□劉心怡，王 燕

（江蘇師范大學，江蘇 徐州 221116）

X 村位處赤水河流域黔北段，赤水河貫穿我國云貴川喀斯特地貌區(qū)，是長江上游唯一一條保留自然水文的一級支流，兩畔有眾多依賴水質生存的白酒產業(yè)，如茅臺酒、五糧液、郎酒等，生態(tài)地位與生態(tài)治理的重要性顯著。由于特殊的地貌因素，鄉(xiāng)村百姓往往分散聚居于大山之中，無論是經(jīng)濟、科技水平還是村民的受教育水平都處于層次較低的狀態(tài)，保留有濃厚的宗法氣息。近年來，鄉(xiāng)村振興取得長足進步，鄉(xiāng)村面貌日新月異，但農村經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)環(huán)境的矛盾卻愈漸尖銳，文章將探討如何從法律角度治理鄉(xiāng)村環(huán)境。

1 X村生態(tài)環(huán)境污染的成因

1.1 養(yǎng)殖場的污水排放

根據(jù)2020 年自然資源部制定的《全國土地分類》和《關于養(yǎng)殖占地如何處理的請示》規(guī)定，“禁養(yǎng)區(qū)內不能建設養(yǎng)殖場，必須遠離河流、飲用水源和村莊等”。X 村有1 家約5 000 頭豬的大型養(yǎng)殖場與4 家小型養(yǎng)殖場混雜坐落于人群密集區(qū)域，選址違背了相關規(guī)定，依照我國法律規(guī)定，畜禽養(yǎng)殖場、養(yǎng)殖小區(qū)應當及時對污水、畜禽糞便和尸體等進行收集、貯存、清運和無害化處理，防止排放惡臭氣體，很明顯該村的養(yǎng)殖場不符合法律的規(guī)定[1]。

1.2 村民生活污水的囤積與排放

隨著鄉(xiāng)村的發(fā)展，多數(shù)年輕人選擇回到家鄉(xiāng)發(fā)展鄉(xiāng)村產業(yè)，鄉(xiāng)村人口得到了回溯，但自留地的農耕面積相較于以前卻大幅減少。從前，村民的生活污水往往囤積起來作為農家肥，但現(xiàn)在由于需要澆灌的農作物減少且生活污水中還摻雜了有害化學物質，造成難以處理的局面，成為村民生活的一大困擾[2]。

1.3 潛在的水資源危害

當?shù)卣ㄟ^招商引資、土地扭轉有償轉包，在X 村建設了蔬菜基地，從強制種植板栗失敗，后又連續(xù)嘗試種植花椒、葡萄、獼猴桃等也均告失敗，總的來說收益甚微。

基地大量施用農藥、化肥和激素，但該基地從X河的上游延伸至中游，有2 處溶洞口緊鄰基地，存在地下暗河，那么基地所施用的農藥、化肥是否通過滲透進入地下暗河，加上村民生活污水的滲透，以及一直以來將天坑作為垃圾場，X 村實際可能存在隱藏的水資源危害。

2 X村生態(tài)環(huán)境治理中存在的問題

2.1 村委會強制執(zhí)行力的不足

X 村村委會對河道治理實行村干部負責制，即專門安排一位村干部來管理河道，其會定期帶領村民下河打撈垃圾，也會專門對接村民對河道治理方面的一些反饋。村干部負責制是對河長制的一種補充，使得河道治理的實施性和實時性更強，但村委會屬于基層自治組織，終究缺乏強制力[3]。

據(jù)了解，2020 年以前，該村規(guī)模最大的養(yǎng)殖場一直將動物的排泄物排放于河流中，村委會卻束手無策，之后受政府的管制才將排泄物分批次運至附近耕地用作肥料，這一方式不足以消化如此多的排放物，還常有偷排現(xiàn)象。

2.2 環(huán)境污染治理資金的薄弱

養(yǎng)殖產業(yè)是由當?shù)剞r戶投資創(chuàng)建的，本身資金基礎薄弱，很難承受凈化排污設備的費用，且養(yǎng)豬場規(guī)模大，堆積的排泄物多，通過政府規(guī)定的“資源循環(huán)”策略不能完全解決排污問題，這也是偷排現(xiàn)象頻繁發(fā)生的原因之一[4]。

2.3 基礎環(huán)保設施的缺乏

2020 年下半年，當?shù)乜h政府在轄區(qū)內的村莊實行生活垃圾統(tǒng)一分類處理，并由各生產隊進行監(jiān)督，沿鄉(xiāng)村公路定點設置分類垃圾桶，垃圾車定期來收。在此之前，村里無專門垃圾回收點，垃圾處理是該村一直以來存在的主要問題。隨機訪問11 位村民后，了解到村民非常清楚亂倒垃圾會對環(huán)境產生不良影響，但其表示因沒有垃圾傾倒點，此實為無奈之舉，最終是通過該縣的眾多村委會向當?shù)卣从?，才出臺相關政策解決了這個難題。且X 村未設立統(tǒng)一的污水處理點，導致對生活污水的不科學處理，以致生活環(huán)境以及土壤、水體遭受污染。

2.4 河長制實現(xiàn)遭遇的困境

河長制是指由各級黨委、行政主要負責人分級擔任本轄區(qū)內主要河流流域的“河長”，組織領導、統(tǒng)一協(xié)調各相關部門的職責，通過目標分解、分級傳遞進行相應河湖環(huán)境保護和管理，并通過嚴格的評價考核機制進行保障的制度，是一種考核問責制。這樣的制度設立容易陷入“臨時性、運動性、應急性”的工作安排誤區(qū)。

據(jù)了解，負責X 村的河長幾乎很少到實地進行監(jiān)管，多是通過間接消息來了解河流治理情況。問責制本身帶有“被動性”，具體實施起來，黨政干部可能會產生“等問題顯露出來才會追責”的心理，也就是因被動而導致的應急性，問題顯露以后，又大張旗鼓治理，即“臨時性”與“運動性”。

2.5 鄉(xiāng)村宗法秩序的轉變

通過對X 村村民的隨機訪問發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)村社會更像是以血緣為紐帶的大家庭。于是出現(xiàn)了村民為了維護家族和睦、減少沖突，對養(yǎng)殖場造成的污染視而不見，甚至閉口不談的情形，往往選擇包庇違法排污行為，認為家丑不可外揚。

因此，在村民內部，開辦鄉(xiāng)村產業(yè)的農戶缺乏能與之制衡的自生力量，成為“一家獨大”。雖然隨著經(jīng)濟的發(fā)展，近年來鄉(xiāng)村的中心逐漸轉向村里的財富擁有者，因發(fā)展產業(yè)致富的農戶開始在鄉(xiāng)村掌握主導權，這對原有的鄉(xiāng)村秩序帶來了沖擊，但宗法秩序并沒有徹底消失。

3 鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境治理的創(chuàng)新路徑

3.1 強化環(huán)境權益，完善地方立法

3.1.1 賦予環(huán)境權更多的私權性質

我國環(huán)境法屬于公法，以政府管理、公眾遵守的模式，但環(huán)境保護應當被賦予更多私權屬性。20 世紀末，日本大阪律師協(xié)會環(huán)境權研究會曾倡導環(huán)境權是“關于大氣、水、日照、靜穩(wěn)、景觀、土壤等環(huán)境，存在著與不動產的利用權無關，應屬于萬人共有的環(huán)境共有法理”的觀點。環(huán)境治理不只是政府的職責，其可以適當破除政府管控與公眾被管控的關系，更多強調環(huán)境的權利屬性，并賦予環(huán)境權以雙重的含義。一方面，公眾享有一定范圍內改變環(huán)境的主動權。另一方面，公眾也享有治理環(huán)境的權利，其必須明白2 層含義之關聯(lián)，即只有行使治理環(huán)境的權利才能保障改變環(huán)境的權利的行使[5]。

適用于鄉(xiāng)村治理時，這樣的構建能突破鄉(xiāng)村的宗法秩序，防止家族成員的相互包庇。往往對“執(zhí)行”有抵觸心理，而將主體換為自身并作為權利之擁有者，能有更高的積極性，當村民在潛意識中認知到環(huán)境污染實質是對自身合法利益的損害，治理積極性也會有所提高。

3.1.2 細化鄉(xiāng)村生態(tài)治理的局部立法

鄉(xiāng)村環(huán)境治理的立法顯然有所欠缺，鄉(xiāng)村環(huán)境治理的全國性法律規(guī)范至今還未制定，而在有關鄉(xiāng)村環(huán)境治理的22 部行政法規(guī)中只有2 部對其有單獨的規(guī)定，其余20 部皆是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌性治理規(guī)定。由此可見，鄉(xiāng)村治理沒有一部綱領性法律規(guī)范作為指導，相關法律法規(guī)散布于其他各類法規(guī)中，導致地方立法一定程度上在方向性和對該領域之重視度上有所缺失。例如地方立法未充分因地制宜便是該缺失的體現(xiàn)之一，就X 村而言，行政機關僅依照普遍性的治理方式對X 村進行治理，但X 村的地貌、生態(tài)地位等因素卻未考慮入治理策略中[6]。

3.2 完善相關保障制度

3.2.1 完善環(huán)境保險制度

鄉(xiāng)村產業(yè)凈化設備的設置對于農戶、當?shù)卣斦裕际且还P難以承擔的費用。一方面，只對產業(yè)的污染行為進行行政處罰是治標不治本。另一方面，政府在凈化設備的設置方面作出補貼或是減少相關稅收，都無法明顯減小農戶因設置、運行凈化設施所帶來的破產風險，因此在綜合行政處罰、行政補貼與減少相關稅收等優(yōu)惠政策的基礎上可以加入商業(yè)保險，設置相關保險類型，可以幫助政府和農戶分擔一部分費用與風險，在設置凈化設備時，政府可將購買凈化設備的相關保險定為強制險，即因凈化設備導致的損失，由農戶與保險公司共同承擔，以此作為兜底性保障[7]。

3.2.2 完善基層河長制度

河長制實行的困境在于地方立法的不完善。貴州省政務公開2021 年X 村所在市關于河長制的實施成果，該市在河長制的實行中重“覆蓋”而輕“細化”。該市共有四級河長4 365 名，聘請河道警長398 名、水利專家309 名、環(huán)保專家203 名、民間志愿者1 468名、河道管理巡河保潔員2 518 名，實現(xiàn)了全市1 134 條河流河長制全覆蓋，人員部署具有一定的科學性，各地方立法應進一步細化河長“應當做什么”，且具體到基層，以此提高法律的可執(zhí)行性，破解陷入“臨時性、運動性、應急性”工作安排誤區(qū)的困境[8]。

3.2.3 強化環(huán)境影響評價制度

在X 村的調研中，綜合水環(huán)境、生物多樣性等多因素，其既是飲用水源地，也是自然保護區(qū)，還是珍稀瀕危動物和水生生物棲息地，明顯不應在上游及地下河出口建設對水源、土壤有污染的產業(yè)，但這些產業(yè)在建設時卻因未進行環(huán)境影響評價，農戶只需出具占用土地非農用地便獲得許可。依照“時空有宜律”，X 村的水資源應當是重點管理對象，但該村的水生態(tài)卻沒有受到“特殊對待”，通過詢問村委會以及當?shù)卮迕瘢B(yǎng)殖場與蔬菜基地的選址也沒有進行環(huán)境影響評價。

我國雖然已經(jīng)形成了較完備的環(huán)境影響評價體系，在城鎮(zhèn)環(huán)境治理中也取得了一定成果，但在鄉(xiāng)村治理中依然處于可有可無的境地。在日本，環(huán)境影響評價作為環(huán)境立法的基本原則之一，對生態(tài)環(huán)境治理有著不可忽視的作用，該制度的設置應在現(xiàn)有基礎上更加強化。

3.2.4 完善鄉(xiāng)村公眾參與機制

“對發(fā)展和執(zhí)行法律規(guī)定的大規(guī)模和持續(xù)的公眾參與，是成功的環(huán)保監(jiān)管方案的另一個重要支柱?！贝迕竦膮⑴c能有效提高行政機關的行政效率與治理實效，可以就生態(tài)環(huán)境相關事宜開通直接渠道以解決這一問題。

一是此通道的開通，能加強政府與村民間的信任感。20 世紀70 年代，美國的環(huán)境保護因社會組織、工業(yè)界與美國環(huán)境署之間的相互不信任，導致法律上的環(huán)境保護幾乎成為空頭承諾。二是直接渠道的開設能加強政府、村民或村民自治組織之間的聯(lián)系，從而使得兩方形成統(tǒng)一戰(zhàn)線，更好治理鄉(xiāng)村環(huán)境。

3.3 創(chuàng)建微小型流域協(xié)作模式

3.3.1 微小型流域協(xié)作的觀點

以每個鄉(xiāng)村的村民自治委員會為單位，實行微小型流域協(xié)作。流域協(xié)作治理如2021 年云、貴、川等地達成的赤水河流域治理合作協(xié)議，以流域為單位進行治理不僅能加強各區(qū)域間的協(xié)調配合、聯(lián)防聯(lián)控，還能提升流域治理的整體性與系統(tǒng)性。每一條小河流都形成了一個微小型流域，通過對X 村的分析，下游村莊村民往往是對X 村違法排污行為最為活躍的監(jiān)督者，在制約上游污染者的作用上甚至超越村委會，且X 河下游的村莊建有食品廠、白酒廠等需要優(yōu)質水源的產業(yè)，上游的排污會造成外部負經(jīng)濟性，其對于上游污染源會十分警惕，因此將整個微小流域作為一個整體來治理，不失為鄉(xiāng)村治理良策。

3.3.2 微小型流域協(xié)作協(xié)議的要點

一是全方位協(xié)作，避免“九龍治水”困境。所謂全方位協(xié)作，即在資源保護、產業(yè)分布、生態(tài)修復、全域監(jiān)管等各個方面實行協(xié)作，形成統(tǒng)籌性管理。比如在產業(yè)分布上，河流源頭村莊盡量減少高排放產業(yè)的建設，而養(yǎng)殖業(yè)的排放可以實行全域消化，將牲畜的排泄物分散至整個流域內的鄉(xiāng)村農田，提高資源循環(huán)效率。二是設立一個流域治理自治委員會，并作為村委會組成部分，成員可以由村里有威望的村民或者村干部擔任，定期制訂微型流域治理計劃，并督促各鄉(xiāng)村積極履行。

3.3.3 微小型流域協(xié)作協(xié)議實現(xiàn)的難點

《民法典》關于相鄰權、相鄰不動產之間不可量物侵害的規(guī)定，“不動產權利人不得違反國家規(guī)定棄置固體廢物，排放大氣污染物、水污染物、土壤污染物、噪聲、光輻射、電磁輻射等有害物質?！本痛耍掠未迩f對上游村莊進行監(jiān)督具有法律依據(jù)，而村委會作為民法上的特別法人，在獲得特別社會信用代碼后，才可以依法開展履行職能所需要的民事活動，因此該治理模式所形成的協(xié)議賦予民事合同屬性，依照《民法典》第289 條處理相鄰關系的法律依據(jù)的規(guī)定，“法律、法規(guī)對處理相鄰關系有規(guī)定的，依照其規(guī)定；法律、法規(guī)沒有規(guī)定的，可以按照當?shù)亓晳T?！睋?jù)此，協(xié)議可以有一定村規(guī)民約性質的條款，以適應村莊間關系處理的傳統(tǒng)因素。

4 結束語

黨的十九大以來，鄉(xiāng)村環(huán)境治理逐漸上升到國家層面的重要位置，2018 年《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022）》中提出“推動鄉(xiāng)村生態(tài)振興，建設生活環(huán)境整潔優(yōu)美、生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定健康、人與自然和諧共生的生態(tài)宜居美麗鄉(xiāng)村”的要求，現(xiàn)如今鄉(xiāng)村治理依然是生態(tài)環(huán)境治理的難點、痛點，但隨著國家不斷在立法、司法、執(zhí)法上的重視，今后我國鄉(xiāng)村會成為真正“山美、水美、人更美”的美麗鄉(xiāng)村。