王宇靜

(中國(guó)社會(huì)科學(xué)院大學(xué),北京 102488)

2021年發(fā)布的《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》提出,推動(dòng)養(yǎng)老事業(yè)和養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展,健全基本養(yǎng)老服務(wù)體系,發(fā)展普惠型養(yǎng)老服務(wù)和互助性養(yǎng)老,支持家庭承擔(dān)養(yǎng)老功能,培育養(yǎng)老新業(yè)態(tài),構(gòu)建居家社區(qū)機(jī)構(gòu)相協(xié)調(diào)、醫(yī)養(yǎng)康養(yǎng)相結(jié)合的養(yǎng)老服務(wù)體系,健全養(yǎng)老服務(wù)綜合監(jiān)管制度。機(jī)構(gòu)養(yǎng)老是國(guó)家養(yǎng)老事業(yè)的重要部分,支撐著養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的全部,還是醫(yī)養(yǎng)結(jié)合的最初實(shí)踐者,其在養(yǎng)老服務(wù)體系中的作用和地位至關(guān)重要。機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的發(fā)展現(xiàn)狀是:不同地區(qū)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展差別較大,不同類型的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的差異性顯著,同類型中不同的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展程度參差不齊。為了更好地發(fā)揮機(jī)構(gòu)養(yǎng)老在養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)中的作用、推進(jìn)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的整體發(fā)展,就要在分析不同地區(qū)、不同類型的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)現(xiàn)有發(fā)展?fàn)顩r的基礎(chǔ)上,指出機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的完善方向。

一、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的發(fā)展歷程

機(jī)構(gòu)養(yǎng)老最初是作為家庭養(yǎng)老的補(bǔ)充出現(xiàn)的,主要通過將老年人統(tǒng)一集中在一定的場(chǎng)域、為其提供滿足日常生活所需的各項(xiàng)服務(wù)的方式,解決一些無法獲得家庭支持的老年人的養(yǎng)老問題。提供這樣類型的養(yǎng)老服務(wù)的場(chǎng)地就叫做養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。最初的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)都是公辦的,給“三無”“五?！崩先颂峁┒档椎酿B(yǎng)老服務(wù),保證老年人能有飯吃、有地住。20世紀(jì)80年代以來,社會(huì)福利機(jī)構(gòu)在保障對(duì)老人的兜底服務(wù)的基礎(chǔ)上,開始利用多余的資源面向全社會(huì)的老年人群體提供有償服務(wù)。但是,有償服務(wù)僅面向有支付能力的老年人。

隨著老年人的物質(zhì)生活普遍得到保障,更多的老年人開始尋求多樣化、多層次的養(yǎng)老服務(wù)。2000年后,在“大力加強(qiáng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)”的指向下,多樣化投資力量和運(yùn)營(yíng)主體的進(jìn)入加速了機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的發(fā)展步調(diào)[1]。但這時(shí)的機(jī)構(gòu)養(yǎng)老還屬于社會(huì)養(yǎng)老,其定位是補(bǔ)充性的。國(guó)家在養(yǎng)老領(lǐng)域不斷加強(qiáng)探索,逐漸傾向于將醫(yī)療與養(yǎng)老相結(jié)合,即在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)中內(nèi)設(shè)醫(yī)療機(jī)構(gòu)或單獨(dú)設(shè)置療養(yǎng)院[2]。此外,部分地方政府也鼓勵(lì)發(fā)展較好的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)利用自身的資源及專業(yè)優(yōu)勢(shì),培訓(xùn)和指導(dǎo)社區(qū)、居家養(yǎng)老服務(wù)組織和人員,協(xié)助其提供社區(qū)及居家養(yǎng)老服務(wù)。

在養(yǎng)老方式的選擇中,受到思想觀念、支付能力和身體狀況的影響,多數(shù)老年人傾向于選擇居家或社區(qū)養(yǎng)老[3]。由于在社會(huì)轉(zhuǎn)型過程中異質(zhì)文化并存,人們選擇機(jī)構(gòu)養(yǎng)老時(shí)缺乏權(quán)威的價(jià)值參照標(biāo)準(zhǔn)[4]。這使機(jī)構(gòu)養(yǎng)老在我國(guó)的最初發(fā)展遭到冷遇。但實(shí)際上,隨著人口高齡化、失能化趨勢(shì)的發(fā)展,機(jī)構(gòu)養(yǎng)老在高齡老人和失能、半失能老人的長(zhǎng)期照護(hù)和養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域?qū)l(fā)揮越來越重要的作用[5]。這一現(xiàn)象在老年人選擇養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的意愿上也有所體現(xiàn),失能老年人的入住意愿要比其他老年人群體高[5]。因此,機(jī)構(gòu)養(yǎng)老在加強(qiáng)滿足失能老年人照護(hù)需求的基礎(chǔ)上,需要朝著更專業(yè)化、全面化的方向發(fā)展。

隨著老齡化程度的加深,養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位數(shù)建設(shè)的配比達(dá)標(biāo)并不是件容易的事情。況且,僅將床位數(shù)作為衡量養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展程度的指標(biāo)也是不妥的,還要考察床位的使用情況。大多數(shù)研究數(shù)據(jù)顯示,目前養(yǎng)老床位的平均利用率仍較低,不同類型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的床位利用率差別顯著。服務(wù)品質(zhì)不高是部分公立養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和大多數(shù)民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)入住率偏低的重要原因[6]。

二、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的發(fā)展現(xiàn)狀

養(yǎng)老機(jī)構(gòu)可以為三種類型,分別為公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和公建民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)是最早出現(xiàn)的、由政府建設(shè)并管理的兜底性質(zhì)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。20世紀(jì)末,在社會(huì)福利社會(huì)化的推動(dòng)下,民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)開始得到發(fā)展。近些年,通過優(yōu)化資源配置的方式,我國(guó)探索出了公建民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的新類型,即養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的所有權(quán)歸于政府,經(jīng)營(yíng)權(quán)屬于某民間組織或個(gè)人。為了從整體上了解養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展?fàn)顩r,課題組對(duì)東部、中部和西部6個(gè)城市共15家不同性質(zhì)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)展開了調(diào)研,主要通過實(shí)地觀察、與管理人員和服務(wù)人員的群體訪談以及對(duì)重點(diǎn)人員的調(diào)查問卷三種形式來搜集資料,調(diào)研資料的內(nèi)容分為資金、管理、服務(wù)、人員、合作等方面。

(一)資金方面

在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)方面,公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)通過政府撥款興建,從硬件設(shè)施到人員配置都由政府統(tǒng)一負(fù)責(zé)。在日常的運(yùn)營(yíng)中,公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)基本上也靠政府撥款。據(jù)哈爾濱的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)反映,公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)是政府管轄單位,在運(yùn)營(yíng)中依靠政府預(yù)算投入,在應(yīng)對(duì)突發(fā)事件時(shí)缺乏靈活性。近年來,這一狀況有所改善。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)擁有了一部分可以日常取用的靈活資金,資金申請(qǐng)方面的辦事效率也有所提高。

民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的建設(shè)資金主要來源于民間組織,政府在機(jī)構(gòu)建設(shè)、用地用水用電等方面進(jìn)行補(bǔ)貼。民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的運(yùn)營(yíng)資金主要依靠收費(fèi)、床位或運(yùn)營(yíng)的補(bǔ)貼、投資盈利等。民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的前期投入較高,利潤(rùn)空間低,資金回收慢。近幾年,隨著房地產(chǎn)公司、保險(xiǎn)公司等大企業(yè)資本開始通過興辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的方式進(jìn)入養(yǎng)老市場(chǎng),對(duì)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的可持續(xù)發(fā)展產(chǎn)生了一定的積極影響。

公建民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)主要由政府出資興建并提供主要的運(yùn)行費(fèi)用,由民間組織承包運(yùn)營(yíng)。公建民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在實(shí)際操作中有多種靈活的合作形式,主要是通過項(xiàng)目投標(biāo)與政府簽署合同,根據(jù)具體情況規(guī)定合同周期,同時(shí)配有相應(yīng)的準(zhǔn)入準(zhǔn)出和評(píng)估機(jī)制。這樣的規(guī)范管理機(jī)制能夠保證資源的有效利用。具體而言,公建民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的運(yùn)營(yíng)費(fèi)用來源根據(jù)合作的方式而表現(xiàn)出差異性,總體上主要來源于政府經(jīng)費(fèi)撥款、床位收費(fèi)、建設(shè)收費(fèi)以及投資幾個(gè)部分。

(二)管理方面

公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)招聘專門的公職人員進(jìn)行管理,由所屬的民政部門進(jìn)行監(jiān)督。公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)通常有完整的管理規(guī)范,管理人員和服務(wù)人員經(jīng)過從業(yè)培訓(xùn)后才能按照養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的各項(xiàng)規(guī)范提供養(yǎng)老服務(wù)。上海市和南京市的公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)評(píng)價(jià)體系使用的是包含115項(xiàng)內(nèi)容的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)評(píng)估表,包括老年人能力評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)、機(jī)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)、機(jī)構(gòu)安全評(píng)估、服務(wù)流程以及具體操作要求等。

民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和公建民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在民政部門或工商部門注冊(cè)后獲得從事養(yǎng)老服務(wù)的資格,受各地區(qū)對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的基本建設(shè)資金和場(chǎng)所建設(shè)要求的制約。民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和公建民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的管理制度和服務(wù)規(guī)范表現(xiàn)出很大的差異性,有些機(jī)構(gòu)的管理制度和服務(wù)規(guī)范比較完善,有些機(jī)構(gòu)則只有某幾個(gè)方面的規(guī)范內(nèi)容。公建民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)受政府在合同履行周期內(nèi)的評(píng)估與監(jiān)督,比民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的總體管理水平稍高。

總體來說,對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)的統(tǒng)一管理是由政府進(jìn)行的,監(jiān)管部門自己或委托第三方對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)估,確定養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展資質(zhì)。如南京市通過115項(xiàng)的評(píng)估表對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)估,根據(jù)不同的評(píng)估等級(jí),給養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)放不同比例的床位補(bǔ)貼,形成了養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。

(三)服務(wù)方面

養(yǎng)老機(jī)構(gòu)通常會(huì)提供生活照料、文娛活動(dòng)、醫(yī)療保健方面的服務(wù),有些機(jī)構(gòu)還會(huì)有精神慰藉方面的服務(wù)。但是,機(jī)構(gòu)養(yǎng)老固定場(chǎng)所范圍的屬性決定了其在提供社會(huì)參與服務(wù)方面的局限性。

養(yǎng)老服務(wù)的費(fèi)用通常包括床位費(fèi)和護(hù)理費(fèi)兩部分,床位費(fèi)是統(tǒng)一固定的,護(hù)理費(fèi)則由對(duì)老年人的能力評(píng)估來確定。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)大多會(huì)對(duì)入住前的老年人進(jìn)行能力評(píng)估,在試行長(zhǎng)期照護(hù)險(xiǎn)的地區(qū)使用長(zhǎng)期照護(hù)險(xiǎn)的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn),在沒有試行長(zhǎng)期照護(hù)險(xiǎn)的地區(qū)借用已有學(xué)科標(biāo)準(zhǔn)。通常,通過能力等級(jí)的評(píng)估結(jié)果來確定所需的服務(wù)等級(jí),從而確定對(duì)應(yīng)不同評(píng)級(jí)老年人的服務(wù)內(nèi)容。評(píng)估等級(jí)越高的老年人所需的服務(wù)等級(jí)越高,所需日常照料的內(nèi)容越多,相應(yīng)的護(hù)理費(fèi)用也就越高。

通常情況下,評(píng)估等級(jí)較高的老年人身體狀況較差,對(duì)醫(yī)療保健的要求也較高?；旧纤袡C(jī)構(gòu)都在進(jìn)行醫(yī)養(yǎng)結(jié)合的探索,多數(shù)都設(shè)立了機(jī)構(gòu)內(nèi)的醫(yī)務(wù)室,或與社區(qū)衛(wèi)生站進(jìn)行緊密合作。公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)與社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心以及醫(yī)院綠色通道的合作較多,民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和公建民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)還會(huì)內(nèi)設(shè)醫(yī)務(wù)室、自建醫(yī)療機(jī)構(gòu)等。有些內(nèi)設(shè)的醫(yī)務(wù)室不具備醫(yī)療保險(xiǎn)支付的資質(zhì),在客觀上阻礙了醫(yī)養(yǎng)結(jié)合的推進(jìn)。

出于安全和方便的考慮,養(yǎng)老機(jī)構(gòu)往往把老年人的活動(dòng)劃定在最低的程度和最小的范圍,不會(huì)將康復(fù)治療作為重要的服務(wù)內(nèi)容。但實(shí)際上,讓老年人延緩身體機(jī)能的退化是防止和減緩一些疾病的有效手段。因此,養(yǎng)老機(jī)構(gòu)急需配備康復(fù)師和康復(fù)室。

機(jī)構(gòu)內(nèi)的各項(xiàng)活動(dòng)主要由社會(huì)工作者或社會(huì)工作部門負(fù)責(zé),同時(shí)還有外部人員的一些志愿服務(wù)及慰問活動(dòng)。精神慰藉方面的服務(wù)由心理咨詢師提供。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)中,大部分專業(yè)人員所做的工作較為基礎(chǔ),只是輔助日常照料或組織簡(jiǎn)單的文娛活動(dòng),人員的專業(yè)性尚未完全得到體現(xiàn)。

(四)人員方面

公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的人員組成主要分為兩個(gè)部分,一部分是有事業(yè)編制的管理人員,另一部分是合同制的外聘人員。民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和公建民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的人員則均為合同制的員工。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的薪酬主要包括最基本的工資和社保,有的民辦機(jī)構(gòu)還有績(jī)效工資?？偟膩碚f,養(yǎng)老機(jī)構(gòu)中管理人員比護(hù)理人員的薪酬高,民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理人員的薪酬比公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理人員的薪酬高。

養(yǎng)老機(jī)構(gòu)都會(huì)對(duì)服務(wù)人員進(jìn)行崗前培訓(xùn),并會(huì)不定期地組織培訓(xùn)活動(dòng)。上海市有專門的養(yǎng)老服務(wù)指導(dǎo)中心,對(duì)養(yǎng)老行業(yè)從業(yè)人員進(jìn)行培訓(xùn)。云南的某民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)將培訓(xùn)分為不同的種類,每周都有針對(duì)護(hù)理人員及管理人員的培訓(xùn)課程。

養(yǎng)老機(jī)構(gòu)都不同程度地存在人才流失問題,其主要原因在于養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)的工作強(qiáng)度大、服務(wù)人員的薪酬和社會(huì)認(rèn)可度低。公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的福利待遇較好,人員的穩(wěn)定性較強(qiáng)。

醫(yī)療服務(wù)在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)中的定位不清,醫(yī)學(xué)和護(hù)理專業(yè)學(xué)生更愿意選擇在專業(yè)的醫(yī)療機(jī)構(gòu)就業(yè)。目前在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)從事醫(yī)療服務(wù)的多為退休后再聘用的人員或?qū)I(yè)資質(zhì)不足的人員,影響?zhàn)B老機(jī)構(gòu)中醫(yī)療服務(wù)的整體發(fā)展。

(五)合作方面

養(yǎng)老機(jī)構(gòu)與醫(yī)療機(jī)構(gòu)的合作主要有三種方式:一是在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)內(nèi)設(shè)置醫(yī)療室(機(jī)構(gòu))或者在醫(yī)療機(jī)構(gòu)內(nèi)建設(shè)療養(yǎng)院;二是與醫(yī)院簽訂合作共建協(xié)議,在檢查、轉(zhuǎn)院或緊急情況時(shí)可以利用綠色通道入院;三是依托附近的社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心進(jìn)行醫(yī)療服務(wù)。但是,醫(yī)療保險(xiǎn)的使用是限制醫(yī)養(yǎng)結(jié)合進(jìn)一步發(fā)展的障礙。

養(yǎng)老機(jī)構(gòu)與高校的合作方式主要為在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)內(nèi)建立實(shí)習(xí)基地。有的高校向南京、上海的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)選派實(shí)習(xí)人員,雙方合作較為密切。志愿服務(wù)組織會(huì)不定期地到養(yǎng)老機(jī)構(gòu)進(jìn)行慰問活動(dòng)或文藝演出,或?yàn)槔夏耆颂峁┮恍I(yè)層面的服務(wù)。

養(yǎng)老機(jī)構(gòu)與企業(yè)的合作方式主要為引進(jìn)各類助老的服務(wù)設(shè)施以及專業(yè)的服務(wù)人員。有的上海民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)與專門的康復(fù)治療企業(yè)進(jìn)行合作,引進(jìn)康復(fù)設(shè)施設(shè)備、培訓(xùn)機(jī)構(gòu)工作人員,對(duì)老年人的狀況進(jìn)行評(píng)估,并協(xié)助作出康復(fù)計(jì)劃。有的互聯(lián)網(wǎng)公司對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)內(nèi)老年人的狀況進(jìn)行信息化的處理,設(shè)計(jì)日常服務(wù)記錄、后臺(tái)及時(shí)監(jiān)督反饋以及緊急狀況的及時(shí)反應(yīng)等服務(wù)板塊。上海的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)基本上都建立了數(shù)據(jù)庫,統(tǒng)籌機(jī)構(gòu)管理。

三、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的完善方向

每種類型的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)都有各自的優(yōu)點(diǎn)和缺點(diǎn),在養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)中缺一不可。因此,我們不提倡只打造單一類型的養(yǎng)老機(jī)構(gòu),而是要在最大程度上發(fā)揮出不同類型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的作用。當(dāng)前養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的兩極化發(fā)展趨勢(shì)明顯,一部分養(yǎng)老機(jī)構(gòu)一床難求,另一部分養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的空置率很高。自我發(fā)展能力不強(qiáng)是當(dāng)下很多養(yǎng)老機(jī)構(gòu)共同面臨的難題[8]。我國(guó)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)應(yīng)該評(píng)估老年人真實(shí)的需求程度,真正發(fā)揮自身的作用?？梢圆捎梅诸惞芾淼姆绞?區(qū)分不同類型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的具體服務(wù)對(duì)象[8],使兜底服務(wù)需求和高層次服務(wù)需求更加集中化和專業(yè)化。我們認(rèn)為,養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的完善主要應(yīng)該從以下幾點(diǎn)展開。

(一)增加有效資金投入,保障資金的持續(xù)性

對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展較為欠缺的地區(qū),要增加資金投入。隨著老齡化程度的不斷加深,養(yǎng)老事業(yè)的發(fā)展至關(guān)重要。政府要在自身財(cái)力范圍內(nèi)盡可能地增加對(duì)養(yǎng)老服務(wù)的資金支持,同時(shí)鼓勵(lì)社會(huì)力量興辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu),吸引社會(huì)資金進(jìn)入養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域,鼓勵(lì)有能力的組織和個(gè)人對(duì)養(yǎng)老服務(wù)進(jìn)行資金捐助。對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展較快的地區(qū),要增加有效資金的投入,根據(jù)對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的評(píng)估確定養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的建設(shè)重點(diǎn),滿足老年人的有效需求。

為了保障養(yǎng)老資金的持續(xù)性,公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)應(yīng)該建立動(dòng)態(tài)的經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制,隨時(shí)根據(jù)老年人的需求確定發(fā)展方向和服務(wù)內(nèi)容,同時(shí)采用公建民營(yíng)、購買服務(wù)等多種方式支持民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展。公建民營(yíng)機(jī)構(gòu)和民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)要增加自身的造血機(jī)能,在安全的前提下提升養(yǎng)老服務(wù)的市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)收益,增加對(duì)養(yǎng)老服務(wù)企業(yè)或建設(shè)項(xiàng)目的信貸投入。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)可以積極主動(dòng)地與大企業(yè)進(jìn)行資本合作,打造養(yǎng)老品牌,進(jìn)而得到更多的資金支持。在養(yǎng)老服務(wù)資金有限的狀況下,養(yǎng)老機(jī)構(gòu)要根據(jù)自身狀況尋找靈活且安全的實(shí)現(xiàn)資金保值增值的路線。

(二)制定內(nèi)部管理規(guī)范,建立機(jī)構(gòu)等級(jí)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)

要保持養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的穩(wěn)定、持久發(fā)展,必須制定養(yǎng)老機(jī)構(gòu)內(nèi)部的管理規(guī)范,內(nèi)容需要涉及機(jī)構(gòu)的日常運(yùn)營(yíng)、崗位職責(zé)、分級(jí)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)內(nèi)容劃分和具體操作、服務(wù)監(jiān)督和評(píng)估、職業(yè)培訓(xùn)及晉升體系、矛盾處理預(yù)案等。同時(shí),還應(yīng)根據(jù)情況制定老年人能力評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)、用藥安全評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)及家庭背景評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)等,以便更好、更準(zhǔn)確地為老年人提供各項(xiàng)養(yǎng)老服務(wù)。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的監(jiān)管主體應(yīng)加快建立統(tǒng)一的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)行業(yè)管理規(guī)范、準(zhǔn)入準(zhǔn)出機(jī)制以及服務(wù)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)。

為了更好地推動(dòng)養(yǎng)老事業(yè)的發(fā)展,可以引入養(yǎng)老機(jī)構(gòu)等級(jí)評(píng)估機(jī)制,使養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在競(jìng)爭(zhēng)中提高服務(wù)質(zhì)量。南京市建立了包含115條內(nèi)容的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)評(píng)估表,包括老年人能力評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)、機(jī)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)、機(jī)構(gòu)安全評(píng)估等。應(yīng)按照評(píng)定的等級(jí)確定補(bǔ)貼的比例,評(píng)級(jí)較高的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的補(bǔ)貼較多,評(píng)級(jí)較低的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)補(bǔ)貼較少。在試行長(zhǎng)期照護(hù)險(xiǎn)的地區(qū),照護(hù)等級(jí)實(shí)際評(píng)估中出現(xiàn)了第三方病理評(píng)估評(píng)級(jí)和機(jī)構(gòu)生活照料評(píng)估等級(jí)不同的結(jié)果,導(dǎo)致老年人沒有享受到合適有效的養(yǎng)老服務(wù)。我們建議綜合采用兩種評(píng)級(jí)方式。

(三)評(píng)估老年人的有效需求,推進(jìn)醫(yī)養(yǎng)康養(yǎng)的發(fā)展

老年人的有效需求指的是老年人不僅存在需求,而且會(huì)主動(dòng)滿足需求。許多老年人在心理上可以接受機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的方式,但并不一定會(huì)選擇這一方式,這就不能算有效需求。因此,掌握本地區(qū)老年人的總體狀況并評(píng)估老年人的有效需求是有必要的。

當(dāng)前,入住養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的大多數(shù)是失能、失智老人和高齡老人。老年人對(duì)服務(wù)人員照顧的需求不同,對(duì)機(jī)構(gòu)環(huán)境設(shè)計(jì)的需要也不同。身體較健康的老人僅需要養(yǎng)老機(jī)構(gòu)提供日常的照料服務(wù),并組織一些文娛活動(dòng)。全部失能的老人需要長(zhǎng)期臥床,實(shí)踐中一名服務(wù)人員可以同時(shí)照護(hù)多名失能老人。而失智的老人則需要更多的精神上的支持和關(guān)懷,上海市的記憶家園項(xiàng)目是專門針對(duì)失智老人打造的療養(yǎng)服務(wù),有針對(duì)性地對(duì)其進(jìn)行精神上的支持與慰藉。

隨著年齡的不斷增長(zhǎng),老年人在醫(yī)療上的花費(fèi)一定是只增不減的。目前,醫(yī)養(yǎng)結(jié)合在我國(guó)有一定的發(fā)展,但仍存在相當(dāng)?shù)恼系K以及問題。應(yīng)該將“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”建設(shè)納入?yún)^(qū)域老齡發(fā)展規(guī)劃、衛(wèi)生規(guī)劃和醫(yī)療機(jī)構(gòu)設(shè)置規(guī)劃,并制定相應(yīng)的管理辦法[7]。由于醫(yī)療和養(yǎng)老分屬不同部門管理,有關(guān)醫(yī)療保險(xiǎn)的使用需要相關(guān)部門提出更為合適的制度。除了繼續(xù)關(guān)注慢性疾病的問題,還要增加康復(fù)治療以及口腔治療方面的服務(wù)內(nèi)容。

(四)提高工作人員的待遇,完善崗位責(zé)任制建設(shè)

養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的一線護(hù)理人員通常是年齡較大的女性,薪酬待遇普遍較低,工作強(qiáng)度很大,社會(huì)認(rèn)可度也不高,影響了其工作熱情和服務(wù)效果。為解決這一問題,首先要完善養(yǎng)老服務(wù)工作人員的福利保障制度,從整體上提升養(yǎng)老服務(wù)工作人員的待遇和社會(huì)認(rèn)可度,以期鼓勵(lì)更多的人加入養(yǎng)老服務(wù)隊(duì)伍。其次要發(fā)揮員工組織和社工部門的作用。員工組織作為工作人員發(fā)聲的窗口,可以保障員工的權(quán)利及福利;社工部門要密切關(guān)注養(yǎng)老服務(wù)人員的工作動(dòng)態(tài),及時(shí)解決其在工作中的困難和疑慮,通過主動(dòng)商談和組織活動(dòng)等方式,激發(fā)工作人員的歸屬感和認(rèn)同感。

在保障工作人員福利待遇的基礎(chǔ)上,養(yǎng)老機(jī)構(gòu)也應(yīng)該提高對(duì)養(yǎng)老服務(wù)工作人員的要求,以加強(qiáng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)的專業(yè)性。首先,要增加并明確崗位設(shè)置,給專業(yè)人才以機(jī)會(huì),給年輕人才以機(jī)會(huì)。其次,要建立完善的崗位責(zé)任制度。要對(duì)不同的工作崗位人員進(jìn)行定期培訓(xùn),加強(qiáng)工作人員的工作能力和專業(yè)水平,鼓勵(lì)工作人員考取專業(yè)資格證書。最后,要鼓勵(lì)服務(wù)人員提升專業(yè)理論水平和實(shí)踐能力。養(yǎng)老服務(wù)既需要工作人員具備理論知識(shí),又需要其積累實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。只有通過二者的有效結(jié)合,才能更好地為服務(wù)對(duì)象提供服務(wù),并使自身保持持久的競(jìng)爭(zhēng)力。

(五)加強(qiáng)多種資源合作,活用信息化手段

面對(duì)龐大的養(yǎng)老壓力,僅靠養(yǎng)老機(jī)構(gòu)是沒有辦法完全滿足老年人的養(yǎng)老需求、解決養(yǎng)老問題的。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)必須對(duì)外尋求更多的合作。在發(fā)展初期,養(yǎng)老機(jī)構(gòu)可以與企業(yè)合作以獲得資金支持,與政府合作以獲得項(xiàng)目,與醫(yī)療機(jī)構(gòu)合作以獲得醫(yī)療服務(wù)。在運(yùn)營(yíng)過程中,養(yǎng)老機(jī)構(gòu)可以與社會(huì)組織、企業(yè)合作以拓展服務(wù)內(nèi)容、開展多種活動(dòng),與高校或志愿組織合作以豐富人才隊(duì)伍,與心理咨詢室或法律機(jī)構(gòu)合作以解決相關(guān)領(lǐng)域的問題。做得好、有能力的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)還可以與社區(qū)養(yǎng)老和居家養(yǎng)老合作,拓寬服務(wù)領(lǐng)域。

同時(shí),要在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)中增加信息化設(shè)備的使用,如智能護(hù)理床、服務(wù)呼叫器、康復(fù)輔具等智能設(shè)備。還要加強(qiáng)信息平臺(tái)建設(shè),建立老年人基本信息電子檔案,通過數(shù)據(jù)平臺(tái)實(shí)現(xiàn)對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的日常管理。還可以建設(shè)以網(wǎng)絡(luò)為支撐的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)信息平臺(tái),實(shí)現(xiàn)居家養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老與機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)的相互銜接,構(gòu)建居家養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老相協(xié)調(diào)、醫(yī)養(yǎng)康養(yǎng)相結(jié)合的養(yǎng)老服務(wù)體系。

四、結(jié)語

機(jī)構(gòu)養(yǎng)老作為居家養(yǎng)老的補(bǔ)充,可以提供多樣化、多層次的養(yǎng)老服務(wù)。本文通過對(duì)六城市不同類型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的調(diào)研,總結(jié)出公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)以及公建民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的差異性。資金方面,公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的資金更有保障,民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)需要較高的資金基礎(chǔ),公建民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的資金來源更為靈活多元;管理方面,公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)有最為規(guī)范的管理標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)范,民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)與公建民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的管理規(guī)范則更多地由機(jī)構(gòu)建設(shè)程度與管理者自覺程度決定;服務(wù)方面,各類機(jī)構(gòu)根據(jù)定位的不同以及服務(wù)群體的不同提供有針對(duì)性的服務(wù),服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)與服務(wù)內(nèi)容差異性較大;人員方面,公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的人員較為固定,民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和公建民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)人員的穩(wěn)定性較差,總體上養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的人員流動(dòng)性較大;合作方面,民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)及公建民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)合作對(duì)象選擇限制更小,合作方式更為靈活、多元。在調(diào)研的基礎(chǔ)上,總結(jié)出機(jī)構(gòu)養(yǎng)老進(jìn)一步完善的路徑:首先,要增加有效資金的投入,保障資金的持續(xù)性;其次,要制定內(nèi)部管理規(guī)范,建立機(jī)構(gòu)等級(jí)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn);再次,要評(píng)估老年人的有效需求,推進(jìn)醫(yī)養(yǎng)康養(yǎng)的發(fā)展;第四,要提高工作人員的待遇,完善崗位責(zé)任制建設(shè);最后,要加強(qiáng)多種資源合作,活用信息化手段。