在農(nóng)村土地信托實(shí)踐中，農(nóng)戶相較于信托公司處于弱勢(shì)地位，舉證、協(xié)商及訴訟等方面的能力較弱，政府應(yīng)幫助農(nóng)戶行使權(quán)利。當(dāng)存在糾紛時(shí)，可由政府牽頭對(duì)農(nóng)戶或信托公司反饋的問題進(jìn)行組織溝通，再聯(lián)動(dòng)人民調(diào)解員、法律援助律師等共同參與，促使雙方充分協(xié)商，以調(diào)解方式化解矛盾。若無(wú)法以調(diào)解方式化解糾紛，鑒于農(nóng)村土地信托涉及領(lǐng)域過于專業(yè)，應(yīng)強(qiáng)化法律援助部門的職權(quán)，積極開展農(nóng)村土地信托的法律援助工作。

4.3 完善法律法規(guī)，明確政府行為的邊界

農(nóng)村土地信托涉及《信托法》、新《承包法》《民法典》等法律法規(guī)，其獨(dú)特性和《信托法》的宏觀規(guī)定形成了鮮明對(duì)比，有必要在《信托法》中對(duì)農(nóng)村土地信托進(jìn)行專章規(guī)定，在填補(bǔ)立法空白的同時(shí)，有效銜接《民法典》和新《承包法》等法律法規(guī)。

在農(nóng)村土地信托立法過程中，應(yīng)從以下幾個(gè)方面對(duì)政府行為進(jìn)行規(guī)范。第一，明確農(nóng)戶為農(nóng)村土地信托的委托人。農(nóng)戶以其享有的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)作為信托財(cái)產(chǎn)進(jìn)行信托，農(nóng)戶為信托委托人不違反《信托法》的規(guī)定，同時(shí)理論界對(duì)此已達(dá)成共識(shí)。實(shí)踐中，“宿州模式”為了使區(qū)政府作為委托人合法化，采取了間接代理形式，即通過簽訂協(xié)議將土地集中交由區(qū)政府管理，再由區(qū)政府作為代理人與信托公司簽訂信托合同，并在合同中約定區(qū)政府為信托的委托人和受益人。政府作為委托人即使在形式上符合法律規(guī)定，但農(nóng)村土地信托中體現(xiàn)的是政府的意志，而非權(quán)利人農(nóng)戶的意志，本質(zhì)上違背了《信托法》第2條中所規(guī)定的尊重委托人意愿。同時(shí)，明確農(nóng)戶為農(nóng)村土地信托的委托人，也意味著農(nóng)戶能夠完整享有《信托法》賦予的救濟(jì)權(quán)利，避免主體邊緣化導(dǎo)致的權(quán)利行使不暢問題。因此，明確農(nóng)戶為農(nóng)村土地信托的委托人是矯正政府角色、防止政府角色錯(cuò)位的重要基礎(chǔ)。

第二，農(nóng)村土地信托的受托人應(yīng)排除政府出資設(shè)立的信托公司。信托公司應(yīng)以信托為業(yè)，即使設(shè)立人為政府，農(nóng)村土地信托仍然屬于商業(yè)信托。但依據(jù)法權(quán)理論，政府是典型的行政法律關(guān)系主體，只有在行使職能或維護(hù)重大公共利益時(shí)，才能通過特定方式成為民商事主體［8］。農(nóng)村土地信托雖然重要，但還未達(dá)到事關(guān)國(guó)家與民族重大長(zhǎng)久利益的程度，因此，受托人應(yīng)排除政府設(shè)立的信托公司。

第三，立法明確政府的職責(zé)，避免政府不作為。當(dāng)農(nóng)村土地信托逐步走向市場(chǎng)化時(shí)，應(yīng)警惕政府不作為?？赏ㄟ^立法對(duì)政府土地用途監(jiān)管、農(nóng)戶權(quán)益保護(hù)和土地登記服務(wù)等職責(zé)予以明確，督促政府履行其應(yīng)盡的職責(zé)，發(fā)揮其宏觀調(diào)控的作用。同時(shí)，由于農(nóng)村土地信托涉及金融、土地、農(nóng)業(yè)等多個(gè)領(lǐng)域，為了防止各部門推脫責(zé)任，可考慮在政府內(nèi)部設(shè)立專門的部門，由該部門對(duì)農(nóng)村土地信托監(jiān)督進(jìn)行全方位負(fù)責(zé)。