焦俊成

派駐監(jiān)督作為黨和國家監(jiān)督體系的重要組成部分，是推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要力量。黨的十九大以來，黨中央在深入推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨過程中，通過深化紀(jì)檢監(jiān)察體制改革和派駐機(jī)構(gòu)改革，使派駐監(jiān)督模式發(fā)生了許多新的、重大變化?？偨Y(jié)提煉這些發(fā)展變化，對于科學(xué)把握派駐監(jiān)督模式未來發(fā)展趨勢，具有非常重要的理論和實踐指導(dǎo)意義。

重新思考和審視派駐監(jiān)督模式的科學(xué)內(nèi)涵

綜合派駐監(jiān)督模式實施十年來，取得的成效非常顯著，全國各地涌現(xiàn)出大量實踐創(chuàng)新。在具體工作實踐中，也遇到了一些亟待克服的困難和問題。我們應(yīng)綜合分析研判這些問題和不足，秉持科學(xué)開放的思想和態(tài)度，重新思考和審視派駐監(jiān)督模式的科學(xué)內(nèi)涵。

派駐監(jiān)督與其它黨內(nèi)監(jiān)督的根本區(qū)別，就體現(xiàn)在“派駐”所蘊含的內(nèi)在邏輯和基本特征。“派”的本質(zhì)含義，主要體現(xiàn)在派駐機(jī)構(gòu)權(quán)力來源、從哪兒產(chǎn)生、對誰負(fù)責(zé)的問題；“駐”的本質(zhì)含義，主要體現(xiàn)在實現(xiàn)派駐機(jī)構(gòu)有效監(jiān)督的目的和方法?！榜v”更多體現(xiàn)的是監(jiān)督形式，而不是監(jiān)督結(jié)果。我們應(yīng)更多關(guān)注監(jiān)督結(jié)果而不僅僅是監(jiān)督形式，如果“駐”的形式達(dá)不到所期待監(jiān)督的效果，就要設(shè)法改進(jìn)這種形式和方式。

派駐監(jiān)督是否從有形全覆蓋做到了有效全覆蓋，是否體現(xiàn)了“派的權(quán)威和駐的優(yōu)勢”，主要指標(biāo)就是看監(jiān)督效果，而不能只看是否在綜合監(jiān)督單位辦公等“駐”的形式。對綜合派駐監(jiān)督模式，應(yīng)采取系統(tǒng)化思維，從監(jiān)督結(jié)果反推和論證派駐形式，看是否適合當(dāng)前各地實際工作需要，從而探索和創(chuàng)新出更多能夠適應(yīng)新時代全面從嚴(yán)治黨形勢發(fā)展變化和要求的派駐監(jiān)督模式。我們只有從大量基層實踐創(chuàng)新中，總結(jié)提煉出更能適合當(dāng)前派駐監(jiān)督實踐需要、更能體現(xiàn)派駐監(jiān)督工作特點的派駐監(jiān)督新模式，派駐監(jiān)督工作才會迎來高質(zhì)量發(fā)展的新高潮。

科學(xué)把握派駐監(jiān)督模式的發(fā)展趨勢

一段時期以來，隨著派駐機(jī)構(gòu)改革的持續(xù)深入推進(jìn)，派駐監(jiān)督模式也在不斷深化和拓展。各地應(yīng)結(jié)合實際情況，采取因地制宜辦法，積極探索適合本地特點的派駐監(jiān)督模式，主動把握派駐監(jiān)督模式的發(fā)展變化和趨勢。

由小組制派駐向大組制派駐轉(zhuǎn)變。按照一些先行先試地區(qū)的經(jīng)驗，一個綜合派駐紀(jì)檢監(jiān)察組人員規(guī)模，省級最好在20—30人左右，市級最好在20人左右，縣級應(yīng)以黨群、行政綜合、科教文衛(wèi)、工交財貿(mào)、農(nóng)林水牧和政法系統(tǒng)等分類，每組大致也需20人左右。因為派駐機(jī)構(gòu)只有具備一個單位最起碼的人員規(guī)模，才能有效開展黨團(tuán)活動，才能基本實現(xiàn)監(jiān)督和審查的協(xié)作配合、審理與調(diào)查的有效分離，才能化解派駐人員獨立作戰(zhàn)、情感交流困難等工作和精神層面問題，才能形成正常的機(jī)關(guān)辦公氛圍。探索實施大組制，開展集團(tuán)化作戰(zhàn)，還有利于對每個派駐機(jī)構(gòu)都必須面對的事務(wù)性問題實施集約化管理，節(jié)省下一些寶貴的人力物力，投身到一線監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作中。而反觀當(dāng)前一些地方的省級派駐機(jī)構(gòu)，10人以下派駐組，甚至占3/4左右。派駐黨委辦公廳、政府辦公廳、人大、政協(xié)等部門的單派駐組，平均只有4—5人左右。這樣少的人數(shù)，除去必須做的日常事務(wù)，實際用于監(jiān)督和辦案力量又打折扣，對日常監(jiān)督只能是疲于應(yīng)付，又何談創(chuàng)新突破。因此各地應(yīng)按照機(jī)構(gòu)數(shù)量做“減法”，人員力量做“加法”原則，盡量減少派駐機(jī)構(gòu)個數(shù)，提高單個派駐機(jī)構(gòu)人員數(shù)量，由單獨派駐盡量向綜合派駐轉(zhuǎn)變，由小組制派駐向大組制派駐轉(zhuǎn)變。如新疆維吾爾自治區(qū)紀(jì)委監(jiān)委將自治區(qū)本級派駐機(jī)構(gòu)由38家調(diào)整為27家，綜合派駐20家，單獨派駐7家，在機(jī)構(gòu)減少、編制不增情況下，各派駐機(jī)構(gòu)內(nèi)設(shè)處室普遍增加；西藏自治區(qū)紀(jì)委監(jiān)委將原來32家派駐派出機(jī)構(gòu)精簡至20家，人員編制從平均7名增至10名。新組建的駐交通運輸廳紀(jì)檢監(jiān)察組，人員編制增加了75%，下設(shè)綜合室、第一、第二、第三紀(jì)檢監(jiān)察室4個內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，有效增強(qiáng)了監(jiān)督力量。

由注重制度規(guī)范向注重實踐探索轉(zhuǎn)變。一些地方黨委、紀(jì)委，在加強(qiáng)派駐機(jī)構(gòu)建設(shè)過程中，對制度完善和程序規(guī)范極其重視，下大力氣制定了各項成套的制度，卻對制度是否符合現(xiàn)實需要，以及制度的進(jìn)一步修改完善重視不夠，導(dǎo)致實踐反而被制度所束縛。應(yīng)轉(zhuǎn)變觀念、解放思想，注重在實踐探索中調(diào)整和規(guī)范派駐機(jī)構(gòu)設(shè)置模式。在廣泛深入調(diào)研基礎(chǔ)上，通過開展小范圍工作試點，待確定了試點效果后，再大范圍推廣。

由注重“駐”的形式向注重監(jiān)督效果轉(zhuǎn)變。派駐機(jī)構(gòu)為了便于管理，便于開展學(xué)習(xí)交流，離開駐在部門，集中式“駐”在一起，是派駐機(jī)構(gòu)加強(qiáng)“機(jī)關(guān)式”辦公的必然選擇。因為派駐機(jī)構(gòu)的綜合派駐特質(zhì)，相對于其中任何一個綜合監(jiān)督單位，也并不是天天和他們“駐”在一起，而是輪流進(jìn)駐、巡回監(jiān)督、監(jiān)而不駐等多種方式。對派駐機(jī)構(gòu)辦公地點的要求，建議采取靈活方式，只要基本符合中央派駐改革要求，只要符合實際工作需要，只有能夠產(chǎn)生具體監(jiān)督效果，就應(yīng)支持鼓勵。派出紀(jì)委機(jī)關(guān)可以通過精準(zhǔn)考核監(jiān)督成效、規(guī)范管理約束監(jiān)督行為等方式，確保派駐機(jī)構(gòu)依紀(jì)依規(guī)依法履行監(jiān)督職責(zé)。這應(yīng)成為各地加強(qiáng)派駐機(jī)構(gòu)建設(shè)所要秉持的指導(dǎo)思想。令人可喜的是，當(dāng)前一些縣級派駐機(jī)構(gòu)不再遵循原來相對固定的綜合派駐監(jiān)督模式，打破原有制度機(jī)制，立足有利于派駐機(jī)構(gòu)監(jiān)督職能發(fā)揮、有利于用好用活派駐機(jī)構(gòu)現(xiàn)有資源、有利于調(diào)動派駐干部工作積極性等原則，在綜合派駐模式上進(jìn)行了具有一定深度和廣度的實踐探索。如四川省甘孜藏族自治州在加強(qiáng)縣級派駐機(jī)構(gòu)改革過程中，在派駐體制機(jī)制不變情況下，采取“全集中”“半集中”“統(tǒng)分”三種派駐機(jī)構(gòu)設(shè)置模式，將派駐干部不同程度地集中辦公、統(tǒng)一管理、統(tǒng)籌調(diào)度，使管理體制和工作統(tǒng)籌都更加順暢，處置問題線索數(shù)、立案數(shù)、給予黨紀(jì)政務(wù)處分人數(shù)，都較上年同期大幅增長；新疆維吾爾自治區(qū)塔城市紀(jì)委監(jiān)委在實施片區(qū)協(xié)作基礎(chǔ)上，以如何更好地體現(xiàn)監(jiān)督和辦案為目的，探索實施了更為靈活的“輪駐+協(xié)作”派駐模式。

由單打獨斗向協(xié)同聯(lián)動轉(zhuǎn)變。派駐機(jī)構(gòu)只有和紀(jì)委監(jiān)委監(jiān)督檢查室、巡視巡察機(jī)構(gòu)、下級紀(jì)委監(jiān)委等重要監(jiān)督主體實現(xiàn)協(xié)同作戰(zhàn)，才更利于發(fā)揮監(jiān)督效果，這個觀點已成為共識。但在管理體制上小打小鬧的調(diào)整，根本起不了預(yù)想的作用，只有對派駐管理體制進(jìn)行大調(diào)整，才能打破原來“各自為戰(zhàn)”壁壘，實現(xiàn)監(jiān)督信息、資源、人員的優(yōu)化組合、共享共用，才能真正實現(xiàn)系統(tǒng)協(xié)同、快捷高效的戰(zhàn)略目標(biāo)。如浙江省出臺《關(guān)于深化浙江省紀(jì)委監(jiān)委派駐機(jī)構(gòu)改革的意見》，明確派駐機(jī)構(gòu)、監(jiān)督檢查室、審查調(diào)查室力量打通使用，由同一位副書記具體分管。不論是派駐機(jī)構(gòu)，還是監(jiān)督檢查室、審查調(diào)查室，只要工作需要，通過分管領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)，能夠迅速整合力量，變“單兵作戰(zhàn)”為“集團(tuán)會戰(zhàn)”，合力推進(jìn)執(zhí)紀(jì)監(jiān)督或案件查辦工作。該省紀(jì)委監(jiān)委在不增加機(jī)構(gòu)和人員編制情況下，撤并4個派駐紀(jì)檢監(jiān)察組，新增4個監(jiān)督檢查室，把力量向日常監(jiān)督傾斜。

由注重橫向監(jiān)督協(xié)作向縱向監(jiān)督協(xié)作轉(zhuǎn)變。當(dāng)前，由中央紀(jì)委國家監(jiān)委派駐一些部委的紀(jì)檢監(jiān)察組，充分發(fā)揮自身組織優(yōu)勢，形成以長江流域、黃河流域、住建、環(huán)保等按區(qū)域或行業(yè)劃分的，系統(tǒng)內(nèi)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)垂直協(xié)作監(jiān)督模式，對于整合條塊資源，聚合系統(tǒng)內(nèi)紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督力量，通過監(jiān)督促進(jìn)系統(tǒng)優(yōu)化治理結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)系統(tǒng)性重點問題的快速解決，正發(fā)揮著越來越重要的作用。一些派駐中直部門的紀(jì)檢監(jiān)察組，在充分發(fā)揮好橫向監(jiān)督監(jiān)察職責(zé)的同時，借助紀(jì)檢監(jiān)察系統(tǒng)優(yōu)勢，整合下屬單位紀(jì)檢監(jiān)察力量，實現(xiàn)對整個系統(tǒng)內(nèi)垂管部門紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督，把全面從嚴(yán)治黨責(zé)任監(jiān)督檢查向基層推進(jìn)，使縱向監(jiān)督檢查職責(zé)也在得到逐步落實。如中央紀(jì)委國家監(jiān)委駐中國銀行紀(jì)檢監(jiān)察組，針對中行紀(jì)檢系統(tǒng)業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督檢查不足等問題，會同中行黨委通過對全行紀(jì)檢機(jī)構(gòu)開展綜合監(jiān)督檢查，發(fā)現(xiàn)政治監(jiān)督不及時、發(fā)現(xiàn)問題“坐等靠”、線索處置不規(guī)范、執(zhí)紀(jì)問責(zé)寬松軟等問題，通過集中反饋、點名通報等形式，督促整改，從而將監(jiān)督檢查力度貫穿到中行基層單位。通過這些縱橫交錯的監(jiān)督體系，形成了立體交叉的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，成為充分發(fā)揮中國特色社會主義體制組織優(yōu)勢，實現(xiàn)以監(jiān)督促進(jìn)治理效能的一個集中體現(xiàn)。