金融研究課題組

（中國(guó)人民銀行吉林省分行，吉林長(zhǎng)春 130051；中國(guó)人民銀行延邊州分行，吉林延邊 133000）

一、設(shè)立推進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營(yíng)的組織機(jī)制

（一）建立土地銀行制度，促進(jìn)土地交易流轉(zhuǎn)

部分歐洲國(guó)家通過(guò)運(yùn)營(yíng)土地基金或土地銀行①根據(jù)糧農(nóng)組織（FAO）發(fā)布的《歐洲土地銀行良好實(shí)踐-FAO的研究及建議》給出的定義，土地銀行是出于公共目標(biāo)而經(jīng)營(yíng)的機(jī)構(gòu)開(kāi)展的系統(tǒng)性活動(dòng)，在農(nóng)村地區(qū)開(kāi)展中介性質(zhì)的土地購(gòu)買、出售、交換或租賃，增強(qiáng)土地的流動(dòng)性，促進(jìn)農(nóng)土市場(chǎng)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展目標(biāo)等。在歐洲部分國(guó)家土地銀行和土地基金機(jī)制基本等同，且不經(jīng)營(yíng)貸款等金融業(yè)務(wù)。制度的方式，整合土地資源，促進(jìn)農(nóng)場(chǎng)擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)規(guī)模。丹麥?zhǔn)菤W洲最早建立土地基金（land fund）的國(guó)家之一，1921年起，丹麥農(nóng)場(chǎng)主可以通過(guò)土地基金購(gòu)買土地?cái)U(kuò)大經(jīng)營(yíng)規(guī)模。土地基金由國(guó)家出資，負(fù)責(zé)購(gòu)買、出售土地，或?qū)⑼恋剡M(jìn)行集約整合后，再進(jìn)行出售。1941年，丹麥《土地集約法案（Land Consolidation Act）》發(fā)布，進(jìn)一步強(qiáng)化了土地基金在土地集約利用中的作用。德國(guó)于1992年設(shè)立土地基金（BVVG land fund），該基金建立了土地信息系統(tǒng)、簡(jiǎn)化了土地交易流程，可以開(kāi)展土地評(píng)估和給予農(nóng)民補(bǔ)貼等。2010年，立陶宛設(shè)立了國(guó)家土地基金，該基金負(fù)責(zé)履行土地管理職能，推進(jìn)土地集約化利用，解決土地碎片化問(wèn)題、促進(jìn)農(nóng)場(chǎng)經(jīng)營(yíng)規(guī)模擴(kuò)大和減少土地廢棄。1960年，法國(guó)設(shè)立經(jīng)營(yíng)土地銀行業(yè)務(wù)的機(jī)構(gòu)（SAFER），主要目標(biāo)是重組農(nóng)業(yè)用地，進(jìn)而提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，并為年輕農(nóng)民獲得土地提供機(jī)會(huì)，該機(jī)構(gòu)不僅可以收購(gòu)和出售農(nóng)地，而且可以收購(gòu)保有農(nóng)業(yè)用地的公司的股份。

圖1 丹麥土地銀行的土地流轉(zhuǎn)路徑

1990年，韓國(guó)啟動(dòng)“農(nóng)地規(guī)?；こ獭?，支持農(nóng)戶擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)規(guī)模和實(shí)現(xiàn)農(nóng)地整合，培育規(guī)?；I(yè)化的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體。同時(shí)，韓國(guó)農(nóng)漁村公社（Korea Rural Community Corporation）②韓國(guó)農(nóng)漁村公社是由國(guó)家全額出資（5萬(wàn)億韓元）設(shè)立的公司法人。開(kāi)始通過(guò)設(shè)立農(nóng)地銀行管理員的方式，經(jīng)營(yíng)農(nóng)地銀行業(yè)務(wù)，促進(jìn)農(nóng)地有效利用，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)?；?jīng)營(yíng)。韓國(guó)的農(nóng)地銀行業(yè)務(wù)包括：開(kāi)展農(nóng)地買賣、租賃、交換和整合等業(yè)務(wù)，提供農(nóng)地價(jià)格、交易動(dòng)向等信息，為農(nóng)地收購(gòu)提供資金支持等。1990—2018年，韓國(guó)農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)規(guī)模平均增加了0.76公頃，尤其是種植大米的農(nóng)戶，戶均經(jīng)營(yíng)規(guī)模從2.5公頃擴(kuò)大到6.6公頃，有效增強(qiáng)農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力及促進(jìn)農(nóng)民增收。

（二）設(shè)立土地抵押貸款金融機(jī)構(gòu)，盤(pán)活農(nóng)地資產(chǎn)

1.美國(guó)聯(lián)邦土地銀行。為了改善小型農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)戶的融資環(huán)境，美國(guó)于20世紀(jì)20年代，組建了12家聯(lián)邦土地銀行①1987年，為緩解農(nóng)業(yè)信貸危機(jī)，美國(guó)將12家聯(lián)邦土地銀行和信貸銀行合并為12家農(nóng)場(chǎng)信貸銀行（Farm Credit Bank）。，委托全國(guó)各農(nóng)場(chǎng)信貸協(xié)會(huì)，為小型農(nóng)場(chǎng)主、農(nóng)戶辦理優(yōu)惠利率貸款業(yè)務(wù)，貸款期限在5—40年。美國(guó)聯(lián)邦土地銀行設(shè)立后，美國(guó)農(nóng)場(chǎng)數(shù)量不斷減少、農(nóng)場(chǎng)經(jīng)營(yíng)規(guī)模明顯擴(kuò)大（見(jiàn)下圖），表明聯(lián)邦土地銀行（1916-1987）存續(xù)期間，對(duì)于促進(jìn)美國(guó)農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營(yíng)發(fā)揮了積極作用。

圖2 1850—2012年美國(guó)農(nóng)場(chǎng)數(shù)量、農(nóng)場(chǎng)平均經(jīng)營(yíng)規(guī)模及農(nóng)場(chǎng)用地變化情況

2.德國(guó)的農(nóng)村土地抵押信用合作社。早在18世紀(jì)德國(guó)就農(nóng)民和地主就自發(fā)組建了農(nóng)村土地抵押信用合作社，以農(nóng)戶土地作為抵押物向其發(fā)放長(zhǎng)期貸款，并吸收農(nóng)戶作為信用合作社社員，支持農(nóng)戶通過(guò)開(kāi)墾荒地、購(gòu)買土地等擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)。德國(guó)農(nóng)村土地抵押信用合作社將抵押的土地進(jìn)行整合實(shí)現(xiàn)規(guī)模化，提升土地價(jià)值。

3.菲律賓土地銀行。1963年，為了促進(jìn)農(nóng)業(yè)土地的買賣，推進(jìn)農(nóng)業(yè)土地改革，為農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體提供金融服務(wù)，菲律賓設(shè)立了土地銀行（可經(jīng)營(yíng)所有銀行業(yè)務(wù)），為農(nóng)戶、小微企業(yè)等提供信貸資金。作為農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的政策性銀行，不同于依賴政府援助的其他政策性銀行，該行經(jīng)營(yíng)狀況及盈利能力穩(wěn)定，能夠持續(xù)發(fā)揮金融支農(nóng)作用。菲律賓土地銀行可幫助客戶開(kāi)展能力建設(shè)，包括向農(nóng)民提供各種技術(shù)援助來(lái)提升生產(chǎn)力和農(nóng)產(chǎn)品附加值，幫助農(nóng)業(yè)合作社提升市場(chǎng)營(yíng)銷能力等。該行貸款程序簡(jiǎn)便，僅要求農(nóng)業(yè)客戶提供最低限度的貸款所需資料，無(wú)需提交信用評(píng)估、經(jīng)過(guò)外部審計(jì)的財(cái)務(wù)報(bào)表、收支報(bào)表等。該行可根據(jù)借款人的現(xiàn)金流調(diào)整貸款還款計(jì)劃，便于客戶及時(shí)還款。

二、建立了多元化的農(nóng)業(yè)規(guī)?；Y金來(lái)源渠道

（一）國(guó)家或地方財(cái)政提供資金

丹麥、荷蘭、西班牙等歐洲國(guó)家土地基金的資金幾乎全部來(lái)源于國(guó)家或地方財(cái)政預(yù)算。韓國(guó)經(jīng)營(yíng)農(nóng)地銀行業(yè)務(wù)的農(nóng)漁村公社由國(guó)家全額出資。部分國(guó)家由政府財(cái)政提供初始啟動(dòng)資金，逐步實(shí)現(xiàn)商業(yè)化、市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)。例如，美國(guó)聯(lián)邦土地銀行初始資金來(lái)源于政府（國(guó)有股占總股本80%），農(nóng)戶在貸款時(shí)需將每筆貸款的5%用于購(gòu)買信貸協(xié)會(huì)（信貸協(xié)會(huì)是土地銀行的股東）的股份，逐步使農(nóng)戶成為信貸協(xié)會(huì)股東，信貸協(xié)會(huì)再購(gòu)買相同數(shù)目的聯(lián)邦土地銀行股份，逐步將國(guó)有股份替換為農(nóng)戶等社會(huì)股份。

（二）通過(guò)發(fā)行債券籌集資金

德國(guó)農(nóng)村土地抵押信用合作社以被抵押土地為擔(dān)保，經(jīng)政府授權(quán)后通過(guò)資本市場(chǎng)發(fā)行土地債券，貸款農(nóng)戶②農(nóng)戶從德國(guó)農(nóng)村土地抵押信用合作社申請(qǐng)長(zhǎng)期土地抵押貸款后，合作社可以支付給農(nóng)合貸款等額的土地債券，農(nóng)戶可將債券交個(gè)合作社代售，并由合作社現(xiàn)行墊付?；蚝献魃鐚谑袌?chǎng)上出售來(lái)獲得資金。美國(guó)聯(lián)邦土地銀行不能吸收存款，除農(nóng)戶股金外，主要靠發(fā)行債券籌集資金,債券發(fā)行總額不得超過(guò)土地銀行股本金和公積金等總額的20倍。韓國(guó)農(nóng)漁村公社可發(fā)行公司債券籌集農(nóng)地銀行業(yè)務(wù)等所需資金，債券發(fā)行額不超過(guò)公司資本金和公積金總額的2倍，韓國(guó)政府為該公司債券還本付息提供擔(dān)保。

（三）設(shè)立土地管理基金

韓國(guó)設(shè)立了農(nóng)地管理基金，用于推進(jìn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模化、農(nóng)地整合和提升農(nóng)地管理效率等所需資金。韓國(guó)農(nóng)地管理基金的資金來(lái)源包括政府財(cái)政出資、從金融機(jī)構(gòu)或其他基金借款、基金運(yùn)營(yíng)收益等?；鹬饕糜谵r(nóng)地買賣、農(nóng)地的交換或整合、農(nóng)地收購(gòu)等。例如，對(duì)于耕種農(nóng)地規(guī)模超過(guò)10公頃的農(nóng)民（20-40歲以下年輕人標(biāo)準(zhǔn)為5公頃）和耕種農(nóng)地規(guī)模超過(guò)20公頃的農(nóng)業(yè)企業(yè)，給予年利率為1%、期限15—30年的融資支持。

（四）其他資金來(lái)源渠道

一是經(jīng)營(yíng)活動(dòng)收益。德國(guó)等歐洲國(guó)家的土地基金/土地銀行依托收取土地交易、租賃、擔(dān)保等費(fèi)用，出售土地獲取的收益等作為資金來(lái)源。二是通過(guò)政府存款為土地銀行提供資金。如，菲律賓土地銀行是農(nóng)村地區(qū)的主要存款類金融機(jī)構(gòu)，政府機(jī)構(gòu)的存款均存放在該行，具體包括：地方政府及其下屬機(jī)構(gòu)、政府所有或控股的企業(yè)等。菲律賓土地銀行的存款有三分之二來(lái)源于政府部門及政府所有或控股企業(yè)，政府存款為其提供了穩(wěn)定的資金來(lái)源。

三、建立促進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營(yíng)的保障機(jī)制

（一）健全土地基金等法律體系及監(jiān)管機(jī)制

一是健全土地基金/土地銀行的法律體系。如，歐洲部分國(guó)家通過(guò)制定土地銀行/土地基金相關(guān)法律法規(guī)，明確建立土地銀行制度的依據(jù)、土地銀行的公共性質(zhì)、政策目標(biāo)、國(guó)家預(yù)算資金的使用、對(duì)土地市場(chǎng)的潛在影響、土地銀行在獲取農(nóng)業(yè)用地方面的優(yōu)先購(gòu)買權(quán)、土地銀行決策和監(jiān)管等內(nèi)容。美國(guó)發(fā)布了《聯(lián)邦農(nóng)場(chǎng)信貸法案（Federal Farm Loan Act）》，確保聯(lián)邦土地銀行等依法運(yùn)營(yíng)。二是明確土地銀行的制度框架。如，歐洲部分國(guó)家執(zhí)行土地銀行功能的實(shí)體主要為政府設(shè)立的公共機(jī)構(gòu)，國(guó)有企業(yè)或?yàn)檫_(dá)成公共目標(biāo)而設(shè)立的有限責(zé)任公司，上述機(jī)構(gòu)或公司由政府農(nóng)業(yè)或財(cái)政等部門負(fù)責(zé)管理或監(jiān)管。

表 歐洲國(guó)家土地銀行主要方面及相關(guān)法律層級(jí)

（二）為農(nóng)地金融機(jī)構(gòu)提供補(bǔ)貼或優(yōu)惠政策

根據(jù)《聯(lián)邦農(nóng)場(chǎng)信貸法案》，聯(lián)邦土地銀行、農(nóng)場(chǎng)信貸協(xié)會(huì)的股權(quán)及相關(guān)收益等免繳聯(lián)邦及各級(jí)稅賦。菲律賓土地銀行依法免交國(guó)家、省、市等各級(jí)政府稅費(fèi)。德國(guó)對(duì)于農(nóng)村土地抵押信用合作社等涉農(nóng)金融機(jī)構(gòu)的貸款進(jìn)行貼息，并降低相關(guān)金融機(jī)構(gòu)的存款準(zhǔn)備金率。

（三）健全風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)及配套保障機(jī)制

美國(guó)等國(guó)家為促進(jìn)聯(lián)邦土地銀行發(fā)展及盤(pán)活農(nóng)村土地資源等，建立了風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)及保障機(jī)制。如，為提高美國(guó)聯(lián)邦土地銀行的信用，保證其發(fā)行的債券按期還本付息，美國(guó)設(shè)立了農(nóng)場(chǎng)信貸保險(xiǎn)公司（Farm Credit System Insurance Corporation），當(dāng)聯(lián)邦土地銀行等農(nóng)場(chǎng)信貸銀行無(wú)法向投資者償付到期債券時(shí)，由農(nóng)場(chǎng)信貸保險(xiǎn)公司使用其保險(xiǎn)基金代為償付。為盤(pán)活龐大的存量農(nóng)貸資產(chǎn)，進(jìn)一步拓展農(nóng)場(chǎng)信貸銀行資金來(lái)源，美國(guó)建立了聯(lián)邦農(nóng)業(yè)抵押公司（Federal Agricultural Mortgage Corporation），為農(nóng)業(yè)抵押貸款支持證券（AMBS）提供二級(jí)市場(chǎng)，為農(nóng)業(yè)貸款機(jī)構(gòu)提供低成本融資來(lái)源。

四、啟示及建議

（一）健全促進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營(yíng)的組織機(jī)構(gòu)

我國(guó)實(shí)行農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)制度，并將農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)中所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)分置并行，實(shí)行農(nóng)村土地“三權(quán)分置”①，與美國(guó)、德國(guó)等土地所有制度存在差異。需要構(gòu)建由政府主導(dǎo)、社會(huì)協(xié)同的農(nóng)業(yè)規(guī)模化組織體系，一方面，建議參考部分歐洲國(guó)家、韓國(guó)做法，結(jié)合國(guó)家農(nóng)業(yè)發(fā)展政策及規(guī)劃，由中央或地方政府組織建立土地銀行/土地基金機(jī)制，為促進(jìn)農(nóng)業(yè)土地流轉(zhuǎn)交易、農(nóng)地集約整合等提供平臺(tái)、技術(shù)及資金等支持；另一方面，參考美國(guó)、菲律賓等國(guó)經(jīng)驗(yàn)，新設(shè)土地銀行或依托農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行、農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)等，健全主營(yíng)農(nóng)村土地信貸的金融機(jī)構(gòu)體系，全面盤(pán)活農(nóng)地資產(chǎn)，全方位支持農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營(yíng)。

（二）拓展農(nóng)業(yè)規(guī)?；馁Y金來(lái)源渠道

我國(guó)耕地總面積位列世界第三，但人均面積不足世界人均水平的三分之一。我國(guó)國(guó)情決定了既不能比照歐洲部分國(guó)家做法完全依賴財(cái)政資金，也不能比照美國(guó)等依賴商業(yè)化融資。建議我國(guó)構(gòu)建以財(cái)政資金為主或作為啟動(dòng)引導(dǎo)資金、吸引民間資本參與的資金籌措體系。首先，強(qiáng)化國(guó)家財(cái)政資金的主導(dǎo)及引領(lǐng)作用。建議參考?xì)W洲、美國(guó)經(jīng)驗(yàn)，由國(guó)家財(cái)政出資支持農(nóng)業(yè)用地交易買賣、集約化整合等土地銀行業(yè)務(wù)。結(jié)合農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營(yíng)發(fā)展階段，在實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營(yíng)后期，逐步實(shí)現(xiàn)國(guó)有資本的退出及土地銀行的民營(yíng)化。其次，通過(guò)設(shè)立土地管理基金等方式，為農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營(yíng)提供專項(xiàng)配套政策資金支持。最后，優(yōu)化經(jīng)營(yíng)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款等涉農(nóng)金融機(jī)構(gòu)的資金來(lái)源，通過(guò)發(fā)行土地債券、政府存款傾斜、依托農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行等為農(nóng)村土地信貸金融機(jī)構(gòu)支持農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營(yíng)提供資金支持。

（三）完善農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營(yíng)配套保障體系

一是健全支持農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營(yíng)的相關(guān)法律體系。制定促進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營(yíng)相關(guān)法律法規(guī)，為農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)交易、農(nóng)村土地集約整合、農(nóng)業(yè)規(guī)?；嚓P(guān)支持及補(bǔ)貼政策等提供法律保障。二是建立促進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)?；娘L(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)及補(bǔ)償機(jī)制。通過(guò)設(shè)立中央、地方土地管理基金等方式為開(kāi)展農(nóng)村土地抵押貸款業(yè)務(wù)的金融機(jī)構(gòu)提供貸款擔(dān)保、貸款貼息等風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，探索通過(guò)農(nóng)村土地抵押貸款證券化等機(jī)制，深度盤(pán)活土地資產(chǎn)，健全相關(guān)金融風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)及管控機(jī)制等。三是將農(nóng)業(yè)適度規(guī)?；?jīng)營(yíng)納入綠色產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄，鼓勵(lì)涉農(nóng)金融機(jī)構(gòu)創(chuàng)新金融產(chǎn)品及服務(wù)方式，為農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營(yíng)提供全方位的金融支持。