王旭臻

(青海師范大學(xué) 歷史學(xué)院,青海 西寧 810008)

新中國成立以前,保甲制度作為封建統(tǒng)治者利用宗法制建立的基層社會(huì)管理制度,長期廣泛地在中國基層社會(huì)發(fā)揮著管治、教化、征納、衛(wèi)戒等作用,深刻影響著基層社會(huì)的運(yùn)行發(fā)展。中華民國時(shí)期,國民政府視其為加強(qiáng)基層社會(huì)控制,強(qiáng)化專制統(tǒng)治的有力工具。青海軍閥馬步芳將其作為統(tǒng)攝地方的重要施政手段,以達(dá)到其穩(wěn)固政權(quán),轄馭民眾的目的。西寧解放伊始,中國共產(chǎn)黨明確堅(jiān)決地廢除了這一帶有反動(dòng)性、封建性的舊有基層管理組織制度,著手建立新的人民民主政權(quán)。但從廢除保甲制度到建立基層人民政權(quán)并非一蹴而就,中國共產(chǎn)黨怎樣實(shí)現(xiàn)兩者之間的良序過渡?此間又采取了何種建政措施?這些問題值得探討。

一、接管舊政權(quán),摧毀保甲政權(quán),掃清建政障礙

鞏固新生人民政權(quán),建立穩(wěn)定的社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序,恢復(fù)發(fā)展生產(chǎn),是中國共產(chǎn)黨執(zhí)政初期必然要面臨的首要任務(wù)。從根本上說,黨和國家的施政方針與政策法規(guī)最終要落腳在基層,聚焦于民眾。然而中華人民共和國成立前,在廣大基層社會(huì)中,承擔(dān)且發(fā)揮維持社會(huì)秩序、統(tǒng)制民力,并主導(dǎo)基層社會(huì)運(yùn)作的是保甲制度。因此,中國共產(chǎn)黨執(zhí)政后,建立基層人民政權(quán)的首要任務(wù),是要廢除舊政權(quán)的機(jī)構(gòu)和制度,為重構(gòu)國家基層政制和社會(huì)組織掃清障礙。對此,中國共產(chǎn)黨的態(tài)度十分明確:“保甲制度是國民黨反動(dòng)統(tǒng)治的基層機(jī)構(gòu),必須廢除”[1]7。

1949年8月26日,蘭州戰(zhàn)役勝利后,青馬軍閥勢力全線崩潰,“西北軍政長官”兼“青海省政府主席”馬步芳乘機(jī)出逃,大部分官員也棄職四散,西寧市管治陷入真空。8月28日,中國人民解放軍第一野戰(zhàn)軍第一兵團(tuán)開始向西寧挺進(jìn)。9月5日,西寧解放。此時(shí),全國大部分地區(qū)相繼解放,中國共產(chǎn)黨收復(fù)接管城市的經(jīng)驗(yàn),主要是“在新解放城市中肅清反革命的殘余勢力,逮捕首要戰(zhàn)犯,肅清散兵游勇,接收反動(dòng)統(tǒng)治機(jī)構(gòu),沒收官僚資本,維持社會(huì)秩序,扶植人民力量”[1]14。換言之,解放之初通過暫時(shí)且必需的軍事管制,對新解放地區(qū)各級各類舊政權(quán)及其供職人員進(jìn)行接收管理,以完成建政的初期任務(wù)。

對此,第一野戰(zhàn)軍早在西寧解放前,就已明確了接管任務(wù),即“本著黨的城市政策精神,摧毀舊的反動(dòng)統(tǒng)治制度,建立人民民主的新制度,建設(shè)新西寧?！薄胺结樖?在政治上,徹底摧毀其反動(dòng)機(jī)構(gòu)秩序制度(這一原則不能動(dòng)搖)?！盵2]116進(jìn)城后委派各地區(qū)負(fù)責(zé)人“對舊政權(quán)的政治機(jī)構(gòu)制度及其施政是必須予以廢除的(包括縣、鄉(xiāng)、保、甲及國民參議會(huì)、工會(huì)、農(nóng)會(huì)等)”[2]112,“建立革命的新機(jī)構(gòu)、新秩序、新制度”[2]117。

1949年9月8日,第一野戰(zhàn)軍奉中央軍委命令,成立西寧市軍事管制委員會(huì)。同日,“西寧市政府成立,劉楓為代理市長,錢平為代理副市長?！盵3]第一野戰(zhàn)軍西寧市軍管會(huì)發(fā)布文告:“西寧已經(jīng)解放,為保障全體人民生命財(cái)產(chǎn),維護(hù)社會(huì)安寧,確立革命秩序,決定在西寧市實(shí)行軍事管制,成立中國人民解放軍西寧市軍事管制委員會(huì),為該市軍事管制時(shí)期的最高軍事權(quán)力機(jī)關(guān),統(tǒng)一全市軍事、民政等管理事宜?！盵2]119西寧市軍事管制委員會(huì)下設(shè)民政、文教、衛(wèi)生、財(cái)經(jīng)、公安、民族、軍事、交通八個(gè)處統(tǒng)一負(fù)責(zé)接管。隨后,“市軍管會(huì)開始接管舊政府及其所屬5個(gè)區(qū)、58保、889甲”。[4]20接管后,“反動(dòng)政權(quán)機(jī)構(gòu)及其制度采取摧毀拆散,但其中供職人員,除首惡者外,則采取分別處理,盡量安置,愿為人民服務(wù)者量材錄用”[2]179。對于保甲長,“凡不持槍抵抗,不陰謀破壞者,人民解放軍及人民政府一律不加俘虜,不加逮捕,不加侮辱”[2]85?！俺B固不化的戰(zhàn)爭罪犯及罪大惡極的反革命分子,應(yīng)予逮捕法辦外,一般保甲人員,應(yīng)在政府命令、制度范圍內(nèi)辦理”[2]113。此后要處理的問題是在摧毀舊機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)上,通過“分別處理,盡量安置”保甲人員實(shí)現(xiàn)順利過渡,建立新的基層人民政權(quán)。

在考察后兩個(gè)步驟前,須分析地方軍閥馬步芳統(tǒng)治青海時(shí)期實(shí)施保甲制度的主要情況(1)1932年8月,南京國民政府頒布編查保甲戶口條例,并于1934年后推行全國,鄉(xiāng)(鎮(zhèn))以下廢閭、鄰制,實(shí)行保甲制。1935年4月,《青海省各縣編組保甲實(shí)施規(guī)程》公布實(shí)施,宣布所有舊制鄉(xiāng)鎮(zhèn)閭鄰等組織一律停辦。辦理保甲事宜以省民政廳為主管機(jī)關(guān)。1935年9月7日,青海省政府成立“保甲厲行委員會(huì)”,明令各地設(shè)立保甲厲行委員會(huì)辦理保甲,同月,西寧成立“保甲厲行分會(huì)”。本文僅考察1938年馬步芳正式出任青海省政府主席后的西寧保甲制度,即南京國民政府在全國實(shí)行“新縣制”后的地方保甲制度。。1929年青海脫離甘肅管轄建省后,除建省初年由孫連仲、高樹勛短暫主持政務(wù)外,至青海解放前,地方政權(quán)皆由馬氏軍閥家族長期把持操控,“馬步芳之所以能成功地獲取并維持對青海老百姓的統(tǒng)治,至少部分地歸因于下述事實(shí),即他利用了久經(jīng)檢驗(yàn)、根深蒂固的保甲制度”[5]98。1938年3月2日,馬步芳正式出任青海省政府主席,上臺(tái)后立即推出“編組保甲、訓(xùn)練壯丁、推廣識字、修筑公路、厲行禁煙、積極造林”六大中心工作,為其施政措施,將“編組保甲”置于首要位置。為保證保甲制度順利實(shí)施,青海省保甲編查委員會(huì)遂成立,(2)馬步芳任青海省保甲編查委員會(huì)主任委員督辦,其余委員為郭學(xué)禮、羅經(jīng)猷、馬驥、馬師融、張昌榮、王振剛、王樹國、馬遇良。并制定出臺(tái)了《全省保甲實(shí)施規(guī)程》,命令各縣隨即設(shè)立保甲編查委員會(huì),開展編組保甲事宜。保甲編組“以戶為單位,戶設(shè)戶長,10戶為甲設(shè)甲長,10甲為保設(shè)保長,1保以上5保以下為鄉(xiāng)(鎮(zhèn)),設(shè)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))長,以若干鄉(xiāng)(鎮(zhèn))為區(qū),設(shè)區(qū)長,區(qū)、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))置公所,保、甲各設(shè)辦公處。區(qū)、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、保、甲均為一長制”[6]185?？紤]到地理、人口等因素,青海全省共分7個(gè)保甲編查區(qū),西寧劃歸第1區(qū),于1938年4月1日開始編組保甲,清查戶口,具體編查事宜“由省會(huì)警察局負(fù)責(zé)辦理”[6]122。按照《全省保甲實(shí)施規(guī)程》規(guī)定,青海省縣、市以下行政組織系統(tǒng),分區(qū)、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、保、甲四級,但西寧首次進(jìn)行保甲編組時(shí),劃“城內(nèi)為第一區(qū),東關(guān)為第二區(qū),四郊為第三區(qū),不設(shè)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))”[4]18。此后,又多次對西寧保甲組織進(jìn)行編組。馬步芳通過在東部農(nóng)業(yè)區(qū)積極地推行保甲制度,成功地控制了河湟一帶生活的漢族和回族。(3)參見謝一彪:《試述馬步芳的“新政”》,青海師范大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版),1992年第1期。

然而,馬步芳統(tǒng)治時(shí)期實(shí)施的編組保甲,是與其“六大中心工作”的其他方面并行實(shí)施。因此,“保甲制度不僅用來組織青海人民,監(jiān)視并準(zhǔn)備制止省內(nèi)可能的煽動(dòng)性言論的傳播,而且用來阻止外部的(共產(chǎn)黨或日本人的)宣傳涌入青海,保證省內(nèi)所有武器均注冊登記?！边@一目的的實(shí)現(xiàn)很大程度得益于“保甲制度與壯丁(或曰地方民兵)制度相互配合,相當(dāng)成功地控制了青海人民的行動(dòng)”[5]100-101。如前所述,青海在編組保甲時(shí)共在全省劃分7個(gè)保甲編查區(qū),但事實(shí)上這7個(gè)區(qū)亦為壯丁區(qū)。除牧業(yè)區(qū)域外,其余各區(qū)每縣設(shè)壯丁司令部,“司令部轄若干總隊(duì),每總隊(duì)轄若干中隊(duì),每中隊(duì)轄3個(gè)區(qū)隊(duì),分別設(shè)置總隊(duì)長、中隊(duì)長、區(qū)隊(duì)長各1人,每區(qū)隊(duì)分3組,每組設(shè)組長1人,編壯丁16人”,按戶抽拔壯丁?！翱傟?duì)長由行政區(qū)的區(qū)長兼任,中隊(duì)長由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))長兼任,區(qū)隊(duì)長由保長兼任,由甲長兼任”,“編組保甲與訓(xùn)練壯丁相輔而行”[7](見圖1)(4)1937年8月10日,青海省政府發(fā)布的《青海省會(huì)編組保甲戶口辦法》中規(guī)定:省會(huì)保甲,以正戶為單位,1宅居住2戶以上,指定房主或居住較久者為正戶,其余為附戶,附戶在2戶以上,以數(shù)字定立,仍各設(shè)戶長。由戶長應(yīng)辦理的事項(xiàng),均由正戶戶長辦理后,通知各附戶戶長共同追認(rèn)及遵守,其余應(yīng)由各戶長辦理的,正、附各戶戶長,分別負(fù)責(zé)辦理。參見青海省地方志編纂委員會(huì):《青海省志·公安志》,合肥:黃山書社,1994年版,第125頁。。征拔入編的壯丁除接受訓(xùn)練外,“還要參加修路、植樹、開荒、淘金、開礦、挖渠等無休無止的繁重勞役”[8],通過編組保甲、訓(xùn)練壯丁兩項(xiàng)制度的結(jié)合人力和兵源等方面得以保證,也“使得顧及其他‘中心工作’成為可能”。故馬步芳將推行保甲制度視為“保甲不獨(dú)為六大中心工作之中心工作,亦為青海政教前途奠百世不拔之基”,[9]保甲制成為其政權(quán)掌控的基礎(chǔ)方式,并連同其他施政手段相互滲透關(guān)聯(lián),使地方統(tǒng)治不斷強(qiáng)化,對民眾的控制日趨嚴(yán)密,勢力范圍逐步擴(kuò)大。

圖1 民國時(shí)期,青海省推行實(shí)施“編組保甲”及“訓(xùn)練壯丁”關(guān)聯(lián)系統(tǒng)圖(5)資料來源:圖中關(guān)聯(lián)結(jié)構(gòu)系筆者根據(jù)文中引用文獻(xiàn)梳理總結(jié)所制。主要目的在于直觀反映民國時(shí)期青海保甲制度運(yùn)行體系架構(gòu),及其與壯丁制度結(jié)合后各級組織關(guān)系的對應(yīng)變化。

當(dāng)然,“馬步芳推行保甲制更重要的目的在于防止共產(chǎn)黨進(jìn)入青海”[10]。根據(jù)蔣介石“編組保甲,清查戶口,施行聯(lián)保切結(jié),以清除潛伏之匪類”是“協(xié)助剿匪最為有效之良法”的指示[11],馬步芳提出,“防堵赤匪竄擾,應(yīng)嚴(yán)密民眾組織,施行堅(jiān)壁清野,以促進(jìn)軍事效率,而竟清剿全功,特訂定各縣辦理保甲與實(shí)施堅(jiān)壁清野之六項(xiàng)要旨,飭轉(zhuǎn)令各縣政府,積極辦理?！盵12]13-38嚴(yán)格規(guī)定“口必歸戶,戶必歸甲”,“省會(huì)住戶中除公務(wù)人員由各該服務(wù)機(jī)關(guān)擔(dān)保外,其余住戶均應(yīng)取具鋪?；蛞捰姓?dāng)職業(yè)或不動(dòng)產(chǎn)土著戶為保人”。[6]185要求保長須“輔助軍警搜捕匪犯”,甲長須“盤查甲內(nèi)奸宄”,“輔助軍警及保長搜鋪匪犯”,“斟酌地方情形,辦理互保連坐切結(jié)及監(jiān)視未經(jīng)結(jié)保之各戶行動(dòng)”,同時(shí)“同甲各戶戶長,應(yīng)共同簽訂互保連坐切結(jié)”,“保甲內(nèi)住戶勾結(jié)或窩藏匪犯,或故縱脫逃者,除依法懲處外,其甲長及會(huì)具互保切結(jié)之各戶戶長,由鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)長報(bào)經(jīng)縣政府”接受課役、申戒等處罰,“前條情形甲長,或互保之戶長如有知情匿庇者,依法懲處”,另外甲內(nèi)民眾“如有槍支武器資敵,或接濟(jì)匪徒者,除本人依法治罪,及沒收其槍支武器以外,其保甲長亦須受連坐處分”。同時(shí),除懲戒外,對清剿中國共產(chǎn)黨有功者還特別設(shè)制了獎(jiǎng)勵(lì)辦法,如“偵查匪情,報(bào)告迅速因而保全地方者;破獲匪徒機(jī)關(guān),或擒獲著名匪犯,經(jīng)訓(xùn)明者;搜獲匪徒秘運(yùn)或埋葬之槍支子彈,或大批糧秣者;協(xié)助軍警抵御或搜索匪犯異常出力者”等“除依照保甲規(guī)約賞恤外,并得報(bào)由縣政府轉(zhuǎn)報(bào)省政府,斟酌情形,分別核獎(jiǎng)或給恤”。[12]36-43

如此正負(fù)雙向規(guī)定,讓馬步芳在青海的統(tǒng)治得以“密不透風(fēng)”,使中國共產(chǎn)黨很難在青海開展革命活動(dòng)。正因?yàn)椤榜R步芳集團(tuán)長期嚴(yán)格控制和鎮(zhèn)壓,青海在解放前除了一些自發(fā)的反蔣、反馬群眾斗爭外,沒有一個(gè)地下黨組織”[13]。因此,中國共產(chǎn)黨在青海開展地方建政工作時(shí),必然面臨“對青海社會(huì)情況缺乏了解,一切都要從新開始”[14]的難題。在此情況下,如何在西寧肅清殘匪,建立政權(quán),維護(hù)治安,恢復(fù)生產(chǎn),中國共產(chǎn)黨的解決辦法是“在民主政權(quán)未能普遍建立的情況下,對保甲人員的處理則應(yīng)依照中央指示,采取有原則的暫時(shí)利用辦法”[2]113。在“摧毀廢除”保甲機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)上,將“利用”保甲人員作為中間環(huán)節(jié),實(shí)現(xiàn)基層政權(quán)“由舊轉(zhuǎn)新”的過渡銜接。

綜上,地方軍閥馬步芳統(tǒng)治青海時(shí)期,保甲制度被視為其所推行“六大中心工作”中的“中心工作”,并與壯丁制度等其他壓迫剝削手段相互作用,植根基層,統(tǒng)轄全域,控制民眾。西寧解放后,中國共產(chǎn)黨為“建立革命的新機(jī)構(gòu),新秩序,新制度”,穩(wěn)定社會(huì)秩序,恢復(fù)發(fā)展生產(chǎn),廢除具有封建反動(dòng)性質(zhì)的保甲制度及其組織是必然選擇。因此,在接管舊政權(quán)基礎(chǔ)上,摧毀保甲機(jī)構(gòu),掃清建政障礙,是中國共產(chǎn)黨在西寧廢除保甲制度和建立基層人民政權(quán)的第一步。

二、有原則地暫時(shí)沿用保甲人員,獲取建政資源

保甲制度的編組與推行以一戶一家為基本單位,是“由官方自上而下推行的一種基層政權(quán)組織制度”。其在基層政權(quán)中發(fā)揮著管理保甲內(nèi)居民戶口、教育教化居民、獎(jiǎng)勸農(nóng)作生產(chǎn)、征發(fā)勞役、收取賦稅、維護(hù)地方治安等“管、教、養(yǎng)、衛(wèi)”[15]功能。特別是,保甲制度由戶而甲,由甲而保,由保而區(qū)的基層政權(quán)組織架構(gòu),(6)民國二十六年(1937年)后,國民政府公布的縣組織綱要規(guī)定,區(qū)之下級組織則為保甲,保甲編組以戶為單位。戶設(shè)戶長;十戶為甲,甲設(shè)甲長;十甲為保,保設(shè)保長,區(qū)以下為保,保以下為甲。參見錢端升:《民國政制史》,上海:世紀(jì)出版集團(tuán),上海人民出版社,2011年版,第638頁。成為政府行政權(quán)力向下延伸的觸手,并兼具管理控制基層社會(huì)的作用,是統(tǒng)治階級建立基層政權(quán)系統(tǒng)與保障基層組織運(yùn)行的重要手段。因此,南京國民政府時(shí)期,蔣介石在全國推行保甲制度,以達(dá)到維持地方社會(huì)秩序、統(tǒng)制民眾、“反共剿共”等施政規(guī)劃及目的?；诖?保甲制度作為國民黨反動(dòng)統(tǒng)治的工具,中國共產(chǎn)黨執(zhí)政后,為從真正意義上實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家做主,必須要徹底地、堅(jiān)決地摧毀廢除保甲制度,這也是打碎舊的國家機(jī)器、重構(gòu)組織體系,建立人民民主政權(quán)的必然旨?xì)w。

資料來源:根據(jù)青海省圖書館藏《青海省政府六大中心工作》(1939年4月),第35—37頁整理。

盡管“保甲制度是國民黨反動(dòng)統(tǒng)治的基層機(jī)構(gòu),必須廢除,保長是國民黨反動(dòng)政府指派的,是國民黨反動(dòng)派統(tǒng)治人民壓榨人民的工具和幫兇,應(yīng)該受人民的審查,有罪者應(yīng)受懲處。”“但對一般保甲長在短時(shí)期內(nèi),仍須暫行利用,使之有助于社會(huì)治安之維持”。[1]7與此同時(shí),“保甲長作為保甲組織中的基干人員,則一切任務(wù)端賴其執(zhí)行”[16]。其職責(zé)范圍涉及編組清查所在區(qū)域每家每戶戶口情況,以及編制訓(xùn)練壯丁隊(duì)、登記管理民有槍支等事項(xiàng)(見表1),且要由“甲長執(zhí)行清查,保長每月復(fù)查,區(qū)長按季抽查”[6]185。所以,保甲長手中掌握著龐大的民生、民意資源,是中國共產(chǎn)黨初期政權(quán)建設(shè)重要的經(jīng)驗(yàn)供給方和信息來源。

表1 民國時(shí)期青海省保甲制度中保甲長職責(zé)分工

就戶籍管理一項(xiàng)而言,清查戶口和人事登記,是“地方自治首先要辦的工作”,因?yàn)槠洹靶в弥卮?所有國家征兵、征稅、辦理選舉、維持治安、維護(hù)個(gè)人義務(wù),皆依之為根據(jù)”,因此,必須把每戶的“詳細(xì)地址、戶主姓名、男女性別、已未婚嫁,有無子女、年齡、出生年月日、籍貫、所入何黨、居住年數(shù)、職業(yè)、教育程度、有無廢疾、槍支種類及數(shù)目以及戶口以外的親屬”等,調(diào)查登記,“呈報(bào)縣市政府,按戶發(fā)給門牌”,“貼于門首,以便抽查”[17]?！肚嗪Ｊ≌笾行墓ぷ鳌分袊?yán)格規(guī)定,保甲編訂后,鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)公所應(yīng)分別編造本籍及寄籍、船戶寺廟、僑居外國人的戶數(shù),包括人口、性別、年齡、職業(yè)等信息。此外,在《青海保甲公約》中,除確定該保的甲數(shù)、戶數(shù)、界址和辦公地點(diǎn)外,“要求各住戶就有關(guān)婚嫁、遷出、分戶,死亡、遷入、暫來、暫住、出生等事項(xiàng)嚴(yán)格按照規(guī)定時(shí)間報(bào)呈甲長,并逐級轉(zhuǎn)報(bào)”[6]185。

可見,保甲長對所管轄區(qū)域內(nèi)民政情況十分了解。由此,中國共產(chǎn)黨通過利用保甲人員所掌握的當(dāng)?shù)卦敿?xì)戶口編查情況,便可在接管建政時(shí),調(diào)查登記好各區(qū)域戶口信息,“詳細(xì)地了解全西寧市人民的情況,作為本市發(fā)展生產(chǎn)和政府制定各項(xiàng)政策的科學(xué)根據(jù)”,“有計(jì)劃、有步驟地調(diào)查西寧市的糧食生活必需品,求得供求關(guān)系正?！??！傲私馊芯用?各部門、各單位中,究竟有多少技術(shù)專門人才以及各行各業(yè)的種類數(shù)字,以便通盤研究,合理調(diào)整與量才錄用”,“了解全體居民之年齡、文化、嗜好、就業(yè)與失業(yè)及生活狀況等情形,以便設(shè)法研究,適當(dāng)解決居民中一些急待解決的問題”。“肅清匪徒及盜賊,使少數(shù)破壞分子不致潛伏隱藏,以陰謀破壞治安”,“達(dá)到更進(jìn)一步鞏固社會(huì)秩序,發(fā)展生產(chǎn),安定民生”[2]127。

需要明確的是,利用保甲制度廢除舊政權(quán)的前提是“有原則的”“暫時(shí)的”,是“在政權(quán)尚未建立與未加強(qiáng)徹底改造的地區(qū)”[18]47實(shí)施的。在這一點(diǎn)上中國共產(chǎn)黨的態(tài)度十分明確:“本著黨的政策精神,我們的方針是:在政治上,徹底摧毀其反動(dòng)機(jī)構(gòu)秩序和制度(這一原則不能動(dòng)搖),以我們?yōu)橹黧w,大膽吸收進(jìn)步的知識分子和各民族反馬同情我之民主人士及國民政府中有用的公務(wù)人員,建立革命的新機(jī)構(gòu)、新秩序、新制度,至于其下屬的反動(dòng)機(jī)構(gòu),我們力量一時(shí)達(dá)不到者,應(yīng)在我監(jiān)督下暫時(shí)利用為我服務(wù),這乃是策略問題,不是政策問題,是暫時(shí)的不是持久的”[2]113,“這種做法,是為了暫時(shí)利用保甲人員,而且是在民主政府的嚴(yán)密控制與廣大群眾的監(jiān)督之下,暫行利用他們,這絕不是承認(rèn)他們在民主政權(quán)系統(tǒng)中的合法地位”[1]8,僅作為建立基層人民政權(quán)過渡的一種手段。

當(dāng)然,對于“誠心實(shí)意立功自贖,且有成績者,即應(yīng)根據(jù)其功績之大小,給予減輕處分或在政治上視其思想轉(zhuǎn)變進(jìn)步程度,分別使用”。如保甲人員能夠“檢舉潛藏該保甲的散兵游勇、特務(wù);呈報(bào)散落該保的武器彈藥及其他軍用品與該保甲居民私有的槍支彈藥;報(bào)告并看管設(shè)在該保的一切公共房產(chǎn)、機(jī)關(guān)、學(xué)校、工廠及其他一切公共財(cái)產(chǎn),使之不受破壞;注意各戶,特別是旅館、客店的來往人員,如發(fā)現(xiàn)可疑分子,立即報(bào)告區(qū)政府;依據(jù)政府之命令辦法,積極支持解放戰(zhàn)爭,辦理戰(zhàn)勤動(dòng)員轉(zhuǎn)運(yùn)和招待”的,則“給他們一個(gè)自新的機(jī)會(huì)”。[2]113-116但是,保甲人員“今后必須低首下心,為人民服務(wù),以求取得人民之寬赦,絕不準(zhǔn)許借人民解放軍及民主政府招牌,招搖撞騙,作威作福,否則一經(jīng)查覺,再不寬貸。最后,飭令他們依據(jù)上述內(nèi)容聯(lián)名具結(jié),保證切實(shí)遵行。如有狡猾的保長,不愿接受上述命令,借辭推諉脫身者,一概不準(zhǔn)”[1]7-8。

綜上,解放初期廢除西寧保甲制度時(shí),中國共產(chǎn)黨“在政權(quán)尚未建立與未加強(qiáng)徹底改造的地區(qū)”,以及不熟悉地方實(shí)際情況、缺乏干部儲(chǔ)備、群眾基礎(chǔ)薄弱等情況下,必先暫時(shí)以“首惡必辦、脅從不問、立功受獎(jiǎng)”為原則,通過保甲人員所掌握了解的本地信息,獲取基層政權(quán)初建的要素準(zhǔn)備,為建立基層人民政權(quán)打牢執(zhí)政基礎(chǔ),“事實(shí)證明這完全是正確的”[19]32。因此,暫時(shí)且有原則地使用保甲人員,獲取建政資源,是中國共產(chǎn)黨在西寧廢除保甲制度和建立基層人民政權(quán)三個(gè)步驟中的第二步。

三、“印把子拿在人民手里”,實(shí)現(xiàn)基層建政

西寧解放后,“依據(jù)上級指示與本省實(shí)際情況建政方針是:‘慎重穩(wěn)進(jìn)’;步驟:先農(nóng)業(yè)區(qū),后農(nóng)牧交錯(cuò)區(qū)?；鶎诱?quán)是先利用保甲制度,繼即搭架子,后則根據(jù)群眾覺悟、社會(huì)治安、干部等條件,分別逐步地進(jìn)行整頓,以至建立各種民主制度,繼而鞏固與擴(kuò)大人民民主專政”[19]32。由此,按照中共中央西北局、西北軍區(qū)賦予第一野戰(zhàn)軍部隊(duì)解放與建政的雙重任務(wù),一軍立即派出干部建立地方新政權(quán),從縣到鄉(xiāng)由部隊(duì)干部開始搭建政權(quán)架子,支持地方建政工作。西寧市軍管會(huì)成立后,立即接管了舊政府及其所屬的5個(gè)區(qū),隨后市政府派出干部組建了6個(gè)人民區(qū)公署。先期組織成立三區(qū)、四區(qū)公署后,西寧市轄區(qū)其他各區(qū)區(qū)公署也相繼成立?！皡^(qū)公署為市政府派出機(jī)關(guān),設(shè)區(qū)長和副區(qū)長,并配備民政、財(cái)糧、生產(chǎn)建設(shè)、武裝助理員或干事,以及文書、會(huì)計(jì)、勤雜等”[4]96。

各區(qū)所轄地域大體以城內(nèi)南北大街為界,以東至東關(guān)為一區(qū),以西至城墻為二區(qū);一區(qū)東至東稍門為三區(qū),東稍門以東為四區(qū),二區(qū)以西至紙房街為五區(qū),五區(qū)外至小橋?yàn)榱鶇^(qū)。1950年5月13日,西寧市政府決定將第六區(qū)劃歸第五區(qū),10月23日,根據(jù)市政府《關(guān)于區(qū)、鄉(xiāng)、村政府更名的通知》要求,“各區(qū)公署改為區(qū)公所,仍為市政府派出機(jī)構(gòu)”。[20]6各人民區(qū)公署的組建,為中國共產(chǎn)黨在西寧建立基層人民政權(quán)搭建了基礎(chǔ)框架,也呈現(xiàn)了西寧市區(qū)行政區(qū)劃的初始樣態(tài)。

西寧市各區(qū)公署成立后,各區(qū)政府積極發(fā)動(dòng)群眾廣泛參與建政?！叭绾伟l(fā)動(dòng)群眾迅速有效地肅清青馬現(xiàn)余勢力、維護(hù)社會(huì)治安鞏固革命秩序,這是建設(shè)人民西寧的首要前提,每個(gè)問題得不到解決,則一切建設(shè)工作,都要受到阻礙”[2]279。為此,一方面通過做好宣傳工作,提高群眾覺悟,廢除舊政權(quán)的保甲組織,完成基層建政。如以“訪貧問苦、群眾大會(huì)、小規(guī)模的座談會(huì)、演秧歌、演劇、照片展覽、閱報(bào)室、問事處等”形式,“向市民宣傳解釋人民解放軍的約法八章及共產(chǎn)黨的政策,藉以揭發(fā)馬步芳的罪惡行為,啟發(fā)群眾覺悟,進(jìn)一步的把群眾組織起來”。同時(shí),組織各級農(nóng)民協(xié)會(huì)、村農(nóng)會(huì)小組、居民小組等,成為人民政府的“有力助手”,“經(jīng)過這一番發(fā)動(dòng)群眾之后,已奠定了廢除保甲組織建立人民街巷政權(quán)的基礎(chǔ)”[21]。另一方面,著手及早召開區(qū)、鄉(xiāng)農(nóng)代會(huì),賦予群眾自治權(quán)利,為建立基層人民政權(quán)做準(zhǔn)備。為維護(hù)社會(huì)秩序,安定人心,順利推進(jìn)各項(xiàng)建政工作,“對于保甲組織,在解放初期,我之力量一時(shí)尚不能到達(dá),不得已采取有條件有原則有策略的暫時(shí)利用辦法”,“在區(qū)以下的基層組織,采取繼續(xù)保留原保、甲組織和利用保、甲人員的方針”[4]96。在“利用”保甲長搭好政權(quán)架子的同時(shí),通過“發(fā)動(dòng)群眾徹底改造政權(quán)”,“摧毀保甲制度,撤換保甲人員”[18]48,建立基層人民政權(quán)的良序過渡。

經(jīng)過廣泛深入動(dòng)員,全市各區(qū)政府于1950年初先后成立各區(qū)所轄的鄉(xiāng)、街政府。至“1950年3月10日,西寧市區(qū)、鄉(xiāng)、街人民政府正式成立,共建立區(qū)人民公署6個(gè),鄉(xiāng)人民政府7個(gè),街人民政府26個(gè),在鄉(xiāng)、街人民政府下設(shè)187個(gè)行政區(qū)(巷),827個(gè)居民小組”[2]332?！敖帧⑧l(xiāng)政府設(shè)街長、鄉(xiāng)長、文書、干事各1人:每個(gè)街、鄉(xiāng)政府內(nèi)設(shè)文教、建設(shè)、擁軍、優(yōu)屬、調(diào)解、治安、生產(chǎn)救災(zāi)、衛(wèi)生等工作委員會(huì)和婦聯(lián)會(huì),鄉(xiāng)農(nóng)會(huì)群眾組織?！薄爸饕蝿?wù)是宣傳黨的政策和法令,發(fā)動(dòng)群眾搞好各級人民代表的選舉,開展社會(huì)調(diào)查,清理反動(dòng)組織和社會(huì)槍支,鎮(zhèn)壓反革命,反特防特,禁毒禁賭,支援抗美援朝,貫徹《婚姻法》。在市區(qū)組織貧民生產(chǎn),建立手工業(yè)互助合作組;在農(nóng)村開展減租減息、反霸斗爭?！苯?、鄉(xiāng)一級政權(quán)是當(dāng)時(shí)城市、農(nóng)村最基層的政權(quán)建置,標(biāo)志著西寧保甲制度被徹底摧毀廢除,基層人民政權(quán)“與各族各界人民直接取得聯(lián)系,并在組織形式上固定下來”[4]97。1950年4月,青海省首屆各族農(nóng)民代表會(huì)議召開,時(shí)任省委書記的張仲良在所作的《青海省目前農(nóng)村工作中幾項(xiàng)任務(wù)》的報(bào)告中明確指出,“現(xiàn)在我們?nèi)嗣竦拿裰髡?quán),縣、區(qū)兩級已全部建立起來了,多年來壓迫我們農(nóng)民的保甲制度,有的縣全部被摧毀了,有的縣則大部分的被摧毀了,有的縣在逐漸改造中,這即是說印把子拿在咱們?nèi)嗣袷掷锪??！盵22]

綜上,中華人民共和國成立后,中國共產(chǎn)黨依據(jù)黨的政策指示及地方具體實(shí)際情況,在接管舊政權(quán)及“利用”保甲人員的基礎(chǔ)上,通過采取宣傳調(diào)查、建立群眾自治組織等方式,教育發(fā)動(dòng)群眾,普遍建立了屬于人民且為人民服務(wù)的街、鄉(xiāng)一級基層民主政權(quán),并配備干部開展了各項(xiàng)初期建政工作。堅(jiān)持群眾路線,搭好政權(quán)架子,建立基層政權(quán)組織,實(shí)現(xiàn)各族人民當(dāng)家做主,是中國共產(chǎn)黨在西寧廢除保甲制度和建立基層人民政權(quán)“三步走”中的最終目標(biāo),此為第三步。

四、 結(jié)論

對于1949年以前國民黨統(tǒng)治期間在全國普遍建立的具有封建專制屬性的保甲制度,中國共產(chǎn)黨在解放各個(gè)城市時(shí),對其態(tài)度十分明確,就是要將這一“反動(dòng)統(tǒng)治工具”徹底地、堅(jiān)決地予以摧毀廢除。各級基層組織作為政治權(quán)力和政治力量向下延伸的重要通道,是政黨執(zhí)政的基礎(chǔ)和關(guān)鍵。因此,中國共產(chǎn)黨必然要建立屬于自己的基層政權(quán)組織體系,以推行政令、治理地方。但在新舊政權(quán)更迭轉(zhuǎn)接中,若要徹底地摧毀廢除舊政權(quán)遺留下的保甲組織及制度,完成建立基層民主政權(quán)的既定任務(wù),中國共產(chǎn)黨必須解決面臨的現(xiàn)實(shí)情況和困難。就青海而言,一是保甲制度的施行已從地方政府的基層管理方式上升為重要的施政策略,并統(tǒng)擴(kuò)區(qū)域全局發(fā)展。西北其他地區(qū)的保甲制度都僅是在政府層面頒布了若干具體辦法,遠(yuǎn)未達(dá)到列入省域施政策略和總體規(guī)劃的程度?！霸谀撤N程度上,保甲制在西北的實(shí)施情況可看做國民黨政府在西北統(tǒng)治力量強(qiáng)弱的晴雨表”[23]。其二,保甲制度將青?；鶎由鐣?huì)控制得密不透風(fēng)。反動(dòng)勢力馬步芳長期在基層民眾間廣泛深入地推行保甲制度,并將這一制度與壯丁制度等其他剝削手段交錯(cuò)連橫,保甲人員通過清查連坐等方式,事無巨細(xì)嚴(yán)密監(jiān)控掌握基層動(dòng)態(tài),很大程度上造成了中國共產(chǎn)黨在西寧解放伊始面臨的無地方黨組織、無干部儲(chǔ)備的問題。

正是基于上述實(shí)際困難,中國共產(chǎn)黨在西寧解放后所采取的應(yīng)對之策,即為先暫時(shí)保留保甲組織“在人民政府及廣大群眾嚴(yán)格監(jiān)督下,履行人民政府的各項(xiàng)臨時(shí)工作措施維持秩序,聽候移交;然后再逐漸地去發(fā)動(dòng)群眾與逐漸地去取消這個(gè)反動(dòng)基層組織,建立人民政權(quán)的基層組織”[21]。由此形成了西寧解放初期,從廢除西寧保甲制度到建立基層人民政權(quán)的三個(gè)鮮明步驟。

另須闡明的是,中國共產(chǎn)黨在西寧廢除保甲制度的三個(gè)步驟并非特殊,而是黨廢除保甲制度的基本政策,在各地區(qū)結(jié)合具體實(shí)際情況貫徹實(shí)施的一般舉措。中華人民共和國成立前夕,中央曾明確指出,“保甲制度必須廢除,這是國民黨反動(dòng)統(tǒng)治在基層社會(huì)的根基”?！皩τ谧镄袊?yán)重且受到多數(shù)人舉報(bào)揭發(fā)的保甲長,應(yīng)該建捕調(diào)查;對于無過錯(cuò)的保甲長,可暫行留用,以幫助維持社會(huì)穩(wěn)定;按照區(qū)為單位,召集區(qū)內(nèi)的各個(gè)保長,到區(qū)政府聽從指派”。[1]7根據(jù)這一政策,可以得出兩個(gè)基本認(rèn)識:第一,保甲制度是國民黨反動(dòng)統(tǒng)治在基層社會(huì)的根基,必須廢除;第二,保甲人員應(yīng)按其犯罪程度,予以甄別利用。這成為中共在西寧廢除保甲制度時(shí)的重要政策依據(jù)。