楊偉東

摘 要：法治政府建設(shè)是全國依法治國的重點任務(wù)和主體工程，努力實現(xiàn)全面突破是我國當(dāng)前法治建設(shè)的戰(zhàn)略性部署，這必然要求尋找到推進法治政府建設(shè)的新力量和新路徑。黨中央的部署清晰地釋放了通過強化行政檢察監(jiān)督助推法治政府建設(shè)的強烈信號，并就如何發(fā)揮檢察機關(guān)的作用作出了方向性安排。期待檢察機關(guān)在法治政府建設(shè)方面的新作為，需要充分理解和把握檢察機關(guān)的新角色，實現(xiàn)檢察機關(guān)從糾偏到預(yù)防、從個別到一般、從消極到積極的角色轉(zhuǎn)換。

關(guān)鍵詞：法治政府 全面突破 行政檢察監(jiān)督 新角色

依法行政和法治政府以規(guī)范和約束行政權(quán)力為核心，是法治建設(shè)的重點也是難點。改革開放以來，我們通過不斷探索和發(fā)展，依法行政觀念得到廣泛接受和認同，依法行政制度框架逐步形成并由相應(yīng)的核心立法支撐，建設(shè)法治政府的奮斗目標(biāo)明確確立，依法行政和法治政府建設(shè)取得重大進展。當(dāng)前，我國法治政府建設(shè)進入攻堅階段，要深入推進并取得突破，既需要來自各級行政機關(guān)的不懈努力，也需要來自行政系統(tǒng)之外的力量的支持和推動。在新時代充分發(fā)揮檢察機關(guān)的監(jiān)督作用，對法治政府建設(shè)具有重大意義。

一、法治政府建設(shè)期待全面突破

黨的十八大之后，中國特色社會主義進入新時代，法治建設(shè)進入全面依法治國階段，法治建設(shè)的復(fù)雜性增加、難度加大，更需要各類主體共同努力、各個因素共同發(fā)揮作用，法治建設(shè)的整體性和系統(tǒng)性凸顯。為此，黨中央明確提出了法治建設(shè)的總布局，即堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)。然而，整體性和系統(tǒng)性并不意味著法治建設(shè)各要素地位相同，也不意味著法治建設(shè)只能平均用力。事實上，在法治建設(shè)的全局中，法治國家、法治政府、法治社會三者各有側(cè)重，其中法治政府建設(shè)具有特殊的地位和意義，是全面依法治國的重點任務(wù)和主體工程?！叭嬉婪ㄖ螄且粋€系統(tǒng)工程，要整體謀劃，更加注重系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性。法治政府建設(shè)是重點任務(wù)和主體工程?！?［1］

法治政府建設(shè)之所以被確定為重點任務(wù)和主體工程，首先源于行政機關(guān)尊法守法是法治建設(shè)的關(guān)鍵。在現(xiàn)代法治建設(shè)中，將權(quán)力納入法治軌道是法治建設(shè)的關(guān)鍵性任務(wù)。習(xí)近平總書記指出：“執(zhí)法者必須忠實于法律，既不能以權(quán)壓法、以身試法，也不能法外開恩、徇情枉法?！薄叭绻麍?zhí)法的人自己不守法，那法律再好也沒用！”［2］與其他國家權(quán)力相比，行政權(quán)力具有廣泛性、能動性、裁量性等特點，如不將其納入法治軌道，就有可能膨脹為恣意妄為的權(quán)杖?！耙婪ㄖ螄俏覈鴳椃ù_定的治理國家的基本方略，而能不能做到依法治國，關(guān)鍵在于黨能不能堅持依法執(zhí)政，各級政府能不能依法行政?！保?］法治政府建設(shè)的特殊地位，還源于法治政府建設(shè)具有示范帶動作用。行政機關(guān)是實施法律法規(guī)的重要主體，與人民群眾聯(lián)系、打交道最多、最直接、最頻繁，行政機關(guān)的依法行政狀況和水平必然會傳遞給當(dāng)事人和社會，直接影響到人民群眾對法治的認知，并為社會和公眾所效仿。

法治政府建設(shè)的特殊地位清晰表明，法治政府的進展決定著法治國家建設(shè)的進展，全面依法治國要取得突破必然要求法治政府建設(shè)率先取得突破。正是基于法治政府建設(shè)的定位和已取得的成績，立足于我國法治建設(shè)的宏偉藍圖，站在新時代的潮頭，中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《法治政府建設(shè)實施綱要（2021-2025年）》不僅升級完善了法治政府的標(biāo)準(zhǔn)，即職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴明、公開公正、智能高效、廉潔誠信、人民滿意［4］，而且明確提出了“努力實現(xiàn)法治政府建設(shè)全面突破”推進要求，清晰表明了加速推進法治政府建設(shè)的決心。

二、法治政府建設(shè)需要檢察機關(guān)新作為

檢察機關(guān)是國家的法律監(jiān)督機關(guān)，檢察監(jiān)督是對行政機關(guān)實施監(jiān)督的重要渠道，是促進行政機關(guān)依法行政的重要方式，在法治政府建設(shè)中一直發(fā)揮著重要作用。面對新時代全面依法治國的新要求和法治政府建設(shè)全面突破的新部署，如何更充分地發(fā)揮檢察機關(guān)在我國法治政府建設(shè)的作用成為重要課題。

2014年，黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，率先作出了方向性安排，要求“檢察機關(guān)在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)行政機關(guān)違法行使職權(quán)或者不行使職權(quán)的行為，應(yīng)該督促其糾正。探索建立檢察機關(guān)提起公益訴訟制度。”2021年，黨中央專門印發(fā)《中共中央關(guān)于加強新時代檢察機關(guān)法律監(jiān)督工作的意見》，明確把“全面深化行政檢察監(jiān)督”確立為加強新時代檢察機關(guān)法律監(jiān)督的重要方面，并對行政檢察監(jiān)督提出了有針對性的要求。就檢察機關(guān)在法治政府建設(shè)方面的作用，上述兩個文件提出了兩方面的重要要求。

（一）釋放了通過強化行政檢察監(jiān)督助推法治政府建設(shè)的強烈信號

經(jīng)過改革開放以來的快速推進，我國法治政府建設(shè)基本完成理念更新、制度體系確立、能力提升的任務(wù)，面對當(dāng)前艱巨的推進任務(wù)和高標(biāo)準(zhǔn)的推進要求，法治政府建設(shè)由易到難，由淺及深，由簡入繁，法治政府建設(shè)逐漸進入攻堅期和深水區(qū)，越向前推進難度越大，越向前發(fā)展挑戰(zhàn)越多。實踐中，面臨一些地方或者部門在法治政府建設(shè)方面“推進動力和后勁不足，推進辦法不多，推進效果不彰”［5］等問題。在此背景下，積極探索法治政府建設(shè)的新模式和新思路，尋找推進法治政府建設(shè)的新路徑和新方式，對提高法治政府建設(shè)的成效，實現(xiàn)法治政府建設(shè)的全面突破，至關(guān)重要。

法治政府建設(shè)的關(guān)鍵點，是對行政權(quán)力的規(guī)范和約束。行政權(quán)力得到了有效規(guī)范和約束，行政機關(guān)能夠嚴格依法行使行政權(quán)力，行政機關(guān)維護公共利益和造福人民的作用就能最大程度展現(xiàn)出來。然而，行政權(quán)力的特性和運行特點表明，要對行政權(quán)力進行約束和監(jiān)督并非易事。若缺乏有效手段和有力措施，不僅可能難以發(fā)現(xiàn)、糾正行政違法行為，更難以督促行政機關(guān)積極構(gòu)建防范行政違法行為發(fā)生的機制。檢察機關(guān)作為法律監(jiān)督機關(guān)，行使檢察權(quán)，既具有積極能動性，具備監(jiān)督和制約行政權(quán)力的能力，也擁有相對的中立性和豐富的法律監(jiān)督經(jīng)驗，具備發(fā)現(xiàn)并糾正行政運行存在的問題的條件［6］，因而通過拓展檢察機關(guān)監(jiān)督行政機關(guān)的范圍，豐富行政檢察監(jiān)督的手段，強化檢察權(quán)介入行政權(quán)力的力度，有助于實現(xiàn)這一既有監(jiān)督渠道作用的最大化，不僅符合建立“嚴密的法律監(jiān)督體系”的要求，而且契合以公權(quán)力制約公權(quán)力的基本安排。

（二）確立了強化行政檢察監(jiān)督的基本途徑

兩個文件明確確立了強化行政檢察監(jiān)督的基本安排，概括而言包括四種方式：一是通過行政訴訟活動對行政機關(guān)實施法律監(jiān)督，即檢察機關(guān)依法履行對行政訴訟活動的法律監(jiān)督職能，推進行政機關(guān)依法履職，維護行政相對人合法權(quán)益。二是督促糾正行政違法行為，即在履行法律監(jiān)督職責(zé)中發(fā)現(xiàn)行政機關(guān)違法行使職權(quán)或者不行使職權(quán)的，可以依照法律規(guī)定制發(fā)檢察建議等督促其糾正。三是實質(zhì)性化解行政爭議，即在履行法律監(jiān)督職責(zé)中開展行政爭議實質(zhì)性化解工作，促進案結(jié)事了。四是提起行政公益訴訟。

在這四種方式中，除第一種方式早已為1989年通過的行政訴訟法所確立外，后三種方式皆為新提出的方式，具有開創(chuàng)性的意義。更為重要的是，與第一種監(jiān)督方式相比，后三種監(jiān)督方式屬于直接監(jiān)督。傳統(tǒng)上，行政檢察監(jiān)督主要是圍繞行政訴訟監(jiān)督展開的，檢察機關(guān)要借助行政訴訟這一平臺和機制對行政機關(guān)進行監(jiān)督，通過行政訴訟實現(xiàn)推進行政機關(guān)依法履職、維護行當(dāng)事人合法權(quán)益的相關(guān)職能。在未建立行政公益訴訟制度之前，這一渠道顯然具有有限性、間接性，檢察機關(guān)對行政機關(guān)行使行政職權(quán)的監(jiān)督更多表現(xiàn)為間接監(jiān)督。2017年再度修改的行政訴訟法建立了我國行政公益訴訟，授權(quán)檢察機關(guān)在生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全、國有財產(chǎn)保護、國有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域提起行政公益訴訟［7］，突破了行政檢察監(jiān)督的間接性限制，拓展了行政檢察監(jiān)督既有邊界。經(jīng)過發(fā)展，行政檢察公益訴訟已逐漸成為行政檢察監(jiān)督中相對獨立的制度。

四種方式中值得特別關(guān)注的是第二、三種方式，這兩種方式的適用范圍均為“在履行法律監(jiān)督職責(zé)中”，顯然超越了行政訴訟這一場域限制，為檢察機關(guān)提供了發(fā)揮作用的新空間。尤其是第二種方式具有很強的監(jiān)督導(dǎo)向，事實上賦予檢察機關(guān)督促行政機關(guān)依法行政的新能力。整體來看，與行政檢察公益訴訟相比，檢察機關(guān)的這兩項新職能特別是第二項新職能如何行使尚在發(fā)展之中，也尚待建立起統(tǒng)一的制度。

三、理解和把握檢察機關(guān)在法治政府建設(shè)中的新角色

針對檢察機關(guān)的上述職能和作用，目前討論最多的是第二種方式。這一方式通常被稱之為行政違法行為檢察監(jiān)督，構(gòu)成了檢察機關(guān)職能的重要增長點。針對這一新職能，理論界和實務(wù)界有不少討論甚至爭議。這些討論和爭議既包括操作層面上的，如行政違法行為檢察監(jiān)督的范圍、對象、方式、依據(jù)等，也包括定性方面的，如行政違法行為檢察監(jiān)督屬于一般監(jiān)督還是專項監(jiān)督、是直接監(jiān)督還是間接監(jiān)督［8］等。這些討論對厘清行政違法行為檢察監(jiān)督的相關(guān)問題，并進而上升法律規(guī)定，具有重要意義。不過，站在助推法治政府建設(shè)的戰(zhàn)略高度，或許更有助于更深入地理解和把握檢察機關(guān)的新角色和新定位。個人認為，檢察機關(guān)要擔(dān)當(dāng)起助推法治政府建設(shè)實現(xiàn)全面突破的新力量，需要完成下列角色轉(zhuǎn)換：

（一）從糾偏到預(yù)防

從糾偏到預(yù)防的角色轉(zhuǎn)換，實質(zhì)上是要求檢察機關(guān)實現(xiàn)從“消防員”到“防火員”的轉(zhuǎn)換?！跋绬T”的主要角色定位在于“滅火”，對檢察機關(guān)而言，這意味著是對已出現(xiàn)的行政違法的查處和糾正，旨在糾錯或者糾偏，因而其主要功能是事后的，具有補救性。毫無疑問，糾錯或者糾偏的功能不可或缺。然而，比較而言，預(yù)防重于補救，避免或防止行政違法行為的出現(xiàn)意義更為重大。“防火員”的主要職能定位在于預(yù)防性，屬于事前的。從“消防員”到“防火員”的轉(zhuǎn)換，是要求檢察機關(guān)能夠超越具體的行政違法行為的查處或糾正，而上升到防范行政違法行為出現(xiàn)的高度，以更大程度釋放檢察機關(guān)在推進法治政府建設(shè)中的作用。由此，需要重點把握好以下兩個方面：

一是行政違法行為的發(fā)現(xiàn)固然重要，但達成合法行政的目標(biāo)更為關(guān)鍵。在新的角色定位中，檢察機關(guān)的作用具有建構(gòu)性，其使命是幫助行政機關(guān)達到合法行政的目標(biāo)，因而發(fā)現(xiàn)行政違法行為只是基礎(chǔ)、只是開始，檢察機關(guān)的目光應(yīng)當(dāng)不只是盯住行政違法行為本身，而需要投向更遠的合法行政的達成及其法治政府建設(shè)。從這個意義上說，行政違法行為或者“行政機關(guān)違法行使職權(quán)或者不行使職權(quán)”，只是劃定了檢察機關(guān)介入的門檻，并非劃定了檢察機關(guān)的介入限度，即只有在存在行政違法行為時才能觸發(fā)檢察機關(guān)向行政機關(guān)發(fā)出檢察建議或采取相關(guān)措施的條件。

二是督促行政機關(guān)糾正違法行為固然重要，但堵塞造成違法行為的行政漏洞更為關(guān)鍵。與前一方面密切相關(guān)的是，檢察機關(guān)在發(fā)現(xiàn)行政違法行為后，督促行政機關(guān)糾正雖然是行政檢察監(jiān)督的重要內(nèi)容，但具有更為積極而重大的意義是，分析和探究出造成行政違法行為的原因，并督促行政機關(guān)采取有針對性措施防止相同或類似的行政違法行為再度出現(xiàn)，這正是預(yù)防作用的價值之所在。這事實上要求檢察機關(guān)在發(fā)現(xiàn)和查明行政違法行為后，能夠透過現(xiàn)象深入分析出現(xiàn)此一或此類行政違法行為的原因，特別是行政管理或行政運行存在的問題甚至漏洞，幫助或督促行政機關(guān)堵塞漏洞或采取相應(yīng)的防范措施。

（二）從個別到一般

從個別到一般的轉(zhuǎn)換，意味著個案的處理或個別問題的解決固然重要，但更為重要的是，透過個案發(fā)現(xiàn)行政運行中存在的一般性問題或普遍性問題，或者通過多個案件找到產(chǎn)生行政違法行為的誘因或癥結(jié)之所在。因而，特定的行政違法行為的發(fā)現(xiàn)雖然是檢察機關(guān)關(guān)注的內(nèi)容或者啟動相關(guān)程序的動因，但更值得檢察機關(guān)關(guān)注并推動解決的，恰恰是導(dǎo)致特定的行政違法行為發(fā)生的一般性問題。從這個意義上說，行政檢察監(jiān)督應(yīng)當(dāng)始于個案但終于一般，通過代表性案件或典型性案件識別和判斷出需要補救的行政弊端，應(yīng)當(dāng)才是行政檢察監(jiān)督的依歸和指向。

依此角色定位，“在履行法律監(jiān)督職責(zé)中發(fā)現(xiàn)”行政違法行為雖構(gòu)成了行政檢察監(jiān)督的前提條件，以防止檢察機關(guān)隨意或任意進行監(jiān)督，但并不能以此限定檢察機關(guān)的監(jiān)督邊界，事實上凡是檢察機關(guān)與履行法律監(jiān)督職責(zé)有關(guān)的行政違法行為均應(yīng)納入監(jiān)督視野和范圍。這首先意味著“發(fā)現(xiàn)”行政違法的途徑是多元的。它既可以來自檢察機關(guān)的主動發(fā)現(xiàn)，也可以來自其他機關(guān)移送來的線索，同樣包括當(dāng)事人的投訴、有關(guān)人員的舉報等；它既可以來自于刑事案件的辦理，如審查逮捕、審查起訴、控告申訴檢察，也可以來自檢察機關(guān)進行的訴訟監(jiān)督、執(zhí)行監(jiān)督。其次意味著要著重“發(fā)現(xiàn)”的是行政違法背后的共性問題。檢察機關(guān)重在通過一定時期內(nèi)或一個領(lǐng)域內(nèi)的相同或相似的行政違法行為的分析對比，發(fā)現(xiàn)和尋找出背后的共性問題，從而向行政機關(guān)提出監(jiān)督意見或建議，最終促成行政領(lǐng)域中存在的共性問題的解決。

（三）從消極到積極

從消極到積極的轉(zhuǎn)換，要求檢察機關(guān)從消極的角色轉(zhuǎn)向積極能動的角色。從法治政府建設(shè)的角度分析，檢察機關(guān)充當(dāng)?shù)淖饔脩?yīng)當(dāng)不僅僅是法治政府的維護者，而更應(yīng)當(dāng)是積極的推動者。因而，檢察機關(guān)絕不應(yīng)把自身限定為行政違法行為的“發(fā)現(xiàn)者”和個別行政違法行為的“糾正者”，而應(yīng)當(dāng)成為促成一般性行政問題解決的“推動者”和合法行政、良好行政的“捍衛(wèi)者”。這事實上賦予了檢察機關(guān)更大的使命，并因此要求檢察機關(guān)承擔(dān)更大的責(zé)任。

顯然，這一角色定位對檢察機關(guān)提出了更高的要求。作為國家法律監(jiān)督機關(guān)，檢察機關(guān)在行政檢察監(jiān)督方面的職權(quán)職能毫無疑問是有限的，需要以存在行政違法行為作為啟動行政檢察監(jiān)督或提出行政檢察建議的條件，檢察機關(guān)亦不能替代行政機關(guān)行使行政職權(quán)。不過，職權(quán)的有限性不意味著檢察機關(guān)行使職權(quán)的方式應(yīng)當(dāng)是消極的，作用空間是有限的。事實上，單就檢察建議而言，其本身即包涵了豐富的內(nèi)容，為檢察機關(guān)作用發(fā)揮提供了許多可能的空間，它可以包含對行政違法行為的違法情形和樣態(tài)的分析，也可以包括對造成行政違法行為原因的探究，以及更進一步對行政機關(guān)可采取的補救措施和防范機制的建議。檢察機關(guān)對自身角色的理解和把握，在很大程度上決定了其提出的行政檢察監(jiān)督建議的廣度和深度，并由此可能決定著檢察機關(guān)推動法治政府建設(shè)的力度?；谕七M法治政府建設(shè)的需要，除檢察建議外，未來并不排除賦予檢察機關(guān)采取更有力措施的可能性。