黃培民，王海燕

（1.平度市自然資源局店子自然資源所，山東 青島 266700；2.平度市白沙河街道辦事處 山東 青島 266700）

引言

土地是人類生活的必需品，不僅是人們生活與發(fā)展的必要條件，而且是最重要的生態(tài)環(huán)境因素。城市用地在城市當中承擔著最主要的社會活動，潔凈的土地資源既是城市人民健康生活的前提，又是城市經(jīng)濟發(fā)展和吸引外部投資的關鍵[1]。但是伴隨著工業(yè)的迅速發(fā)展，很多有毒的工業(yè)廢水、廢渣、化學有害物質以及重金屬等，在沒有進行任何無害化處理的前提下，被直接丟棄在原本干凈的土地中，并導致了非常嚴重的后果。城市土地的污染，已嚴重影響人們的身體健康和生態(tài)系統(tǒng)的正常運轉，為了實現(xiàn)城市土地資源的高效利用，推動資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會的建設，保證土地利用規(guī)劃中土地資產(chǎn)的保值增值，對工業(yè)土地進行綜合整治已是迫在眉睫。

當前，城鎮(zhèn)化發(fā)展速度不斷加快，國家對建設用地的需求越來越大，提高土地利用規(guī)劃的集約化使用水平，是當前國家和地區(qū)實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的必然選擇。在城市化的發(fā)展過程中，城市觸角不斷延伸，使得許多原來處于郊區(qū)的產(chǎn)業(yè)園區(qū)逐步發(fā)展到城市的核心區(qū)域[2]。由于某些土地利用規(guī)劃相關人員的環(huán)保意識薄弱，環(huán)保技術落后，所以在土地利用規(guī)劃之初，并沒有配備與之配套的土壤污染防治設備，隨著時間的推移，大量的污水和廢渣被排出，造成了土壤的嚴重污染。目前，我國土地利用規(guī)劃存在大量經(jīng)濟和社會問題，城市建設面臨著嚴峻挑戰(zhàn)。

1 土地利用規(guī)劃中的土壤污染成因分析

1.1 農(nóng)業(yè)生產(chǎn)對土壤環(huán)境的污染

由于我國的農(nóng)田耕種面積十分有限，為了保證農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和食品安全，農(nóng)戶在農(nóng)作物種植過程中，對化肥和農(nóng)藥的使用強度較高。中國的化肥使用強度達到全球肥料用量的31%，但中國糧食對肥料的吸收和利用率僅有40%左右，而美國和歐洲的化肥使用率分別為50%和60%左右[3]。目前，我國的肥料施用方式仍以撒施或表施為主，大部分不被農(nóng)作物所利用，造成了農(nóng)田土壤的過度營養(yǎng)化，進而嚴重影響了農(nóng)用土壤的品質。近年來，隨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的快速發(fā)展，殺蟲劑在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中發(fā)揮著越來越重要的作用，我國每年的農(nóng)藥使用量高達180萬噸，雖然使用農(nóng)藥可以抑制害蟲，提高農(nóng)作物的總產(chǎn)量，但是大量未被吸收的農(nóng)藥也對土壤造成了嚴重污染。

1.2 居民日常生活對土壤環(huán)境的污染

隨著人們的物質條件日益改善，生活水平不斷提高，隨之產(chǎn)生的生活垃圾也越來越多。受經(jīng)濟水平不高、地理位置偏遠以及環(huán)境保護意識欠缺等因素的影響，大部分鄉(xiāng)村沒有建立起一套完善的垃圾處理體系和有效的管理體系，導致農(nóng)村居民生活垃圾得不到妥善處理。在這些生活垃圾中，可能含有一些不能被自然分解的土壤污染物，如電池等，從而使有毒的重金屬和有機物質滲透到田地、水源中，造成土壤污染與地下水污染。其次，大部分鄉(xiāng)村居民的環(huán)保意識還比較薄弱，很多村民亂放雜物、亂丟垃圾、亂堆柴草和散養(yǎng)家畜等，使我國的農(nóng)村土地污染問題更加嚴重。

1.3 工業(yè)生產(chǎn)對土壤環(huán)境的污染

目前，我國農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟與城市相比還比較落后，土地和勞動力成本相對較低，導致許多大城市將高污染和高能耗的工業(yè)向郊區(qū)轉移。許多工業(yè)企業(yè)在生產(chǎn)過程中產(chǎn)生的化工廢棄物等，沒有經(jīng)過規(guī)范加工就直接被排放出去，還有工業(yè)活動產(chǎn)生的固體廢棄物集中堆放，以及工業(yè)污水混入農(nóng)田灌溉用水集中排放等違法行為的存在，都是導致農(nóng)業(yè)土壤污染不斷惡化的原因。

2 土地利用規(guī)劃中土壤污染防治的困境

2.1 土壤環(huán)保知識宣傳教育滯后

長期以來，我國的環(huán)境污染防治工作重點一直集中在廢氣污染、廢水污染和噪聲污染上，而土地利用規(guī)劃中的土壤污染因其隱蔽性、復合性和累積性而常被忽略，再加上我國一直單一地進行土壤環(huán)保宣傳，且大多以政府宣傳方式進行，造成民眾對土壤保護的認識不足，土壤環(huán)保知識宣傳教育比較滯后。造成這一現(xiàn)象的主要原因有三個：（1）土壤環(huán)保知識宣傳力度不夠，宣傳方式方法簡單，在社會、家庭和學校教育方面，都缺乏對土壤環(huán)?；A科學理論的教育；（2）對于土壤環(huán)保知識的宣傳缺乏引導性，僅關注土壤污染發(fā)生后的應急處置，沒有形成有效的防治措施，缺乏面向大眾的科學防治措施和方案，相關部門應該從怎樣防治土壤污染及其與人體健康的密切關系等方面進行深度研究[4]。（3）現(xiàn)有的土壤環(huán)保知識宣傳推廣對象比較單一，無法涵蓋所有團體，其中包括企業(yè)、民間環(huán)境保護團體、學生、工人和農(nóng)民等，大眾的參與熱情較低。

2.2 土壤污染防治資金短缺

在土地利用規(guī)劃中，土壤污染防治是一項需要大量資金支撐才能完成的工作。當前，我國的土壤污染防治基金以國家和企業(yè)兩種形式提供經(jīng)費為主，已經(jīng)無法滿足土壤污染防治所需。國家對土地資源利用與規(guī)劃的投資比例偏高，反映出土地資源的不足[5]。相關數(shù)據(jù)顯示，當前我國受到重金屬影響的耕地大約為兩千萬公頃，即便是采用比較廉價的植被恢復技術，需要的投資也接近6萬億元?！秶噎h(huán)境保護“十二五”規(guī)劃》中明確提出，“十二五”時期，我國將安排300億元左右的專項投資用于土壤污染防治與修復。目前我國的土地利用規(guī)劃中，土壤污染防治仍存在較大的資金缺口，防治經(jīng)費的籌措壓力很大。

2.3 土壤污染防治的法律法規(guī)不健全

目前，我國現(xiàn)有的關于環(huán)境保護的法律，僅限于《環(huán)境保護法》、《水污染防治法》、《大氣污染防治法》、《固體廢棄物污染防治法》等[6]，對于土地利用規(guī)劃中的土壤污染防治，僅僅在環(huán)境保護法中對其進行了一些原則上的規(guī)范，尚未建立起一個較為完整的制度和控制機制。盡管最近幾年，國務院辦公廳發(fā)布了《關于印發(fā)近期土壤環(huán)境保護和綜合治理工作安排的通知》，各地也發(fā)布了許多有關土壤污染防治的相關規(guī)范，但其中某些特定條款的標示并不清晰，比如《土壤環(huán)境質量標準》中有關土壤的監(jiān)控標準不夠精細，所涵蓋的污染物含量較低，依據(jù)該標準獲取的污染物監(jiān)控數(shù)據(jù)缺少真實可靠的依據(jù)。所以，相對于大氣污染、水污染和固體廢物污染的防治而言，土壤污染的防治水平仍然相對滯后，在土地利用規(guī)劃中，有關土壤污染防治的法律、法規(guī)和標準還沒有建立起一套完善的系統(tǒng)和綜合性的體系。

3 土地利用規(guī)劃中土壤污染防治的環(huán)保對策

3.1 加強環(huán)保宣傳教育

通過普及土地利用規(guī)劃中的土壤污染防治知識，可以有效促進人們對土壤資源的保護，通過加強環(huán)境宣傳教育，可以使民眾更加重視土壤污染防治。加強對主要人群的宣傳，應針對不同人群采取相應的宣傳策略：（1）在農(nóng)戶方面，相關部門可以利用科技下鄉(xiāng)和環(huán)境保護知識講座等方式[7]，向農(nóng)戶們推廣農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的耕地安全知識，并引導農(nóng)戶積極參與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安全隱患的排查，從而預防農(nóng)業(yè)生產(chǎn)造成的土壤污染問題；（2）對于學生來說，相關部門可以獨立開設環(huán)境安全知識課程以及課外實踐活動，完善學生的土壤污染預防與控制知識，培養(yǎng)他們對土壤保護的科學認識；（3）對于城市居民，相關部門可以利用環(huán)境日宣傳活動、環(huán)保義工活動等方式，讓市民更好地認識到土壤污染帶來的危害，培養(yǎng)人們合理的參與意識和科學的監(jiān)管意識。最后，通過新聞媒體發(fā)揮積極的宣傳作用，對于突發(fā)性的土壤污染問題，官方網(wǎng)站及各大新聞機構要及時報道，及時向公眾提供準確的信息，避免謠言的出現(xiàn)，保證社會的安定。

3.2 拓展土壤污染防治資金來源

土壤污染的防治離不開龐大的資金支持，而當前我國的土壤污染防治工作仍以政府的專項資金為主，且資金嚴重短缺，嚴重影響了環(huán)境質量。為此，我們應積極拓寬土壤污染防治的資金來源，建立“污染者付費”的制度，讓土地使用責任人支付相應的費用[8]。此外，相關部門還應提倡采用“使用者分攤”的方式，并在政策上向用戶提供更多的優(yōu)惠，這樣才能更好地緩解政府的資金壓力。然而，由于土壤污染隱蔽性強等特征，再加上對其責任方的識別比較復雜，使得“污染者付費”的制度在一些情形下可能無法奏效，因此經(jīng)費很難保證。為此，我們必須根據(jù)國內(nèi)的實際情況，拓寬可持續(xù)發(fā)展的籌資途徑，堅持“誰污染、誰治理，誰投資、誰受益”的原則[9]，利用多種市場機制籌措土壤污染防治資金，構建多種途徑的融資機制和多元化的融資平臺，設立專門的土壤污染防治專項基金，給予土壤污染防治單位以稅務、政策等方面的優(yōu)惠。

3.3 健全土壤污染防治法律體系

土壤污染防治的法律和條例是保障土地生態(tài)安全的重要基礎，當前，國內(nèi)有關土壤污染防治的標準大多都是零星的規(guī)范，缺乏系統(tǒng)性和適用性，因此需要健全我國土壤污染防治的法律體系。制定科學有效的土壤污染防治法律和法規(guī)，可以提升土壤污染防治工作的科學性，保證土壤污染防治工作有法可依，通過完善的監(jiān)管制度保證主要負責單位的嚴格執(zhí)行，從而構建一套先進、高效的土壤污染防治管理體系?；诖罅康恼{(diào)研資料，國家已經(jīng)提出了一項關于土壤污染防治的立法規(guī)劃，相關部門在制定土壤污染防治的相關法律法規(guī)時，要明確個人、組織、企業(yè)和機構等所應承擔的法定職責，對人民的生活方式進行規(guī)范，從而從源頭上對土壤污染進行治理[10]。在制定土壤污染防控的法律法規(guī)時，相關部門應與大氣污染、水污染和固體廢物污染的防控法律政策進行有效結合，防止出現(xiàn)分別立法的情況，從而增強這些法律法規(guī)的可操作性和適用范圍。在此基礎上，還應根據(jù)不同的使用方式及污染源，建立有針對性的土壤污染防治評價標準、檢測監(jiān)管標準以及土壤污染防控標準，確保土地利用規(guī)劃中土壤污染防治對策的針對性及可操作性。

4 結語

本文提出了土地利用規(guī)劃中土壤污染防治的困境與環(huán)保對策，通過分析土地利用規(guī)劃中土壤污染的成因，本文總結出了土壤污染防治的困境，并給出了相應的環(huán)保對策，以實現(xiàn)土地利用規(guī)劃的可持續(xù)發(fā)展。本研究雖然取得了一定成果，但還存在很多不足，在今后的研究中，希望可以對土壤污染源進行預測，并通過控制土壤污染源，改善土壤質量。