趙耀龍

摘? ?要：隨著社會保障體系的不斷完善，養(yǎng)老保險基金作為社會保障中養(yǎng)老保險的子系統(tǒng)，也在不斷地完善自身的統(tǒng)籌層次。在應對人口老齡化的大背景下，統(tǒng)籌層次的提高成為必然，但國家在實施全國養(yǎng)老保險統(tǒng)籌的過程中遇到了一些困難與挑戰(zhàn)?；诖?，根據(jù)有關(guān)學者提出的建議，在原有省級統(tǒng)籌的基礎(chǔ)上提出全國養(yǎng)老保險基金管理對策。

關(guān)鍵詞：養(yǎng)老保險基金；全國統(tǒng)籌困境；管理對策

中圖分類號：F830? ? ? ?文獻標志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2023）19-0083-03

一、研究背景

當前我國正面臨著巨大的人口老齡化的壓力，老齡化程度已經(jīng)上升到將近20%，部分省市例如上海市老齡化程度已近30%。老年人口數(shù)量的加大為國家和社會帶來了巨大的養(yǎng)老壓力。我國經(jīng)濟發(fā)展穩(wěn)定，但人口紅利正在逐漸消失。為了更好地照顧老年人的晚年生活，我國于1997年頒布了城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度。養(yǎng)老保險從新中國誕生之初就開始以1951年的勞動保險條例為標志保障老人晚年退休金的發(fā)放。2022年2月22日，人社部發(fā)文稱全國統(tǒng)籌下的養(yǎng)老保險制度已經(jīng)在1月份開始實施，標志著我國養(yǎng)老保險的發(fā)展進入了一個新的高度。從1997年到2020年，我國陸陸續(xù)續(xù)實現(xiàn)了不同省份之間的省級統(tǒng)籌，大部分省都已于2019—2020年完成了省級統(tǒng)籌的統(tǒng)收統(tǒng)支。雖然其發(fā)展在不同省份參差不齊，但也為全國統(tǒng)籌的建立做了堅實的鋪墊。一個新的政策總會面臨一系列的困難，在全國范圍內(nèi)建立全國統(tǒng)籌的養(yǎng)老保險也是如此，需要有一個過渡期承載所面臨的壓力。有些學者已經(jīng)提出要在全國統(tǒng)籌養(yǎng)老保險基金中分過渡模式和最終模式實施。社會保障基金管理一般指的就是養(yǎng)老保險基金管理，目前可以投入市場進行收支運營的只有在2015年將新型農(nóng)村養(yǎng)老保險和城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險合并為城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險的養(yǎng)老保險。養(yǎng)老保險基金的管理牽涉著不同的群體，影響廣泛，意義重大。統(tǒng)籌層次的不斷提高也是為了更好地應對外部養(yǎng)老金的支付壓力。2020年年底出版的《學習輔導百問》中首次公布的預測結(jié)果顯示，2029年我國養(yǎng)老保險將出現(xiàn)當期收不抵支，2036年累計結(jié)余將耗盡，此后每年都會出現(xiàn)缺口?；谌松绮吭?022年1月實施的全國養(yǎng)老保險基金統(tǒng)籌，本文從已有的文獻入手，通過省級統(tǒng)籌的優(yōu)缺點進一步分析全國養(yǎng)老保險統(tǒng)籌制度運營過程中出現(xiàn)的問題并提出相應的對策，以期該項制度能夠更加完善，惠及更多的人。

二、全國統(tǒng)籌養(yǎng)老保險基金的意義

（一）養(yǎng)老保險的互濟性

養(yǎng)老保險基金統(tǒng)籌規(guī)模的逐步擴大，體現(xiàn)出我們社會保障制度的互濟性特征。統(tǒng)籌層次由縣級到市級再到省級的逐步發(fā)展過程中，其范圍在不斷擴大。目前，實施全國統(tǒng)籌為全國各個省份的老年人的養(yǎng)老保險提供了統(tǒng)一制度、統(tǒng)一規(guī)定以及統(tǒng)一基金的調(diào)用。我國建立社會保障就是為了更好地承擔社會上的風險，而養(yǎng)老保險基金事關(guān)老年人的晚年生活，范圍繼續(xù)擴大能更好地分散群體之間的風險，為老年人養(yǎng)老金的發(fā)放提供更有力的支撐。

（二）養(yǎng)老保險的轉(zhuǎn)移接續(xù)

養(yǎng)老保險的可攜帶性是指外來流動人員由于自身的原因或者企業(yè)社會發(fā)展的要求進行人口流動時，養(yǎng)老保險關(guān)系及受益值也隨之轉(zhuǎn)移，目前主要以跨省流動為主。各個省份在完成全國統(tǒng)籌之前，每個省份都可以按照自己的發(fā)展自行規(guī)定，由于各地的政策不統(tǒng)一，養(yǎng)老保險的制度也有很大差異。當跨地區(qū)流動人員進行就業(yè)時，難免會面對養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)移帶來的的增益受損問題。但隨著全國統(tǒng)籌的實施，各個省份的養(yǎng)老保險將會實現(xiàn)統(tǒng)一制度，制度和政策的統(tǒng)一將會打破養(yǎng)老保險的轉(zhuǎn)移接續(xù)問題，此舉也有利于跨地區(qū)就業(yè)人員的流動。

（三）社會公平性的體現(xiàn)

社會保障是社會發(fā)展和社會再分配的結(jié)果，養(yǎng)老保險作為社會保障的子政策，同樣也遵循著這一理念。目前我國一再強調(diào)共同富裕，而社會保障是共同富裕的重要體現(xiàn)，體現(xiàn)著公平性的特征?；攫B(yǎng)老保險作為影響人數(shù)眾多的政策之一，公平統(tǒng)一、預期穩(wěn)定是這項政策的基本原則。統(tǒng)籌層次的不斷提高有利于在各個省份之間進行調(diào)劑補缺，以經(jīng)濟發(fā)展強力的省份帶動經(jīng)濟落后的省份，并能對撫養(yǎng)比的差異性進行彌補，更加有利于社會公平的體現(xiàn)。

三、全國統(tǒng)籌養(yǎng)老保險基金面臨的困境

基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌的概念是指，以科學發(fā)展觀引導的背景下，在全國范圍內(nèi)構(gòu)建統(tǒng)一的制度管理、統(tǒng)一的政策和完善的信息系統(tǒng)，并建立統(tǒng)一調(diào)度使用基金，其中使用基金就是本文討論的養(yǎng)老保險基金。養(yǎng)老保險統(tǒng)籌概念是在1986年國務院頒布的《國營企業(yè)實行勞動合同制暫行規(guī)定》中首次提出的，與當時的社會背景有很大的關(guān)系。受歷史因素影響，20世紀80年代以來，退休人員與退休費用的增加，導致傳統(tǒng)的勞動保險條例中所規(guī)定的國家和企業(yè)已不足以承擔養(yǎng)老金費用，于是進行養(yǎng)老金的互濟統(tǒng)籌，一步步從縣級統(tǒng)籌逐步擴展到省級統(tǒng)籌再到如今的全國統(tǒng)籌。統(tǒng)籌層次的提高與我們的社會保障理念有密切關(guān)系，進行養(yǎng)老保險基金的全國統(tǒng)籌有以下必要原因。

（一）養(yǎng)老金的壓力在不斷加大

目前，我國基金結(jié)余還有很大空間，但隨著社會發(fā)展的歷程，我國養(yǎng)老金覆蓋的規(guī)模也在不斷擴大。社會發(fā)展的進步、經(jīng)濟的高速增長，同樣在養(yǎng)老金的發(fā)展過程中體現(xiàn)了出來。從1997年實施的城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險頒布以來，到目前2022年為止我國養(yǎng)老金已連續(xù)18次上漲，參加養(yǎng)老保險的人數(shù)已達10億人。養(yǎng)老金不僅規(guī)模大，且具有剛性的特征，在上一波計劃生育的影響下，不少勞動者轉(zhuǎn)化成了老年人，養(yǎng)老金的壓力也隨之而來。上文也曾指出，到2036年我國的基金結(jié)余將徹底用盡，形成基金缺損的局面。為了防止此現(xiàn)象，我國已在2023年1月正式開啟了養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌工作，可以有效地將養(yǎng)老保險基金進行合理的分配和布置。養(yǎng)老金關(guān)乎民生，關(guān)乎社會上的每一個人，統(tǒng)籌層次的提高會形成社會保護網(wǎng)，使基金可以調(diào)劑余缺，在不同的地區(qū)合理分配養(yǎng)老金的壓力。

（二）政策和地區(qū)的差異化

不同地區(qū)出臺的養(yǎng)老保險政策不盡相同，其地方經(jīng)濟發(fā)展也有很大的差異性。經(jīng)濟發(fā)達的地區(qū)可以增加養(yǎng)老保險的支出比例并通過有效的人才引進技術(shù)將高等技術(shù)人才留在本地發(fā)展，例如出臺相應的人才補貼政策等。過去我們所規(guī)定的養(yǎng)老保險比例，用人單位最高繳納20%，但具體繳納則是由地方自行決定的，在2018年黑龍江用人單位繳納20%，而深圳只繳納13%即可。此外，在經(jīng)濟發(fā)達的城市也會有補充性的養(yǎng)老保險。由于目前我國養(yǎng)老保險基金統(tǒng)籌層次最高還是在省級統(tǒng)籌上，且很大部分的省份之間的統(tǒng)籌層次也在2019—2020年剛剛完成統(tǒng)收統(tǒng)支。因此即使在同一個省內(nèi)，養(yǎng)老保險的政策差異化也是非常大的。在養(yǎng)老保險文件發(fā)布后，地方省市政府對執(zhí)行政策有不同的管理模式，在政策實施過程中并沒有統(tǒng)一的制度規(guī)定來管理，就如同一道道壁壘形成了大大小小的封閉區(qū)，讓各地各自發(fā)展，其經(jīng)濟發(fā)展程度的不同也造成了養(yǎng)老金分配不均和壓力過大。歸根結(jié)底是由于目前統(tǒng)籌層次處于省級統(tǒng)籌所導致的，統(tǒng)籌層次的提高將會完善各個地方政策，使其完善統(tǒng)一。各地之間的養(yǎng)老保險基金將會在全國范圍內(nèi)進行有序合理的再分配，省市之間和省與省之間的壁壘會隨著統(tǒng)籌層次的提高而打破。

（三）撫養(yǎng)比例不均衡

所謂撫養(yǎng)比就是社會上所能進行生產(chǎn)的勞動者與社會上需要被照顧和被撫養(yǎng)人員的比例。其中被照顧的人員不僅有未成年人，也包括需要額外照顧的老年人。目前我國老年人的占比不斷加大，撫養(yǎng)比也在加深。但在不同的省市中，撫養(yǎng)比例也不盡相同。一方面，各個地區(qū)有經(jīng)濟差異，正如上文第二點所提到的經(jīng)濟發(fā)達的城市養(yǎng)老服務設(shè)施發(fā)達，會有額外的養(yǎng)老照顧。另一方面就是各個地區(qū)的人口流動量不同，尤其明顯的就是城鄉(xiāng)之間的流動，東部地區(qū)與中西部地區(qū)之間的流動。人口流動帶來的問題就是空巢老人的增加，大量的年輕人出城務工，例如遼寧、吉林、黑龍江三省由于歷史原因和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)問題，很多年輕人前往北京、上海、廣東等地進行務工，這就導致了留下來的大部分人群為老人和小孩，撫養(yǎng)比嚴重增加。而人口勞動力流入的城市，由于有新鮮的血液，其撫養(yǎng)比程度減緩。以上海為例，上海老齡化程度近30%，因此2021年上海市政府頒布文件通知，允許當年高校畢業(yè)的碩士應屆生直接落戶上海，這種優(yōu)惠的落戶政策也是降低上海市老齡化的手段之一。不同地區(qū)撫養(yǎng)比差異的不同，為養(yǎng)老帶來了難題，只有實施全國統(tǒng)籌，才能消除不同省份撫養(yǎng)比的差異。

四、全國養(yǎng)老保險基金統(tǒng)籌管理對策

（一）選擇管理模式

養(yǎng)老保險基金統(tǒng)籌的逐步提高需要循序漸進。目前我國絕大多數(shù)省份剛剛完成省級統(tǒng)籌，已然具備了進行全國統(tǒng)籌的基礎(chǔ)，但在管理模式上卻不能簡單地采用原來的省級統(tǒng)籌制度。早在2018年，我國就制定了中央調(diào)劑金制度，為不少省份的基金壓力進行了一定程度的均衡。在全國養(yǎng)老保險基金的統(tǒng)籌上不僅需要創(chuàng)新與調(diào)劑金不同的過渡模式，還要最終實現(xiàn)其全國范圍的統(tǒng)收統(tǒng)支模式。因此，有學者已經(jīng)提出建立缺口核定調(diào)劑模式再到中央的統(tǒng)收統(tǒng)支模式。尤其是過渡模式的選擇，既要逐步收回地方權(quán)力，又要能使改革循序漸進。因此，管理模式上的選擇是良好養(yǎng)老保險基金統(tǒng)籌的重要舉措之一。

（二）建立權(quán)威機構(gòu)

全國養(yǎng)老保險的統(tǒng)籌都在使用統(tǒng)一的制度、統(tǒng)一的信息辦公系統(tǒng)以及統(tǒng)一的政策，最重要的還有我們的基本基金的統(tǒng)一使用。中央逐步進行統(tǒng)收統(tǒng)支的過程中，權(quán)力逐漸由地方落實到中央，利益的分配需要建立獨立的平臺，來處理養(yǎng)老保險基金統(tǒng)籌過程中的各種問題。中央政府需要建立專門的系統(tǒng)機構(gòu)，從而使預算管理最終達到統(tǒng)收統(tǒng)支。

（三）成立專門監(jiān)督部門

即使未來的養(yǎng)老保險基金管理在統(tǒng)籌層次上權(quán)力由中央政府承擔，在龐大的養(yǎng)老基金面前，中央政府在管理的過程中也難免會有一定的弊端。因此，要在建立權(quán)威機構(gòu)的基礎(chǔ)上增設(shè)監(jiān)督部門，成員由嚴格的規(guī)章制度選舉產(chǎn)生，并在部門內(nèi)成立監(jiān)督條例，對養(yǎng)老保險基金管理的各個部門成員進行落實監(jiān)督。養(yǎng)老保險基金龐大且瑣碎，涉及到社會中的各個群體，意義重大。因此，在投資運營過程中最重要的一點就是要保證它的安全性，降低養(yǎng)老保險基金管理過程中的風險。

（四）落實責任機制

全國統(tǒng)籌層次的提高也是利益分配重新調(diào)整的過程，在這個過程中我們需要重新量化責任，不僅需要從縱向上也要從橫向上進行量化?？v向上需要定義的責任主要是中央和地方的責任范圍，當?shù)胤秸畽?quán)力逐漸回歸到中央政府的時候，地方政府的責任邊界以及范圍需要中央建立一套專門的程序進行規(guī)范。橫向范圍上主要問題是財政支付責任與養(yǎng)老保險基金支出的責任界定，財政是我國社會保障基金事業(yè)的主要責任，但在歷史發(fā)展過程中，制度的巨大轉(zhuǎn)軌成本以及類似新冠疫情等公共衛(wèi)生危機等本該由財政承擔的責任，最終都由養(yǎng)老保險基金進行支付，造成養(yǎng)老保險基金缺口問題。因此，不管從橫向還是縱向上都要將責任落實到位。

五、結(jié)束語

養(yǎng)老保險基金管理是一項系統(tǒng)的工程，統(tǒng)籌層次的不斷提高對養(yǎng)老保險的管理以及養(yǎng)老金的安全性和平穩(wěn)運營都有很大的改善作用。本文為全國養(yǎng)老保險基金管理提出了幾點建議，但針對具體落實過程，如權(quán)力的具體劃分問題，還有以何種具體的模式進行監(jiān)督管理等沒有做出總結(jié)，在今后的研究中將會進一步補充。總之，隨著養(yǎng)老保險基金管理統(tǒng)籌層次的不斷擴大，我國的養(yǎng)老保障體系將會更加完善。

參考文獻：

[1]? ?楊洋.企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金全國統(tǒng)籌管理模式研究[J].社會保障研究，2021（6）.

[2]? ?劉曉麗.城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險基金管理的困境與對策研究[J].現(xiàn)代商業(yè)，2020（16）：84-85.

[3]? ?萬蕓含.淺談中國養(yǎng)老保險基金管理現(xiàn)狀、問題及對策[J].商，2016（27）：208.

[4]? ?肖文秀.論養(yǎng)老保險基金運行的風險管理問題及應對策略[J].中國市場，2020（32）：51-52.

[5]? ?郭長華.關(guān)于城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險基金管理及運作的思考[J].中國集體經(jīng)濟，2021（31）：88-89.

[責任編輯? ?劉? ?瑤]