桂一文 蘇恩飛 楊大海

（海南農(nóng)墾集團(tuán),海南 海口 511000）

耕地是糧食生產(chǎn)的先決條件，也是人類生存和發(fā)展的基礎(chǔ)。改革開放以來，隨著社會經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展，我國高度重視耕地保護(hù)工作，耕地占補(bǔ)平衡制度作為耕地保護(hù)的核心制度，是一項基本國策，在實施“藏糧于地、藏糧于技”戰(zhàn)略的過程中，可以提升糧食綜合生產(chǎn)能力，保障國家糧食安全。2021年8月《海南省自然資源和規(guī)劃廳關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和規(guī)范耕地占補(bǔ)平衡工作的通知》旨在落實補(bǔ)充耕地責(zé)任，保障糧食綜合生產(chǎn)能力。儋州市積極響應(yīng)省級號召，提高土地資源的集約化使用水平，以緩解儋州市內(nèi)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展與耕地后備資源匱乏的矛盾。

1 耕地占補(bǔ)平衡制度演進(jìn)及儋州市落實情況

1.1 制度演進(jìn)

涉及占補(bǔ)平衡政策調(diào)整的重要時間節(jié)點為2009年、2014年、2017年和2020年。2009年國家在建設(shè)項目占用耕地落實“占一補(bǔ)一、邊補(bǔ)邊占”的基礎(chǔ)上，《國土資源部關(guān)于全面實行耕地先補(bǔ)后占有關(guān)問題的通知》進(jìn)一步提出“所有依法報國務(wù)院或省級人民政府（含授權(quán)的城市人民政府）審批的各類建設(shè)用地，在?。▍^(qū)、市）或市、縣報批用地前，必須先行完成補(bǔ)充耕地，做到先補(bǔ)后占”；2014年國家在原“占一補(bǔ)一、先補(bǔ)后占”的基礎(chǔ)上，又進(jìn)一步要求各地在落實耕地占補(bǔ)平衡時，除落實“數(shù)量平衡”外，還要落實“質(zhì)量平衡”，即建設(shè)占用耕地要做到“占優(yōu)補(bǔ)優(yōu)、占水田補(bǔ)水田、耕地占補(bǔ)數(shù)量相等質(zhì)量相當(dāng)”；2017年，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《中共中央 國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)耕地保護(hù)和改進(jìn)占補(bǔ)平衡的意見》，提出改進(jìn)耕地占補(bǔ)平衡管理、拓寬補(bǔ)充耕地途徑和資金渠道等改進(jìn)措施；2020年，新修訂的《中華人民共和國土地管理法》頒布施行，明確了“占用耕地與開發(fā)復(fù)墾耕地數(shù)量平衡、質(zhì)量相當(dāng)”[1]?，F(xiàn)行耕地占補(bǔ)平衡制度如圖1所示。

圖1 “占優(yōu)補(bǔ)優(yōu)、占水田補(bǔ)水田、耕地占補(bǔ)數(shù)量相等質(zhì)量相當(dāng)”圖解

1.2 落實情況

儋州市（含洋浦經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)）是海南省陸地面積最大的市縣，陸地面積約3 406平方千米，約占全省1/10。根據(jù)2020年土地利用年度變更調(diào)查結(jié)果,全市耕地保有量為164.077 2萬畝（1畝≈666.67平方米），永久基本農(nóng)田保護(hù)面積為131.52萬畝,人均耕地為1.71畝。2014年“占優(yōu)補(bǔ)優(yōu)、占水田補(bǔ)水田”新政策以來，儋州市嚴(yán)格落實建設(shè)項目占用耕地審批流程，嚴(yán)格執(zhí)行“占優(yōu)補(bǔ)優(yōu)、占水田補(bǔ)水田、耕地占補(bǔ)數(shù)量相等質(zhì)量相當(dāng)”的政策要求。2014—2021年，全市共完成120宗農(nóng)用地轉(zhuǎn)用報批工作，新增建設(shè)用地12 479.873畝，完成3 191.33畝耕地數(shù)量、1 130.661 5畝水田占補(bǔ)平衡。

2 儋州市耕地占補(bǔ)平衡現(xiàn)狀

2.1 儋州市批準(zhǔn)建設(shè)用地情況

海南省因改革開放而生，也因改革開放而興。2018年印發(fā)的《中共中央 國務(wù)院關(guān)于支持海南全面深化改革開放的指導(dǎo)意見》，標(biāo)志著海南省經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展進(jìn)入新階段。本研究以2019—2021年報批的建設(shè)項目數(shù)據(jù)為依據(jù)開展分析，具備較好的時效性。經(jīng)統(tǒng)計，2019—2021年，儋州市獲批的建設(shè)用地項目中新增建設(shè)用地9 384.369畝,其中占用耕地2 839.529畝，具體如表1所示。

表1 儋州市2019—2021年獲批的建設(shè)用地項目中新增建設(shè)用地情況（單位：畝）

2019—2021年，新增建設(shè)用地面積呈穩(wěn)步增長趨勢，2021年較2020年增長明顯加快。占用耕地面積在2020年較2019年少量增加，2021年較2020年增長明顯加快，具體如圖2所示。

圖2 儋州市2019—2021年新增建設(shè)用地變化情況（單位：畝）

2.2 批準(zhǔn)建設(shè)用地項目類型分布

從類型來看，2019—2021年批準(zhǔn)建設(shè)用地項目中，交通類占比達(dá)到64.3%，其他基礎(chǔ)設(shè)施類占比為19.0%，商服類占比為8.8%，住宅類占比為7.8%，具體如圖3所示。

圖3 儋州市2019—2021年批準(zhǔn)建設(shè)用地項目類型分布情況

2.3 耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)需求量預(yù)測

耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)需求量規(guī)模預(yù)測，采用2019—2021年新增建設(shè)用地面積的平均值，按照10%的增長比例，預(yù)測出“十四五”期間平均每年新增建設(shè)用地規(guī)模，“十五五”期間平均每年新增建設(shè)用地規(guī)模按照“十四五”增長10%測算得出，從而預(yù)測得出“十四五”余下的2022—2025年、“十五五”期間和“十六五”期間平均每年新增建設(shè)用地規(guī)模，具體如表2所示。

表2 儋州市未來新增建設(shè)用地規(guī)模預(yù)測情況（單位：畝）

新增建設(shè)用地項目占用耕地的測算，采用2019—2021年每年新增建設(shè)用地項目占用耕地面積占新增建設(shè)用地面積的比例的平均值，乘以新增建設(shè)用地規(guī)模預(yù)測值，得到新增建設(shè)用地項目占用耕地面積的預(yù)測值，具體如表3所示。

表3 儋州市未來新增建設(shè)用地項目占用耕地規(guī)模預(yù)測情況（單位：畝）

2.4 耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)儲備不足

截至2022年8月5日,儋州市占補(bǔ)平衡監(jiān)管系統(tǒng)中庫存耕地指標(biāo)：剩余旱地指標(biāo)78.83畝、水田指標(biāo)1 040.25畝。通過對比未來新增建設(shè)用地項目占用耕地規(guī)模與儋州市耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)儲備，儋州市儲備的耕地指標(biāo)已不能滿足用地需求，須加快在建耕地開墾項目驗收入庫工作。

2.5 在建耕地開墾項目情況

截至7月30日，儋州市已立項批準(zhǔn)實施的在建補(bǔ)充耕地項目和旱改水項目15宗，預(yù)計可新增旱地2 902畝、水田10 309畝（以實際驗收數(shù)量為準(zhǔn)），具體如表4所示。

2.6 耕地后備資源來源渠道

通過調(diào)查分析，將適宜開墾、位于非限制區(qū)域但規(guī)劃為非耕地地塊（如膠園更新林地、疏林地、未成林地）規(guī)劃為耕地，為新增耕地留足發(fā)展空間，同時將已納入橡膠保護(hù)區(qū)的園地、耕地地類，按照實際調(diào)整置換為規(guī)劃林地。筆者以農(nóng)墾膠園更新地（包含規(guī)劃園地、規(guī)劃林地）為例進(jìn)行了估算分析，預(yù)計通過對膠園更新地進(jìn)行調(diào)整規(guī)劃為耕地，可新增耕地后備資源15 881畝，具體如表5所示。

3 儋州市落實耕地占補(bǔ)平衡存在的問題

3.1 建設(shè)單位節(jié)約、保護(hù)意識不夠

隨著儋洋一體化和環(huán)新英灣港產(chǎn)城一體化開發(fā)建設(shè)啟動實施，儋州市建設(shè)用地需求將持續(xù)加大，為落實耕地占補(bǔ)平衡需新開墾耕地也將呈上升態(tài)勢。但儋州市對土地利用過程尚未從粗放式管理到精細(xì)化管控上轉(zhuǎn)變過來。據(jù)統(tǒng)計，2009年以來儋州市“批而未供”土地共涉及129宗，面積為13 825畝，其中2009—2018年“批而未供”土地76宗，面積為9 975畝；2019—2021年“批而未供”土地53宗，面積為3 850畝。此外，建設(shè)單位在建設(shè)項目選址過程中，規(guī)避耕地和基本農(nóng)田意識不夠，造成不必要的占用耕地和基本農(nóng)田現(xiàn)象[2]。

3.2 耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)儲備工作有待加強(qiáng)

2019年，上級單位對儋州耕地開墾及指標(biāo)儲備提出要求，要求儋州在滿足自身發(fā)展建設(shè)對補(bǔ)充耕地指標(biāo)需求的同時，要通過提前儲備補(bǔ)充耕地指標(biāo)為自貿(mào)港建設(shè)占補(bǔ)平衡作貢獻(xiàn)，并通過補(bǔ)充耕地市場化交易增加收入。首先，當(dāng)前儋州市對耕地后備資源摸底不足，通過先行實施土地整治項目儲備補(bǔ)充耕地指標(biāo)不足。其次，自2018年海南省建立補(bǔ)充耕地指標(biāo)跨市縣交易平臺以來，?？?、昌江、定安等市縣均已建立了耕地開墾項目市場化參與的機(jī)制，儋州市雖通過鄉(xiāng)村振興投資開發(fā)有限公司等市屬國企平臺實施了一批耕地開墾項目，但距離總體要求還有較大差距，沒有真正形成“政府負(fù)責(zé)、部門協(xié)同、公眾參與、上下聯(lián)動”的工作機(jī)制[3]。

3.3 客觀基礎(chǔ)條件制約明顯

隨著儋洋一體化建設(shè)的全面推進(jìn)，各類建設(shè)用地需求量激增，在中央和地方加強(qiáng)土地調(diào)控的前提下，建設(shè)用地供給與需求的矛盾突出。同時，因受地形、地貌、區(qū)位和水源等條件的限制以及生態(tài)保護(hù)的需求，可開墾的耕地后備資源有限、分散零星、水源不足、土質(zhì)差，開墾出來的耕地等級低、質(zhì)量差，直接開墾成水田極為困難，造成保障經(jīng)濟(jì)發(fā)展、保護(hù)耕地紅線出現(xiàn)兩難局面。此外，儋州市符合條件的耕地后備資源大多分布在峨蔓、排浦等鄉(xiāng)鎮(zhèn)，而這些地區(qū)均存在區(qū)域性缺水問題，主干渠供水較為不足，農(nóng)田水利“毛細(xì)血管”設(shè)施仍不到位，很多為砂質(zhì)土壤，土壤肥力不足，開發(fā)成本大，生產(chǎn)種植成本也大，后續(xù)管護(hù)和運營較為困難。經(jīng)樂觀估計，目前符合現(xiàn)狀、規(guī)劃等條件的新增耕地后備資源僅為8 746畝，旱改水為16.4萬畝。

3.4 缺乏有效的耕地保護(hù)、占補(bǔ)平衡激勵政策

儋州市耕地保護(hù)、占補(bǔ)平衡工作缺乏行之有效的“激勵性”創(chuàng)新舉措，特別是在占補(bǔ)平衡政策的落實、耕地開墾項目的實施和補(bǔ)充耕地指標(biāo)的交易均在市級層面，而補(bǔ)充耕地的后續(xù)管護(hù)、質(zhì)量監(jiān)管、種植管理責(zé)任都在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和項目所在的村無法主導(dǎo)項目的實施和管護(hù)，同時集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶對耕地保護(hù)和補(bǔ)充耕地后續(xù)種植糧食作物和管護(hù)積極性不高，這些都對耕地占補(bǔ)平衡工作的有效落實和補(bǔ)充耕地指標(biāo)儲備造成了不利影響。

4 儋洋一體化背景下落實耕地占補(bǔ)平衡的對策措施

4.1 嚴(yán)格執(zhí)行“有保有壓、區(qū)別對待、集約節(jié)約”的用地政策

一是結(jié)合儋洋市耕地現(xiàn)狀，科學(xué)、合理制定國土空間規(guī)劃和各類詳細(xì)規(guī)劃，確保統(tǒng)籌保障基礎(chǔ)設(shè)施、民生工程等重點項目用地真實有效，嚴(yán)格落實建設(shè)用地報批審查流程。在項目選址布局時，綜合考慮耕地布局，有意識規(guī)避耕地和基本農(nóng)田，避免或少占耕地。二是從存量中找機(jī)遇，開展農(nóng)用地占補(bǔ)平衡調(diào)查分析，整合未利用、低效利用的建設(shè)用地，梳理數(shù)據(jù)、情況，充實補(bǔ)充耕地指標(biāo)庫。

4.2 強(qiáng)化先補(bǔ)后占、長遠(yuǎn)規(guī)劃意識

一是在相關(guān)法律法規(guī)、補(bǔ)償機(jī)制、資源調(diào)查等客觀基礎(chǔ)上深入開展儋州市耕地后備資源調(diào)查評價工作，明確補(bǔ)充耕地區(qū)域，確保后備資源不因項目占用、農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)等流失。二是相關(guān)單位貫徹“耕地占補(bǔ)平衡先補(bǔ)后占”規(guī)定，合理制定年度土地利用計劃，充分考慮本行政區(qū)補(bǔ)充耕地能力，建立健全補(bǔ)充耕地儲備庫，財政予以優(yōu)先保障先行實施土地整治項目，提前儲備補(bǔ)充耕地指標(biāo)。

4.3 完善資金保障、新增耕地管護(hù)長效機(jī)制

一是完善市內(nèi)各項耕地保護(hù)、占補(bǔ)平衡資金保障制度。整合高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田、生態(tài)修復(fù)、土地復(fù)墾、土地整治等財政資金，統(tǒng)籌落實用于耕地開墾、旱地改造水田等項目實施，在保障完成高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、生態(tài)修復(fù)等工作任務(wù)的同時，適當(dāng)新增耕地用于占補(bǔ)平衡，充分發(fā)揮財政資金利用多元效益。儋州市相關(guān)部門要發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)、集體經(jīng)濟(jì)組織屬地管理、因地制宜、基層組織優(yōu)勢，在實施耕地墾造的同時導(dǎo)入各類宜農(nóng)產(chǎn)業(yè)，帶動現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展，助力鄉(xiāng)村振興。二是完善新增耕地后續(xù)管護(hù)種植長效機(jī)制。建立“三年管護(hù)獎種”機(jī)制，在新增耕地3年管護(hù)期內(nèi)對按要求種植水稻、玉米等糧食作物的實際種植戶提升補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，后續(xù)也可適當(dāng)補(bǔ)貼，平衡種植戶種糧與種植高效作物的價值差異，提升農(nóng)戶、種植企業(yè)種植糧食作物積極性[4]。

4.4 提前布局基礎(chǔ)設(shè)施、加強(qiáng)項目管理

一是充分布局，做好方案。根據(jù)耕地恢復(fù)的潛力規(guī)模及空間分布，統(tǒng)籌考慮耕地恢復(fù)地類開發(fā)的經(jīng)濟(jì)、技術(shù)與生態(tài)成本和效率，充分考慮耕地后備資源集中區(qū)域如峨蔓、排浦、雅星等鄉(xiāng)鎮(zhèn)地勢條件、氣候特點；科學(xué)布局主力干渠、支渠，打通水利設(shè)施“主動脈”，以便后續(xù)開展耕地墾造、土地整治項目，讓基礎(chǔ)設(shè)施得到最大化利用。二是加強(qiáng)項目管理。譬如在土地平整工程中，要嚴(yán)把田塊規(guī)格、平整度和坡降標(biāo)準(zhǔn)，做好表土剝離和回填、田坎和田埂修筑，滿足機(jī)械化耕種要求，有效遏制水土流失；占補(bǔ)平衡項目在組織實施中要加強(qiáng)施工資料、監(jiān)理資料、竣工資料和驗收資料的管理工作，做好重要節(jié)點工作留痕和檔案管理。

5 結(jié)語

在新一輪國土空間規(guī)劃期內(nèi)，面對耕地后備資源短缺、耕地保有量任務(wù)缺口大的現(xiàn)狀，亟須多種耕地、占補(bǔ)平衡措施齊頭并進(jìn)，確保耕地占補(bǔ)平衡政策落地。

儋州市要強(qiáng)化優(yōu)質(zhì)耕地資源保護(hù)，嚴(yán)格執(zhí)行“有保有壓、區(qū)別對待、集約節(jié)約”的用地政策；強(qiáng)化先補(bǔ)后占、長遠(yuǎn)規(guī)劃意識；完善資金保障、新增耕地管護(hù)長效機(jī)制；提前布局基礎(chǔ)設(shè)施、加強(qiáng)項目管理。破解耕地占補(bǔ)平衡難題、助推儋洋一體化高質(zhì)量發(fā)展。