李 揚，田順發(fā)，馬靜文，沈福新

(1.水利部水利水電規(guī)劃設(shè)計總院，北京 100120；2.中水北方勘測設(shè)計研究有限公司，天津 300222；3.中鐵第五勘察設(shè)計院集團(tuán)有限公司，北京 102600)

我國城鎮(zhèn)的防洪達(dá)標(biāo)狀況，此前在流域防洪規(guī)劃編制工作中，對全國337個地級行政單元的設(shè)防情況做過總體分析。但未對全國所有縣級行政單元全面覆蓋的總體梳理分析。新一輪的全國及流域防洪規(guī)劃修編與實施及國家水網(wǎng)工程規(guī)劃的編制與實施為全面提升我國城鎮(zhèn)防洪安全保障能力提供了新的契機，而開展規(guī)劃編制工作的重要前提是要全面梳理分析我國城鎮(zhèn)的現(xiàn)有防洪標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置情況及實際達(dá)標(biāo)情況。本次分析工作，立足于各流域防洪規(guī)劃、各省(區(qū)、市)水資源綜合規(guī)劃、防洪規(guī)劃與“十四五”水安全保障規(guī)劃的有關(guān)內(nèi)容和全國第三次水資源調(diào)查評價等有關(guān)資料，力求全面覆蓋我國縣級行政單元，整體分析我國城鎮(zhèn)防洪標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定與達(dá)標(biāo)情況，為進(jìn)一步開展的全國及流域防洪規(guī)劃修編工作提供參考。

1 中國城鎮(zhèn)防洪標(biāo)準(zhǔn)及其適宜性

城鎮(zhèn)防洪標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定，是開展防洪規(guī)劃編制的基礎(chǔ)條件，也是開展防洪工程體系建設(shè)的基本依據(jù)。我國現(xiàn)行GB 50201—2014《防洪標(biāo)準(zhǔn)》根據(jù)防洪保護(hù)對象的不同特點，將防洪保護(hù)對象分為防洪保護(hù)區(qū)、工礦企業(yè)、交通運輸設(shè)施、電力設(shè)施、環(huán)境保護(hù)設(shè)施、通信設(shè)施、文物古跡和旅游設(shè)施以及水利水電工程共8大類，其中城市防護(hù)區(qū)列入防洪保護(hù)區(qū)類別中。城鎮(zhèn)防洪標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定，根據(jù)其政治經(jīng)濟(jì)地位重要性、常駐人口或當(dāng)量經(jīng)濟(jì)規(guī)模來確定防護(hù)等級，共分為4個等級，分別對應(yīng)不同的防洪標(biāo)準(zhǔn)。防洪標(biāo)準(zhǔn)的表示方式采用洪水重現(xiàn)期，分為200年一遇及以上、100—200年一遇、50—100年一遇和20—50年一遇共4個等級?？傮w而言，我國城鎮(zhèn)防洪標(biāo)準(zhǔn)與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平及防洪保安基本需求相適應(yīng)。

將保護(hù)對象分類，并根據(jù)其規(guī)模與重要程度制定相應(yīng)的防洪標(biāo)準(zhǔn)，這在國際上是普遍通用做法。與主要發(fā)達(dá)國家相比，我國的防洪標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置與其總體差別不大[1-3]。例如美國的現(xiàn)行防洪標(biāo)準(zhǔn)，城市防洪標(biāo)準(zhǔn)普遍為200年一遇，小型城鎮(zhèn)的防洪標(biāo)準(zhǔn)普遍為100年一遇，村莊防洪標(biāo)準(zhǔn)為50年一遇。日本的《河川法》明確了特別重要城市的防洪標(biāo)準(zhǔn)為200年一遇，重要城市防洪標(biāo)準(zhǔn)為100年一遇，一般城市防洪標(biāo)準(zhǔn)為50年一遇，農(nóng)田要求防御10—20年一遇洪水。澳大利亞規(guī)定城市防洪標(biāo)準(zhǔn)一般為150年一遇，農(nóng)業(yè)區(qū)防洪標(biāo)準(zhǔn)為10年一遇。波蘭等部分歐洲國家將特別重要的城市防洪標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置在500—1000年一遇，也有其特殊性，比如相應(yīng)的城市個數(shù)有限且防洪條件優(yōu)越等。從防洪標(biāo)準(zhǔn)確定的原則思路來看，均以防護(hù)對象的重要性及防護(hù)對象受災(zāi)損失的嚴(yán)重性作為分級設(shè)防的主要因素，普遍考慮工程體系投資效益與災(zāi)害損失間的協(xié)調(diào)，兼顧需求與可能，我國與世界主要國家在防洪標(biāo)準(zhǔn)確定思路方面基本一致[4-7]。

2 中國城鎮(zhèn)防洪達(dá)標(biāo)狀況總體分析思路

本文開展的分析工作以全國全部縣(區(qū))級行政單元為研究對象，分析工作主要包括4個步驟：

首先是對城鎮(zhèn)防洪單元的概化與歸并，明確全部縣(區(qū))級行政單元中具有防洪任務(wù)要求的單元，進(jìn)一步根據(jù)各縣(區(qū))級行政單元的空間區(qū)位關(guān)系及防洪對象的關(guān)聯(lián)性判斷是否需要對單元進(jìn)行合并分析，從而完成對本文分析對象的整理工作。

其次是明確全部分析對象單元的防洪標(biāo)準(zhǔn)，通過查閱有關(guān)規(guī)劃報告資料明確各單元已設(shè)定防洪標(biāo)準(zhǔn)情況，對于未查閱到資料的城鎮(zhèn)則通過查閱其統(tǒng)計年鑒資料并依據(jù)現(xiàn)行GB 50201—2014考慮選定防洪標(biāo)準(zhǔn)，以保障全部分析對象均有可供判定達(dá)標(biāo)狀況的標(biāo)準(zhǔn)依據(jù)。

再次是對于每個單元防洪能力是否達(dá)標(biāo)進(jìn)行判定，根據(jù)每個單元現(xiàn)有防洪工程體系對于洪水防御對象的防御能力進(jìn)行概化分析，形成現(xiàn)狀是否達(dá)標(biāo)的基本判斷。

進(jìn)而對于城鎮(zhèn)達(dá)標(biāo)狀況判定結(jié)果進(jìn)行綜合總體分析，按照城鎮(zhèn)設(shè)防標(biāo)準(zhǔn)等級、城鎮(zhèn)行政級別與地理環(huán)境類型等分別分析形成總體認(rèn)識。

3 中國城鎮(zhèn)防洪單元概化

按民政部公布的行政區(qū)劃數(shù)據(jù)(截止2020年9月)統(tǒng)計，全國現(xiàn)有地級及以上行政區(qū)337個，縣(區(qū))級行政單元2848個。本次分析研究，按照全部縣(區(qū))級行政單元經(jīng)濟(jì)社會條件、與河流水系分布的相關(guān)關(guān)系以及地形地貌條件，對城鎮(zhèn)的類型、防洪保護(hù)需求是否迫切、城鎮(zhèn)防洪單元能否概化歸并成為整體等問題進(jìn)行逐一梳理分析。

統(tǒng)計出有防洪任務(wù)的縣(區(qū))級行政單元2631個、不設(shè)縣(區(qū))的地級行政區(qū)4個(東莞、中山、儋州、嘉峪關(guān))，以及45個新區(qū)、新城、經(jīng)開區(qū)等，合計2680個行政單元。需要說明的是，其余168個縣(區(qū))級行政單元并非完全沒有防洪要求，只是此類城鎮(zhèn)特殊的地形條件遭遇洪澇概率低，不需要特別設(shè)定防洪標(biāo)準(zhǔn)和安排防洪工程體系建設(shè)。例如位于董志塬上的甘肅省慶陽市西峰區(qū)，城高水低，即未列入有防洪任務(wù)的縣(區(qū))范圍。

依據(jù)2016—2019年有關(guān)統(tǒng)計年鑒數(shù)據(jù)，對應(yīng)匯總上述2680個行政單元的人口規(guī)模，統(tǒng)計出具有防洪任務(wù)的城鎮(zhèn)居民共計7.5億人，約占全國城鎮(zhèn)總?cè)丝诘?9%。

根據(jù)防洪體系與保護(hù)格局，將有防洪任務(wù)的2680個行政單元進(jìn)行概化與歸并。概化時首先判斷行政單元的建成區(qū)范圍是否連接融合，對于不直接連接融合的城區(qū)劃為不同的防洪單元；對于邊界連接融合的行政單元則根據(jù)其主要防洪對象是否相同以及穿越城區(qū)主要江河的左右岸關(guān)系考慮是否歸并。例如南昌市位于贛江右岸的東湖區(qū)、西湖區(qū)、青云譜區(qū)和青山湖區(qū)歸并為一個設(shè)防單元，左岸的紅谷灘區(qū)與新建區(qū)歸并為一個設(shè)防單元。對于全國2680個行政單元逐一梳理分析后，概化歸并為2329個設(shè)防單元。以下分析內(nèi)容均以2329個設(shè)防單元為基準(zhǔn)。

按設(shè)防單元所處地理環(huán)境，可總體劃分為3種不同類型：平原、濱海和山丘區(qū)。平原類型設(shè)防單元主要包括我國各主要平原及部分高原、盆地地勢平坦區(qū)域的城市設(shè)防單元，共計770個，個數(shù)占比約為1/3，但人口占比近半，是我國城市人口分布的主體區(qū)域，防外洪與除內(nèi)澇任務(wù)普遍并重，防洪與排澇標(biāo)準(zhǔn)如何銜接協(xié)調(diào)是需要水利與住建部門共同關(guān)注的問題。濱海類型設(shè)防單元主要指城區(qū)直接臨海的城市設(shè)防單元，此類單元同時具有防洪與防潮保護(hù)需求，此類單元共143個，個數(shù)占比僅6%而人口占比為16%，以特大城市和大型城市為主，防洪與防潮標(biāo)準(zhǔn)普遍較高，也需要考慮防洪標(biāo)準(zhǔn)與防潮標(biāo)準(zhǔn)的協(xié)調(diào)銜接問題。山丘類型設(shè)防單元共1416個，個數(shù)占比超過6成，而人口占比僅37%，此類城鎮(zhèn)分布較為廣泛，以中小城鎮(zhèn)為主，防洪任務(wù)不僅考慮流經(jīng)城市的主要河流，還要關(guān)注山洪災(zāi)害問題[8]。我國城鎮(zhèn)設(shè)防單元按城市所處地理環(huán)境分類統(tǒng)計見表1。

表1 設(shè)防單元按地理環(huán)境類型統(tǒng)計表

4 中國城鎮(zhèn)防洪標(biāo)準(zhǔn)檢索與設(shè)定

在全部2329個設(shè)防單元中，大多數(shù)城鎮(zhèn)依據(jù)有關(guān)規(guī)劃設(shè)定了防洪標(biāo)準(zhǔn)。通過對七大流域防洪規(guī)劃報告、各省區(qū)現(xiàn)行水資源綜合規(guī)劃報告、防洪專題專項規(guī)劃報告及近期開展的省級水網(wǎng)建設(shè)規(guī)劃報告等資料的普遍檢索，逐一查找有規(guī)劃依據(jù)的城鎮(zhèn)防洪標(biāo)準(zhǔn)，共計1748個設(shè)防單元的現(xiàn)狀設(shè)防標(biāo)準(zhǔn)由規(guī)劃檢索得到。

現(xiàn)狀尚未明確設(shè)定防洪標(biāo)準(zhǔn)的單元有581個，單元數(shù)量占比近4成。本次分析研究工作，通過查找統(tǒng)計年鑒，將此類單元根據(jù)現(xiàn)狀人口和經(jīng)濟(jì)規(guī)模，對照GB 50201—2014逐個分析研判，初步設(shè)置了其設(shè)防標(biāo)準(zhǔn)，便于后續(xù)分析。未明確設(shè)防標(biāo)準(zhǔn)的單元，其人口規(guī)模全部在50萬以下，其中人口規(guī)模在20萬至50萬人之間的未設(shè)防單元僅14個，對照《防洪標(biāo)準(zhǔn)》按照50—100年一遇標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置；其余567個為明確設(shè)定防洪標(biāo)準(zhǔn)的城鎮(zhèn)單元其人口規(guī)模均在20萬人以下，其防洪標(biāo)準(zhǔn)均按照20—50年一遇設(shè)置。從未設(shè)定防洪標(biāo)準(zhǔn)的城鎮(zhèn)情況分析反推可知，我國目前城鎮(zhèn)人口在50萬以上的城鎮(zhèn)均設(shè)定了防洪標(biāo)準(zhǔn)，對于重點區(qū)域的防洪安全問題均有明確的考慮。

按設(shè)防單元現(xiàn)狀防洪標(biāo)準(zhǔn)分類統(tǒng)計，總體而言，我國設(shè)防城鎮(zhèn)以20—50年一遇防洪標(biāo)準(zhǔn)居多，個數(shù)占比近半(48%)，人口占比不足3成(28%)，以縣城為主，分布范圍廣；100年一遇及以上設(shè)防標(biāo)準(zhǔn)城市個數(shù)雖少(僅8%)，涉及人口規(guī)模較大(36%)，且主要集中于東部沿海、沿江地區(qū)，凸顯其重要性。我國城鎮(zhèn)設(shè)防單元現(xiàn)狀防洪標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)計見表2。

表2 我國城鎮(zhèn)設(shè)防單元現(xiàn)狀防洪標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)計表

5 城鎮(zhèn)達(dá)標(biāo)狀況判定

本次研究工作，力求形成全國城鎮(zhèn)防洪形勢的總體概念，明確指出防洪問題突出的城市占比、分布特征與主要問題，為流域防洪規(guī)劃修編工作提供參考?，F(xiàn)有工作基礎(chǔ)是各流域防洪規(guī)劃、省區(qū)防洪規(guī)劃以及流域防洪規(guī)劃中期評估工作中對于全國660余座建制市的防洪體系現(xiàn)狀所開展的分析研判，而對于進(jìn)一步拓展到2329個區(qū)縣級防洪單元的分析工作則尚屬首次。因而本次研究工作根據(jù)有關(guān)流域和省區(qū)的自評估情況，結(jié)合水利普查與水資源調(diào)查評價對于防洪工程的統(tǒng)計信息，對各防洪單元達(dá)標(biāo)狀況逐一分析復(fù)核，判定達(dá)標(biāo)狀況。

2329個單元的防洪保護(hù)需求、防御對象情況以及防洪工程體系建設(shè)情況千差萬別，本次工作聚焦在各單元是否達(dá)標(biāo)的結(jié)果判定上，據(jù)此目標(biāo)進(jìn)行了判定概化。

對于判定結(jié)果的概化，分類為達(dá)標(biāo)、基本達(dá)標(biāo)和不達(dá)標(biāo)3類。

對于判定方法的概化，首先將各城鎮(zhèn)防洪單元的洪水防御對象劃分主次關(guān)系，平原型城市以穿城或毗鄰的主要河流為主要防御對象，其他支流為次要防御對象；山區(qū)型城市同樣以穿城或毗鄰的主要河流為主要防御對象，其他支流以及對城鎮(zhèn)防洪有直接影響的山洪溝為次要防御對象；濱海城市要判斷洪水與潮水哪個為防御重點并以此作為主要防御對象。例如如長江沿江城鎮(zhèn)均以長江作為主要防御對象，以支流及中小河流、山洪溝為次要防御對象。對于主要防御對象與次要防御對象均能達(dá)到設(shè)防標(biāo)準(zhǔn)的城鎮(zhèn)則判定為達(dá)標(biāo)，對于主要防御對象能達(dá)到設(shè)防標(biāo)準(zhǔn)而次要防御對象不能達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)的判定為基本達(dá)標(biāo)，對于主要防御對象不能達(dá)到設(shè)防標(biāo)準(zhǔn)的則判定為不達(dá)標(biāo)。

6 城鎮(zhèn)達(dá)標(biāo)狀況判定結(jié)果綜合分析

根據(jù)上述判定標(biāo)準(zhǔn)對2329個區(qū)縣級防洪單元逐一梳理分析，分析判定其中達(dá)標(biāo)數(shù)量799個、基本達(dá)標(biāo)715個、不達(dá)標(biāo)815個，3類情況從個數(shù)來看大體相當(dāng)?；具_(dá)標(biāo)及以上的區(qū)縣級防洪單元共計1514個，涉及人口共5.7億人。

本次分析定義達(dá)標(biāo)率為達(dá)標(biāo)單元與基本達(dá)標(biāo)單元之和占分析單元的比例，包括個數(shù)達(dá)標(biāo)率和人口規(guī)模達(dá)標(biāo)率。按城鎮(zhèn)個數(shù)統(tǒng)計，城鎮(zhèn)防洪單元達(dá)標(biāo)率為65%，按人口統(tǒng)計，達(dá)標(biāo)率為76%。

6.1 按設(shè)防標(biāo)準(zhǔn)等級分析

總體而言，設(shè)防標(biāo)準(zhǔn)越高的城鎮(zhèn)其防洪體系越完善，防洪達(dá)標(biāo)率越高，而設(shè)防標(biāo)準(zhǔn)較低的中小城鎮(zhèn)，防洪體系建設(shè)總體不足，防洪達(dá)標(biāo)率總體較低。這一基本判斷在分析樣本從300余個地級城市單元擴(kuò)展到2300余個區(qū)縣防洪單元后，進(jìn)一步得到清晰的呈現(xiàn)。

防洪標(biāo)準(zhǔn)在200年一遇及以上的35座城市中，個數(shù)達(dá)標(biāo)率達(dá)到97%，目前僅有雄安新區(qū)的起步區(qū)處于建設(shè)階段因而尚未完全達(dá)標(biāo)，其余高設(shè)防標(biāo)準(zhǔn)的重特大城市全部達(dá)標(biāo)。而雄安新區(qū)的起步區(qū)也經(jīng)受住了2023年海河流域洪水的考驗，因而從總體來看，200年一遇及以上設(shè)防標(biāo)準(zhǔn)的城市全面達(dá)標(biāo)。在270座設(shè)防標(biāo)準(zhǔn)100—200年一遇的城市中，個數(shù)達(dá)標(biāo)率與人口達(dá)標(biāo)率分別為75%和81%，不達(dá)標(biāo)的城市共68個，需要在本次防洪規(guī)劃修編工作中重點考慮解決防洪問題。對于836個設(shè)防標(biāo)準(zhǔn)在50—100一遇的城鎮(zhèn)以及1157個設(shè)防標(biāo)準(zhǔn)在20—50年一遇的城鎮(zhèn)，這是我國城鎮(zhèn)的主體，其達(dá)標(biāo)率按個數(shù)和人口分別統(tǒng)計均在60%～70%之間，仍有較大的建設(shè)提升空間。而極少數(shù)設(shè)防標(biāo)準(zhǔn)低于20年一遇的城鎮(zhèn)，其個數(shù)達(dá)標(biāo)率僅為42%，防洪風(fēng)險仍較突出。我國城鎮(zhèn)設(shè)防單元按防洪標(biāo)準(zhǔn)等級統(tǒng)計分析達(dá)標(biāo)情況見表3。

6.2 按設(shè)防單元行政級別分析

按照設(shè)防單元的行政等級來看，總體上設(shè)防單元行政級別越高，整體達(dá)標(biāo)率越高。行政級別高的城鎮(zhèn)，人口規(guī)模與經(jīng)濟(jì)體量大，防洪體系建設(shè)總體充分，與保護(hù)需求總體協(xié)調(diào)；而點多面廣的縣級城鎮(zhèn)單元則存在防洪工程體系短板問題更為突出。

直轄市、省會及計劃單列市設(shè)防單元達(dá)標(biāo)21個、基本達(dá)標(biāo)25個、不達(dá)標(biāo)3個，個數(shù)達(dá)標(biāo)率為94%，人口達(dá)標(biāo)率為99%；地級城市單元按個數(shù)統(tǒng)計和按人口統(tǒng)計其達(dá)標(biāo)率分別為71%和75%，達(dá)標(biāo)率居于計劃單列市及以上單元和縣級城市(鎮(zhèn))單元之間；而縣級城市(鎮(zhèn))設(shè)防單元達(dá)標(biāo)數(shù)量700個、基本達(dá)標(biāo)533個、不達(dá)標(biāo)715個，個數(shù)達(dá)標(biāo)率為63%，人口達(dá)標(biāo)率為65%。我國城鎮(zhèn)設(shè)防單元按行政級別統(tǒng)計分析見表4。

表4 我國城鎮(zhèn)設(shè)防單元分行政單元級別達(dá)標(biāo)情況統(tǒng)計表

6.3 按設(shè)防單位地理環(huán)境分析

根據(jù)設(shè)防單元地理環(huán)境類型進(jìn)行匯總統(tǒng)計，總的來看，濱海城市總體經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高，工程體系建設(shè)相對完善，整體達(dá)標(biāo)率最高，而山丘區(qū)城市達(dá)標(biāo)率偏低。

其中平原城市設(shè)防單元達(dá)標(biāo)數(shù)量280個、基本達(dá)標(biāo)251個、不達(dá)標(biāo)239個，達(dá)標(biāo)率為69%，達(dá)標(biāo)單元人口占比81%；濱海城市設(shè)防單元達(dá)標(biāo)數(shù)量51個、基本達(dá)標(biāo)59個、不達(dá)標(biāo)33個，達(dá)標(biāo)率為77%，達(dá)標(biāo)單元人口占比88%；山丘城市設(shè)防單元達(dá)標(biāo)數(shù)量468個、基本達(dá)標(biāo)405個、不達(dá)標(biāo)543個，達(dá)標(biāo)率為62%，達(dá)標(biāo)單元人口占比66%。我國城鎮(zhèn)設(shè)防單元按地理環(huán)境類型達(dá)標(biāo)情況統(tǒng)計見表5。

7 結(jié)語

我國城鎮(zhèn)防洪標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定與主要發(fā)達(dá)國家相比差別不大，與現(xiàn)階段我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展對防洪保障的需求相適應(yīng)。本次分析工作將全國全部2848個縣(區(qū))級行政單元進(jìn)行全面梳理，將有防洪保護(hù)需求的城鎮(zhèn)概化為2329個防洪單元，逐一梳理其防洪標(biāo)準(zhǔn)與達(dá)標(biāo)狀況，形成了對于我國城市防洪體系建設(shè)現(xiàn)狀的一系列總體認(rèn)識，為后續(xù)開展全國及流域防洪規(guī)劃修編工作做好基礎(chǔ)鋪墊。

新時期高質(zhì)量發(fā)展的總體導(dǎo)向?qū)ξ磥矸篮榘踩Ｕ咸岢隽诵碌母咭?，而長江經(jīng)濟(jì)帶等一系列國家戰(zhàn)略的落地實施，都對重點發(fā)展區(qū)域及相關(guān)城鎮(zhèn)的防洪安全保障程度提出更高要求[9-11]。對于現(xiàn)狀基本達(dá)標(biāo)的大中城市，建議重點提升防洪“四預(yù)”保障能力，實現(xiàn)更為系統(tǒng)化精細(xì)化的防洪調(diào)度，更好發(fā)揮工程體系作用。對于現(xiàn)狀不達(dá)標(biāo)的城鎮(zhèn)，建議在流域防洪規(guī)劃修編工作中重點研究提升其防洪保障能力的工程體系建設(shè)方案，盡快補齊工程體系短板不足。