王 月，胡寶榮

（中國(guó)人民公安大學(xué)，北京 100038）

引言

德國(guó)社會(huì)學(xué)家烏爾里希·貝克（Ulrich Beck） 在1986 年出版的《風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)》一書中首次提出了“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”（risk society）的概念，他認(rèn)為現(xiàn)代社會(huì)相比于傳統(tǒng)社會(huì)的一個(gè)突出特征就是無處不在的風(fēng)險(xiǎn)。現(xiàn)代化的進(jìn)程一方面促使社會(huì)蓬勃發(fā)展，另一方面也帶來社會(huì)沖突、發(fā)展失衡等現(xiàn)實(shí)問題①參見詹國(guó)輝、戴芬園：《應(yīng)急治理共同體：風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中突發(fā)公共事件治理的新議題》，載《哈爾濱工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2022 年第6 期，第75 頁。。

立足于我國(guó)當(dāng)前國(guó)情來看，中國(guó)社會(huì)正處于轉(zhuǎn)型發(fā)展的關(guān)鍵期，新型技術(shù)層出不窮，數(shù)字化改革也在不斷深入，“中國(guó)正走在現(xiàn)代化的快車道上，幾乎所有風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)理論所討論到的、源于現(xiàn)代性的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，在當(dāng)今的中國(guó)社會(huì)不是癥狀明顯，就是初露端倪”②張翼、張宛麗、羅琳：《當(dāng)代中國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)變遷與社會(huì)治理》，經(jīng)濟(jì)管理出版社2014 年版，第391 頁。。轉(zhuǎn)型關(guān)鍵期的中國(guó)不僅具有風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的一般風(fēng)險(xiǎn)，而且還顯露出貧富懸殊、社會(huì)分化嚴(yán)重、國(guó)家機(jī)關(guān)公信力下降等風(fēng)險(xiǎn)。這些社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的存在及公眾利益保障機(jī)制的缺失，導(dǎo)致各種社會(huì)矛盾凸顯，且參與主體多元化、組織化，公眾訴求表達(dá)方式也極端化、網(wǎng)絡(luò)化、暴力化。涉警信訪作為公眾向公安機(jī)關(guān)表達(dá)訴求的一種方式，通常是信訪當(dāng)事人為維護(hù)利益在窮盡所有方式后的最后一搏，其理想狀態(tài)是訪民的訴求通過信訪手段得以有效處理，然而在實(shí)踐中很多信訪事項(xiàng)不僅沒有得到有效解決，反而異化成非正常信訪，既給基層公安信訪部門帶來了諸多壓力，又極易影響社會(huì)和諧穩(wěn)定。本文將從風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)理論視角探討涉警信訪中存在風(fēng)險(xiǎn)的信訪類型及蘊(yùn)含的風(fēng)險(xiǎn)，挖掘風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的深層原因，并提出多種風(fēng)險(xiǎn)防范和治理的對(duì)策。

一、風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)視角下的涉警信訪

（一）涉警信訪概念解讀

張宗林指出信訪“是指信訪人提出的與政府（包括政府的決策、公共政策的制定和執(zhí)行，政府工作人員的行為）有關(guān)系的利益訴求，依法由有關(guān)行政機(jī)關(guān)處理的活動(dòng)”③張宗林、張立榮：《信訪概念辨析及其意義》，載《信訪與社會(huì)矛盾問題研究》2019 年第3 期，第18 頁。?？梢?，信訪行為的對(duì)象是行政機(jī)關(guān)，但公安機(jī)關(guān)基于其政治屬性、組織屬性及其武裝性質(zhì)，具有不同于一般行政機(jī)關(guān)的獨(dú)特地位，因此對(duì)于涉警信訪的概念界定，不能簡(jiǎn)單地將普遍意義上的信訪概念移植過來，而應(yīng)該看到公安機(jī)關(guān)不同于一般行政機(jī)關(guān)的特殊性。

目前學(xué)術(shù)界關(guān)于涉警信訪概念界定的研究主要從兩種角度出發(fā)，一種認(rèn)為涉警信訪是指公民、法人和其他組織針對(duì)公安機(jī)關(guān)及其民警的各項(xiàng)工作行為提起的要求、申訴、控告、建議等④參見張勇：《公安信訪研究——以溫州市基層公安信訪工作為樣本》，中國(guó)人民公安大學(xué)2017年博士學(xué)位論文，第16頁。。比如吳海元將涉警信訪看作涉法信訪的一種類別，解釋為涉及公安機(jī)關(guān)的信訪，主要包括案件的處理與偵破、交通事故的處理、110 接處警、民警執(zhí)法行為等方面⑤參見吳海元：《對(duì)涉法信訪的憲政思考》，山東大學(xué)2008 年碩士學(xué)位論文，第8 頁。；袁周斌認(rèn)為“涉警信訪是指基于公安機(jī)關(guān)管轄案件的實(shí)體或程序方面的處理以及民警在接出警過程中由于自身語言、行為不當(dāng)所引起的當(dāng)事人及相關(guān)人員的信訪”⑥袁周斌：《公安機(jī)關(guān)化解涉警信訪積案的法治路徑》，載《法制博覽》2016 年第10 期，第24 頁。。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為涉警信訪是應(yīng)當(dāng)由公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)處理的信訪活動(dòng)，如涉警信訪是指“涉及警務(wù)活動(dòng)，由公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)接待、受理、轉(zhuǎn)送、辦理和答復(fù)的來信來訪活動(dòng)”⑦王戰(zhàn)東：《吉林省涉警信訪工作問題研究》，吉林財(cái)經(jīng)大學(xué)2021 年碩士學(xué)位論文，第9 頁。。

為了準(zhǔn)確把握本文所探討的涉警信訪這一概念，基于上述關(guān)于涉警信訪的不同闡釋，我們對(duì)其組成要素進(jìn)行了界定。第一，涉警信訪的范圍應(yīng)當(dāng)是涉及公安機(jī)關(guān)及其民警履行職責(zé)和隊(duì)伍管理問題的信訪事項(xiàng)。根據(jù)《中華人民共和國(guó)人民警察法》的規(guī)定，公安機(jī)關(guān)的人民警察依法履行預(yù)防、制止和偵查違法犯罪活動(dòng)、維護(hù)社會(huì)治安秩序等十四類職責(zé)，因此與這些職責(zé)相關(guān)的信訪事項(xiàng)都屬于涉警信訪。涉及公安機(jī)關(guān)隊(duì)伍管理的信訪事項(xiàng)是指涉及民警錄用、評(píng)職評(píng)級(jí)以及涉及公安機(jī)關(guān)和民警失職、違法違紀(jì)問題的信訪事項(xiàng)。第二，涉警信訪的對(duì)象應(yīng)當(dāng)是各級(jí)公安機(jī)關(guān)及其民警。第三，涉警信訪的途徑應(yīng)當(dāng)是通過書信、電子郵件、傳真、電話、走訪、網(wǎng)絡(luò)等形式。第四，涉警信訪的處理，按照《信訪工作條例》《公安機(jī)關(guān)信訪工作規(guī)定》等規(guī)定，由各級(jí)公安機(jī)關(guān)按照法定的程序進(jìn)行處理。

（二）涉警信訪蘊(yùn)含風(fēng)險(xiǎn)分析

不可否認(rèn)的是，大多數(shù)涉警信訪案件本身并不是社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，而是上訪群眾正當(dāng)?shù)睦婊驒?quán)利訴求，并不會(huì)對(duì)社會(huì)穩(wěn)定造成威脅。涉警信訪制度一方面提供了群眾向公安機(jī)關(guān)表達(dá)訴求的渠道，作為保護(hù)弱勢(shì)群體合法權(quán)益的權(quán)利救濟(jì)制度而存在；另一方面是對(duì)公安執(zhí)法規(guī)范化的監(jiān)督，作為范圍廣泛的權(quán)力監(jiān)督制度而存在⑧參見張宗林、王凱：《國(guó)家治理視野下信訪制度特性和功能的再審視》，載《行政論壇》2019 年第4 期，第28 頁。。然而信訪很大層面上反映的是群眾的負(fù)面心態(tài)以及政策運(yùn)行的偏差，信訪訴求一旦產(chǎn)生，不在制度內(nèi)解決，就在制度外爆發(fā)。實(shí)踐中存在許多正常信訪行為在多方因素推動(dòng)下轉(zhuǎn)化為非正常信訪行為的情況，此類異化的信訪行為會(huì)形成一種特殊的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，影響社會(huì)的和諧穩(wěn)定。

1.風(fēng)險(xiǎn)型涉警信訪類別分析

警務(wù)實(shí)踐中，以下幾種涉警信訪行為存在著演化升級(jí)為社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的可能性。

（1）纏訪、鬧訪

“纏訪”是指當(dāng)事人反復(fù)要求滿足其訴求，在被接訪公安機(jī)關(guān)及民警以明確理由拒絕后，依然糾纏的行為；“鬧訪”是指當(dāng)事人在公安機(jī)關(guān)實(shí)施圍追堵截、大聲喧嘩、貼拉橫幅等暴力行為或自殘自傷、破壞財(cái)物等極端行為，意圖引起大眾關(guān)注，以迫使公安機(jī)關(guān)滿足其訴求的行為。此類上訪手段本身就具有攻擊、威脅的性質(zhì)，屬于“軟暴力”，其行為更是嚴(yán)重?cái)_亂公安機(jī)關(guān)正常工作，破壞信訪秩序，具備一定的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。

（2）越級(jí)上訪

越級(jí)上訪的存在源于訪民對(duì)基層公安機(jī)關(guān)的不信任，他們把希望寄托于更高級(jí)別的政府甚至是中央，這種對(duì)行政層級(jí)較高政府的信任高于對(duì)行政層級(jí)較低政府的信任的現(xiàn)象被稱為“差序政府信任（hierarchical trust）”⑨See Lianjiang Li, Reassessing Trust in the Central Government：Evidence from Five National Surveys, The China Quarterly,Vol.225：3, pp. 100-121（2016）.，所謂“中央是恩人，省里是親人，市里是好人，縣里是壞人，鄉(xiāng)里是惡人，村里是仇人”，基于這種樸素的政治意識(shí)，大量訪民不遠(yuǎn)千里赴省、進(jìn)京上訪。越級(jí)上訪行為本身不會(huì)對(duì)社會(huì)產(chǎn)生威脅，但是信訪維穩(wěn)是一票否決的考核項(xiàng)目，越級(jí)上訪作為逾越規(guī)范的行為，各級(jí)政府機(jī)關(guān)都對(duì)其持否定態(tài)度，因此有時(shí)會(huì)遭到地方的反對(duì)和壓制。而公安機(jī)關(guān)的特殊性就在于其可采取法定的強(qiáng)制措施，一旦運(yùn)用，訪民要么不敢再訪，要么以更激烈、極端甚至違法的方式繼續(xù)上訪，極易威脅社會(huì)的和諧穩(wěn)定。

（3）集體上訪

在法不責(zé)眾觀念的影響下，許多訪民會(huì)發(fā)動(dòng)多人進(jìn)行上訪。集體上訪引起政府重視的原因在于其集體、聚眾的形式，這種形式本身就是對(duì)社會(huì)穩(wěn)定秩序的挑戰(zhàn)，而我國(guó)政府又極重民心，集體上訪往往意味著引發(fā)眾怒，因此上級(jí)部門會(huì)出于警示目的處置訪民所屬地的領(lǐng)導(dǎo)干部，結(jié)果卻適得其反。地方公安機(jī)關(guān)極力平息集體上訪的決心和訪民迫切希望訴求得到滿足的心理發(fā)生沖突，再加上集體上訪本身存在諸多不可控因素，原本正常、溫和的集體上訪可能會(huì)發(fā)展、升級(jí)為群體性暴力事件，對(duì)社會(huì)穩(wěn)定構(gòu)成威脅。

（4）謀利型上訪

于建嶸指出當(dāng)前訪民上訪呈現(xiàn)出從維權(quán)向謀利轉(zhuǎn)化的趨勢(shì)⑩參見于建嶸：《機(jī)會(huì)治理：信訪制度運(yùn)行的困境及其根源》，載《學(xué)術(shù)交流》2015 年第10 期，第87 頁。，謀利型上訪是“積極主動(dòng)追求額外利益的上訪行為”?田先紅：《從維權(quán)到謀利——農(nóng)民上訪行為邏輯變遷的一個(gè)解釋框架》，載《開放時(shí)代》2010 年第6 期，第27 頁。。部分訪民抓住基層政府害怕上訪、極力求穩(wěn)的心態(tài)，轉(zhuǎn)而以一種威脅的姿態(tài)將信訪作為手段來向地方政府索取利益，使得政府在信訪維穩(wěn)工作中越來越被動(dòng)，陷入“越維越不穩(wěn)”的怪圈。此類上訪也滋生了一群“上訪專業(yè)戶”，他們的行為相比普通訪民更具有策略性，精于鉆各種政策的空子，還出現(xiàn)了“代理上訪者”的身影，他們通過代理他人上訪獲利。這種極具功利性的信訪行為違背信訪制度表達(dá)民意的本意，嚴(yán)重?cái)_亂信訪秩序，對(duì)政府的正常運(yùn)行和社會(huì)良性運(yùn)轉(zhuǎn)具有負(fù)面影響。

2.涉警信訪蘊(yùn)含多重潛在風(fēng)險(xiǎn)

風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)理論認(rèn)為，面對(duì)風(fēng)險(xiǎn)，人們會(huì)通過建立規(guī)章制度的方式來應(yīng)對(duì)，亦會(huì)采取技術(shù)手段進(jìn)行治理，但這些方式、手段本身會(huì)帶來新的風(fēng)險(xiǎn)。信訪制度亦如此，一方面，信訪制度作為中國(guó)特色的非訟解決機(jī)制，可以看作社會(huì)矛盾治理體系的兜底制度，通過發(fā)揮社會(huì)安全閥的作用來抵御風(fēng)險(xiǎn)；另一方面，信訪制度本身又帶來新的風(fēng)險(xiǎn)。涉警信訪可能引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)主要有以下三方面。

（1）社會(huì)穩(wěn)定的風(fēng)險(xiǎn)

涉警信訪引發(fā)的此類風(fēng)險(xiǎn)主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面。第一，網(wǎng)絡(luò)輿情負(fù)性傳播。基于信訪當(dāng)事人的弱者優(yōu)勢(shì)和網(wǎng)民從眾心理的影響，信訪事件經(jīng)由網(wǎng)絡(luò)傳播后會(huì)引來大量的關(guān)注，再加上媒體的不正確引導(dǎo)，各種“陰謀論”此起彼伏，引發(fā)網(wǎng)絡(luò)恐慌以及網(wǎng)民針對(duì)公安機(jī)關(guān)的大規(guī)模聲討，公安機(jī)關(guān)面臨巨大的輿論壓力，工作秩序也會(huì)受到影響；第二，引發(fā)群體性事件。公安機(jī)關(guān)在處理信訪行為尤其是非正常信訪行為時(shí)，稍有不當(dāng)就會(huì)導(dǎo)致現(xiàn)場(chǎng)矛盾激化，不明真相的群眾容易被煽動(dòng)利用，從而引發(fā)騷亂，甚至升級(jí)為群體性事件?！盀蹩泊迨录本褪且粋€(gè)典型案例，四百余名上訪村民在上訪過程中打砸毀壞公共財(cái)務(wù)、沖擊公安邊防派出所、攻擊民警和警車，造成了極為負(fù)面的影響?參見龐胡瑞：《廣東烏坎事件輿情研究》，載《當(dāng)代貴州》2012 年第2 期，第54 頁。。

（2）政府信任的風(fēng)險(xiǎn)

政府信任通常是指“公眾對(duì)政府能夠代表他們利益的一種心理期待和信念”?姜曉秋、陳德權(quán)：《公共管理視角下政府信任及其理論探究》，載《社會(huì)科學(xué)輯刊》2006 年第4 期，第41 頁。。李硯忠認(rèn)為政府信任應(yīng)當(dāng)包括三個(gè)層面的內(nèi)容：“對(duì)特定政府工作人員的信任；對(duì)特定政府機(jī)構(gòu)實(shí)體的信任；對(duì)一般意義上的制度環(huán)境的信任”?李硯忠：《政府信任：一個(gè)值得關(guān)注的政治學(xué)問題》，載《中國(guó)黨政干部論壇》2007 年第4 期，第44 頁。。人民群眾選擇通過信訪的方式維護(hù)權(quán)益原本是對(duì)公安機(jī)關(guān)信任的體現(xiàn)，但信訪過程中民警和訪民的不良互動(dòng)會(huì)導(dǎo)致信任的逐漸流失，這種流失是在三個(gè)層面上層層遞進(jìn)的，從訪民個(gè)人對(duì)政府的不信任擴(kuò)散到公眾對(duì)政府的不信任上。涉警信訪中蘊(yùn)含的政府信任的風(fēng)險(xiǎn)一開始表現(xiàn)為警民關(guān)系緊張，在處理鬧訪、集體訪等事件時(shí)，公安民警基于維穩(wěn)的考慮會(huì)采取一些強(qiáng)制手段，由此導(dǎo)致信訪當(dāng)事人的對(duì)抗行為，陷入“處置失當(dāng)—矛盾加劇—采取強(qiáng)制措施—矛盾進(jìn)一步加劇”的惡性循環(huán)。訪民對(duì)民警個(gè)人的質(zhì)疑和對(duì)抗情緒會(huì)蔓延至民警所在公安機(jī)關(guān)，造成公安機(jī)關(guān)公信力流失。如果公信力得不到及時(shí)重塑，就會(huì)導(dǎo)致政府信任風(fēng)險(xiǎn)。

（3）國(guó)家安全的風(fēng)險(xiǎn)

在當(dāng)前世界處于百年未有之大變局的態(tài)勢(shì)下，國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)波譎云詭，輿論陣地至關(guān)重要。某些外國(guó)媒體時(shí)常宣傳中國(guó)的負(fù)面新聞，某些西方國(guó)家甚至插手中國(guó)內(nèi)部事務(wù)，推波助瀾，炒作熱點(diǎn)敏感問題，煽動(dòng)群眾同我黨和政府的對(duì)立情緒，試圖將一些人民內(nèi)部矛盾激化升級(jí)，意圖策動(dòng)“顏色革命”。由于信訪活動(dòng)的政治敏感性和警察身份的特殊性，涉警信訪事件一直以來都是境外勢(shì)力關(guān)注的重點(diǎn)，被他們看作發(fā)動(dòng)“顏色革命”的有利切入點(diǎn)，涉警信訪事件經(jīng)國(guó)外媒體扭曲事實(shí)后在國(guó)際互聯(lián)網(wǎng)上發(fā)酵傳播，一方面對(duì)我國(guó)警察及我黨的國(guó)際形象具有很大的負(fù)面影響，另一方面會(huì)影響國(guó)家政權(quán)安全，沖擊我國(guó)意識(shí)形態(tài)和社會(huì)制度。例如曾經(jīng)引發(fā)中美兩國(guó)高度關(guān)注的“陳光誠(chéng)”信訪事件?參見高小娟：《北美報(bào)紙上的中國(guó)國(guó)家形象分析》，湖南大學(xué)2013 年碩士學(xué)位論文，第30 頁。，由于美國(guó)政府的介入以及美國(guó)媒體的大規(guī)模集中片面報(bào)道，使得該事件從原本的國(guó)內(nèi)維權(quán)事件升級(jí)為中美兩國(guó)關(guān)注的焦點(diǎn)事件，美國(guó)媒體不遺余力地將該事件作為攻擊我國(guó)國(guó)家政權(quán)和人權(quán)制度的工具，使黨和國(guó)家的國(guó)際形象大受折損，也影響了國(guó)內(nèi)社會(huì)穩(wěn)定。

二、涉警信訪的風(fēng)險(xiǎn)形成機(jī)理分析

風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)理論認(rèn)為，風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的一個(gè)突出標(biāo)志是前因人為性，指人為不確定風(fēng)險(xiǎn)凌駕自然風(fēng)險(xiǎn)之上，成為風(fēng)險(xiǎn)結(jié)構(gòu)的主要因素，決策和行為成為風(fēng)險(xiǎn)的主要來源。從這個(gè)意義上說，涉警信訪的風(fēng)險(xiǎn)其實(shí)是中國(guó)社會(huì)現(xiàn)代化即中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活日益復(fù)雜化的必然產(chǎn)物，是公安信訪工作的制度性風(fēng)險(xiǎn)和不斷積聚的轉(zhuǎn)型社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)經(jīng)由接訪民警和信訪當(dāng)事人交互行動(dòng)而發(fā)生、持續(xù)和擴(kuò)散的結(jié)果（見圖1）。

圖1 風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)背景下涉警信訪的風(fēng)險(xiǎn)形成機(jī)理

（一）制度因素：制度的漏洞導(dǎo)致“有組織的不負(fù)責(zé)任”局面

風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)理論強(qiáng)調(diào)制度性風(fēng)險(xiǎn)，認(rèn)為風(fēng)險(xiǎn)是政治決策、官僚體制等現(xiàn)代制度長(zhǎng)期運(yùn)行和發(fā)展的結(jié)果。現(xiàn)行公安信訪制度本應(yīng)是民意表達(dá)、警民互動(dòng)、訴求解決的渠道，但是任何制度體系的設(shè)置和運(yùn)行都離不開人的“有限理性”和“獨(dú)特利益視角”的限制，這種局限性容易在公安信訪制度運(yùn)行過程中出現(xiàn)“有組織的不負(fù)責(zé)任（organize dirresponsibility）”現(xiàn)象。造成涉警信訪陷入這種困境的因素主要表現(xiàn)在以下方面。第一，公安信訪部門定位不準(zhǔn)、職責(zé)模糊、分工不明。這是造成“有組織的不負(fù)責(zé)任”局面的根源，也成為相關(guān)部門在面對(duì)疑難信訪案件時(shí)推諉扯皮的托詞；第二，公安信訪部門之間、公安信訪部門與其他部門之間缺乏溝通協(xié)調(diào)機(jī)制。這是大量涉警信訪積案產(chǎn)生的重要原因；第三，接訪民警培訓(xùn)制度落實(shí)不到位。這導(dǎo)致一些接訪民警缺乏專業(yè)性，難以正確處理信訪案件；第四，現(xiàn)行信訪考核機(jī)制單一低效?，F(xiàn)行信訪制度運(yùn)作在我國(guó)的壓力型機(jī)制之內(nèi)?參見于建嶸：《機(jī)會(huì)治理：信訪制度運(yùn)行的困境及其根源》，載《學(xué)術(shù)交流》2015 年第10 期，第84 頁。，硬性的信訪量化考核指標(biāo)和信訪維穩(wěn)的一票否決制，造成基層部門在信訪工作中本末倒置、只求維穩(wěn)，輕視群眾信訪訴求的真正解決。

（二）社會(huì)因素：社會(huì)轉(zhuǎn)型中的風(fēng)險(xiǎn)釋放催生了信訪事件

貝克將現(xiàn)代化分為“簡(jiǎn)單現(xiàn)代化”和“反思現(xiàn)代化”兩個(gè)階段，簡(jiǎn)單現(xiàn)代化階段，人們尚可通過現(xiàn)有的技術(shù)手段和制度來規(guī)避和應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)，但反思現(xiàn)代化階段的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)則難以應(yīng)對(duì)。我國(guó)正在經(jīng)歷簡(jiǎn)單現(xiàn)代化和反思現(xiàn)代化的雙重發(fā)展，面臨著傳統(tǒng)和現(xiàn)代的交織、農(nóng)業(yè)和工業(yè)的更迭、壓縮式的發(fā)展等多重壓力?參見趙云亭：《我國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型中的風(fēng)險(xiǎn)及其治理》，載《學(xué)理論》2015 年第17 期，第31-32 頁。，當(dāng)前我國(guó)社會(huì)將迎接的風(fēng)險(xiǎn)沖擊是史無前例的。風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)背景下我國(guó)社會(huì)階層關(guān)系出現(xiàn)結(jié)構(gòu)性緊張問題?參見鄒靜琴：《社會(huì)階層關(guān)系結(jié)構(gòu)性緊張的政治效應(yīng)分析——基于政治權(quán)力合法性與社會(huì)公平正義關(guān)聯(lián)性的理論視角》，載《廣西師范大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2011 年第4 期，第77 頁。，主要表現(xiàn)為貧富差距的日益擴(kuò)大和階層固化的日益嚴(yán)重，這使人們?nèi)菀桩a(chǎn)生相對(duì)剝奪感?參見孔德永：《社會(huì)轉(zhuǎn)型與當(dāng)代中國(guó)公民的政治認(rèn)同》，載《當(dāng)代世界與社會(huì)主義》2008 年第4 期，第104 頁。，弱勢(shì)群體在自身利益受到侵犯或者需求難以得到滿足時(shí)，往往會(huì)采取信訪這種成本較低的方式來維護(hù)利益或者爭(zhēng)取權(quán)益。

（三）個(gè)體因素：訪民與接訪民警之間的惡性互動(dòng)

現(xiàn)實(shí)中很多訪民并不具備法律知識(shí)，他們?nèi)狈?duì)法律規(guī)范的認(rèn)知和對(duì)執(zhí)法流程的理解，且部分信訪人具有偏執(zhí)化的心理特征，只從對(duì)自身有利的角度出發(fā)考慮問題，法治信仰缺失，產(chǎn)生了“信訪不信法”的情況。常見的如漠視“訴訪分離”原則，將應(yīng)當(dāng)走司法途徑解決的事項(xiàng)通過信訪來解決；也有訪民只相信自己對(duì)相關(guān)法規(guī)的錯(cuò)誤理解，固執(zhí)己見；有些訪民自感勝訴無望卻執(zhí)意不斷多次重復(fù)信訪，甚至在明知自己的訴求不合理的情況下，依然纏訪鬧訪甚至組織群體性事件，意圖使自己的利益最大化。這類訪民的信訪行為本身就存在著異化的風(fēng)險(xiǎn)，再加上一些接訪民警缺乏專業(yè)素養(yǎng)和相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，處理問題效率低下，或者在接訪時(shí)態(tài)度敷衍了事，工作作風(fēng)存在問題，甚至在處理信訪事項(xiàng)中出現(xiàn)徇私枉法、徇情枉法等違法現(xiàn)象，導(dǎo)致信訪案件沒有得到正確處理，從而轉(zhuǎn)化為非正常信訪行為。

（四）文化因素：傳統(tǒng)文化心理的影響和西方文化的沖擊

一方面，中國(guó)千百年來就有“上訪鳴冤”的文化傳統(tǒng)，當(dāng)信訪人對(duì)信訪事件的處理不滿意時(shí)，就會(huì)寄希望于“青天大老爺”，試圖通過高層領(lǐng)導(dǎo)的過問來達(dá)到自己的目的，從而產(chǎn)生越級(jí)上訪等非正常信訪行為；另一方面全球化背景下的世界儼然已是一個(gè)“風(fēng)險(xiǎn)型世界”，作為蓬勃發(fā)展的大國(guó)，中國(guó)也在承受風(fēng)險(xiǎn)全球擴(kuò)張的沖擊，尤其是中國(guó)的傳統(tǒng)主流文化和主流意識(shí)形態(tài)遭受著西方文化的沖擊，部分上訪人在西方所謂的“普世價(jià)值”影響下會(huì)產(chǎn)生不平衡感，滋生負(fù)面情緒，并將這種情緒帶入到上訪過程中，埋下風(fēng)險(xiǎn)的種子。

（五）外部因素：大國(guó)博弈背景下境外勢(shì)力的惡意介入

當(dāng)前大國(guó)博弈趨于激化的背景下，發(fā)展迅速的中國(guó)被某些國(guó)家視為“假想敵”，他們大肆宣揚(yáng)“中國(guó)威脅論”，窮盡各種手段意圖阻礙我國(guó)發(fā)展、破壞我國(guó)和諧，信訪領(lǐng)域也頻現(xiàn)他們的身影。在他們的推波助瀾之下，原本正常的信訪行為走向非正常的方向，原本的人民內(nèi)部矛盾激化升級(jí)。例如，2016 年國(guó)家安全機(jī)關(guān)成功打掉一個(gè)以“中國(guó)維權(quán)緊急援助組”為名、長(zhǎng)期接受境外資金支持的非法組織，該組織花錢組織“訪民”在線下滋事，插手社會(huì)熱點(diǎn)問題和敏感案件、事件，煽動(dòng)群眾對(duì)抗政府，意圖危害我國(guó)社會(huì)穩(wěn)定和國(guó)家安全?參見毛欣娟、黃世欣：《網(wǎng)絡(luò)意識(shí)形態(tài)安全視閾下外媒反華案例研究》，載《云南行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2021 年第6 期，第121 頁。。

三、涉警信訪的風(fēng)險(xiǎn)防范與治理對(duì)策

（一）多方協(xié)同建設(shè)大數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)下的數(shù)字信訪

數(shù)字化與智能化是信訪治理的必由之路。雖然風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)理論認(rèn)為用技術(shù)手段防范和化解風(fēng)險(xiǎn)可能會(huì)帶來新的、進(jìn)一步的風(fēng)險(xiǎn)，即技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)，但在當(dāng)今大數(shù)據(jù)時(shí)代，利用大數(shù)據(jù)通過技術(shù)創(chuàng)新來防范和化解涉警信訪的風(fēng)險(xiǎn)依然是行之有效的方法。

1.拓寬并規(guī)范網(wǎng)絡(luò)信訪渠道，積累原始涉警信訪大數(shù)據(jù)

信訪大數(shù)據(jù)的源頭為信訪活動(dòng)，而網(wǎng)絡(luò)信訪的推行和普及為發(fā)展基于信訪大數(shù)據(jù)的信訪風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警提供了持續(xù)、有效、穩(wěn)定的數(shù)據(jù)來源?！陡脫?dān)負(fù)起為民解難、為黨分憂的職責(zé)使命——黨的十九大以來全國(guó)信訪工作綜述》顯示，“國(guó)家信訪信息系統(tǒng)已在全國(guó)4 級(jí)近9 萬個(gè)單位間實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通”?金歆：《更好擔(dān)負(fù)起為民解難、為黨分憂的職責(zé)使命——黨的十九大以來全國(guó)信訪工作綜述》，載《人民日?qǐng)?bào)》2022 年5 月25 日第1 版。，這為通過“數(shù)據(jù)多跑路”實(shí)現(xiàn)“群眾少跑腿”、發(fā)展信訪大數(shù)據(jù)分析工作提供了有利的基礎(chǔ)。第一，拓寬網(wǎng)絡(luò)信訪渠道，杜絕群眾“投訴無門”，確保群眾信訪件件有落實(shí)，件件有回音。應(yīng)當(dāng)在官方網(wǎng)站、微信、微博甚至是短視頻軟件等多平臺(tái)設(shè)置信訪受理通道，方便群眾及時(shí)反映問題；第二，利用多種媒體公布和宣傳受理信訪的方式和渠道，確保群眾知曉信訪途徑；第三，不斷完善網(wǎng)絡(luò)信訪的辦理流程，提高信訪案件的辦理效率。

2.整合利用海量信訪大數(shù)據(jù)，構(gòu)建涉警信訪風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警模型

在積累了海量涉警信訪大數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上，建立統(tǒng)一有效的大數(shù)據(jù)管理規(guī)范，實(shí)現(xiàn)不同平臺(tái)和渠道之間的數(shù)據(jù)共享互通，以此構(gòu)建涉警信訪風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警的大數(shù)據(jù)模型。此模型的任務(wù)是對(duì)涉警信訪的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警，對(duì)公安機(jī)關(guān)處理的相關(guān)案件進(jìn)行監(jiān)控和分析，判斷出當(dāng)事人的行為是否會(huì)產(chǎn)生信訪以及信訪行為是否會(huì)異化成非正常信訪，有效評(píng)估出可能出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)的信訪事件，從而采取相應(yīng)措施，預(yù)防和減少涉警信訪風(fēng)險(xiǎn)事件的發(fā)生。涉警信訪的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警流程可以分為三部分。第一，基于歷史數(shù)據(jù)的預(yù)警模型構(gòu)建。這是整個(gè)流程的核心，大量信訪案例的全部數(shù)據(jù)的潛在價(jià)值被不斷挖掘，利用信訪的主體特征、訴求類型和后果，訪民的歷史信訪記錄和情緒變化規(guī)律等各種相關(guān)因素，構(gòu)建涉警信訪風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警模型，再通過模型訓(xùn)練、模型對(duì)比評(píng)估以及優(yōu)化，最終形成能夠?qū)嶋H應(yīng)用的預(yù)警模型；第二，基于現(xiàn)實(shí)數(shù)據(jù)的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測(cè)。預(yù)警模型形成后可用以分析尚未產(chǎn)生風(fēng)險(xiǎn)后果的信訪行為，其不斷使用的過程也是預(yù)警模型在循環(huán)積累中持續(xù)優(yōu)化的過程；第三，基于預(yù)警信息的風(fēng)險(xiǎn)管控。在此過程中，責(zé)任部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)預(yù)警信息進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)干預(yù)和控制。

3.加強(qiáng)涉警信訪網(wǎng)絡(luò)輿情監(jiān)測(cè)，防止公安機(jī)關(guān)公信力流失

公安工作具有強(qiáng)烈的社會(huì)性和群眾性，公安機(jī)關(guān)及民警的一舉一動(dòng)都是社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)，涉警信訪本身就是敏感性話題，一旦在網(wǎng)絡(luò)上負(fù)面發(fā)酵，會(huì)造成很大的不利影響。因此公安機(jī)關(guān)通過網(wǎng)絡(luò)輿情監(jiān)測(cè)在龐大復(fù)雜的互聯(lián)網(wǎng)中及時(shí)發(fā)現(xiàn)相關(guān)輿情信息，積極防御在輿情危機(jī)中的風(fēng)險(xiǎn)至關(guān)重要。一方面，通過大數(shù)據(jù)監(jiān)測(cè)，及時(shí)進(jìn)行輿情干預(yù)，減弱負(fù)面網(wǎng)絡(luò)輿情的傳播速度。比如2022年的“徐州鐵鏈女”事件，徐州官方發(fā)布的前四份通報(bào)受到網(wǎng)友的質(zhì)疑并引發(fā)了針對(duì)徐州政府的大規(guī)模網(wǎng)絡(luò)“聲討”，直至官方發(fā)布第五份通報(bào)才勉強(qiáng)平息輿論。這件事給徐州政府的公信力造成了巨大的沖擊，短時(shí)間內(nèi)很難恢復(fù)。“鐵鏈女”事件給政府的輿情監(jiān)測(cè)和引導(dǎo)提供了寶貴的啟示：一是輿情回應(yīng)要迅速；二是輿情回應(yīng)要嚴(yán)格把握準(zhǔn)確度和真實(shí)性。另一方面，通過網(wǎng)絡(luò)輿情監(jiān)測(cè)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)并處置關(guān)于涉警信訪的異常、惡意、非法言論。網(wǎng)絡(luò)世界謠言遍地，不明真相的網(wǎng)友容易輕信謠言、質(zhì)疑官方，及時(shí)出手?jǐn)財(cái)嘀{言是公安機(jī)關(guān)義不容辭的責(zé)任。

（二）多管齊下優(yōu)化公安信訪工作制度

1.明確公安機(jī)關(guān)信訪部門的職能定位，保證權(quán)責(zé)一致

基層公安信訪部門往往面臨著這樣的困境，某些事項(xiàng)似乎屬于管轄范圍，但卻缺乏處理的資源和能力，尤其是在處理一些歷史信訪積案上心有余而力不足。規(guī)范的制度是打破困境的關(guān)鍵所在，一方面要明確各級(jí)公安信訪部門的權(quán)力和職責(zé)范圍，劃清管轄范圍，做到權(quán)責(zé)一致，做到讓各級(jí)部門在處理信訪案件時(shí)，能夠明確區(qū)分其是否確屬本部門管轄，對(duì)于本部門管轄范圍內(nèi)的信訪事項(xiàng)，以正當(dāng)程序處理，對(duì)于本部門管轄范圍外的信訪事項(xiàng)，向訪民說明后移交該當(dāng)受理的部門；另一方面，要明確公安信訪部門上下級(jí)之間、公安信訪部門與其他部門之間的協(xié)同機(jī)制，確保溝通暢通、協(xié)同一致，減少涉警信訪疑難案件增量，保證涉警信訪案件得到實(shí)質(zhì)性化解。

2.構(gòu)建涉警信訪多方協(xié)同參與機(jī)制，實(shí)現(xiàn)多元共治

涉警信訪治理應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持上下聯(lián)動(dòng)、內(nèi)外聯(lián)動(dòng)，凝聚各方力量，實(shí)現(xiàn)多元共治。第一，加強(qiáng)上級(jí)機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)機(jī)關(guān)的指導(dǎo)和幫助。除了加強(qiáng)相關(guān)政策和工作方法上的指導(dǎo)之外，也應(yīng)當(dāng)盡可能提供下級(jí)信訪部門解決問題所需的各種資源；第二，引入專家咨詢制度。比如，公安機(jī)關(guān)內(nèi)部可以組建法律專家咨詢委員會(huì)，圍繞重大信訪積案的化解和重大信訪風(fēng)險(xiǎn)的防控進(jìn)行“把脈會(huì)診”，出具權(quán)威法律意見書，開展法律咨詢等服務(wù)，助推解決疑難涉警信訪案件。再如，面對(duì)性格偏執(zhí)、情緒激烈、難以溝通的訪民時(shí)，可以邀請(qǐng)心理領(lǐng)域的專家與之進(jìn)行溝通，安撫訪民情緒，維護(hù)信訪秩序穩(wěn)定；第三，借助黨委和政府其他部門的力量。黨委和政府在涉警信訪治理中不僅應(yīng)當(dāng)發(fā)揮指導(dǎo)的作用，更應(yīng)該起到監(jiān)督的作用，保證涉警信訪工作合法、合理、有序運(yùn)行。

3.建立接訪民警綜合素質(zhì)培訓(xùn)制度，增強(qiáng)服務(wù)本領(lǐng)

接訪民警工作的好壞直接影響信訪行為的走向，因此，提高接訪民警的綜合素質(zhì)勢(shì)在必行。第一，加強(qiáng)公安信訪法律法規(guī)的培訓(xùn)，包括實(shí)體法規(guī)和程序法規(guī)。培訓(xùn)要“兩手都抓”，一方面要注重接訪民警自身法律素養(yǎng)的提升，另一方面的培訓(xùn)重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)是接訪民警講法說理的能力，在面對(duì)群眾上訪時(shí)能夠用簡(jiǎn)單易懂、準(zhǔn)確明晰的言語講解相關(guān)法律法規(guī)；第二，加強(qiáng)接訪民警群眾工作技能培訓(xùn)。培訓(xùn)重點(diǎn)應(yīng)該放在溝通技巧上，通過高效溝通了解清楚訪民的真實(shí)訴求，通過良性溝通增強(qiáng)訪民對(duì)民警的信任，為信訪事項(xiàng)的實(shí)質(zhì)性化解打下良好的信任基礎(chǔ)；第三，重視接訪民警心理疏導(dǎo)技能的培訓(xùn)。在面對(duì)情緒激動(dòng)的訪民時(shí)，接訪民警的首要任務(wù)是安撫訪民，防止激烈的情緒外化為極端的行為；第四，加強(qiáng)計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的培訓(xùn)。隨著信訪工作的數(shù)字化，接訪民警需要掌握必要的計(jì)算機(jī)技能，尤其是信訪大數(shù)據(jù)的分析和應(yīng)用技能，方能更順利地開展工作。

4.完善涉警信訪工作綜合考核制度，強(qiáng)化正向激勵(lì)

涉警信訪工作一方面應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持對(duì)地方和基層的問責(zé)制度和考核制度，另一方面應(yīng)當(dāng)糾正“重?cái)?shù)量，輕解決”的考核方式，以信訪事項(xiàng)的實(shí)質(zhì)性化解為導(dǎo)向，正向激勵(lì)信訪部門工作。第一，弱化考核體系中的量化標(biāo)準(zhǔn)，減輕基層公安機(jī)關(guān)信訪部門的壓力，讓基層信訪部門在面對(duì)越級(jí)上訪等非正常信訪時(shí)除了截訪、壓訪、“拿錢了事”之外有更優(yōu)的應(yīng)對(duì)方式，有充分的時(shí)間和精力與訪民溝通說法，通過合理的手段息訪；第二，構(gòu)建信訪考核的綜合體系，信訪考核應(yīng)當(dāng)全面考慮多種因素，包括案件及時(shí)受理率、按期辦理率以及群眾滿意率等，同時(shí)，將信訪工作創(chuàng)新納入考核體系，鼓勵(lì)基層信訪部門在工作方式上推陳出新。

（三）多措并舉打造新時(shí)代的法治信訪

1.樹立信訪法治理念，善于運(yùn)用法治思維

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，“謀劃工作要運(yùn)用法治思維，處理問題要運(yùn)用法治方式”，“做到在法治之下、而不是法治之外、更不是法治之上想問題、作決策、辦事情”?習(xí)近平：《在省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)貫徹黨的十八屆四中全會(huì)精神全面推進(jìn)依法治國(guó)專題研討班上的講話》（2015年2 月2 日）。?？梢?，信訪工作人員樹立科學(xué)、正確的法治理念至關(guān)重要。各級(jí)公安信訪部門應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持運(yùn)用法治思維和法治方式處理信訪問題，依法分類處理信訪訴求，引導(dǎo)訪民依法逐級(jí)走訪，同時(shí)加大對(duì)違法信訪行為的依法打擊力度。在接辦、處理涉警信訪案件以及信訪維穩(wěn)工作中，廣大民警要牢固樹立公平正義、程序正當(dāng)和權(quán)力制約的法治思維，善于運(yùn)用相關(guān)法律條文，自覺依法辦事，維護(hù)法律的權(quán)威和尊嚴(yán)。

2.推進(jìn)信訪立法進(jìn)程，加強(qiáng)信訪法律保障

信訪立法是大勢(shì)所趨，也是破解信訪亂象的必要規(guī)制手段。2022 年《信訪工作條例》的出臺(tái)預(yù)示著信訪立法又邁出重要一步，其明確將依法維護(hù)群眾權(quán)益、規(guī)范信訪秩序作為根本準(zhǔn)則，將信訪工作全面納入法治化軌道。雖早在2014 年，中國(guó)政法大學(xué)就曾專門舉行《中華人民共和國(guó)信訪法（草案）》研討會(huì)，但《信訪法》的真正出臺(tái)一定要在儲(chǔ)備了豐富的政策工具、總結(jié)出諸多有效經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上進(jìn)行。一些地方政府目前出臺(tái)了一系列結(jié)合本地實(shí)際的地方信訪法規(guī)，比如《新疆維吾爾自治區(qū)信訪條例》《上海市信訪條例》等，均取得了良好的治理效果，可作為信訪立法的重要參考依據(jù)。

3.加大信訪法律宣傳，培育公民法治信仰

信訪法治化是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，不僅需要完善的法律支撐，更需要濃厚的法律氛圍，現(xiàn)階段人民群眾缺乏對(duì)信訪相關(guān)法律法規(guī)的了解，因此法律宣傳和法治信仰培育也應(yīng)當(dāng)被列為法治信訪工作的重點(diǎn)。一方面，應(yīng)當(dāng)積極利用各媒體平臺(tái)，廣泛、客觀、正確地宣傳報(bào)道信訪法規(guī)政策、信訪機(jī)關(guān)的職能定位等，努力營(yíng)造依法、穩(wěn)定的信訪氛圍，對(duì)于關(guān)注度高、事發(fā)突然以及事關(guān)重大的信訪事項(xiàng)，及時(shí)向社會(huì)通報(bào)，引導(dǎo)輿論的正向傳播；另一方面，對(duì)于違規(guī)違法的信訪事件，應(yīng)當(dāng)以適當(dāng)?shù)姆绞酵ㄟ^媒體曝光，以達(dá)到警示的作用，保證涉警信訪在法治的軌道上有序運(yùn)行。

結(jié)語

信訪制度的良性運(yùn)行對(duì)促進(jìn)社會(huì)的和諧穩(wěn)定大有裨益。習(xí)近平總書記在黨的二十大報(bào)告中強(qiáng)調(diào)，“要加強(qiáng)和改進(jìn)人民信訪工作……及時(shí)把矛盾糾紛化解在基層、化解在萌芽狀態(tài)?！币虼耍皶r(shí)發(fā)現(xiàn)涉警信訪過程中的風(fēng)險(xiǎn)并加以干預(yù)至關(guān)重要?；诖髷?shù)據(jù)技術(shù)的涉警信訪風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警模型是從源頭防范風(fēng)險(xiǎn)的有效手段，然而信訪大數(shù)據(jù)的價(jià)值遠(yuǎn)不止于此，基于人臉識(shí)別的線下系統(tǒng)和基于云計(jì)算、大數(shù)據(jù)的線上系統(tǒng)的結(jié)合將會(huì)是未來涉警信訪治理發(fā)展的趨勢(shì)，即形成成熟的大數(shù)據(jù)信訪平臺(tái)。該平臺(tái)將以解決問題為導(dǎo)向，集數(shù)據(jù)存儲(chǔ)、流通、處理、篩選、整合、分析、預(yù)警為一體，能夠基于數(shù)據(jù)分析提供完善的決策，同時(shí)也具備成熟的反饋機(jī)制。涉警信訪的風(fēng)險(xiǎn)形成因素復(fù)雜多樣，其防范和治理不止于技術(shù)手段，公安信訪工作制度需要在實(shí)踐中不斷優(yōu)化完善，信訪法治化更是一個(gè)循序漸進(jìn)的過程。總之，多元化路徑是涉警信訪風(fēng)險(xiǎn)防范和治理的必經(jīng)之路。