史 可 宋新譜，2 楊凱瑞，2

（1.河南財經(jīng)政法大學(xué)公共管理學(xué)院，河南 鄭州 450046；2.鶴壁產(chǎn)業(yè)技術(shù)研究院，河南 鶴壁 458000）

0 引言

“十四五”時期是開啟全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家新征程的第一個五年，是我國重要的戰(zhàn)略機遇期，創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)已經(jīng)成為經(jīng)濟社會發(fā)展的核心動力。近年來，在中共中央全面深化推進創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)實踐活動的號召下，河南省鄭州市政府踴躍響應(yīng)，大力實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略，并積極承辦相關(guān)活動，“雙創(chuàng)”事業(yè)蓬勃發(fā)展。隨著政策體系的不斷完善、支撐服務(wù)平臺的穩(wěn)步構(gòu)建、創(chuàng)業(yè)投資的顯著提升，“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”已經(jīng)成為鄭州市帶動就業(yè)的穩(wěn)定渠道、推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的動力引擎、促進經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級的重要助推器。

為深化對創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)工作的認識、優(yōu)化創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)生態(tài)，本研究以鄭州市科技工作者創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)支持政策的發(fā)文主體、客體分布及政策工具為切入點，深入研究其在創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)過程的使用情況，厘清科技工作者創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策體系的主要結(jié)構(gòu)，客觀展現(xiàn)鄭州市創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的政策支持邏輯，并在此基礎(chǔ)上設(shè)計支持政策優(yōu)化升級的基本路徑，從而助推鄭州市創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)工作的良性發(fā)展。

1 研究方法與樣本選擇

1.1 研究方法

本研究從政策主體、政策客體和政策工具共三個方面對政策進行解析。具體來說，一是通過對政策文本內(nèi)容進行深入解讀，獲取重要信息，并以此為依據(jù)對政策文本內(nèi)容進行編碼。二是為了保證編碼的準(zhǔn)確性和研究的可信度，由兩位編碼者分別對文本內(nèi)容進行編碼和標(biāo)注，再經(jīng)討論、反復(fù)多次提取與標(biāo)注后得出一致性結(jié)果。三是運用量化分析的手段對鄭州市科技工作者創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)支持政策進行系統(tǒng)、全面的總結(jié)與分析，從而更加科學(xué)地設(shè)計鄭州市科技工作者創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)支持政策的優(yōu)化升級路徑。

1.2 樣本選擇

本研究以2010—2022 年鄭州市支持科技工作者創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的政策文本為研究對象，以權(quán)威性、相關(guān)性和有效性為原則對相關(guān)政策進行搜集和篩選整理。具體步驟如下：首先，通過官方網(wǎng)站，對鄭州市政府及各職能部門發(fā)布的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)支持政策進行搜集，并以“創(chuàng)新”“創(chuàng)業(yè)”為關(guān)鍵詞在北大法寶等數(shù)據(jù)庫進行政策檢索與收集，以此作為數(shù)據(jù)補充；其次，篩選出與創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)支持手段與措施高度相關(guān)的政策，對于僅傳達政策態(tài)度的政策不納入研究范圍；最后，剔除重復(fù)出現(xiàn)及函、復(fù)函、會議通知等無效政策，最終梳理出政策文本336份。

2 支持政策結(jié)構(gòu)分析

2.1 政策主體分析

本次研究所探討的政策主體是指以直接或間接的方式參與鄭州市科技工作者創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)支持政策的制定、實施、評價等過程的政府相關(guān)部門［1］。通過對政策制定主體進行統(tǒng)計和分析，可以了解鄭州市支持科技人才創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的部門架構(gòu)和力量分布，同時從量化的角度反映政府部門行政職能的發(fā)揮和相關(guān)部門的整體協(xié)作水平。鄭州市科技工作者創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)支持政策的主體構(gòu)成及發(fā)文頻次見表1、表2。

表1 鄭州市科技工作者創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)單獨發(fā)文主體構(gòu)成及發(fā)文數(shù)量

表2 鄭州市科技工作者創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)聯(lián)合發(fā)文的主體構(gòu)成及發(fā)文數(shù)量

對政策的主體構(gòu)成及其發(fā)文數(shù)量進行統(tǒng)計分析后可知，涉及的政府部門積極參與支持政策的制定和出臺，支持政策數(shù)量多，內(nèi)容全面。因為創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)工作涉及范圍廣，配套政策種類多，所以支持政策需要各部門相互配合。由表1、表2 可知，多部門聯(lián)合制定的政策數(shù)量少，內(nèi)容不夠全面，相關(guān)部門通力合作意識不強，整體優(yōu)勢尚未完全發(fā)揮出來。

2.2 政策客體分布

政策客體指的是政策所發(fā)生作用的對象，包括政策要處理的社會問題和要發(fā)生作用的社會成員［2］，通過對政策用詞的區(qū)分和辨析，可以準(zhǔn)確地了解政策客體支持鄭州市科技工作者創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的方式方法。本小節(jié)運用公共政策文本的話語分析方法，對搜集到的336 個樣本政策中的客體進行雙重關(guān)聯(lián)主題詞提取和統(tǒng)計分析工作，研究歷年來鄭州市科技工作者創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)支持政策的主要建設(shè)內(nèi)容和重點，客觀呈現(xiàn)鄭州市科技工作者創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)支持政策的關(guān)鍵所在。通過對樣本中科技工作者創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)支持政策客體進行重復(fù)、多次標(biāo)注和提取工作，共得到627個關(guān)聯(lián)主題詞。其中，336個政策文本有45個政策只提取到單一關(guān)聯(lián)主題詞。將627 個關(guān)聯(lián)主題詞進行歸納統(tǒng)計后，共識別出30 個建設(shè)客體，按照客體的標(biāo)記次數(shù)進行權(quán)重排序，得到表3。

表3 鄭州市科技工作者創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)支持政策客體標(biāo)注與排序

由表3 可以得到以下結(jié)論。①在客體標(biāo)注的樣本區(qū)間中，鄭州市科技工作者創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)支持工作主要在于“創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)體系建設(shè)”“發(fā)展規(guī)劃”“人才激勵”“人才隊伍建設(shè)”“創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)服務(wù)”等方面。其中，“發(fā)展規(guī)劃”是指鄭州市人民政府及辦公廳對科技工作者創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)工作中某環(huán)節(jié)或是涉及的某行業(yè)提出的綜合性指導(dǎo)意見。在這些指導(dǎo)文件中，鄭州市人民政府及辦公廳著重強調(diào)了人才對創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)工作推進的關(guān)鍵意義，并從多方面對科技工作者的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)工作提供支持和幫助。②支持政策的客體豐富多樣，且每個時期都各有側(cè)重。支持政策側(cè)重點的改變不僅體現(xiàn)了鄭州市經(jīng)濟社會的發(fā)展和科技人才創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)工作的進展，更說明了相關(guān)政府部門從各時期的基本情況出發(fā)，注重聯(lián)系實際，為鄭州市科技人才的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)工作提供科學(xué)、全面的指導(dǎo)和支持。

2.3 政策工具使用

政策由理念變?yōu)楝F(xiàn)實必須依靠各種政策工具，政策是政府通過運用各種政策工具進行設(shè)計、組織和搭配而形成的［3］。基于政策工具的視角，本小節(jié)在借鑒Rothwell 和Zegveld 政策工具分類方法［4］的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國公共政策體制和鄭州市創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活動的實際情況，將政策工具分為供給型、需求型和環(huán)境型，并從政策文本的內(nèi)容出發(fā)，明晰各類政策工具的作用方式和使用情況。經(jīng)過對336 份政策文本的內(nèi)容進行分析和解讀，得出336 份政策文本的基本政策工具使用情況，見表4。

表4 鄭州市科技工作者創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)支持政策的政策工具使用情況

對政策工具使用情況進行分類統(tǒng)計可以看出，使用次數(shù)最多的政策工具是供給型政策工具。其中，最常用的是“人才服務(wù)”“科技成果轉(zhuǎn)化”。結(jié)合政策文本的具體內(nèi)容來看，在人才服務(wù)工作中，鄭州市政府以企業(yè)為主體，以人才培育和人才培養(yǎng)為引領(lǐng)，積極為科技工作者創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)提供場地、資金等資源與服務(wù)。在科技成果轉(zhuǎn)化的相關(guān)工作中，鄭州市相關(guān)政府部門著力構(gòu)建產(chǎn)學(xué)研融合的科技企業(yè)孵化器，培育創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)新動能和新領(lǐng)域，通過對科技成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化進行補助、建立技術(shù)研究中心等行動，降低科技人才創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的風(fēng)險與成本，完善鄭州市的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)支持體系建設(shè)。鄭州市政府頻繁使用上述供給型政策工具，體現(xiàn)了鄭州市政府對人才資源、科技成果落地的高度重視，但對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和后備人才培養(yǎng)工作的關(guān)注程度不夠。

同時，鄭州市科技工作者創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)支持政策也存在需求型和環(huán)境型政策工具使用次數(shù)較少的情況。在環(huán)境型政策工具中，使用次數(shù)較多的是“人才激勵”“文化環(huán)境”?！叭瞬偶睢贝蠖嗍钦畬萍既瞬艅?chuàng)新創(chuàng)業(yè)相關(guān)工作所涉及的先進個人和先進單位提出表彰，旨在激發(fā)科技工作者創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的活力，推動雙創(chuàng)活動的開展?！拔幕h(huán)境”主要是通過創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的項目比賽、雙創(chuàng)成果交流展會等多樣的活動形式，營造鄭州市創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)氛圍，充分發(fā)揮環(huán)境的集聚效應(yīng)。在需求型政策工具的使用中，需求型政策工具的使用次數(shù)遠低于供給型和環(huán)境型的政策工具，使用次數(shù)最多的是“國際交流合作”。“國際交流合作”多是鄭州市政府鼓勵相關(guān)企業(yè)深入實施主動開放戰(zhàn)略，推動企業(yè)實現(xiàn)引資、引技和引智的有機結(jié)合。而其他三項政策工具使用的缺乏，會在一定程度上影響政府對科技發(fā)展的牽引力作用［5］，造成一些急需支持的新技術(shù)、新產(chǎn)品缺乏扶助，也不利于創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)資源的聚集整合與高端人才團隊的培養(yǎng)，削弱了需求型政策工具對促進鄭州市科技工作者創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活動建設(shè)的推動作用，政府扶持作用的發(fā)揮仍舊存在較大的發(fā)展空間。

3 優(yōu)化設(shè)計

3.1 加強頂層設(shè)計，建立良好的溝通協(xié)調(diào)機制

政府部門需要加強頂層設(shè)計，為科技工作者創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)工作提供科學(xué)、詳盡的指導(dǎo)。目前，鄭州市有關(guān)科技工作者創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)工作的專項頂層設(shè)計較少，忽視了政策文件的指導(dǎo)效應(yīng)。因此，政府部門在進行支持政策升級優(yōu)化時需要在掌握創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)領(lǐng)域各類資源要素和管理服務(wù)組織的基礎(chǔ)上，梳理整體思路，完善政策體系，加強頂層設(shè)計的前瞻性、預(yù)測性，充分發(fā)揮頂層設(shè)計的指揮棒作用。鄭州市相關(guān)政府部門應(yīng)建立良好的溝通協(xié)調(diào)機制，在做好縱向溝通的同時也要注重橫向溝通，在明確各部門職責(zé)范圍的基礎(chǔ)上，有效整合各管理部門的目標(biāo)，在保證符合科技工作者創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)根本利益的前提下達到各管理部門相協(xié)調(diào)的效果。

3.2 建立多層次的人才精準(zhǔn)激勵機制，促進高端人才隊伍建設(shè)

首先，要利用短期激勵，激發(fā)科技人才的創(chuàng)新潛能。短期激勵應(yīng)當(dāng)著眼于科技供給能力，聚焦科研任務(wù)完成度和科技成果轉(zhuǎn)化成效，突出科技創(chuàng)新在考核分配中的地位，優(yōu)化激勵體系。政府管理部門可以采取分環(huán)節(jié)的激勵模式，通過出臺成果獎勵、知識產(chǎn)權(quán)獎勵、推廣應(yīng)用激勵等不同的環(huán)節(jié)，對有突出貢獻的科研人員進行重點激勵，提高激勵效率。其次，要應(yīng)用長期激勵機制，強化精神激勵。長期激勵應(yīng)著眼于營造有助于創(chuàng)新的人文環(huán)境。對于獲得表彰的創(chuàng)新人才與團隊，政府可以深度挖掘，加大對其先進事跡和創(chuàng)新精神的宣傳，增強科技人員的榮譽感和歸屬感。同時，要尊重創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的特點和規(guī)律，寬容失敗，建立容錯機制，從根本上建立一支具有創(chuàng)新精神、奮斗精神的高端人才隊伍。

3.3 增強創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)孵化器的服務(wù)效能，引導(dǎo)企業(yè)創(chuàng)新

首先，要強化創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)孵化器的服務(wù)觀念。創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)孵化器應(yīng)以在孵企業(yè)為中心，努力滿足在孵企業(yè)在成長和發(fā)展過程中的需要。樹立有效服務(wù)的工作理念，注重提升孵化服務(wù)的能力與質(zhì)量，不斷增強自身的有效服務(wù)能力，有針對性地幫助在孵企業(yè)解決在創(chuàng)立和發(fā)展過程中遇到的問題。其次，要引導(dǎo)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)孵化器進行服務(wù)創(chuàng)新。堅持創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)孵化器探索市場化的資源配置發(fā)展模式，引入社會力量為孵化器及在孵企業(yè)提供服務(wù)，從而推進孵化服務(wù)縱深發(fā)展，全面提高孵化隊伍及其工作人員的整體素質(zhì)，不可固步自封、思維僵化。同時，也應(yīng)積極發(fā)展有償服務(wù)的發(fā)展模式，通過有償孵化服務(wù)來促使自身提高服務(wù)質(zhì)量與服務(wù)效率。

4 結(jié)語

科學(xué)與高效的科技工作者創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)支持政策是推進創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略實施的重要環(huán)節(jié)，是推動“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”工作縱深發(fā)展的政策保障，是不同時期推動鄭州市經(jīng)濟發(fā)展的重要引擎。本研究系統(tǒng)性地回答了鄭州市在科技工作者創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)支持工作中“誰來支持”“支持什么”“怎么支持”三個問題，展示了現(xiàn)存創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)支持政策體系中各要素的內(nèi)在規(guī)律和運行特點，并提出了創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)支持政策的優(yōu)化路徑，以期為未來如何進一步發(fā)展升級鄭州市科技工作者創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)支持政策提供參考。