王同昌

提 要：駐村第一書記制度最早起源于2001 年的安徽省，隨后浙江、江蘇、河南、廣西等地方跟進探索，2015 年升格為全國性的制度。選派駐村第一書記，推動了農(nóng)村發(fā)展和精準脫貧，加強了農(nóng)村基層黨組織建設(shè)，密切了黨群關(guān)系，提升了鄉(xiāng)村治理水平，也培養(yǎng)鍛煉了大量優(yōu)秀年輕干部。選派駐村第一書記制度經(jīng)歷了地方性探索創(chuàng)新（2001 年至2014 年）、精準扶貧（2015 年至2020 年）、鄉(xiāng)村振興（2021 年至今）三個階段。駐村第一書記制度發(fā)展的經(jīng)驗主要有：堅持黨的領(lǐng)導，堅持精準選派，以激發(fā)鄉(xiāng)村內(nèi)生力量為主，注重調(diào)動駐村第一書記積極性。

2015 年5 月中央組織部等部門聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于做好選派機關(guān)優(yōu)秀干部到村任第一書記工作的通知》以來，駐村第一書記制度在全國實施并在實踐中取得了重要成效。為推進精準扶貧和鄉(xiāng)村振興有效銜接，進而全面推進鄉(xiāng)村振興、實現(xiàn)共同富裕，2021 年5 月，中央辦公廳又印發(fā)《關(guān)于向重點鄉(xiāng)村持續(xù)選派駐村第一書記和工作隊的意見》，對全面推進鄉(xiāng)村振興背景下，駐村第一書記選派范圍、人選把關(guān)、職責任務、管理考核、組織保障等，在總結(jié)以往實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上進行了新的明確規(guī)定。伴隨著中央選派駐村第一書記文件的印發(fā)和駐村第一書記制度的實踐運行，學界興起了研究駐村第一書記制度熱潮，目前已經(jīng)發(fā)表了大量研究成果。但從目前的研究成果來看，主要側(cè)重于選派駐村第一書記意義、實踐運行中的問題及對策建議等方面，還沒有發(fā)現(xiàn)對駐村第一書記制度歷史發(fā)展進程和經(jīng)驗的系統(tǒng)研究成果。筆者擬對駐村第一書記制度的發(fā)展歷程進行系統(tǒng)考察并分析總結(jié)其經(jīng)驗，以期對鄉(xiāng)村振興背景下駐村第一書記制度的常態(tài)化運作有所啟發(fā)。駐村第一書記制度是歷史上中國共產(chǎn)黨選派干部下鄉(xiāng)的當代延續(xù)。學界普遍認為，駐村第一書記制度與歷史上的各種工作隊有著千絲萬縷的聯(lián)系。筆者認為，盡管駐村第一書記制度與歷史上的各種工作隊有聯(lián)系，但正式以駐村第一書記制度命名則起源21 世紀之初，它是在地方實踐探索取得成功經(jīng)驗，進而向其他省市擴散，最終獲得中央認可而在全國普遍推廣的一種制度創(chuàng)新成果，是有中國特色的制度創(chuàng)新成果。因此，以世紀之初的地方性探索為起點，把駐村第一書記制度的歷史發(fā)展分為地方性探索創(chuàng)新、以精準扶貧為主要任務、以鄉(xiāng)村振興為主要任務三個階段。

一、駐村第一書記制度的地方性探索創(chuàng)新階段（2001 年至2014 年）

關(guān)于駐村第一書記制度的探索起源，陶建群等認為，全國范圍內(nèi)最先選派駐村第一書記的地方是江蘇省如皋市。2010 年，如皋市委組織部以創(chuàng)先爭優(yōu)活動為載體，針對農(nóng)村干部隊伍建設(shè)中存在的薄弱環(huán)節(jié)，先后選派56名能力強、活力強、潛力強的機關(guān)副科級以上的“三強干部”，到村級班子軟弱、村級基礎(chǔ)脆弱、村營收入薄弱的“三弱村”擔任駐村第一書記。駐點村覆蓋面最廣，駐村第一書記幫助村級單位踐行科學發(fā)展觀，取得明顯成效。①參見陶建群等：《中國鄉(xiāng)村治理的“杠桿”效應——江蘇如皋機關(guān)駐村“第一書記”的創(chuàng)新探索》，《人民論壇》，2012 年11（上）。王亞華等也認為，早在2010 年，江蘇省如皋市在全國率先開始向行政村派駐第一書記，以推進鄉(xiāng)村治理。②參見王亞華、舒全峰：《第一書記扶貧與農(nóng)村領(lǐng)導力供給》，《國家行政學院學報》，2017 年第1 期。實際上，選派駐村第一書記的地方性探索創(chuàng)新起源于安徽省。2001 年安徽省委決定，從機關(guān)和事業(yè)單位選派優(yōu)秀年輕黨員干部到貧困村擔任黨支部書記，任期為3 年。截至2012 年，共選派了1.4 萬名優(yōu)秀黨員干部到村任職。前三批選派駐村第一書記主要到貧困村任職；第四批結(jié)合全省村務公開和民主管理“難點村”治理工作，主要到“難點村”任職；第五批結(jié)合“基層組織建設(shè)年”分類定級，主要到“后進村”任職；第六批結(jié)合脫貧攻堅和軟弱渙散村整頓，主要到貧困村和軟弱渙散村任職，實現(xiàn)對全省建檔立卡貧困村和軟弱渙散村全覆蓋。

安徽省之所以在2001 年就開始選派駐村第一書記工作，既與國家的宏觀政策有關(guān)，也與安徽省兼具農(nóng)業(yè)大省和革命老區(qū)的雙重特征有關(guān)。國務院2001 年6 月印發(fā)《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（二〇〇一—二〇一〇年）》，強調(diào)21 世紀第一個十年的扶貧開發(fā)目標是：盡快解決少數(shù)貧困人口溫飽問題，進一步改善貧困地區(qū)的基本生產(chǎn)生活條件，鞏固溫飽成果，提高貧困人口的生活質(zhì)量和綜合素質(zhì)，加強貧困鄉(xiāng)村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善生態(tài)環(huán)境，逐步改變貧困地區(qū)經(jīng)濟、社會、文化的落后狀況，為達到小康水平創(chuàng)造條件。綱要還強調(diào)，從中央到地方的各級黨政機關(guān)及企事業(yè)單位，都要繼續(xù)堅持定點聯(lián)系、幫助貧困地區(qū)或貧困村；有條件、有能力的，要結(jié)合干部的培養(yǎng)和鍛煉繼續(xù)選派干部蹲點扶貧，直接幫扶到鄉(xiāng)、到村，努力為貧困地區(qū)辦好事、辦實事。③參見《十五大以來重要文獻選編》（下），北京：人民出版社，2003 年版，第1877-1885 頁。21 世紀初，我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展進入新階段，中央于2001年明確提出要推進農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整，把增加農(nóng)民收入作為基本目標。安徽省作為農(nóng)業(yè)大省和革命老區(qū)，農(nóng)村發(fā)展和扶貧任務艱巨、矛盾集中。尤其是改革開放以來，伴隨著外出打工潮的興起，村級的精英人才都外出務工經(jīng)商，導致村級干部隊伍人才短缺，農(nóng)村基層黨組織建設(shè)面臨不少問題。一些鄉(xiāng)村黨組織處于軟弱渙散狀態(tài)；個別黨組織存在青黃不接、后繼無人的狀況，有的地方連合格的村黨支部書記都選不出來；一些村的鄉(xiāng)村治理組織比較單一，除了村黨組織、村民委員會之外沒有其他組織，等等。①參見高其才：《健全“三治結(jié)合”的鄉(xiāng)村治理體系：發(fā)展歷程、價值目標、現(xiàn)實挑戰(zhàn)、制度完善》，《揚州大學學報》（人文社會科學版），2021 年第3 期。在此背景下，安徽省委決定選派機關(guān)干部到貧困村、后進村任第一書記，并制定了“加強組織、發(fā)展經(jīng)濟、富裕農(nóng)民、維護穩(wěn)定、鍛煉干部，促進農(nóng)村全面進步”②沈選：《在廣闊天地揮灑青春的汗水——全省第二批選派干部到農(nóng)村任職工作巡禮》，《江淮》，2007 年第4 期。的目標要求。第一批選派干部到村任職實踐證明，開展這項工作推動了農(nóng)村“三個代表”重要思想學習教育活動，加強了所駐村以黨支部為核心的村級組織建設(shè)，壯大了所駐村的集體經(jīng)濟實力，增加了所駐村的農(nóng)民收入，促進了農(nóng)村各項社會事業(yè)發(fā)展和社會穩(wěn)定，也鍛煉提高了選派干部自身的思想政治素質(zhì)和實踐工作能力，贏得了當?shù)馗刹咳罕姷男刨嚭秃迷u。2003 年8 月，時任中央政治局常委曾慶紅在安徽省考察工作時，認為“這種做法很有創(chuàng)造性，而且有實效，值得提倡”③王太華：《夯實基礎(chǔ)，促進發(fā)展》，《農(nóng)民日報》2004 年2 月6 日。。

浙江省在選派駐村第一書記方面也進行了較早的探索（浙江省正式文件用的名稱是“農(nóng)村工作指導員制度”，這實際上相當于駐村第一書記制度）。浙江是沿海發(fā)達省份，不少農(nóng)村能人進城經(jīng)商務工，農(nóng)村基層黨建也存在不少問題亟待解決。對此，習近平同志在浙江工作期間提出，就“三農(nóng)”論“三農(nóng)”已經(jīng)難以從根本上解決“三農(nóng)”問題，要跳出“三農(nóng)”抓“三農(nóng)”，要用統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的思路與理念解決三農(nóng)問題。④參見習近平：《之江新語》，杭州：浙江人民出版社，2007 年版，第43 頁。2004 年，浙江省決定建立農(nóng)村工作指導員制度。農(nóng)村工作指導員是指受上級黨委、政府的委派，在村黨組織的領(lǐng)導下，指導、幫助和配合基層組織開展工作的干部。要求實現(xiàn)全省每個行政村有一名指導員，人口較少的村可以“一員兩村”。農(nóng)村工作指導員首輪駐村時間3年。指導員列席村黨支部、村委會等基層組織的各種會議，參與重要問題的討論和決策，提出有關(guān)意見和建議。⑤參見《中共浙江省委辦公廳、浙江省人民政府辦公廳關(guān)于建立農(nóng)村工作指導員制度的通知》，《浙江政報》，2004 年第21 期。2007 年，浙江印發(fā)《關(guān)于堅持和完善農(nóng)村工作指導員制度的若干意見》，對相關(guān)制度規(guī)定進行完善。2012 年，浙江印發(fā)《關(guān)于進一步加強農(nóng)村工作指導員工作的若干意見》，對規(guī)范選派機制、完善駐村方式、加強對指導員的管理、強化派出單位支持責任、加強黨的領(lǐng)導等進一步進行了明確規(guī)定。⑥參見《中共浙江省委辦公廳、浙江省人民政府辦公廳關(guān)于進一步加強農(nóng)村工作指導員工作的若干意見》，《浙江省人民政府公報》，2012 年第19 期?？梢钥闯觯憬霓r(nóng)村工作指導員雖然沒有命名為“駐村第一書記”，實際上跟后來的駐村第一書記已經(jīng)非常接近，可以說是駐村第一書記制度的預演，為后來實施駐村第一書記制度積累了重要經(jīng)驗。時任浙江省委書記的習近平同志對此評價說：“我省實施農(nóng)村工作指導員制度，就是一種嘗試，這條路要繼續(xù)深化探索下去?！雹吡暯剑骸陡稍趯嵦?，走在前列——推進浙江新發(fā)展的思考與實踐》，北京：中共中央黨校出版社，2006 年版，第434 頁。此外，在全國實施駐村第一書記制度之前，浙江有的地方也開始實施派駐第一書記工作。2014 年，通元鎮(zhèn)的文件要求向相關(guān)行政村派駐第一書記，有的第一書記由縣派駐，有的村由鎮(zhèn)聯(lián)村組的組長兼任，實現(xiàn)全鎮(zhèn)所有村均有第一書記，各村第一書記用一年時間破解發(fā)展難題，解決“四風”問題。

江蘇省如皋市選派駐村第一書記探索起步也較早。如果說安徽選派駐村第一書記的直接原因是解決農(nóng)村最現(xiàn)實的迫切問題，江蘇如皋的探索則顯示了地方基層干部的積極主動作為。2012 年是全國基層組織建設(shè)年，如皋市委組織部著力將駐村第一書記制度打造成全國品牌，建立城市與農(nóng)村、機關(guān)與基層的聯(lián)動機制，使基層黨建工作更好地圍繞中心、服務大局，讓組織工作創(chuàng)造出強大的生產(chǎn)力。2010 年2 月，如皋市委出臺《關(guān)于選派機關(guān)駐村（社區(qū)）“第一書記”的實施方案（初稿）》，最初是到“三弱”村，后來又擴展到“兩重”村（“兩重”指環(huán)境整治任務重和信訪維穩(wěn)任務重）。截至2013 年5 月，共選派300 多名駐村第一書記。通過實施四項工程：強村富民工程、民心民生工程、固本強基工程、管理創(chuàng)新工程，促進了當?shù)亟?jīng)濟社會的全面發(fā)展和黨群關(guān)系的良性互動，贏得了基層干部群眾的信賴和好評。具體體現(xiàn)為村級經(jīng)濟社會發(fā)展得到新提升，村級組織建設(shè)得到新加強，黨群干群關(guān)系得到新改善，黨員干部能力作風得到新錘煉。①參見南通市委組織部：《選派駐村“第一書記”，實現(xiàn)強基強干雙贏》，《組織人事報》2013 年5 月30 日。南通選派駐村第一書記的探索實踐，取得積極效果，獲得時任中央政治局委員、中央組織部部長趙樂際的批示。

與江蘇如皋實踐探索前后，河南、遼寧、山東、廣西等地方也開始了選派駐村第一書記的探索實踐。各地選派駐村第一書記探索主要集中在2011 年前后，主要有兩個原因。

一是與扶貧開發(fā)綱要印發(fā)有關(guān)。2011 年5 月，中共中央、國務院印發(fā)《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（二〇一一—二〇二〇年）》，強調(diào)到2020 年穩(wěn)定實現(xiàn)扶貧對象“兩不愁三保障”，貧困地區(qū)農(nóng)民人均純收入增長幅度高于全國平均水平，扭轉(zhuǎn)發(fā)展差距擴大趨勢。同時強調(diào)要加強基層組織建設(shè)，充分發(fā)揮貧困地區(qū)基層黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用，把扶貧開發(fā)與基層組織建設(shè)有機結(jié)合起來。②參見《十七大以來重要文獻選編》（下），北京：中央文獻出版社，2013 年版，第370 頁。

部分?。▍^(qū)）實施駐村第一書記制度情況簡表

二是與基層黨組織開展創(chuàng)先爭優(yōu)活動有關(guān)。2010 年4 月，中央組織部、中央宣傳部要求在黨的基層組織和黨員中開展創(chuàng)先爭優(yōu)活動，不少地方把選派駐村第一書記作為扶貧和創(chuàng)先爭優(yōu)活動的重要抓手。各地選派駐村第一書記的實踐探索，取得了積極效果，為全面推行駐村第一書記制度積累了寶貴經(jīng)驗。

二、駐村第一書記制度以精準扶貧為主要任務階段（2015 年至2020 年）

以安徽為代表的駐村第一書記實踐探索取得積極效果，為駐村第一書記制度在全國范圍推廣積累了重要經(jīng)驗。黨的十八大提出，到2020 年實現(xiàn)全面建成小康社會的目標。習近平總書記指出：“全面建成小康社會，最艱巨最繁重的任務在農(nóng)村、特別是在貧困地區(qū)。沒有農(nóng)村的小康，特別是沒有貧困地區(qū)的小康，就沒有全面建成小康社會?！雹佟读暯椒鲐氄撌稣帯?，北京：中央文獻出版社，2018 年版，第4 頁。有數(shù)據(jù)顯示，2015 年我國在當時標準下仍有7000 多萬貧困人口。為了實現(xiàn)全面脫貧的莊嚴承諾，中共中央、國務院作出關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定，提出精準扶貧的戰(zhàn)略思想，要求做到“六個精準”，其中之一就是要做到因村派人精準，“根據(jù)貧困村的實際需求，精準選配第一書記，精準選派駐村工作隊，提高縣以上機關(guān)派出干部比例。加大駐村干部考核力度，不穩(wěn)定脫貧不撤隊伍”②《十八大以來重要文獻選編》（下），北京：中央文獻出版社，2018 年版，第69-70 頁。。為了貫徹習近平總書記關(guān)于大抓基層、推動基層建設(shè)全面進步全面過硬和精準扶貧、精準脫貧等重要指示精神，2015 年5 月，中央組織部等部門聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于做好選派機關(guān)優(yōu)秀干部到村任第一書記工作的通知》，強調(diào)對黨組織軟弱渙散村、建檔立卡貧困村要全覆蓋；對革命老區(qū)、邊疆和民族地區(qū)、災后恢復重建地區(qū)要加大選派第一書記力度，做到應派盡派；對其他類型村可根據(jù)實際選派。第一書記人選應政治素質(zhì)好，有較強工作能力，兩年以上工作經(jīng)歷，具備正常履職的身體條件。第一書記人選主要從各級機關(guān)優(yōu)秀年輕干部、后備干部、國有企事業(yè)單位的優(yōu)秀人員和以往因年齡原因從領(lǐng)導崗位上調(diào)整下來、尚未退休的干部中選派，有農(nóng)村工作經(jīng)驗或涉農(nóng)方面專業(yè)技術(shù)特長的優(yōu)先。中央和國家機關(guān)部委、人民團體、中管金融企業(yè)、國有重要骨干企業(yè)和高等學校，每個單位要向定點扶貧單位至少選派1 名第一書記，為基層作出示范。強調(diào)第一書記在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委領(lǐng)導和指導下，緊緊依靠村黨組織，帶領(lǐng)村“兩委”成員開展工作，注意從派駐村實際出發(fā)，抓住主要矛盾，解決突出問題，實現(xiàn)建強基層組織、推動精準扶貧、為民辦事服務、提升治理水平的選派目標。③參見盛若蔚：《選派機關(guān)優(yōu)秀干部到村任第一書記》，《人民日報》2015 年5 月1 日。這一文件的頒布，標志著駐村第一書記制度從地方探索創(chuàng)新階段走向以精準扶貧為主要內(nèi)容的國家制度階段。

自2015 年駐村第一書記制度開始在全國范圍實施，呈現(xiàn)出重視程度高、選派規(guī)模大、分布范圍廣的特點。自2016 年開始，選派駐村第一書記成為歷年中央一號文件必備內(nèi)容。2016 年，中央一號文件強調(diào)，“認真抓好選派‘第一書記’工作”。2017 年，中央一號文件強調(diào)，“扎實推進抓黨建促脫貧攻堅工作，充分發(fā)揮村黨組織第一書記的重要作用”。2018 年，中央一號文件強調(diào)，“建立選派第一書記工作長效機制，全面向貧困村、軟弱渙散村和集體經(jīng)濟薄弱村黨組織派出第一書記”。2019 年，中央一號文件強調(diào)，“建立第一書記派駐長效工作機制，全面向貧困村、軟弱渙散村和集體經(jīng)濟空殼村派出第一書記，并向鄉(xiāng)村振興任務重的村拓展”。2020 年，中央一號文件強調(diào)，“持續(xù)向貧困村、軟弱渙散村、集體經(jīng)濟薄弱村派駐第一書記”。歷年中央一號文件關(guān)于駐村第一書記的表述可以歸納為三點：一是要充分發(fā)揮駐村第一書記的作用，二是強調(diào)選派駐村第一書記工作長效機制和制度化，三是第一書記工作任務由扶貧轉(zhuǎn)向鄉(xiāng)村振興。

2015 年以來，習近平總書記多次對選派駐村第一書記工作進行部署。2017 年6 月23 日，在深度貧困地區(qū)脫貧攻堅座談會上，他強調(diào)：“扶貧干部要真正沉下去，撲下身子到村里干，同群眾一起干，不能蜻蜓點水，不能三天打魚兩天曬網(wǎng)，不能神龍見首不見尾。這方面，各級黨組織和組織部門要管好抓緊，確保第一書記和駐村干部用心用情用力做好幫扶工作?！雹佟读暯秸勚螄碚罚ǖ诙恚?，北京：外文出版社，2017 年版，第92 頁。同年12 月，他在中央農(nóng)村工作會議上再次強調(diào)：“全面向貧困村、軟弱渙散村、集體經(jīng)濟薄弱村黨組織派出第一書記，是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和培養(yǎng)鍛煉干部的重要舉措，要建立長效工作機制，切實發(fā)揮作用。”②《習近平著作選讀》（第二卷），北京：人民出版社，2023 年版，第94、437 頁。習近平總書記既大力倡導選派駐村第一書記，也高度評價駐村第一書記工作。在2018 年2 月打好精準脫貧攻堅戰(zhàn)座談會上，習近平總書記指出：“全國累計選派43.5 萬名干部擔任第一書記，目前，在崗第一書記19.5 萬名、駐村干部77.5 萬名。這些同志肩負重任，同當?shù)鼗鶎痈刹坎⒓鐟?zhàn)斗，帶領(lǐng)貧困群眾脫貧致富，用自己的辛苦換來貧困群眾的幸福，有的甚至獻出了寶貴生命，詮釋了扶貧干部的擔當和情懷?！雹邸读暯秸勚螄碚罚ǖ谌恚本和馕某霭嫔?，2020 年版，第149 頁。在2021 年2 月全國脫貧攻堅總結(jié)表彰大會上，習近平總書記指出：“我們集中精銳力量投向脫貧攻堅主戰(zhàn)場，全國累計選派二十五萬五千個駐村工作隊、三百多萬名第一書記和駐村干部，同近二百萬名鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和數(shù)百萬村干部一道奮戰(zhàn)在扶貧一線，鮮紅的黨旗始終在脫貧攻堅主戰(zhàn)場上高高飄揚。”④《習近平著作選讀》（第二卷），北京：人民出版社，2023 年版，第94、437 頁。實踐表明，選派駐村第一書記既有力推動了精準脫貧，也培養(yǎng)鍛煉了大量年輕干部，積累了重要經(jīng)驗。

三、駐村第一書記制度以鄉(xiāng)村振興為主要任務階段（2021 年至今）

盡管2017 年黨的十九大已經(jīng)強調(diào)要實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，并于2018 年發(fā)布關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見。但由于黨的十九大時，不少地方還沒有實現(xiàn)脫貧，其重點任務是決勝全面小康，實現(xiàn)精準脫貧。因此，從全國范圍看，對于發(fā)達地區(qū)來說，2018 年已經(jīng)開始了鄉(xiāng)村振興進程，對于貧困地區(qū)而言，則是先全力精準脫貧再開展鄉(xiāng)村振興。2021 年7 月1 日，習近平總書記代表黨和人民莊嚴宣告，我國建成了全面小康社會，歷史性地解決了絕對貧困問題。就“三農(nóng)”工作來說，從2021 年起工作重點將轉(zhuǎn)向全面推進鄉(xiāng)村振興，對于脫貧地區(qū)設(shè)立5 年過渡期，力求實現(xiàn)鞏固脫貧攻堅成果與鄉(xiāng)村振興有效銜接。在全面推進鄉(xiāng)村振興的新階段，是否還繼續(xù)選派駐村第一書記？2020 年9 月，習近平總書記在湖南考察時明確強調(diào)，在接續(xù)推進鄉(xiāng)村振興中，要繼續(xù)選派駐村第一書記，加強基層黨組織建設(shè)，提高基層黨組織的政治素質(zhì)和戰(zhàn)斗力。在2020 年中央農(nóng)村工作會議上，他重申：要選派一批優(yōu)秀干部到鄉(xiāng)村振興一線崗位，把鄉(xiāng)村振興作為培養(yǎng)鍛煉干部的廣闊舞臺。為貫徹習近平總書記重要論述精神，中央辦公廳于2021 年5 月印發(fā)《關(guān)于向重點鄉(xiāng)村持續(xù)選派駐村第一書記和工作隊的意見》。⑤參見《向重點鄉(xiāng)村持續(xù)選派駐村第一書記和工作隊》，《人民日報》2021 年5 月12 日。由此，駐村第一書記制度進入以實施鄉(xiāng)村振興為主要任務的新階段。

與2015 年選派駐村第一書記文件相比，2021 年文件在充分運用6 年來成功經(jīng)驗的基礎(chǔ)上進行了修訂完善，呈現(xiàn)出五個新特點：第一，在選派范圍方面有新變化。從精準脫貧后的實際出發(fā)，強調(diào)脫貧村、易地扶貧搬遷安置村繼續(xù)選派第一書記，鄉(xiāng)村振興重點幫扶縣的脫貧村作為重點，加大選派力度。同時強調(diào)，要選擇一批鄉(xiāng)村振興任務重的村，選派第一書記，發(fā)揮示范帶動作用，對黨組織軟弱渙散村，繼續(xù)全覆蓋選派第一書記。第二，更加強調(diào)選派人選的作風要求和精準匹配度。無論是精準脫貧還是鄉(xiāng)村振興都要實事求是，發(fā)揚黨的優(yōu)良作風。因此，2021 年文件在2015 年文件強調(diào)嚴把人選“政治關(guān)、品行關(guān)、廉政關(guān)、能力關(guān)”的基礎(chǔ)上，突出“作風觀”，這既與近年來基層黨建反對形式主義作風有關(guān)，也與鄉(xiāng)村振興內(nèi)涵有關(guān)。鄉(xiāng)村振興任務更加艱巨，需要更加踏實的作風。還強調(diào)縣級黨委和政府要根據(jù)不同類型村的需要，對人選進行科學搭配、優(yōu)化組合，發(fā)揮選派力量的最大效能。與精準扶貧相比，鄉(xiāng)村振興內(nèi)涵更豐富，更需要針對村情實際發(fā)力。第三，駐村第一書記駐村時間有所延長。2015 年文件要求駐村第一書記任期一般為1 至3 年。可是實際中，不少駐村第一書記任期較短，導致有的工作開展缺乏可持續(xù)性。2021 年文件要求第一書記任期一般不少于2 年，到期輪換、壓茬交接。第四，更加強調(diào)對駐村第一書記考核的全面性。要求對駐村第一書記，由所在縣黨委組織部門、農(nóng)辦、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門、鄉(xiāng)村振興部門會同鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委進行年度考核，以適當方式聽取派出單位意見。期滿考核由派出單位會同上述部門進行，考核過程應聽取村干部、黨員、群眾意見，全面了解現(xiàn)實表現(xiàn)情況。第五，更加強調(diào)派出單位的幫扶責任。強調(diào)派出單位與第一書記所在村實行責任捆綁，黨委負責同志每年到村調(diào)研指導、推進工作，把選派工作納入黨委書記抓基層黨建工作述職評議考核內(nèi)容。這些新特點充分體現(xiàn)了新文件充分吸收了2015 年以來選派駐村第一書記的實踐經(jīng)驗。

2022 年中央一號文件繼續(xù)強調(diào)，要“發(fā)揮駐村第一書記和工作隊抓黨建促鄉(xiāng)村振興作用”①《中共中央國務院關(guān)于做好二〇二二年全面推進鄉(xiāng)村振興重點工作的意見》，《人民日報》2022 年2 月23 日。。2022 年4 月，習近平總書記在海南考察時與駐村第一書記、鄉(xiāng)鎮(zhèn)鄉(xiāng)村振興工作隊隊長、村支部書記等進行親切交談，強調(diào)推動鄉(xiāng)村全面振興，關(guān)鍵靠人，要建設(shè)一支政治過硬、本領(lǐng)過硬、作風過硬的鄉(xiāng)村振興干部隊伍，吸引各類人才在鄉(xiāng)村振興中建功立業(yè)。要強化農(nóng)村基層黨組織建設(shè)，充分發(fā)揮基層黨組織戰(zhàn)斗堡壘作用。②參見《習近平在海南考察時強調(diào)：解放思想、開拓創(chuàng)新、團結(jié)奮斗、攻堅克難，加快建設(shè)具有世界影響力的中國特色自由貿(mào)易港》，《人民日報》2022 年4 月14 日。因此，在全面推進鄉(xiāng)村振興進程中，駐村第一書記制度在實踐中將會更加完善，駐村第一書記也將會發(fā)揮更加重要的作用。

四、駐村第一書記制度發(fā)展的基本經(jīng)驗

駐村第一書記制度經(jīng)歷了從地方性探索創(chuàng)新到成長為一項國家制度，在20 多年的實踐運行中，尤其在2015 年全面實施后的實踐中積累了寶貴經(jīng)驗，主要包括以下四個方面。

（一）堅持黨的領(lǐng)導

堅持黨的領(lǐng)導是駐村第一書記制度順暢運行的前提。從世紀之初駐村第一書記制度的探索起源看，駐村第一書記制度就是在安徽省委高度重視并設(shè)計下產(chǎn)生的。江蘇如皋駐村第一書記制度的探索創(chuàng)新，也是在市委和市委組織部的領(lǐng)導下進行的。駐村第一書記制度取得積極成效并獲得高層認可而成為一項國家制度也是以中央組織部等部門下發(fā)文件的形式呈現(xiàn)的。駐村第一書記制度在全國推廣，起點標志就是2015 年中央組織部等部門印發(fā)的文件。2015 年以來，第一書記制度被各級黨委高度重視，與習近平總書記大力倡導也密不可分。2015 年以來，習近平總書記在多個場合多次提及駐村第一書記，極大推動了駐村第一書記工作。從微觀視角看，駐村第一書記能夠取得積極效果與選派單位領(lǐng)導重視是密不可分的，正所謂“駐村當代表，單位是后盾，一切靠單位，領(lǐng)導負全責”。實踐表明，駐村第一書記工作成效與派出單位重視程度呈正相關(guān)關(guān)系。從反面來看，凡是選派單位重視不夠的，都影響了駐村第一書記工作成效。有學者指出：“原單位應該為第一書記提供全方位的支持；但是另外一方面，原單位也有自身的常規(guī)工作，扶貧只是在壓力型體制之下所附加的任務，很多部門資源有限、資金專款專用，也不想增加過多負擔，而駐村第一書記在村內(nèi)基本上都是瑣事、小事，而很多情況下都需要依靠單位解決，因此二者之間的矛盾由此而產(chǎn)生。”①許漢澤、李小云：《精準扶貧背景下駐村機制的實踐困境及其后果——以豫中J 縣駐村“第一書記”扶貧為例？》，《江西財經(jīng)大學學報》，2017 年第3 期。這不能不影響駐村第一書記的工作效果。

（二）堅持精準選派

黨的十八大以來，脫貧攻堅取得重大成效，重要原因之一是提出了精準扶貧理論。2015 年6月，習近平總書記指出：“扶貧開發(fā)推進到今天這樣的程度，貴在精準，重在精準，成敗之舉在于精準。……要做到六個精準，即扶持對象精準、項目安排精準、資金使用精準、措施到戶精準、因村派人（第一書記）精準、脫貧成效精準。各地都要在這幾個精準上想辦法、出實招、見真效?！雹凇读暯椒鲐氄撌稣帯?，北京：中央文獻出版社，2018 年版，第58 頁。與精準扶貧相一致，選派駐村第一書記之所以取得明顯成效，也正是因為堅持了精準選派。從最初安徽省委選派駐村第一書記，就對各異的鄉(xiāng)村進行類型劃分，根據(jù)貧困村、難點村、后進村、黨組織軟弱渙散村的實際情況選派不同類型的駐村第一書記，增強駐村第一書記原單位優(yōu)勢和個人優(yōu)勢與農(nóng)村實際需求的匹配度。2015 年后，由于習近平總書記提出精準扶貧理論，強調(diào)要因村派人精準，各地在選派駐村第一書記時更加強調(diào)了精準性。各地還針對同一類型（或者同一個）村莊的不同發(fā)展階段，適時選派不同類型的駐村第一書記。湖南省花垣縣在選派十八洞村駐村第一書記時，就根據(jù)扶貧動員起步、經(jīng)濟走上正軌等不同階段選派不同類型的駐村第一書記，取得了良好效果。③參見陳文勝：《大國小村》，長沙：湖南人民出版社，2021 年版，第19-21 頁。2021 年文件繼續(xù)強調(diào)“堅持縣級統(tǒng)籌、精準選派，按照先定村、再定人原則，由縣級黨委和政府摸清選派需求，統(tǒng)籌各級選派力量，因村派人、科學組隊”。④《向重點鄉(xiāng)村持續(xù)選派駐村第一書記和工作隊》，《人民日報》2021 年5 月12 日。因此，在未來選派駐村第一書記實踐中，要繼續(xù)堅持精準選派原則，以便有針對性地全面推進鄉(xiāng)村振興。

（三）堅持以培養(yǎng)鄉(xiāng)村內(nèi)生力量為主

選派駐村第一書記目的是通過外部力量幫扶解決鄉(xiāng)村脫貧和全面振興問題，是中國共產(chǎn)黨初心使命和我國社會主義制度優(yōu)越性在基層的重要體現(xiàn)。但是從根本上說，鄉(xiāng)村脫貧和全面振興要靠激發(fā)鄉(xiāng)村內(nèi)部力量，要發(fā)揮農(nóng)民群眾主體地位作用。兩個關(guān)于選派駐村第一書記的文件都強調(diào)，第一書記要幫助建強基層黨組織，充分發(fā)揮支持和幫組作用，增強“造血”功能，實際上就是強調(diào)要幫助培養(yǎng)鄉(xiāng)村發(fā)展的內(nèi)生力量，調(diào)動村“兩委”和村民的積極性、主動性和創(chuàng)造性，做到幫辦不代替、到位不越位。習近平總書記指出：“脫貧致富終究要靠貧困群眾用自己的辛勤勞動來實現(xiàn)。要尊重扶貧對象主體地位，各類扶貧項目和扶貧活動都要緊緊圍繞貧困群眾需求來進行，支持貧困群眾探索創(chuàng)新扶貧方式方法。”①《習近平扶貧論述摘編》，北京：中央文獻出版社，2018 年版，第136 頁。從駐村第一書記的工作實踐來看，雖然也有少數(shù)駐村第一書記不太注重培養(yǎng)農(nóng)村內(nèi)生力量，僅僅依靠“輸血”途徑短期內(nèi)改變了鄉(xiāng)村面貌，但大部分通過駐村第一書記實現(xiàn)脫貧和振興的鄉(xiāng)村，都在激發(fā)鄉(xiāng)村內(nèi)生力量方面取得了顯著成效。有的駐村第一書記通過黨內(nèi)民主（整合力量）、群眾路線（嵌入社會動員群眾）、民主訓練（公眾參與激活制度）等途徑，激活農(nóng)村基層黨組織的凝聚力、戰(zhàn)斗力，促使村莊發(fā)展步入正軌，民眾參與決策的習慣形成，培養(yǎng)了鄉(xiāng)村內(nèi)生發(fā)展力量，為村莊后續(xù)發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。②參見魏程琳：《雙重嵌入與制度激活：第一書記推動基層協(xié)商民主的經(jīng)驗邏輯》，《北京工業(yè)大學學報》（社會科學版），2021年第6期。從中央組織部編寫的《抓黨建促脫貧攻堅案例選：第一書記》來看，這些優(yōu)秀駐村第一書記案例的一個共同特點都是在培養(yǎng)鄉(xiāng)村內(nèi)生力量方面取得了顯著成效。

（四）堅持調(diào)動駐村第一書記工作積極性

駐村第一書記制度從地方性探索創(chuàng)新，到上升為國家制度并長期堅持下來，其中起決定作用的是在這一制度實施過程中，大部分駐村第一書記都發(fā)揮了積極性、主動性和創(chuàng)造性。駐村第一書記工作積極性的發(fā)揮，除了第一書記的群體特征（政治素質(zhì)高、工作能力強、事業(yè)心和責任感強、年輕）之外，還因為這一制度的實施具備一系列的制度環(huán)境。首先，這一制度的實施為培養(yǎng)鍛煉年輕干部提供了機會。雖然選派駐村第一書記的著眼點是對鄉(xiāng)村發(fā)展進行幫扶，但是培養(yǎng)鍛煉年輕干部也是重要目的。有學者指出，縣域范圍的駐村第一書記任期結(jié)束后一般有三種去向：升遷后在鄉(xiāng)鎮(zhèn)留用、回原單位原職使用、回原單位后提拔使用。即使回原單位原職使用，也會進行橫向調(diào)整，一般會從一般位子調(diào)整為核心位子。③參見印子：《貧困治理中的干部下鄉(xiāng)——基于豫南G 縣扶貧“第一書記”制度運作的分析》，《人文雜志》，2021 年第3 期。據(jù)統(tǒng)計，北京市三分之一市級選派的駐村第一書記及時得到提拔使用，門頭溝區(qū)43 名區(qū)派駐村第一書記提拔使用了22 名。④參見吳志強等：《用好第一書記，助力鄉(xiāng)村振興》，《前線》，2021 年第12 期。其次，注重對駐村第一書記的管理考核。管理考核具有重要的導向功能，合理的管理考核能夠激發(fā)駐村第一書記工作的積極性。從這一制度實施之初，各地就都注重對駐村第一書記的考核。從2015 年以來，兩個文件都強調(diào)要加強對選派駐村第一書記的考核管理，既注重年度考核，又重視期滿考核，尤其是2021年文件強調(diào)考核過程中要聽取各方面意見，全面了解現(xiàn)實表現(xiàn)，并充分重視考核結(jié)果的運用。最后，注重對駐村第一書記關(guān)心關(guān)愛，營造良好的輿論氛圍。從本質(zhì)上來看，選派駐村第一書記不是個人行為，而是黨和政府推動的組織行為，因此組織關(guān)心關(guān)愛就顯得非常重要。組織的關(guān)心關(guān)愛除了體現(xiàn)為各級領(lǐng)導的問候和媒體的宣傳報道之外，主要體現(xiàn)在對駐村第一書記的個人激勵。駐村第一書記駐村期間，原工資和福利待遇不變，不承擔派出單位工作，同時，派出單位還給予生活補助和通信補貼。從付出和回報的關(guān)系看，駐村第一書記兩年駐村期間一般不會利益受損，干好了還會有各種激勵，因此能夠調(diào)動其工作積極性。