王江，范昕曼

（1.重慶大學西部環(huán)境資源法制建設研究中心，重慶 400045； 2.重慶大學法學院，重慶 400045）

黨的二十大提出人與自然和諧共生的中國式現(xiàn)代化的重大命題，作出深入推進環(huán)境污染防治的戰(zhàn)略部署，明確了開展新污染物治理的具體要求。目前學界對新污染物暫無統(tǒng)一定義，依據(jù)2021年10月生態(tài)環(huán)境部發(fā)布的《新污染物治理行動方案（征求意見稿）》，新污染物是指新近發(fā)現(xiàn)或被關(guān)注，對生態(tài)環(huán)境或人體健康存在風險，尚未納入管理或者現(xiàn)有管理措施不足以有效防控其風險的污染物，有毒有害化學物質(zhì)的生產(chǎn)和使用是其主要來源。國際上廣泛關(guān)注的典型新污染物包括持久性有機污染物、內(nèi)分泌干擾物、抗生素和微塑料四類。新污染物是生態(tài)環(huán)境和人體健康的重大危險物質(zhì)［1］，不僅可以直接引致生態(tài)環(huán)境風險［2-3］，而且能通過環(huán)境暴露和食物鏈積聚等傳播路徑對生態(tài)系統(tǒng)中包括人類在內(nèi)的各類生物產(chǎn)生嚴重危害［4-6］，引發(fā)致癌、致畸、致突變效應［7］。新污染物的危害具有普遍性、潛藏性和遷移性，其來源廣泛［8］，可微量致害［9］，且能依托生物地球化學循環(huán)而傳播［10-11］，進而拓展在全球尺度上的空間分布［12-13］。

新污染物的治理是國際社會普遍面臨的共同難題。自20世紀90年代以來，部分發(fā)達國家及國際組織圍繞該問題開展了污染現(xiàn)狀調(diào)查、危害評估、風險評價及污染物控制等一系列探索性實踐［14］，并通過制定國家戰(zhàn)略計劃、發(fā)布國家禁令［15］及頒布相關(guān)法案等方式進行新污染物治理，但未在法律層面予以明確。中國雖然早就制定了對農(nóng)藥、危險化學品等特定類型新污染物治理的專門規(guī)則，也加入了以《控制危險廢物越境轉(zhuǎn)移及其處置巴塞爾公約》為代表的系列國際公約，但一直缺乏宏觀層面的系統(tǒng)性治理方案。學界雖已對該問題予以關(guān)注，論述了將新污染物納入環(huán)境法典以開展治理的必要性［16］，提出了新污染物環(huán)境風險管控在環(huán)境法典中的總體立法思路［17］，但缺乏全面的法律分析。

2022年5月，中國發(fā)布《新污染物治理行動方案》（以下簡稱《行動方案》），明確了依法治污的工作方針，錨定了立法規(guī)制的重點目標，為新污染物治理的法律推進作出前瞻部署。新時代，立法應當堅持“急用先行”［18］，正如習近平［19］所言，要研究豐富立法形式，可以搞一些“大塊頭”，也要搞一些“小快靈”，增強立法的針對性、適用性、可操作性。循此，應盡快開展新污染物治理的立法工作，以完備的法律規(guī)則體系為中國新污染物治理提供嚴密的規(guī)范依據(jù)?；谏鲜龇治?，該研究擬以國家政策描繪的新污染物治理圖景為指引，梳理并揭示中國新污染物治理面臨的主要法律缺失，并在充分尊重科學特質(zhì)的基礎上提出完善新污染物治理立法的具體構(gòu)想，服務于中國新污染物治理實踐。

1 新污染物治理立法的應然描繪

在政策與法律的關(guān)系上，執(zhí)政黨的政策是制定法律的重要依據(jù)［20］，并對立法內(nèi)容具有指引作用。在新污染物治理問題上，相關(guān)政策可以作為法律的宏觀指導［21］，并為其法律進路提供思路導向。中國新污染物治理呈現(xiàn)出政策先行的特征，各類政策指向性明顯、針對性突出，描繪了新污染物治理立法的應然圖景。

1.1 新污染物治理立法宏觀目標的標定

以習近平在黨的十九屆五中全會中明確提出要重視新污染物治理為分水嶺，中國新污染物治理進入了快車道。2021年11月，《中共中央 國務院關(guān)于深入打好污染防治攻堅戰(zhàn)的意見》中設定了“到2025年，新污染物治理能力明顯增強”的目標，提出了時間維度和實效維度的具體要求?！缎袆臃桨浮窞樾挛廴疚镏卫砉ぷ饕?guī)劃了藍圖，劃定了“以精準治污、科學治污、依法治污為工作方針”的治理向度，作出“加強法律法規(guī)制度建設”的路徑指引。

意欲實現(xiàn)從政策治污到依法治污的轉(zhuǎn)進，則需強化新污染物治理的立法工作。首要之義為保障新污染物治理的政策目標與立法目的二者之間的契合。換言之，需充分運用立法手段將政策層面的宏觀目標轉(zhuǎn)化為法律層面的立法目的，并循此展開具體規(guī)則的建構(gòu)。立法目的是一部法律法規(guī)中最為核心的條款，每條法律規(guī)則的產(chǎn)生都源自一種目的［22］，其承載著法律的價值目標，并指導著具體規(guī)則的構(gòu)設。從立法技術(shù)層面而言，將國家開展新污染物治理的宏觀目標中所提及的法律問題進行提煉，轉(zhuǎn)化為法律規(guī)范的語言，讓其能在立法目的條款中予以呈現(xiàn)，是著手鋪設依法治污路徑最為直接且高效的方式。因此，在開展立法工作時，要注重保持新污染物治理的政策目標與立法目的的一致性，將其作為建構(gòu)新污染物治理立法的邏輯起點，進而錨定新污染物治理立法的原則性要求與具體性規(guī)則。

1.2 新污染物治理立法重點方向的引領(lǐng)

《行動方案》對新污染物的治理模式及其實現(xiàn)路徑分別作出方向性引領(lǐng)，明確了新污染物治理立法應遵循的邏輯架構(gòu)與體例安排，指明了法治保障框架下的重點建設內(nèi)容。在治理模式上，應當遵循整體性的治理模式，推動新污染物治理體系內(nèi)部形成關(guān)聯(lián)性合力。換言之，應當跳脫出傳統(tǒng)污染治理類型單一、區(qū)域局限的治理思路，推動治理模式實現(xiàn)由分散到集中、由點向面的轉(zhuǎn)變，不再僅針對某一典型類型新污染物進行零散規(guī)制，而是將新污染物作為一個整體納入治理范疇。

在實現(xiàn)路徑上，《行動方案》中給出了研究制定“有毒有害化學物質(zhì)環(huán)境風險管理條例”和加強相關(guān)制度銜接的具象指引。一方面，“有毒有害化學物質(zhì)環(huán)境風險管理條例”能對新污染物治理工作予以系統(tǒng)性的規(guī)范，通過作出更具針對性、合理性和科學性的規(guī)定，為新污染物治理長期目標的實現(xiàn)提供穩(wěn)定保障。在布設具體內(nèi)容時，需牢牢把握以有效防范新污染物環(huán)境與健康風險為核心的關(guān)鍵原則，體現(xiàn)以環(huán)境風險預防為主的治理策略。同時，應重點著墨于新污染物的風險防范與風險監(jiān)測，并強調(diào)對危害處于優(yōu)先級的化學物質(zhì)開展詳細的信息調(diào)查、環(huán)境與健康風險篩查等措施。此外，還應堅持“篩、評、控”和“禁、減、治”的思路，通過對有毒有害化學物質(zhì)生產(chǎn)、使用過程的嚴格限制，以及法律責任倒逼等，實現(xiàn)對新污染物的全過程治理。另一方面，還需在專門立法的基礎上建構(gòu)完善的新污染物治理法律體系。申言之，新污染物問題的解決依賴于體系內(nèi)相關(guān)法律機制的有效發(fā)揮，為此，在構(gòu)設新污染物治理法律規(guī)定的具體內(nèi)容時要注重相關(guān)法律法規(guī)之間的協(xié)調(diào)。因新污染物與農(nóng)藥、獸藥、化妝品等關(guān)聯(lián)密切，在立法上也存在交叉和重疊，因此，要對如何妥善處理上述制度之間的銜接問題予以重點關(guān)注。循此，應以有毒有害化學物質(zhì)環(huán)境風險管理法律規(guī)定為軸，審慎有序推進相關(guān)法律規(guī)定的修訂。同時，要重視生態(tài)環(huán)境部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部等多部門協(xié)同參與的跨領(lǐng)域治理協(xié)調(diào)機制與部門信息共享機制的建設，通過強化新污染物治理相關(guān)法律法規(guī)間的串聯(lián)，實現(xiàn)相關(guān)機制內(nèi)部的良性互動，統(tǒng)籌推進新污染物治理工作取得實效。

1.3 新污染物治理立法具體舉措的安排

《行動方案》強調(diào)，對新污染物應實行全生命周期環(huán)境風險管控，開展涵括源頭禁止限制、過程減排、末端治理的全過程環(huán)境風險管控措施。中國應踐行“防-控-治”結(jié)合的治理路線，即，通過以預防為基點、以控制為重點、以治理為要點的三端發(fā)力治理方式來實現(xiàn)對新污染物風險源及其危害的全過程監(jiān)管。在具體舉措層面，《行動方案》提出要建立健全以化學物質(zhì)環(huán)境信息調(diào)查、新化學物質(zhì)環(huán)境管理登記、有毒化學品進出口環(huán)境管理等為代表的系列制度，進而保障治理成效的最大化。

中國新污染物治理立法應參照適用上述思路展開。在理念上，秉持以預防為主、“防-控-治”相結(jié)合的原則；在行動上，通過修改與制定相關(guān)法律制度來緩釋治理壓力。據(jù)此，應為新污染物的預防、控制、治理三大階段分別配設合理的制度安排。首先，在預防階段，應厘清新污染物的“使用源”“排放源”和環(huán)境“暴露源”［23］，并在此基礎上對新污染物的重點類型、重點領(lǐng)域及重點區(qū)域予以進一步明確。同時，還應推動新污染物重點管控清單向新污染物名錄的升級轉(zhuǎn)化，為后續(xù)階段奠定堅實基礎。其次，在控制階段，需注重對風險源的識別、篩查及全過程監(jiān)管，建立環(huán)境風險及管控制度，并配備相應的危害應急響應機制。應當明確，風險源涵括污染源及污染物，在著手控制新污染物危害時不可偏廢。此外，實踐表明，新污染物的危害不僅可以依托自然屬性而遷移，還可能伴隨著相關(guān)產(chǎn)品的進出口而轉(zhuǎn)移，因此，還需著重細化有毒有害化學物質(zhì)進出口環(huán)境管理制度的規(guī)定，以減少危害跨區(qū)域傳播的風險。最后，在實害治理階段，應完善各方主體的合規(guī)標準、健全評價機制與歸責機制，進而分階段、分程度地推進治理方案，開展具有針對性的治理行動，由此合理控制風險范圍，在保障治理成效的同時控制治理的難度及成本。

2 新污染物治理立法的實然剖探

2.1 新污染物治理立法的現(xiàn)有基礎

當前，以《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）為統(tǒng)領(lǐng)，以《中華人民共和國環(huán)境保護法》（以下簡稱《環(huán)境保護法》）、相關(guān)法律和行政法規(guī)為支架［24］，以國際條約為輔助的中國新污染物治理的法律框架已初具雛形。

《憲法》在法秩序中占據(jù)核心與統(tǒng)攝地位［25］，雖然未直接就新污染物環(huán)境風險問題展開規(guī)定，但暗含對新污染物實施治理的關(guān)鍵指示，為新污染物治理提供了堅實的憲法根基。

其一，生態(tài)文明建設內(nèi)含新污染物治理的理念旨歸。生態(tài)文明建設是實現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展的千年大計、國家大事［26］，實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的總體改善是生態(tài)文明建設亟待達成的重要目標。2018年，“生態(tài)文明入憲”進一步明示了國家對環(huán)境問題的高度關(guān)切，并昭示著對環(huán)境開展一體化保護和實施系統(tǒng)治理的重要性。全面推進生態(tài)文明建設需啃下污染防治這塊“硬骨頭”，開展新污染物治理既是對生態(tài)文明理念的貫徹，也是國家開展環(huán)境系統(tǒng)治理決心的落實。

其二，“美麗中國”涵攝新污染物治理的價值意蘊。判斷環(huán)境美不美，污染治理成效是重要指標之一，《行動方案》中提出“提升美麗中國建設水平”的治理目標，這與《憲法》在序言中提出把我國建設成為富強民主文明和諧美麗的社會主義現(xiàn)代化強國的國家目標相契合。“美麗中國”作為實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化強國的具象要求之一，既蘊含著人民群眾對理想生活環(huán)境的追求，也展現(xiàn)出公民享有在健康而良好的環(huán)境下生活的權(quán)利［27］。國家應充分回應人民群眾對生活環(huán)境的健康之虞，對新污染物實施治理則是對“美麗中國”意涵的深化貫徹與實踐闡發(fā)。

其三，環(huán)保責任條款賦予國家新污染物治理的職責?！稇椃ā返?6條明確規(guī)定“國家保護和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害”，該條具有國家目標條款的規(guī)范效力，應解釋為國家環(huán)境保護義務在憲法上的確立并對所有國家公權(quán)力構(gòu)成約束［28］。同時，《憲法》第89條通過授權(quán)性規(guī)范將污染防治的職責進一步拓展并落實。據(jù)此，環(huán)境保護與污染防治既是國家之權(quán)力亦為國家之義務，國家承載著人民對綠水青山美好環(huán)境之愿景，應當主動回應憲法賦予的職責，推進新污染物治理工作是契合憲法規(guī)定的必然選擇。

《環(huán)境保護法》中明示并強調(diào)了污染防治和保障公眾健康的重要地位，這與《行動方案》中提出的“提升健康中國建設水平”的治理目標相映射，為新污染物治理提供了充分的環(huán)境“基本法”理據(jù)。首先，從立法定位來看，《環(huán)境保護法》誕生源于人為活動所帶來的環(huán)境污染和破壞，污染防治不僅是傳統(tǒng)意義上環(huán)境法調(diào)整的核心領(lǐng)域［29］，時至今日，該法的主要功能和重點任務仍落腳于此。其次，從立法目的來看，《環(huán)境保護法》第1條中明確提出了“保護和改善環(huán)境，防治污染和其他公害，保障公眾健康”，該立法目的直接賦予了對新污染物開展治理，以保障公眾健康的應然使命。再次，觀其法律原則，《環(huán)境保護法》第5條明確規(guī)定環(huán)境保護應實行“預防為主、綜合治理”的原則，將預防原則置于污染物治理的語境下，可析出預防污染物帶來的現(xiàn)實威脅既是展開污染物治理的關(guān)鍵步驟，更是環(huán)境保護的必然舉措。最后，探其具體規(guī)則，該法第39條明確了國家保障公眾健康的義務性條款，并強調(diào)需采取措施預防和控制與環(huán)境污染有關(guān)的疾病。該法第48條則提出，在生產(chǎn)、儲存、運輸、銷售、使用、處置化學物品和含有放射性物質(zhì)的物品時應防止污染環(huán)境。上述條文涵括了合理保護生存環(huán)境、切實維護公眾健康的高度價值追求，為“健康中國”目標的實現(xiàn)構(gòu)設了具化路徑。新污染物治理作為“健康中國”建設的重要著力點亦在《環(huán)境保護法》規(guī)范的“射程”之內(nèi)，推進新污染物治理的應然使命內(nèi)含于《環(huán)境保護法》之中。

國家已在諸多法律法規(guī)中對新污染物治理問題進行了明確表態(tài)，這既展現(xiàn)了對該問題的高度重視，又為新污染物治理的詳細制度安排提供了基礎性支撐。一則，在法律層面，相關(guān)規(guī)定為新污染物治理構(gòu)設了具體安排。其一，國家在大氣污染防治領(lǐng)域?qū)π挛廴疚镏卫碜鞒雒鞔_規(guī)定?！吨腥A人民共和國大氣污染防治法》（以下簡稱《大氣污染防治法》）直指持久性有機污染物的預防與控制，在第79條中規(guī)定了向大氣排放持久性有機污染物的企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者的達標排放之義務。其二，國家在生物安全領(lǐng)域也對新污染物治理有所提及?？股丶仁撬幬镏械某Ｒ姵煞郑彩切挛廴疚锏牡湫头N類，《中華人民共和國生物安全法》（以下簡稱《生物安全法》）第33條則明述了國家對抗生素藥物的安全使用和嚴格管理之職責。上述條文均可視為新污染物治理的規(guī)則支撐。二則，在行政法規(guī)層面可窺見部分與新污染物治理有間接關(guān)聯(lián)的規(guī)定?！痘瘖y品監(jiān)督管理條例》第55條提出，應當根據(jù)科學研究的發(fā)展對化妝品的原料實施動態(tài)管控，大多數(shù)化妝品原料中含有微塑料成分，據(jù)此，《化妝品監(jiān)督管理條例》中的相關(guān)規(guī)定構(gòu)成新污染物治理的間接依據(jù)。同樣，農(nóng)藥與化學品中也存在大量的新污染物成分，《農(nóng)藥管理條例》第16條、第30條與《監(jiān)控化學品管理條例》第1條中的管理性規(guī)定也能成為新污染物治理的關(guān)聯(lián)理據(jù)，并為新污染物治理立法提供技術(shù)、方法和經(jīng)驗上的鋪墊。

國際公約既為新污染物治理搭建了國際合作框架，也為中國新污染物治理提供了參考借鑒。新污染物治理問題關(guān)乎全球環(huán)境質(zhì)量的未來發(fā)展，中國作為世界大國，先后加入了以《關(guān)于持久性有機污染物的斯德哥爾摩公約》《關(guān)于汞的水俁公約》《控制危險廢物越境轉(zhuǎn)移及其處置巴塞爾公約》等為代表的系列公約，推動并踐行新污染物的國際共治理念。公約中所提出的加強化學品管理、管制新型農(nóng)藥和工業(yè)化學品的生產(chǎn)和使用、控制和管理危險廢物越境轉(zhuǎn)移和處置等措施，能為中國新污染物治理國內(nèi)法的細化規(guī)定提供具有可行性的參照方案。

2.2 新污染物治理立法的主要缺失

從國內(nèi)法和國際法的立法現(xiàn)狀來看，開展新污染物治理已有一定的法律基礎。但與實現(xiàn)新污染物治理體系和治理能力現(xiàn)代化的目標相對照，現(xiàn)行法律仍存在如下缺失。

其一，立法輻射范圍有限，難以承載上位法所賦予的治理要求。《憲法》與《環(huán)境保護法》均彰顯了對新污染物實施全面治理的合理期待。然而，現(xiàn)行立法普遍缺乏整體性視野，所能涵蓋的治理范圍較為狹隘，導致治理時往往面臨“無法可參”的尷尬。一方面，從治理類型來看，現(xiàn)行規(guī)定僅能覆蓋少部分的典型新污染物，如《大氣污染防治法》中僅對持久性有機污染物有所提及，《生物安全法》中則僅就抗生素作出規(guī)定?？梢?，現(xiàn)行立法均是以單類新污染物之危害為出發(fā)點提出應對策略，對其他類型的新污染物治理的相關(guān)內(nèi)容卻付之闕如。且可以預見的是，伴隨著科技的日新月異，新污染物的類型會日趨廣泛，屆時，條文指向的局限性與新污染物類型的廣闊性之間的矛盾則會更加尖銳。另一方面，從治理環(huán)節(jié)來看，現(xiàn)行規(guī)定聚焦于新污染物治理的個別環(huán)節(jié)中?，F(xiàn)行規(guī)定對新污染物的風險預防階段予以了著重關(guān)注，并兼顧了新污染物監(jiān)管階段的需求，卻忽視了新污染物危害治理這一關(guān)鍵步驟。以《大氣污染防治法》與《化妝品監(jiān)督管理條例》為例，二者均是以法律義務作為威懾并開展源頭管控以達到預防危害的效果，再如《農(nóng)藥管理條例》和《監(jiān)控化學品管理條例》則是通過監(jiān)控農(nóng)藥與化學品的生產(chǎn)、使用而達到控制危害的效果，但尚無面向新污染物危害治理而展開的具象規(guī)定。現(xiàn)行立法未對如何治理的重要問題予以規(guī)范，致使新污染物規(guī)范環(huán)節(jié)斷鏈，阻斷了新污染物問題的徹底解決。

其二，立法系統(tǒng)性匱乏，欠缺與同位法和關(guān)聯(lián)法的融貫銜接。法律治理體系的縱向延伸與橫向融貫是形成體系性合力的前提。其中，縱向延伸是指在制定新污染物治理相關(guān)法律法規(guī)時需充分考量法律體系的完整性與層次性，合理安排相關(guān)規(guī)范的位階與比重；橫向融貫是指開展新污染物治理工作應充分考量污染治理的系統(tǒng)性，不僅要依靠直接關(guān)聯(lián)規(guī)范，還需與污染防治體系下的其他相關(guān)法律法規(guī)實現(xiàn)良性互動。然而，現(xiàn)行規(guī)范卻無法滿足上述要求，一方面，與同屬污染防治體系下的同位法相較，新污染物的相關(guān)法律規(guī)范發(fā)展程度嚴重滯后。迄今為止，國家層面既未頒布以新污染物為調(diào)整對象的立法，也未在相關(guān)法律中就該問題予以專章或?qū)９?jié)規(guī)定，涉及新污染物的規(guī)定只散見于少數(shù)法律法規(guī)的個別條文中，且規(guī)定的內(nèi)容分散而單薄、相互之間存在割裂，未形成綜合性的法律框架。另一方面，新污染物的治理需求尚未全面融貫于污染防治法律體系中?？v覽中國現(xiàn)行各污染防治單行法，僅有《大氣污染防治法》對新污染物之危害予以回應，而新污染物對水體、土壤等環(huán)境要素的危害尚未引起足夠重視，未被納入相應污染防治法律之管理范疇。即使是與新污染物關(guān)聯(lián)密切的各條例，也是以農(nóng)藥、化妝品、化學品等物質(zhì)之危害為出發(fā)點展開的規(guī)定，無法明確、直接地展現(xiàn)新污染物治理的重要內(nèi)涵。加之，既有的規(guī)范內(nèi)容之間未形成有效的關(guān)聯(lián)與銜接。雖均是以解決新污染物問題為核心目標，但各法律法規(guī)在具體內(nèi)容上卻明顯各有側(cè)重，部分側(cè)重于環(huán)境風險的預防與監(jiān)管，部分則側(cè)重于對人體健康的防護，并在此基礎上作出涉及科技、醫(yī)學、環(huán)境等不同領(lǐng)域的法律安排，法律法規(guī)及其條文之間缺乏協(xié)同效應，尚未實現(xiàn)立法資源的有效整合。

其三，立法可及性不足，無法負荷新污染物治理的實踐需要。法律制度應源于現(xiàn)實需求并反哺于實踐，但就中國新污染物治理而言，二者間仍存在較大錯位，進而引致立法可及性的欠缺。具言之，法律的可及性立足于立法的針對性和可適用性兩個維度。一方面，現(xiàn)行法律缺乏針對性的制度設計。中國的新污染物治理工作開展時間較短，盡管近些年相關(guān)部門積極推進新污染物治理的規(guī)范化建設，但現(xiàn)行規(guī)范多是作出的原則性宣示，未進階為明確、具體的規(guī)范設計。如《大氣污染防治法》中僅作出防止污染環(huán)境的義務性規(guī)定，在《化妝品監(jiān)督管理條例》中則只是提出了需對新污染物進行管控，但對新污染物危害的預防機制、監(jiān)測機制、治理機制等配套制度付之闕如，無法滿足實踐中對新污染物實施全過程治理的要求。另一方面，已有的相關(guān)制度不具備可適用性。目前，危險化學品目錄制度、禁限用農(nóng)藥名錄制度、化學品使用管理制度等已在《危險化學品安全管理條例》《農(nóng)藥管理條例》及《監(jiān)控化學品管理條例》等法規(guī)的基礎上得以構(gòu)設。但從涵攝范圍來看，新污染物與化學品、農(nóng)藥之間當屬交叉關(guān)系，這便意味著在新污染物治理問題上，不宜參照適用上述制度。

3 完善新污染物治理立法的構(gòu)想

3.1 補足新污染物治理的單行法律規(guī)范的缺失

完善現(xiàn)有的單行法律規(guī)范以解決新污染物治理的現(xiàn)實性問題，是從根本上應對新污染物危害和克服治理工作中重難點問題的需要。一方面，有毒有害化學物質(zhì)的生產(chǎn)和使用作為新污染物的主要來源，對其實行立法回應利于解決當下新污染物治理工作中突出、棘手的問題。另一方面，制定處于統(tǒng)領(lǐng)地位的“有毒有害化學物質(zhì)環(huán)境風險管理條例”不僅能為依法治污的工作方針規(guī)劃出具體路徑，還對提升新污染物治理的戰(zhàn)略地位、確保新污染物治理工作的有序開展具有重要意義。據(jù)此，應厘清“有毒有害化學物質(zhì)環(huán)境風險管理條例”制定的重點問題并構(gòu)設出其基本框架，以改變現(xiàn)行立法在問題應對上的被動局面。

制定“有毒有害化學物質(zhì)環(huán)境風險管理條例”應以充分遵循下述原則性要求為前提：一是要把準規(guī)制范圍。目前，我國已就化學物質(zhì)的管理出臺了系列行政法規(guī)，涵蓋農(nóng)藥、危險化學品、易制毒化學品等領(lǐng)域。有毒有害化學物質(zhì)與上述物質(zhì)在范圍上存在交叉，因此需明晰立法邊界、增強條例的針對性，以避免重復立法。二是要貫徹全過程全要素管理的立法理念。在條例中應充分體現(xiàn)科學系統(tǒng)管控有毒有害化學物質(zhì)環(huán)境風險的思維脈絡，針對有毒有害化學物質(zhì)在生產(chǎn)-使用-管理全過程中存在的危害外溢風險構(gòu)設應對機制，以保障條例內(nèi)容的完整性。

在結(jié)構(gòu)上，條例應遵循總則-分則-附則的大框架；在內(nèi)容上，要將新污染物的科學特質(zhì)與國家政策指示嵌套于其中。

首先，總則部分應當涵括立法目的和立法原則兩項重點內(nèi)容。立法目的既是立法宗旨的集中體現(xiàn)，也是立法價值取向的直接表達。條例以加強有毒有害化學物質(zhì)環(huán)境風險管理為核心、以嚴格控制有毒有害化學物質(zhì)危害為重點、以保護生態(tài)環(huán)境和保障公眾健康為皈依，其立法目的應當表述為：為了加強有毒有害化學物質(zhì)環(huán)境風險管理，預防和控制有毒有害化學物質(zhì)危害，保障人民群眾健康，保護環(huán)境，制定本條例。立法原則是制定和實施新污染物治理法律規(guī)范和制度的基本遵循。應對有毒有害化學物質(zhì)環(huán)境風險需以源頭防控為重點，因此要遵循風險預防與風險管控原則。

其次，分則應由風險防范、風險管控、風險監(jiān)督和法律責任四部分組成。其一，風險防范應圍繞有毒有害化學物質(zhì)的生產(chǎn)環(huán)節(jié)展開。在該環(huán)節(jié)，相關(guān)主體需堅持審慎原則，依法建立風險防范的管理制度，并配備風險預警、風險篩查等工作機制從根源遏制危害生成。其二，風險管控應以有毒有害化學物質(zhì)的使用環(huán)節(jié)為切入。政府主管部門要加強對有毒有害化學物質(zhì)的安全使用指導工作，規(guī)范使用行為。環(huán)保部門還應加強對使用過程中有關(guān)環(huán)境保護與污染防治的技術(shù)指導。其三，風險監(jiān)督應以規(guī)定政府主管部門職責為抓手。一方面，主管部門需建立健全風險信息收集機制，在此基礎上，再結(jié)合科學認識對有毒有害化學物質(zhì)進行風險層級劃分，并依據(jù)風險狀態(tài)確定對企業(yè)進行現(xiàn)場檢查的頻率和范圍。另一方面，主管部門應對有毒有害化學物質(zhì)的處理、進出口等進行嚴格限定，并輔之以強制性淘汰機制與限制使用機制。此外，主管部門還需建設有風險處理機制，即根據(jù)風險狀況制定風險事件、突發(fā)事件的處置預案。其四，法律責任部分則應明確規(guī)定行政機關(guān)、企業(yè)單位、社會公眾等多元責任主體在違反條例時應承擔的責任條件與責任形態(tài)。如，對于違反規(guī)定的企業(yè)單位，可以視情況對其施以約談、罰款、限期整改或市場禁入等處罰措施。

最后，附則部分則應對該條例的技術(shù)性事項作出補充規(guī)定。

3.2 推動新污染物治理規(guī)則入典以實現(xiàn)體系性融貫

環(huán)境法的法典化已成為必然趨勢，學界公認環(huán)境法的適度法典化是符合中國客觀條件和現(xiàn)實需要的合理路徑［30］。編纂環(huán)境法典旨在通過對環(huán)境法規(guī)范的識別和提取、解釋和補充，進而形成一部符合法治要求的體系化法律文本［31］。在此背景下，對污染防治編開展具體構(gòu)設時不僅要對已有的污染防治法律法規(guī)進行科學整理，還需針對污染防治領(lǐng)域出現(xiàn)的新情況、新問題進行補充規(guī)定［32］。推動新污染物治理入典既是時代賦予的嶄新命題，亦是實現(xiàn)新污染物治理法律體系內(nèi)部融貫的寶貴契機?；诖?，在推進新污染物治理立法工作時應充分考量環(huán)境法典的編纂要求，以此為前提合理編排篇章脈絡和具體內(nèi)容，進而作出恰當?shù)娜氲浒才拧?/p>

在環(huán)境污染防治編的章節(jié)設置層面，應設計“新污染物污染防治”專章（節(jié)）。目前，學界認為應通過平移各污染防治單行法律主要內(nèi)容的方式完成污染防治編的填充［33］。在現(xiàn)有的污染防治法律體系框架下，各污染防治單行法的立法依據(jù)標準不一，既有以環(huán)境要素作為立法依據(jù)，也有以特殊有毒有害物質(zhì)作為立法依據(jù)［34］。新污染物的科學研究表明，新污染物與其他污染物當屬平級關(guān)系，且無論參照適用何種立法依據(jù)標準，新污染物防治立法與其他污染防治法之間應為同等位階基礎上的并列關(guān)系?；诖?，應當在環(huán)境法典污染防治編項下設立“新污染物污染防治”專章（節(jié)）作為解決新污染物問題的創(chuàng)新規(guī)定。對新污染物賦以專章（節(jié)）規(guī)定的權(quán)限，一是可以承載短時期內(nèi)對新污染物治理實施立法補缺的需要，并為未來新污染物范疇的擴張預留適度的立法創(chuàng)造空間；二是以專章（節(jié)）為界限足以展現(xiàn)國家對新污染物與其他污染物的嚴格區(qū)分，如此則能避免與其他污染防治法的內(nèi)容產(chǎn)生掣肘，造成體系內(nèi)部的割裂。

在具體內(nèi)容的安排上，應實現(xiàn)新污染物治理在污染防治編中的協(xié)調(diào)表達。一方面，需持續(xù)推進新污染物治理的立法完善工作?！坝卸居泻瘜W物質(zhì)環(huán)境風險管理條例”理應是“新污染物污染防治”專章（節(jié)）中的重點內(nèi)容，而有毒有害化學物質(zhì)雖在新污染物中占據(jù)“大塊頭”，但不能直接將新污染物限縮于有毒有害化學物質(zhì)的范疇，還需兼顧考慮新污染物種類不斷擴展的特點，僅將“有毒有害化學物質(zhì)環(huán)境風險管理條例”中的內(nèi)容填充入“新污染物污染防治”專章（節(jié)）難以滿足治理需求。因此，章節(jié)內(nèi)部還需形成以條例為重點、其他相關(guān)法律法規(guī)為補充的周延的法律治理體系，方能實現(xiàn)內(nèi)部規(guī)范的同頻共振，并為達成新污染物綜合治理目標提供堅實保障。另一方面，要保障“新污染物污染防治”專章（節(jié)）與污染防治編項下其他規(guī)范的協(xié)調(diào)融貫。進言之，需以以下兩方面為抓手，一是加強多部門的法律聯(lián)動，實現(xiàn)部門間的通力合作。新污染物涉及的行業(yè)廣泛、關(guān)聯(lián)的環(huán)境要素眾多，需生態(tài)環(huán)境部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部等多部門跨界協(xié)同治理，保障相關(guān)法律法規(guī)間的內(nèi)部互通。對此，可在《中華人民共和國土壤污染防治法》《大氣污染防治法》《中華人民共和國水污染防治法》等法律法規(guī)及司法解釋中增加促進新污染物全過程治理、跨領(lǐng)域轉(zhuǎn)移風險防范、權(quán)責關(guān)系協(xié)調(diào)等相關(guān)內(nèi)容［35］，或是設置引致條款，以引向其他相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，進而形成新污染物跨領(lǐng)域治理的規(guī)范合力。二是修正關(guān)聯(lián)條例間存在的矛盾與錯位。以“有毒有害化學物質(zhì)環(huán)境風險管理條例”為藍本，對于《化妝品監(jiān)督管理條例》《農(nóng)藥管理條例》《監(jiān)控化學品管理條例》中存在的與其重疊的部分進行同步刪改，避免因修改稽延而導致立法內(nèi)容重復。此外，還應對照國家基于新污染物治理而實施的產(chǎn)品標準作出同步修訂，以破除法律規(guī)定間的矛盾與沖突，避免銜接失當。

3.3 構(gòu)建新污染物治理的關(guān)鍵法律制度

在設計新污染物治理的關(guān)鍵法律制度（圖1）時，需以充分遵循傳統(tǒng)污染治理“事前預防、事中控制、事后治理”的邏輯共識為前提，要以深刻認識到新污染物的普遍性、隱藏性及遷移性的特征及其相較于傳統(tǒng)污染物的更高治理難度為基點，并以適度參考美國、歐盟及日本對化學物質(zhì)實行風險篩查、風險評估與分類管控的域外經(jīng)驗［36］為輔助。據(jù)此可知，新污染物名錄制度是開展新污染物治理的基礎，新污染物風險評估管控制度是實現(xiàn)危害預防和控制的核心制度，有毒有害化學物質(zhì)進出口環(huán)境管理制度是控制新污染物危害傳播的重點制度，新污染物環(huán)境修復制度是滿足治理需求的保障性制度。同時應當明確，新污染物治理是一項系統(tǒng)工程，預防、控制、治理階段緊密聯(lián)系、互相影響，因此，上述關(guān)鍵制度應連貫運用于新污染物治理的各個階段，并輻射新污染物治理的全過程。

圖1 新污染物治理的關(guān)鍵法律制度

3.3.1 建構(gòu)新污染物名錄制度

新污染物名錄制度是開展新污染物風險管控及治理的重要基礎。中國對新污染物的研究尚處初步階段，而隨著對化學物質(zhì)環(huán)境和健康危害的認識深入與環(huán)境監(jiān)測技術(shù)的發(fā)展，被識別出的新污染物數(shù)量和種類可能還會持續(xù)增加［37］。名錄制度作為新污染物種類實時變動與危害風險波動的重要風向標，不僅有助于實現(xiàn)對新污染物的精準規(guī)制，而且能緩和法律的穩(wěn)定性與新污染物種類及其危害的不確定性之間的差異，以最大限度實現(xiàn)對新污染物的全面管控。在具體的制度安排上，應重點關(guān)注以下三方面：其一，基于風險管理理念，建立新污染物危險等級評定系統(tǒng)。將新污染物對環(huán)境或人體危害性的強弱、使用量、生物蓄積量等指標作為主要的分類依據(jù)，以該分類為基礎，再結(jié)合科學的評估體系確認某類新污染物是否列入名錄［38］。其二，名錄清單可以在適度參照中國已加入的《關(guān)于持久性有機污染物的斯德哥爾摩公約》《關(guān)于汞的水俁公約》等國際公約的基礎上進行擬定，與國際標準接壤更利于實現(xiàn)國際社會對新污染物的共同治理。其三，應附設“新污染物候選名錄”?？蓪⑸形幢幻鞔_認證，但確有可能引發(fā)環(huán)境危機與健康風險的物質(zhì)列入候選名錄中，在未來名錄修訂時優(yōu)先考慮列入該類物質(zhì)，以便捷名錄信息的及時更新，保障新污染物名錄與司法實踐需求的契合。

3.3.2 完善新污染物環(huán)境風險評估管控制度

預防性制度是應對新污染物環(huán)境風險的核心法律制度。在環(huán)境法面臨科學技術(shù)不確定性的背景下，風險預防原則應運而生，該原則強調(diào)采取預防行動不必以確鑿的科學驗證為前提，以盡可能地減少因科學的不確定性而導致的環(huán)境問題［39］。當下關(guān)于新污染物的科學研究缺乏確定性，而其損害風險卻具有不可逆轉(zhuǎn)性，在風險預防理念的指引下構(gòu)設新污染物的預防性制度正當其時。目前中國已在污染防治領(lǐng)域項下的諸多法律法規(guī)中對風險評估制度及風險管控制度作出明確表述，法律制度需保持開放性，并應與時俱進地根據(jù)新情況調(diào)整具體規(guī)范，故而應將新污染物置入風險評估管控制度的涵攝范圍，以實現(xiàn)源頭防控。

風險評估是開展風險管控的前提和基礎。新污染物風險評估制度應注重環(huán)境風險評估多元主體之間的協(xié)作，形成以專門機構(gòu)為主導、公眾為輔助的評估模式。新污染物之危害的潛伏期較長，僅依靠科學技術(shù)的評價體系容易忽略對風險的社會價值判斷［40］，從而延誤風險的預防時機。公眾具有主觀性，具備敏銳捕捉到自身身體狀況與環(huán)境質(zhì)量變化的能力，并能對新污染物環(huán)境風險的變化作出及時、直接的反饋。因此，在新污染物問題上，環(huán)境風險評估不僅需參照科學結(jié)論，還應考量相關(guān)的公眾建議，讓公眾感知亦應成為判斷其環(huán)境風險的重要因素［41］。風險管控既是對風險評估結(jié)論的落實，更是實現(xiàn)污染預防的必然環(huán)節(jié)。完善風險管控制度應從管控標準和技術(shù)兩個方面著手。一方面，應完善新污染物環(huán)境監(jiān)管標準。立法中應明確與新污染物污染指標、危害邊界相貼合的環(huán)境監(jiān)管標準，且該標準要綜合考量新污染物所附著的產(chǎn)品標準以及大氣、水、土壤等環(huán)境要素的承載能力。另一方面，應加強監(jiān)管技術(shù)的研發(fā)與運用。新污染物分布廣、危害擴散快，對新污染物實施監(jiān)管需擺脫傳統(tǒng)的區(qū)域化監(jiān)管思路，充分運用物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等數(shù)字化技術(shù)，拓展危害信息與監(jiān)管要求的共享渠道，可對水、大氣、土壤等關(guān)聯(lián)環(huán)境要素的污染情況采取動態(tài)監(jiān)控措施，以實現(xiàn)對新污染物環(huán)境風險的智能管控。

3.3.3 細化有毒有害化學物質(zhì)進出口環(huán)境管理制度

有毒有害化學物質(zhì)的生產(chǎn)和使用是新污染物的主要來源，對其開展風險管控是新污染物治理工作的重要著力點。中國正致力于打造雙循環(huán)的全新格局，國內(nèi)外經(jīng)貿(mào)交織、往來密切。在此背景下，強化對有毒有害化學物質(zhì)的進出口管理既是中國合理應對新污染物危害之遷移性、減少新污染物輸入型危害的必要之舉，也是中國作為化學物質(zhì)生產(chǎn)和使用大國所應有的國際擔當。

一方面，主管部門應嚴格落實有毒有害化學物質(zhì)的進口登記程序。以新污染物名錄為參照，篩選需高度關(guān)注的化學品清單，對可能存在風險的有毒有害化學物質(zhì)實施更為嚴苛的進口標準，并輔之以更為精細的信息登記程序。在登記之后，還需相關(guān)部門強化對上述重點關(guān)注的有毒有害化學物質(zhì)的流向?qū)嵤┒讨芷诘谋O(jiān)督管理。而針對首次進口的有毒有害化學物質(zhì)，為防范新污染物危害的潛藏性，應額外設置首次進口的申報制度，適當拔高合格標準并施以更為精密的檢測程序。

另一方面，相關(guān)部門應當加強對重點有毒有害化學物質(zhì)的出口監(jiān)督工作，實施分級管理制度。即，可依據(jù)有毒有害化學物質(zhì)的危害外溢風險將其劃分為安全、一般和危險三個等級，并逐級提高出口安全標準。針對一般和危險等級的有毒有害化學物質(zhì)，還需進一步細化出口安全保障程序，以嚴格防控有毒有害化學物質(zhì)在儲運過程中的環(huán)境風險。

此外，新污染物問題已成為全球性問題，因此，在制定有毒有害化學物質(zhì)進出口標準的過程中，不僅要充分考慮中國對有毒有害化學物質(zhì)管控能力的上限，同時還需加強與其他國家的溝通和交流，盡量縮小各國有毒有害化學物質(zhì)認定標準之間的差異。同時，中國還應保證有毒有害化學物質(zhì)進出口管制清單的透明化與及時更新，以進一步增強對新污染物污染風險的防控能力。

3.3.4 優(yōu)化新污染物環(huán)境修復制度

新污染物環(huán)境修復制度是對污染損害事故發(fā)生后的補救處理制度，對被污染的環(huán)境要素實施修復，是避免危害進一步擴散、重現(xiàn)環(huán)境價值的應然選擇。在制度設計上，應著重對以下內(nèi)容進行表述：第一，明確環(huán)境修復標準。應以適應未來利用為價值導向［42］，綜合考量新污染物產(chǎn)生危害的閾值、被污染的環(huán)境要素的危害承載力，擬定合理的環(huán)境修復目標值作為檢驗環(huán)境修復效果的硬性指標。第二，確立環(huán)境修復規(guī)劃?；谛挛廴疚镂：Φ倪w移性，污染事故發(fā)生區(qū)域內(nèi)的所有環(huán)境要素都可能存在環(huán)境風險，因此，需在考量各環(huán)境要素的受損程度、自修復能力、修復的預期成本等因素的基礎上作出分階段、分批次、分先后的規(guī)劃安排，以便有序開展修復工作。第三，構(gòu)設環(huán)境修復歸責機制。要合理安排修復主體，環(huán)境修復的責任安排以誰污染誰治理原則為基準，兼顧考慮到新污染物危害往往需要長期積聚方能顯現(xiàn)，可以適當?shù)厮菁凹韧詳U大責任主體，以期實現(xiàn)更合理的責任分配。第四，實行修復評估機制。在責任人完成修復活動后，需開展政府主導、公眾參與的效果評估工作對修復效果進行核驗檢查，對于長期性的修復工程，則需開展階段性、周期性的檢查工作，以保障能徹底去除環(huán)境要素中留存的新污染物危害。