蔣明華

（1.東莞城市學(xué)院，廣東 東莞 523419；2.澳門理工大學(xué)，澳門 999078）

高品質(zhì)城鄉(xiāng)中國格局的形成與維系，需要發(fā)揮高能量城市空間的作用。21世紀(jì)以來，中國的城鄉(xiāng)關(guān)系呈明顯的階段性特征，以中共十六大提出“以統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展為手段解決農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問題”為標(biāo)志，可將2002—2016年視為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展階段；以中共十九大提出“建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系”為標(biāo)志，可將2017年以來視為城鄉(xiāng)融合發(fā)展階段（張英男 等，2019）。在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展階段，國家通過各種措施吸引農(nóng)民積聚于鄰近農(nóng)村本土的新城、新區(qū)、產(chǎn)業(yè)園和特色小鎮(zhèn)等城鎮(zhèn)空間，實(shí)現(xiàn)“就近城鎮(zhèn)化”（劉文勇 等，2013）。就近城鎮(zhèn)化因其自由選擇和守地發(fā)展特征，優(yōu)化了城鎮(zhèn)化布局，奠定了大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的基礎(chǔ)（李強(qiáng) 等，2015）。但由于農(nóng)民并未完全融入城市，就近城鎮(zhèn)化具有較強(qiáng)波動(dòng)性，而提高其經(jīng)濟(jì)累積水平與所處城市消費(fèi)水平之間的匹配程度，能強(qiáng)化其在城市留下來的意愿。因此，在城鄉(xiāng)融合階段，需發(fā)揮核心城市的作用：或者將中小城市或小城鎮(zhèn)直接并入核心城市（張英男 等，2019），實(shí)現(xiàn)直接城鄉(xiāng)融合；或者增強(qiáng)核心城市高能量空間對(duì)中小城市和城鎮(zhèn)的溢出和輻射，不斷提高后者為農(nóng)民提供就業(yè)和增收的機(jī)會(huì)（張英男 等，2019），促進(jìn)城鄉(xiāng)融合。

目前，通過核心城市實(shí)現(xiàn)直接城鄉(xiāng)融合的方式受到限制。中小城市或小城鎮(zhèn)直接并入核心城市，以實(shí)現(xiàn)直接城鄉(xiāng)融合的方式主要有2種。一是撤鎮(zhèn)或撤縣（市）設(shè)區(qū)。將周圍的鎮(zhèn)或縣（縣級(jí)市）撤并為市轄區(qū)，直接并入核心城市，通過公共設(shè)施和社會(huì)服務(wù)一體化實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合（殷潔 等，2013）。但該方式要求被撤對(duì)象與核心城市交界，并且中央政府對(duì)于撤縣設(shè)區(qū)的把控也越來越嚴(yán)格，中華人民共和國國家發(fā)展和改革委員會(huì)（2022） 在印發(fā)《2022 年新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)融合發(fā)展重點(diǎn)任務(wù)》的通知（2022）中明確提出，“慎重從嚴(yán)把握撤縣（市）改區(qū)，嚴(yán)控省會(huì)城市規(guī)模擴(kuò)張”。二是管轄權(quán)轉(zhuǎn)移的特別合作區(qū)。核心城市與欠發(fā)達(dá)區(qū)域跨界興辦特別合作區(qū)，并獲得其事實(shí)行政管轄權(quán)，以此實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村與城市跨界融合。但該方式目前僅見于深汕特別合作區(qū)。因此，直接并入高能量城市空間的城鄉(xiāng)融合方式受到限制。

在此背景下，“嵌套結(jié)構(gòu)”發(fā)揮重要作用。由于直接融入高能量城市空間受限，很多中小城市和小城鎮(zhèn)紛紛在其轄區(qū)內(nèi)劃定范圍與高能量城市跨界興辦各種合作區(qū)，以便將核心城市的功能區(qū)延伸到合作區(qū)。由于延伸而來的功能區(qū)擁有的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限級(jí)別往往較合作區(qū)所在行政區(qū)的行政級(jí)別高，從而形成高尺度功能區(qū)嵌套低尺度行政區(qū)的社會(huì)空間，即嵌套結(jié)構(gòu)（embedded complex）（蔣明華，2022）。如廣（州）清（遠(yuǎn)）經(jīng)濟(jì)特別合作區(qū)是國家級(jí)高新區(qū)廣州開發(fā)區(qū)嵌套清遠(yuǎn)部分鎮(zhèn)級(jí)行政區(qū)，深（圳）河（源）特別合作區(qū)實(shí)驗(yàn)區(qū)是深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)嵌套河源部分行政區(qū)。通過嵌套結(jié)構(gòu)，中小城市或小城鎮(zhèn)吸納核心城市跨界產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移帶來的資本輸入，享受高能量城市的制度紅利溢出，在自身經(jīng)濟(jì)活力提升的同時(shí)，也增強(qiáng)對(duì)農(nóng)民就近城鎮(zhèn)化的吸附能力，促進(jìn)城鄉(xiāng)融合。作為一種空間重疊現(xiàn)象，因其靈活性和漸進(jìn)改革的特點(diǎn)，嵌套結(jié)構(gòu)已成為一種重要的城鄉(xiāng)融合方式。目前，學(xué)者主要是從多尺度空間重疊在區(qū)域路徑創(chuàng)造過程中的作用（劉云剛等，2013；蔣明華，2022）、依賴空間與交互空間重疊所導(dǎo)致的制度形態(tài)塑造（馬學(xué)廣 等，2017）以及城鎮(zhèn)化過中正式和非正式空間重疊的運(yùn)用（Wu,2016；黃柔柔 等，2020；王豐龍 等，2021）等方面對(duì)空間重疊現(xiàn)象進(jìn)行研究，但對(duì)城鄉(xiāng)融合背景下嵌套結(jié)構(gòu)的作用和機(jī)制等方面的研究還有待深入。

廣清經(jīng)濟(jì)特別合作區(qū)的發(fā)展經(jīng)歷了2 個(gè)階段：廣東順德清遠(yuǎn)（英德）經(jīng)濟(jì)合作區(qū)階段和廣清經(jīng)濟(jì)特別合作區(qū)階段。在后一階段，廣州開發(fā)區(qū)嵌套在清遠(yuǎn)部分鎮(zhèn)級(jí)行政區(qū)上，形成高尺度國家級(jí)高新區(qū)重疊低尺度鎮(zhèn)級(jí)行政區(qū)的嵌套結(jié)構(gòu)。從空間生產(chǎn)的角度看，嵌套結(jié)構(gòu)的生成不僅涉及到中國特有的柔性區(qū)劃調(diào)整現(xiàn)象，還涉及不同城鄉(xiāng)融合階段行動(dòng)者采取的空間生產(chǎn)策略。對(duì)其進(jìn)行研究，既能豐富了中國城鄉(xiāng)融合的手段，也有利于拓展中國行政區(qū)劃的理論內(nèi)容。因此，本文以廣清經(jīng)濟(jì)特別合作區(qū)為例，首先梳理空間生產(chǎn)機(jī)制，然后從行動(dòng)者角度構(gòu)建空間生產(chǎn)機(jī)制模型，以此為框架分析廣清經(jīng)濟(jì)特別合作區(qū)的發(fā)展，最后從城鄉(xiāng)融合空間生產(chǎn)的視角分析嵌套結(jié)構(gòu)的生產(chǎn)機(jī)制。

1 空間生產(chǎn)機(jī)制模型

從20 世紀(jì)70 年代開始，針對(duì)于傳統(tǒng)社會(huì)學(xué)對(duì)時(shí)空復(fù)雜性的忽視，有學(xué)者將空間要素納入社會(huì)學(xué)的研究。列斐伏爾（Lefebvre, 1991）的“空間生產(chǎn)（the production of space）”理論標(biāo)志著社會(huì)學(xué)研究的“空間”轉(zhuǎn)向，空間被視為不同利益群體博弈的結(jié)果，是社會(huì)實(shí)踐的產(chǎn)物。此后，政治經(jīng)濟(jì)學(xué)派率先展開空間生產(chǎn)機(jī)制的研究。其中，哈維（Harvey, 1991） 從資本循環(huán)的角度，提出資本累積（capital accumulation）和時(shí)空修復(fù)（time-space fix）理論。而描述資本在不同空間上解構(gòu)和重構(gòu)的再領(lǐng)域化（reterritorialization）理論（Brenner, 1999）和描述權(quán)力在不同層級(jí)主體間重新分配及其空間影響的治理重構(gòu)理論（Macleod et al., 1999），成為重要的解釋工具。不過，政治經(jīng)濟(jì)學(xué)派對(duì)資本的關(guān)注超過社會(huì)實(shí)踐和制度，導(dǎo)致其空間生產(chǎn)機(jī)制并不適合分析具體的空間現(xiàn)象。在這方面，之后發(fā)展起來的TPSN（領(lǐng)域-地方-尺度-網(wǎng)絡(luò)）模型和ASID（動(dòng)力-結(jié)構(gòu)-制度-話語）框架更具解釋力。

1.1 多維度的TPSN模型

多維度社會(huì)空間方法對(duì)空間生產(chǎn)的描述伴隨著一系列的空間轉(zhuǎn)向。在20 世紀(jì)80 年代早期，隨著空間分工和區(qū)域經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整研究的深入，“地方（Place）”被理解為多種關(guān)系的組合，地方化是指這種組合在某個(gè)區(qū)域的根植性（Massey, 1984）。在80年代末，空間生產(chǎn)研究發(fā)生“領(lǐng)域（Territory）”轉(zhuǎn)向，其焦點(diǎn)是資本跨區(qū)域流動(dòng)，突出空間中各種行政界線的消褪甚至消亡（Agnew et al., 1995）。到90年代，為了解釋資本主義重組和政府變革如何重新調(diào)整全球、國家、區(qū)域和地方原有關(guān)系，出現(xiàn)“尺度（Scale）”轉(zhuǎn)向。這類研究認(rèn)為，尺度重構(gòu)（rescaling） 包括尺度構(gòu)建和尺度跳躍2 個(gè)過程（Swyngedouw et al., 2002），影響各種社會(huì)空間組織在等級(jí)關(guān)系上的（再）分化。進(jìn)入新世紀(jì)，空間研究再次向“網(wǎng)絡(luò)（Network）”轉(zhuǎn)向，更加強(qiáng)調(diào)網(wǎng)絡(luò)狀的空間互聯(lián)，如商品鏈、治理系統(tǒng)和城市間關(guān)系等（Amin, 2002）。

雖然經(jīng)歷多次空間轉(zhuǎn)向，但空間生產(chǎn)機(jī)制并未因此而顯得清晰或明確。相反，每次轉(zhuǎn)向的結(jié)果不過是將某個(gè)維度定為空間生產(chǎn)的唯一首要維度，忽略其他維度的作用。研究者逐漸認(rèn)識(shí)到社會(huì)空間轉(zhuǎn)向的局限性，以及從多維度角度解釋社會(huì)空間關(guān)系的必要性，也呼喚構(gòu)建空間生產(chǎn)機(jī)制的多維度方法。以Neil Brenner（2004）為代表的新國家空間（New State Space）理論學(xué)者們率先響應(yīng)，并提出TPSN 模型。該模型說明：具體的社會(huì)空間維度（如尺度）其實(shí)質(zhì)是行動(dòng)者用以實(shí)現(xiàn)其目的的策略工具，每一個(gè)社會(huì)空間維度既是影響其他維度的結(jié)構(gòu)原則，也是受其他維度影響的構(gòu)成領(lǐng)域（Jessop et al., 2008）。

TPSN 模型反映多維度社會(huì)空間視角其實(shí)是一種認(rèn)識(shí)論的構(gòu)建過程：空間維度的地位是動(dòng)態(tài)變化的，不同的社會(huì)力量為了獲得特殊優(yōu)勢(shì)會(huì)突出某維度的地位。但TPSN 模型只描述社會(huì)空間發(fā)生了“哪些”變化，卻并沒有說明這些變化“為何”以及“如何”發(fā)生。另外，話語（Discourse）是影響空間生產(chǎn)的重要因素（馬學(xué)廣 等，2016）。但如果將其作為TPSN中并列的一個(gè)維度，話語將與其他4個(gè)維度在內(nèi)容上發(fā)生重疊；而如果將其作為TPSN4個(gè)維度的前因變量，則話語對(duì)其他維度具有統(tǒng)領(lǐng)作用，因此構(gòu)建的模型不過是一次新的空間轉(zhuǎn)向。正由于這種矛盾，導(dǎo)致現(xiàn)有的多維度方法忽略對(duì)話語的研究。

1.2 行動(dòng)者視角的ASID框架

人是社會(huì)空間變革的根本原因，為了說明社會(huì)空間變化“為何”以及“如何”發(fā)生，需要研究行動(dòng)者的行為及其影響。從該角度入手，Moulaert等（2016）提出ASID框架模型。該模型認(rèn)為，對(duì)空間生產(chǎn)過程的描述必然涉及到如下過程因素：推動(dòng)或干擾空間生產(chǎn)進(jìn)程的動(dòng)力（Agency）、作為動(dòng)力作用基礎(chǔ)和對(duì)象的結(jié)構(gòu)（Structure）、調(diào)節(jié)結(jié)構(gòu)與動(dòng)力之間關(guān)系的制度（Institution）以及影響以上三者及其互動(dòng)的話語（Discourse）。

在ASID 模型中，動(dòng)力指能直接或間接地帶來自然或社會(huì)變化的有意義的個(gè)體或群體活動(dòng)。本文將動(dòng)力定義為不同行動(dòng)者為了突破結(jié)構(gòu)束縛而采取的具有戰(zhàn)略意圖的行動(dòng)。結(jié)構(gòu)指在短期內(nèi)個(gè)體或集體行動(dòng)難以改變的自然或社會(huì)現(xiàn)實(shí)。結(jié)構(gòu)的本質(zhì)是限制動(dòng)力“在較短時(shí)期內(nèi)”的能量（Jessop, 2005），即，結(jié)構(gòu)決定了行動(dòng)者不能做什么。本文的結(jié)構(gòu)就是束縛城際跨界合作的各種社會(huì)空間約束。制度是存續(xù)較長(zhǎng)的約束和機(jī)會(huì)的集合。由于其包含了約束與機(jī)會(huì)2個(gè)方面，所以，制度既可能是結(jié)構(gòu)的補(bǔ)充物，也可能是結(jié)構(gòu)的破壞者。本文的制度指為了突破結(jié)構(gòu)限制或鞏固這一突破，而被行動(dòng)者采用的各種慣例、做法、規(guī)則和機(jī)制的組合。話語是共同感覺形成和意義創(chuàng)造的產(chǎn)物，對(duì)動(dòng)力、結(jié)構(gòu)和制度都具有影響。本文將話語定義為對(duì)某種重要空間戰(zhàn)略的論證、解釋和宣傳。

與TPSN模型并列空間維度的做法不同，ASID模型從過程的角度串聯(lián)空間生產(chǎn)的4 個(gè)過程因素。但該模型卻并沒有給出動(dòng)力（A）、結(jié)構(gòu)（S）、制度（I）和話語（D）4 個(gè)因素之間具體的邏輯關(guān)系。Jessop（2005）提出，空間生產(chǎn)的主要意義就是采用新的制度來突破社會(huì)空間結(jié)構(gòu)的約束?；诖?，本文認(rèn)為ASID 模型中各維度間的關(guān)系為：空間生產(chǎn)是在高尺度話語的動(dòng)員下，行動(dòng)者通過累積足夠的動(dòng)力以形成新的制度，突破現(xiàn)有社會(huì)空間結(jié)構(gòu)約束并鞏固該成果的過程。

雖然，ASID 模型可以回答空間變革是如何發(fā)生的，但卻只籠統(tǒng)回答誰發(fā)動(dòng)了變革（行動(dòng)者），并未涉及到行動(dòng)者目的、策略等核心問題?；诖?，本文采用關(guān)鍵事件法將廣清經(jīng)濟(jì)特別合作區(qū)的發(fā)展分為2個(gè)階段，采用ASID模型進(jìn)行實(shí)證分析，以驗(yàn)證以下觀點(diǎn)：1）空間生產(chǎn)是行動(dòng)者在高尺度話語的動(dòng)員下，采取各種行動(dòng)以突破社會(huì)結(jié)構(gòu)限制并使其成果制度化的過程。2）多維度方法認(rèn)為具體的空間維度的本質(zhì)是行動(dòng)者的策略工具，與此類似，空間生產(chǎn)中的角色類型也是行動(dòng)者的策略工具，即行動(dòng)者可根據(jù)其目的扮演不同的空間生產(chǎn)角色，采取不同的空間生產(chǎn)策略。

2 廣清經(jīng)濟(jì)特別合作區(qū)的發(fā)展歷程

廣清經(jīng)濟(jì)特別合作區(qū)（Guangzhou-Qingyuan Special Economic Cooperation Zone, GQSEZ）的前身是廣東順德清遠(yuǎn)（英德）經(jīng)濟(jì)合作區(qū)，2018 年，合作區(qū)在名稱、范圍和主辦方3方面都發(fā)生重要變化，可據(jù)此將其發(fā)展分為前后2個(gè)階段。由于該劃分與中國城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的2個(gè)階段基本吻合，因此，廣清經(jīng)濟(jì)特別合作區(qū)的發(fā)展也可分為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和城鄉(xiāng)融合2個(gè)階段。為了行文方便，將廣東順德清遠(yuǎn)（英德）經(jīng)濟(jì)合作區(qū)簡(jiǎn)稱為“雙德合作區(qū)”，將城鄉(xiāng)融合階段的廣清經(jīng)濟(jì)特別合作區(qū)簡(jiǎn)稱為“廣清合作區(qū)”，而“廣清經(jīng)濟(jì)特別合作區(qū)”特指包括上述2個(gè)階段的合作區(qū)。本文根據(jù)政府公開信息并參照?qǐng)?bào)紙報(bào)道，分析廣清經(jīng)濟(jì)特別合作區(qū)的發(fā)展歷程。

2.1 城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展階段

為了優(yōu)化產(chǎn)業(yè)和區(qū)域經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，廣東省于2008年提出產(chǎn)業(yè)和勞動(dòng)力“雙轉(zhuǎn)移”戰(zhàn)略，目標(biāo)之一是在省內(nèi)欠發(fā)達(dá)地區(qū)建設(shè)示范性大型產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移園。為了推進(jìn)“雙轉(zhuǎn)移”戰(zhàn)略，廣東打造“區(qū)域合作”話語，提出要發(fā)揮不同區(qū)域的優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)合作共贏新局面。在該話語的動(dòng)員下，英德劃定英紅和橫石塘2 鎮(zhèn)的部分區(qū)域與順德共建雙德合作區(qū)。合作區(qū)的目的是承接順德部分產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，該階段的主要障礙是順德和英德社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)對(duì)資本再領(lǐng)域化的束縛。

在資本再領(lǐng)域化的基礎(chǔ)設(shè)施方面，順德和英德以邀請(qǐng)領(lǐng)導(dǎo)視察的方式獲得廣東省委主要領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)注和肯定，解決了興辦費(fèi)用不足的問題。其中，順德購買園區(qū)土地和高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)園區(qū)的投資總計(jì)300億，而順德當(dāng)年的財(cái)政收入只有120億。為了補(bǔ)足資金缺口，順德與英德多次邀請(qǐng)省委領(lǐng)導(dǎo)前往園區(qū)視察。最終，由于創(chuàng)辦規(guī)模、管理體制等多個(gè)方面都具有創(chuàng)新性和示范性，合作區(qū)獲得省委領(lǐng)導(dǎo)的肯定?！吨泄矎V東省省委常委會(huì)2011年工作重點(diǎn)》（廣東省省委辦公廳，2011）中，將“支持順德英德新型區(qū)域合作模范區(qū)建設(shè)”被列為工作要點(diǎn)，合作區(qū)也以省黨代會(huì)報(bào)告的方式獲得省財(cái)政資金的持續(xù)資助，解決了開辦經(jīng)費(fèi)不足問題。

在動(dòng)員順德產(chǎn)業(yè)資本轉(zhuǎn)移方面，順德和英德以專題服務(wù)的方式構(gòu)建動(dòng)員網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)全產(chǎn)業(yè)鏈的動(dòng)員。合作區(qū)的目的是承接順德地整體產(chǎn)業(yè)鏈轉(zhuǎn)移，但企業(yè)對(duì)產(chǎn)業(yè)配套存在諸多顧慮，導(dǎo)致分別動(dòng)員的難度較大。為了提高效率，在高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)園區(qū)的同時(shí)，順德和英德多次組織行業(yè)商會(huì)和龍頭企業(yè)前往考察；同時(shí)，邀請(qǐng)各類金融機(jī)構(gòu)入駐，與企業(yè)建立聯(lián)系。為了解決企業(yè)融資問題，政府積極出面溝通，并以政企座談紀(jì)要的方式，為企業(yè)爭(zhēng)取到較高信貸額度。順德和英德通過構(gòu)建“政府-行業(yè)商會(huì)-金融機(jī)構(gòu)”的動(dòng)員網(wǎng)絡(luò)，以全產(chǎn)業(yè)鏈動(dòng)員的方式高效率實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)資本轉(zhuǎn)移的動(dòng)員。

在促進(jìn)產(chǎn)業(yè)資本在英德再領(lǐng)域化方面，順德以協(xié)議分成換得在合作區(qū)設(shè)立管委會(huì)，實(shí)現(xiàn)管理權(quán)限的延伸。高質(zhì)量的政府服務(wù)是順德發(fā)展的一個(gè)重要原因，只有順德的管理權(quán)限得以跨界延伸，才能順利實(shí)現(xiàn)資本在合作區(qū)的再領(lǐng)域化。為此，順德與英德簽訂收益分成協(xié)議，滿足英德地方發(fā)展需求和GDP 績(jī)效需求。英德讓出合作區(qū)經(jīng)濟(jì)事務(wù)管理權(quán)限，順德在園區(qū)成立管委會(huì)負(fù)責(zé)管理，實(shí)現(xiàn)其政府權(quán)限的跨界延伸。后期，管委會(huì)獲得地級(jí)市經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限，并升級(jí)為省級(jí)經(jīng)濟(jì)合作區(qū)。管委會(huì)的尺度上移，進(jìn)一步促進(jìn)順德產(chǎn)業(yè)資本在合作區(qū)的再領(lǐng)域化。

2.2 城鄉(xiāng)融合階段

為了順應(yīng)“鄉(xiāng)村振興”領(lǐng)導(dǎo)權(quán)話語，2018 年，根據(jù)廣東省的安排，雙德合作區(qū)更名為廣清特別合作區(qū)，由廣州市主辦，范圍也擴(kuò)大到廣清（清城）、廣德（英德）、廣佛（佛岡）3個(gè)產(chǎn)業(yè)園和廣清空港新城組成的“三園一城”，標(biāo)志著合作區(qū)進(jìn)入城鄉(xiāng)融合階段。在該階段，廣東省政府要求要“發(fā)揮高能量城市的輻射帶動(dòng)作用”，探索高質(zhì)量城鄉(xiāng)融合發(fā)展機(jī)制。合作區(qū)的主要目的是承接并擴(kuò)散廣州城市服務(wù)的溢出，該階段的主要障礙是現(xiàn)有社會(huì)空間結(jié)構(gòu)對(duì)公共服務(wù)溢出的限制。

在廣清城市地理格局方面，廣州聯(lián)合清遠(yuǎn)組建跨部門協(xié)調(diào)網(wǎng)絡(luò)，以高位規(guī)劃的方式，確定了廣清城市功能一體化布局。清遠(yuǎn)和廣州核心區(qū)距離較遠(yuǎn)，城市建設(shè)的協(xié)調(diào)難度較大。為此，廣州與清遠(yuǎn)政府主要領(lǐng)導(dǎo)到省政府各部門交流，跨部門進(jìn)行協(xié)調(diào)與動(dòng)員，以《加快推進(jìn)廣清一體化高質(zhì)量發(fā)展工作方案》等省級(jí)文件對(duì)廣清城市格局做出規(guī)劃，既為廣清一體化的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)謀得資金來源，也以高位規(guī)劃的方式確定廣清城市功能布局，強(qiáng)化城市聯(lián)系。

在公共資源的溢出性方面，廣州市政府向省政府申請(qǐng)制度實(shí)驗(yàn)，以制度實(shí)驗(yàn)項(xiàng)目的方式，在合作區(qū)推行公共資源共建共享。城鄉(xiāng)融合最終要實(shí)現(xiàn)的是城鄉(xiāng)權(quán)利平等，而城鄉(xiāng)二元制及其影響是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)資源共建共享的主要障礙。由于這種影響根深蒂固，廣州首先對(duì)合作區(qū)內(nèi)的技術(shù)專家發(fā)放可享受廣州市各項(xiàng)公共服務(wù)的人才卡，然后在廣清兩地開啟部分社保互認(rèn)，最后規(guī)劃廣州教育、醫(yī)療等公共資源向清遠(yuǎn)延伸。兩城計(jì)劃以漸進(jìn)改革的方式，逐步促進(jìn)城鄉(xiāng)身份融通，推動(dòng)公共資源的共建共享。

在管理制度的溢出方面，廣州與清遠(yuǎn)以申報(bào)國家級(jí)示范項(xiàng)目方式實(shí)現(xiàn)跨層政治動(dòng)員，使合作區(qū)獲得高尺度授權(quán)。在主辦權(quán)轉(zhuǎn)移后，合作區(qū)面臨的主要問題是如何承接廣州的高能量溢出，并將其擴(kuò)散到整個(gè)清遠(yuǎn)。為此，廣州市決定由黃埔區(qū)承辦合作區(qū)，而黃埔區(qū)與廣州開發(fā)區(qū)合并辦公、融合發(fā)展，這為將廣州開發(fā)區(qū)的先進(jìn)管理體制在合作區(qū)的深度植入奠定基礎(chǔ)。2019年，廣州與清遠(yuǎn)成功申報(bào)國家城鄉(xiāng)融合發(fā)展實(shí)驗(yàn)區(qū)項(xiàng)目。對(duì)此，廣東省政府在《國家城鄉(xiāng)融合發(fā)展試驗(yàn)區(qū)廣東廣清結(jié)合片區(qū)實(shí)施方案》（廣東省人民政府辦公廳，2021a）中明確提出，廣清合作區(qū)可以直接復(fù)制省內(nèi)各類省級(jí)實(shí)驗(yàn)區(qū)已獲批的權(quán)限。至此，合作區(qū)先申報(bào)國家部委重要項(xiàng)目，再借此動(dòng)員廣東省政府授予高尺度權(quán)限，實(shí)現(xiàn)跨層政治動(dòng)員。合作區(qū)經(jīng)濟(jì)事務(wù)管理權(quán)限也因此發(fā)生尺度上移，使合作區(qū)成為清遠(yuǎn)的制度紅利高地，增強(qiáng)區(qū)域輻射能力。同時(shí)，較高尺度的功能區(qū)（國家級(jí)高新區(qū)）與較低尺度的行政區(qū)（鎮(zhèn)級(jí)行政區(qū)）發(fā)生重疊，形成廣州開發(fā)區(qū)嵌套清遠(yuǎn)鎮(zhèn)級(jí)行政區(qū)的嵌套結(jié)構(gòu)。

2.3 不同階段的比較

通過比較廣清經(jīng)濟(jì)特別合作區(qū)的2個(gè)階段（表1）可以發(fā)現(xiàn)，在用ASID模型描述其空間生產(chǎn)過程時(shí)，不同階段行動(dòng)者的空間生產(chǎn)策略組合（A+I）差異明顯。

表1 廣清經(jīng)濟(jì)特別合作區(qū)不同階段的空間生產(chǎn)特征比較Table 1 Comparison of space production characteristics in different stages of GQSEZ

空間生產(chǎn)過程中的行動(dòng)者可分為不同的類型。陳玲等（2010）根據(jù)主要任務(wù)和價(jià)值取向，將中國地方政府劃分為發(fā)展型政府和服務(wù)型政府。其中，發(fā)展型政府以推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展為主要目的，核心價(jià)值是效率；服務(wù)型政府的目的在于協(xié)助民主意愿表達(dá)和實(shí)現(xiàn)公眾利益，價(jià)值取向是公平。由于本文討論的行動(dòng)者主要是各級(jí)政府，因此，根據(jù)其在空間生產(chǎn)中要實(shí)現(xiàn)的目的分為3類：1）創(chuàng)業(yè)型行動(dòng)者，主要目的是開發(fā)或組合多種經(jīng)濟(jì)資源，促使新的空間生產(chǎn)，創(chuàng)造更多經(jīng)濟(jì)效益，決策的主要標(biāo)準(zhǔn)是成本-收益分析；2）制度型行動(dòng)者，主要目的是改變現(xiàn)有制度或創(chuàng)造新的制度，鞏固空間生產(chǎn)新路徑，決策的主要標(biāo)準(zhǔn)是規(guī)范性；3）地方領(lǐng)導(dǎo)者，主要目的是集中資源和權(quán)力，創(chuàng)造或抓住旨在改變特定區(qū)域的空間生產(chǎn)機(jī)會(huì)，使單個(gè)行動(dòng)者和區(qū)域都能從中受益，其決策依據(jù)是更廣泛的公眾利益。

城鄉(xiāng)正義的發(fā)展階段決定行動(dòng)者的目的及類型。城鄉(xiāng)融合是一個(gè)逐步實(shí)現(xiàn)空間正義的過程，先后要經(jīng)歷城鄉(xiāng)分配正義、生產(chǎn)正義和發(fā)展正義3個(gè)階段（張鳳超 等，2018）。不同階段，行動(dòng)者要實(shí)現(xiàn)的目的不同，所屬的類型和采取的策略組合也因此不同。就廣清經(jīng)濟(jì)特別合作區(qū)而言，城鄉(xiāng)發(fā)展正義是高級(jí)階段，要實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)勞動(dòng)價(jià)值之間的無差異，城鄉(xiāng)勞動(dòng)者能夠自由選擇生產(chǎn)生活方式。但在此之前，廣清經(jīng)濟(jì)特別合作區(qū)需先后經(jīng)歷城鄉(xiāng)分配正義和城鄉(xiāng)生產(chǎn)正義2個(gè)基礎(chǔ)階段。在雙德合作區(qū)時(shí)，合作區(qū)要承接順德產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，使鄉(xiāng)村地區(qū)通過合作區(qū)融入現(xiàn)代工業(yè)的生產(chǎn)流程，參與商品價(jià)值創(chuàng)造和分配，處于城鄉(xiāng)分配正義階段。順德和英德此時(shí)的目的是組合資源，生產(chǎn)出雙德合作區(qū)這一新空間，使農(nóng)民通過合作區(qū)以生產(chǎn)性勞動(dòng)獲得公平報(bào)酬而實(shí)現(xiàn)分配正義。因此，二者此時(shí)是創(chuàng)業(yè)型行動(dòng)者，采用的是促進(jìn)資本再領(lǐng)域化的空間生產(chǎn)策略。而在廣清合作區(qū)時(shí)，合作區(qū)要承接廣州的公共服務(wù)，并將其擴(kuò)散到整個(gè)清遠(yuǎn)，使農(nóng)民得以同等地組織、協(xié)調(diào)、規(guī)劃和經(jīng)營(yíng)各種生產(chǎn)活動(dòng)，處于城鄉(xiāng)生產(chǎn)正義階段。廣州和清遠(yuǎn)的目的是以制度創(chuàng)新鞏固城鄉(xiāng)融合空間的生產(chǎn)路徑，保障和拓展農(nóng)民參與生產(chǎn)決策的渠道而實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)生產(chǎn)正義。因此，二者是制度型行動(dòng)者，采用的是促進(jìn)公共服務(wù)溢出的空間生產(chǎn)策略。

行動(dòng)者類型的本質(zhì)是實(shí)現(xiàn)其目的的策略性工具。在建設(shè)雙德合作區(qū)時(shí)，清遠(yuǎn)作為英德的上級(jí)政府，與佛山市和廣東省一樣，屬于地方領(lǐng)導(dǎo)者，其目的是促進(jìn)合作區(qū)的建設(shè)，擴(kuò)大區(qū)域公眾利益。而在建設(shè)廣清合作區(qū)的時(shí)候，清遠(yuǎn)和廣州一樣，屬于制度型行動(dòng)者，其類型變化可參見表2。清遠(yuǎn)在不同的城鄉(xiāng)融合階段扮演著不同的行動(dòng)者角色，說明行動(dòng)者所屬的類型會(huì)隨其目的而發(fā)生變化，空間生產(chǎn)中的行動(dòng)者類型其實(shí)質(zhì)是用于實(shí)現(xiàn)目的的策略工具。

表2 清遠(yuǎn)在不同空間生產(chǎn)階段所屬行動(dòng)者類型比較Table 2 the types of actors to which Qingyuan belongs in different stages of space production

3 嵌套結(jié)構(gòu)的生產(chǎn)機(jī)制

倪星等（2017）在分析中國背景下的官員避責(zé)（blame avoidance）現(xiàn)象時(shí)認(rèn)為，在對(duì)上負(fù)責(zé)和社會(huì)問責(zé)雙重壓力下，政府官員的行為不再是追求功績(jī)最大化，而是盡量使自己承擔(dān)的責(zé)任最小化。政府官員為了避責(zé)，會(huì)選擇戰(zhàn)略指導(dǎo)和充分授權(quán)，并以職能轉(zhuǎn)移和服務(wù)外包的方式分解任務(wù)和傳遞責(zé)任。本文認(rèn)為，嵌套結(jié)構(gòu)正是官員避責(zé)偏好的結(jié)果。

領(lǐng)導(dǎo)權(quán)話語讓廣東省產(chǎn)生了較高的政治責(zé)任感。在后GDP時(shí)代，政治責(zé)任感和使命感已成為高級(jí)干部政績(jī)的主要指標(biāo)（任弢，2021）。扶貧攻堅(jiān)階段，在領(lǐng)導(dǎo)權(quán)話語的影響下，廣東創(chuàng)造了“到戶到人”的精準(zhǔn)扶貧模式，投入大量人力物力，在實(shí)現(xiàn)本省全部脫貧的同時(shí)，也圓滿完成了協(xié)作脫貧中最艱巨的任務(wù)，獲得了中央政府的肯定。從中可以看出，廣東省委省政府高度重視和積極響應(yīng)領(lǐng)導(dǎo)權(quán)話語，爭(zhēng)取樹立良好政治形象，表現(xiàn)出高度的政治責(zé)任感。

高度政治責(zé)任感使廣東省對(duì)城鄉(xiāng)融合項(xiàng)目產(chǎn)生較高的目標(biāo)期望。在廣東省政府《關(guān)于深汕特別合作區(qū)體制機(jī)制調(diào)整方案的批復(fù)》（廣東省人民政府辦公廳，2017）中，廣東省就要求深汕兩地要率先探索“特別合作區(qū)”式的區(qū)域協(xié)同發(fā)展模式；廣東省政府在批復(fù)《廣清經(jīng)濟(jì)特別合作區(qū)建設(shè)總體方案》（廣東省人民政府辦公廳，2021b）時(shí)，將其定位為“探索跨區(qū)域城鄉(xiāng)融合改革經(jīng)驗(yàn)的先行地”。高度政治責(zé)任感促使廣東省希望率先探索出具有較好創(chuàng)新性和政治影響力的改革案例，因此，其對(duì)省內(nèi)各種城鄉(xiāng)融合項(xiàng)目提出較高的期望。

高目標(biāo)期望使得地方政府在申報(bào)城鄉(xiāng)融合項(xiàng)目時(shí)提出較高的完成標(biāo)準(zhǔn)。在現(xiàn)行的分權(quán)體制下，地方政府的一項(xiàng)重要任務(wù)就是爭(zhēng)取和完成省委省政府發(fā)布的重點(diǎn)工作（高翔 等，2020）。由于廣東省對(duì)于城鄉(xiāng)融合項(xiàng)目已產(chǎn)生較高的期望，所以各地方政府為了爭(zhēng)取項(xiàng)目，也競(jìng)相提出較高的完成標(biāo)準(zhǔn)。一方面是想以優(yōu)良的項(xiàng)目基礎(chǔ)說服上級(jí)授予主辦權(quán)，另一方面也是為高標(biāo)準(zhǔn)完成項(xiàng)目做鋪墊，地方政府在設(shè)計(jì)申報(bào)方案時(shí)，都選擇基礎(chǔ)較好的區(qū)域來開展城鄉(xiāng)融合項(xiàng)目。例如，無論是廣清特別合作區(qū)，還是江蘇省寧淮特別合作區(qū)，都分別選擇已具有較好基礎(chǔ)的廣東順德（英德）產(chǎn)業(yè)園和寧淮新興產(chǎn)業(yè)科技園為項(xiàng)目實(shí)施點(diǎn)。

廣東省對(duì)城鄉(xiāng)融合項(xiàng)目實(shí)行尺度上移以回避風(fēng)險(xiǎn)。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)型和政治體制改革交雜的復(fù)雜環(huán)境中，政府官員既要有政治責(zé)任感，同時(shí)也要善于回避風(fēng)險(xiǎn)。為了回避風(fēng)險(xiǎn)，廣東省在批準(zhǔn)項(xiàng)目時(shí)，安排擁有高尺度功能區(qū)的城市來主辦，目的是將其管理權(quán)限延伸到合作區(qū)，使合作區(qū)有較高尺度的經(jīng)濟(jì)事務(wù)管理權(quán)，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目授權(quán)。通過授權(quán)，將責(zé)任和權(quán)力在省和市之間進(jìn)行拆分，實(shí)現(xiàn)省級(jí)權(quán)力與責(zé)任的同時(shí)下放，使省政府的責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)最小化，同時(shí)也充分授權(quán)以便地方政府能夠高標(biāo)準(zhǔn)完成城鄉(xiāng)融合項(xiàng)目。據(jù)此，形成了高尺度功能區(qū)重疊在低尺度行政區(qū)上的嵌套結(jié)構(gòu)。廣清合作區(qū)正是國家級(jí)開發(fā)區(qū)嵌套鎮(zhèn)級(jí)行政區(qū)而形成的城鄉(xiāng)融合型嵌套結(jié)構(gòu)，其過程如圖1所示。

圖1 城鄉(xiāng)融合型嵌套結(jié)構(gòu)生產(chǎn)過程Fig.1 production process of urban-rural integration type embedded complex

倪星等（2017）認(rèn)為，避責(zé)偏好可能會(huì)引起成員之間相互避責(zé)，導(dǎo)致干部不作為。不過，通過分析廣清合作區(qū)嵌套結(jié)構(gòu)的生成機(jī)制（見圖1）發(fā)現(xiàn)，上級(jí)的避責(zé)偏好客觀上實(shí)現(xiàn)了必要的權(quán)力下放，既回避了信息不對(duì)稱所導(dǎo)致的上級(jí)政策剛性可能帶來的風(fēng)險(xiǎn)，又使得地方政府擁有充分的權(quán)力以進(jìn)行項(xiàng)目實(shí)驗(yàn)。因此，具有高度政治責(zé)任感的政府官員，其避責(zé)偏好在最小化決策責(zé)任的同時(shí)，在客觀上也實(shí)現(xiàn)了權(quán)力的合理分配，從這個(gè)角度看，避責(zé)偏好具有積極意義。

4 結(jié)論與建議

采用ASID 分析框架，從動(dòng)力、結(jié)構(gòu)、制度和話語4個(gè)方面分析了廣清經(jīng)濟(jì)特別合作區(qū)的發(fā)展過程。結(jié)果表明，在空間生產(chǎn)過程中，行動(dòng)者所處的階段決定其目的，進(jìn)而影響其所屬的類型和所采用的空間生產(chǎn)策略，行動(dòng)者類型其實(shí)質(zhì)是實(shí)現(xiàn)目的的策略工具。由于處于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展階段，順德和英德作為創(chuàng)業(yè)型行動(dòng)者，受區(qū)域合作話語的動(dòng)員，采取的是邀請(qǐng)領(lǐng)導(dǎo)視察、全產(chǎn)業(yè)鏈動(dòng)員和協(xié)議分成等促進(jìn)資本再領(lǐng)域化的空間生產(chǎn)策略，最終建成雙德合作區(qū)。由于處于城鄉(xiāng)融合發(fā)展階段，廣州和清遠(yuǎn)是制度型行動(dòng)者，在鄉(xiāng)村振興話語的動(dòng)員下，采取的是跨部門協(xié)調(diào)、申請(qǐng)制度實(shí)驗(yàn)和跨層政治動(dòng)員等促進(jìn)城市高能量溢出的空間生產(chǎn)策略，最終促成廣清合作區(qū)嵌套結(jié)構(gòu)的生成。在城鄉(xiāng)融合背景下，具有高度政治責(zé)任感的政府官員為了回避風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行高尺度授權(quán)，最終形成高尺度功能區(qū)重疊低尺度行政區(qū)的嵌套結(jié)構(gòu)。

根據(jù)本研究結(jié)果，提出以下政策建議。首先，敢于和善于利用柔性空間區(qū)劃調(diào)整手段促進(jìn)城鄉(xiāng)融合。目前中國城鄉(xiāng)融合的一個(gè)難點(diǎn)，是如何實(shí)現(xiàn)高能量城市跨行政區(qū)的輻射和溢出。事實(shí)已證明，在協(xié)議分成的基礎(chǔ)上，核心城市的產(chǎn)業(yè)和技術(shù)與鄉(xiāng)村地區(qū)的土地資源和生態(tài)優(yōu)勢(shì)可以找到最佳的合作契機(jī)。鄉(xiāng)村地區(qū)讓出部分經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限，可以實(shí)現(xiàn)核心城市高能量的跨界溢出。所以，在城鄉(xiāng)融合的初始階段，應(yīng)允許和鼓勵(lì)多種形式的城際合作，如核心城市在鄉(xiāng)村開辦學(xué)校和醫(yī)院、對(duì)口就業(yè)幫扶等，以便發(fā)揮如嵌套結(jié)構(gòu)等柔性空間區(qū)劃調(diào)整手段的靈活性，促進(jìn)核心城市政府管理的跨界延伸，實(shí)現(xiàn)城市資本的再領(lǐng)域化。

其次，探索采用剛性空間區(qū)劃手段鞏固城鄉(xiāng)融合成果。以嵌套結(jié)構(gòu)而存在的各種功能區(qū)都有合作期限，如何在核心城市期滿退出時(shí)保持功能區(qū)高尺度“不撤退”，是鞏固城鄉(xiāng)融合成果必須要思考的問題。而行政區(qū)劃調(diào)整等剛性手段，如撤鎮(zhèn)、縣（市）設(shè)區(qū)或區(qū)劃升格等，具有明顯的“棘輪效應(yīng)”，能鎖定嵌套結(jié)構(gòu)的制度改革成果。因此，在中央已將鎮(zhèn)級(jí)行政區(qū)劃調(diào)整權(quán)限下放的情況下，各省可借探索鎮(zhèn)級(jí)行政區(qū)劃標(biāo)準(zhǔn)之機(jī)，采用剛性空間區(qū)劃手段鞏固城鄉(xiāng)融合成果。

第三，研究出臺(tái)城鄉(xiāng)融合背景下的大鎮(zhèn)設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)。在城鄉(xiāng)融合進(jìn)一步促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)育的背景下，一些強(qiáng)鎮(zhèn)、大鎮(zhèn)由于面積較小、產(chǎn)業(yè)聚焦、人口聚集和網(wǎng)絡(luò)樞紐等特點(diǎn)，其城鎮(zhèn)化水平和質(zhì)量都明顯高于所在的縣。因此，有必要區(qū)別傳統(tǒng)的設(shè)市程序，專門針對(duì)鄉(xiāng)村地區(qū)的這些強(qiáng)鎮(zhèn)、大鎮(zhèn)出臺(tái)標(biāo)準(zhǔn)，使其脫離原來縣的管轄直接升格為縣級(jí)市，以強(qiáng)化其對(duì)鄉(xiāng)村地區(qū)的帶動(dòng)和輻射作用。

Jessop 等（2008）在描述TPSN 模型的應(yīng)用前景時(shí)指出，僅描述日常政治中采用的各種空間戰(zhàn)略，雖有助于避免簡(jiǎn)化主義傾向，但這一做法本身并不能告訴人們太多信息，重要的是社會(huì)空間生產(chǎn)過程中各行動(dòng)者之間的博弈。本文從地方政府避責(zé)偏好的角度分析社會(huì)空間的生產(chǎn)過程，在社會(huì)空間理論和避責(zé)博弈理論之間建立聯(lián)系。不過，有關(guān)避責(zé)偏好影響社會(huì)空間生產(chǎn)的微觀機(jī)制分析仍不夠詳細(xì)，這可作為未來研究的一個(gè)方向。