劉 亞，梁 耀，江思衛(wèi)，李麗娟

（1.廣西壯族自治區(qū)林業(yè)勘測設計院，廣西南寧 530011；2.廣西華森設計咨詢有限公司，廣西南寧 530011）

生態(tài)保護紅線是在生態(tài)空間范圍內(nèi)具有重要生態(tài)功能、必須強制性嚴格保護的區(qū)域，是保障和維護國家生態(tài)安全的底線和生命線，也是國土空間規(guī)劃體系中的重要組成和國土空間管控的重要依據(jù)，對改善環(huán)境質(zhì)量、推進經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展有重要意義[1]。2022年8月，自然資源部、生態(tài)環(huán)境部、國家林業(yè)和草原局印發(fā)《關于加強生態(tài)保護紅線管理的通知（試行）》（自然資發(fā)〔2022〕142 號）（以下簡稱《通知》）明確，生態(tài)保護紅線是國土空間規(guī)劃中的重要管控邊界，生態(tài)保護紅線內(nèi)自然保護地核心保護區(qū)外，禁止開發(fā)性、生產(chǎn)性建設活動，在符合法律法規(guī)的前提下，僅允許10項對生態(tài)功能不造成破壞的有限人為活動。生態(tài)保護紅線一旦劃定，必須實行嚴格管理。目前，隨著我國生態(tài)保護紅線劃定工作全面完成，生態(tài)保護紅線已由“劃定”階段轉入“嚴守”階段[2]。

學者們圍繞生態(tài)保護紅線管控[3-5]及評估和調(diào)整[6-9]進行了大量研究。廣西生態(tài)保護紅線范圍內(nèi)人工商品林調(diào)整方面的研究未見報道。廣西于2019 年7 月啟動生態(tài)保護紅線評估工作，林業(yè)部門管理的森林、草原和濕地為評估的主要對象。廣西人工林面積常年居全國首位，林業(yè)產(chǎn)業(yè)總產(chǎn)值居全國前列。根據(jù)2020 年度森林資源管理“一張圖”成果數(shù)據(jù)（以下簡稱一張圖數(shù)據(jù)），人工林中的人工商品林占比近90%，具有重要的經(jīng)濟價值。人工商品林是林農(nóng)生計所依，直接影響林農(nóng)收入和林業(yè)經(jīng)濟。在生態(tài)保護紅線評估劃定過程中，廣西林業(yè)部門投入大量人力、物力對生態(tài)保護紅線范圍內(nèi)的人工商品林進行多次論證、評估和調(diào)整，為生態(tài)保護紅線后續(xù)的穩(wěn)定管控做出了積極貢獻。但生態(tài)保護紅線范圍內(nèi)仍保留了一定面積的人工商品林，生態(tài)保護與林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營仍存在矛盾。為更好地處理生態(tài)保護紅線管控與林農(nóng)利益的關系，保障生態(tài)保護建設與社會發(fā)展穩(wěn)定、協(xié)調(diào)推進，本研究以廣西生態(tài)保護紅線范圍內(nèi)的人工商品林為研究對象，對其所處地理位置、生態(tài)功能區(qū)位和權屬3 方面進行分析，探討生態(tài)保護紅線范圍內(nèi)人工商品林調(diào)整對策和建議。

1 材料與方法

1.1 研究區(qū)概況

廣西（104°26′～112°03′E，20°54′～26°23′N）是我國唯一沿海、沿江和沿邊的少數(shù)民族自治區(qū)，地處我國南疆，東連廣東省，東北接湖南省，西北靠貴州省，西與云南省毗鄰，南臨北部灣，西南與越南接壤，大陸海岸線長約1 628.59 km，是西南地區(qū)最便捷的出海通道。廣西屬亞熱帶季風氣候，氣候溫暖，熱量豐富，雨水豐沛；夏季時間長、氣溫高且降水多，冬季時間短、天氣干暖。根據(jù)2021 年廣西國土年度變更調(diào)查成果統(tǒng)計，全區(qū)土地總面積為23.76萬平方千米，其中林地面積為16.10 萬平方千米，占全區(qū)土地總面積的67.76%。

1.2 數(shù)據(jù)來源

采用2022 年度廣西“三區(qū)三線”劃定成果中的生態(tài)保護紅線矢量數(shù)據(jù)（以下簡稱紅線數(shù)據(jù)）和一張圖數(shù)據(jù)。自然保護地、主要江河源頭等重要區(qū)域范圍均采用有關主管部門提供的界限范圍矢量數(shù)據(jù)。

1.3 研究方法

采用地理信息系統(tǒng)軟件和數(shù)據(jù)庫管理軟件對各矢量數(shù)據(jù)進行疊加分析、圖斑面積計算和圖斑地塊位置分布分析；研究收集到的生態(tài)保護紅線管控、評估和調(diào)整等方面的文獻資料，結合廣西自然資源部門和林業(yè)部門目前正在開展的資源調(diào)查、監(jiān)測和管理方面的政策和規(guī)定，為生態(tài)保護紅線范圍內(nèi)人工商品林調(diào)整提出可供參考的建議。

2 生態(tài)保護紅線范圍內(nèi)人工商品林情況

2.1 基本情況

通過數(shù)據(jù)分類統(tǒng)計分析，按林地所有權進行劃分，廣西生態(tài)保護紅線范圍內(nèi)的人工商品林可分為國有林地和集體林地，其中集體林地占比超70%；根據(jù)國家部委有關規(guī)則進行統(tǒng)計，位于重要江河干流源頭兩岸、重要濕地和水庫周邊等重要區(qū)域的人工商品林占絕大多數(shù)。

2.2 人工商品林分布

利用地理信息系統(tǒng)軟件對研究區(qū)生態(tài)保護紅線數(shù)據(jù)進行篩查，按照圖形形狀、分布位置和所屬區(qū)域，將人工商品林劃分為2種分布類型，即獨立斑塊和邊緣斑塊。人工商品林地塊位于生態(tài)保護紅線區(qū)域內(nèi)部，且周邊均為非人工商品林，為獨立斑塊（圖1）。人工商品林地塊位于生態(tài)保護紅線區(qū)域邊緣，且周邊為非人工商品林或非生態(tài)保護紅線區(qū)域，為邊緣斑塊；此類型可分為邊緣獨立斑塊（圖2）和邊緣細碎斑塊（圖3）。

圖1 獨立斑塊Fig.1 Separate patch

圖2 邊緣獨立斑塊Fig.2 Marginal separate patch

圖3 邊緣細碎斑塊Fig.3 Marginal narrow patch

2.3 不同權屬人工商品林調(diào)整需求

結合生態(tài)保護紅線評估劃定過程中各地反映的情況和走訪調(diào)研收集到的反饋信息，國有經(jīng)營單位和林農(nóng)對于生態(tài)保護紅線范圍內(nèi)人工商品林的調(diào)整需求較迫切。國有經(jīng)營單位中，部分林場在機構改革后轉變?yōu)椴铑~撥款事業(yè)單位，僅30%左右的財政撥款，其余經(jīng)費來自森林經(jīng)營收入，經(jīng)濟壓力較大，需保證一定面積可正常經(jīng)營的人工商品林才能維持運轉；部分林場花費大量人力、物力和財力經(jīng)營的森林資源被劃入生態(tài)保護紅線范圍內(nèi)，因受強制性嚴格管理而不能被正常采伐，造成一定的經(jīng)濟損失。集體經(jīng)營中，人工商品林保護與利用的矛盾更明顯；林農(nóng)多年經(jīng)營的用材林被劃入生態(tài)保護紅線范圍內(nèi)，不能被正常采伐，直接影響林農(nóng)收入，易引發(fā)社會矛盾，給林區(qū)維穩(wěn)工作帶來隱患。

3 分析與建議

對生態(tài)保護紅線范圍內(nèi)的人工商品林應分階段、分類型進行調(diào)整，調(diào)整結果既要符合生態(tài)保護紅線管控的要求，又要滿足各部門資源統(tǒng)一管理的需求。近年來，自然資源部門和林業(yè)部門開展資源調(diào)查和監(jiān)測工作時，均對人工商品林圖斑有最小面積精度要求。2022 年度《國土變更調(diào)查技術規(guī)程》中，關于最小調(diào)查圖斑面積的規(guī)定為農(nóng)用地（不含設施農(nóng)用地）實地面積400 m2，其他地類實地面積600 m2，荒漠地區(qū)可適當降低精度。在《2023年林草生態(tài)綜合監(jiān)測技術方案》中，林地、草地、濕地、耕地和園地區(qū)劃最小面積為400 m2，其他土地區(qū)劃最小面積為600 m2。

參照上述標準，對生態(tài)保護紅線范圍內(nèi)的人工商品林圖斑進行設定，并參照林業(yè)部門標準，設定生態(tài)保護紅線范圍內(nèi)的人工商品林圖斑區(qū)劃最小面積為400 m2。依據(jù)此標準，將圖斑面積達不到400 m2的地塊定義為細碎圖斑，統(tǒng)一歸類處理；達到400 m2的地塊定義為獨立斑塊，在生態(tài)保護紅線矢量數(shù)據(jù)中作為單獨圖斑進行分析。

3.1 屬性調(diào)整

利用地理信息系統(tǒng)軟件將紅線數(shù)據(jù)與一張圖數(shù)據(jù)進行疊加分析后統(tǒng)計，生態(tài)保護紅線范圍內(nèi)人工商品林連片斑塊面積小于400 m2的細碎圖斑約70 000 個，其中位于重要區(qū)域的細碎圖斑約65 000個，位于非重要區(qū)域的細碎圖斑約5 000 個。在生態(tài)保護紅線劃定、評估等工作過程中，生態(tài)保護紅線矢量數(shù)據(jù)經(jīng)各部門多輪對接和處理后，其范圍內(nèi)的細碎圖斑均處于生態(tài)保護紅線邊緣。針對此部分細碎圖斑，不再論證是否調(diào)出生態(tài)保護紅線范圍，直接調(diào)整圖斑屬性，并按照是否屬于重要區(qū)域、林地權屬和森林類別等順序，將其與周邊屬性一致的圖斑進行合并處理。

3.2 逐步轉換為公益林

按照公益林區(qū)劃界定的有關技術標準，對符合公益林區(qū)劃條件的獨立斑塊，在充分征求林地所有權人意見、尊重林農(nóng)意愿的前提下，將人工商品林地塊轉換為公益林。通過轉換，一方面能使林地所有權人或林農(nóng)獲得公益林森林生態(tài)效益補償，減輕因生態(tài)保護紅線嚴格管理不能正常經(jīng)營帶來的損失，緩解矛盾；另一方面通過簽訂公益林管護合同等措施，確定各方的責、權和利關系，進一步提高林地所有權人或林農(nóng)對生態(tài)保護紅線范圍內(nèi)林區(qū)森林資源的管護意識，維護生態(tài)安全，有利于生態(tài)保護紅線的穩(wěn)定和有效管理。

3.3 政府贖買

嚴旭灃[10]對人工商品林贖買進行了較系統(tǒng)的綜述，康鴻冰等[11]、王季瀟等[12]、池上評等[13]和楊婷等[14]分別對商品林贖買模式、贖買試點、贖買定價和優(yōu)化策略等進行了研究。上述研究為生態(tài)保護紅線范圍內(nèi)人工商品林贖買奠定了良好的理論基礎，并提供了具體可實施的參考。對于生態(tài)保護紅線范圍內(nèi)人工商品林矛盾沖突嚴重、林農(nóng)調(diào)整訴求較強烈和生態(tài)區(qū)位重要需避免人為活動的區(qū)域，可分階段、分類型進行政府贖買。通過贖買，一方面可使林農(nóng)獲得一定補償，減輕因人工商品林劃入生態(tài)保護紅線帶來的經(jīng)濟損失，解決部分因人工商品林不能正常被采伐引發(fā)的林區(qū)矛盾；另一方面可實現(xiàn)生態(tài)保護紅線范圍內(nèi)土地、森林資源的規(guī)模管理和有效配置，有效維護生態(tài)保護紅線范圍內(nèi)的生態(tài)安全和穩(wěn)定。

3.4 生態(tài)保護紅線調(diào)整

《通知》中規(guī)定“生態(tài)保護紅線一經(jīng)劃定，未經(jīng)批準，嚴禁擅自調(diào)整。根據(jù)資源環(huán)境承載能力監(jiān)測、生態(tài)保護重要性評價和國土空間規(guī)劃實施‘五年一評估’情況，可由省級人民政府編制生態(tài)保護紅線局部調(diào)整方案，納入國土空間規(guī)劃修改方案報國務院批準，并抄送生態(tài)環(huán)境部。自然保護地邊界發(fā)生調(diào)整的，省級自然資源主管部門依據(jù)批準文件，對生態(tài)保護紅線作相應調(diào)整，更新國土空間規(guī)劃‘一張圖’。”目前，廣西已完成自然保護地整合優(yōu)化方案工作，對處于自然保護地內(nèi)部分矛盾沖突較大的人工商品林進行優(yōu)化調(diào)出。生態(tài)保護紅線應充分銜接自然保護地整合優(yōu)化方案，將采伐需求強烈、生態(tài)功能較低和經(jīng)營強度大的松樹（Pinusspp.）、杉木（Cunninghamialanceolata）和桉樹（Eucalyptusspp.）等集體人工商品林和差額撥款國有林場經(jīng)營的國有人工商品林，按照一定規(guī)則調(diào)出自然保護地一般控制區(qū)，進而調(diào)出生態(tài)保護紅線范圍。

3.5 保留部分人工商品林

依據(jù)《通知》，生態(tài)保護紅線范圍內(nèi)允許對生態(tài)功能不造成破壞的有限人為活動，包括按規(guī)定對人工商品林進行撫育采伐，或以提升森林質(zhì)量、優(yōu)化棲息地、建設生物防火隔離帶等為目的的樹種更新，依法開展的竹林采伐經(jīng)營。對于調(diào)整需求意愿不強烈、由全額撥款事業(yè)單位經(jīng)營和由于財政資金緊張暫時不能調(diào)整或贖買的人工商品林，可暫時保留在生態(tài)保護紅線范圍內(nèi)，嚴格按照管控規(guī)則進行管理。

4 結論與討論

生態(tài)保護紅線是我國生態(tài)環(huán)境保護的一項重要制度創(chuàng)新，是新時期、新形勢下生態(tài)文明建設作出的一項重大決策部署。生態(tài)保護紅線的強制性要求對林業(yè)部門工作，尤其是人工商品林管理，提出了更高的要求。通過上述分析，針對生態(tài)保護紅線范圍內(nèi)人工商品林的調(diào)整方式主要有屬性調(diào)整、逐步轉換為公益林、政府贖買、生態(tài)保護紅線調(diào)整和保留部分人工商品林。

應高度重視生態(tài)保護紅線范圍內(nèi)人工商品林調(diào)整工作，結合實際情況，采取適當調(diào)整方式。在調(diào)整過程中，應充分考慮林區(qū)的社會和諧穩(wěn)定、紅線范圍內(nèi)的生態(tài)安全、政府財政資金狀況和各林地權利人的意愿。建議在銜接《通知》的前提下盡快出臺與之匹配的管理政策，建立生態(tài)保護紅線管理機制，并加大財政資金支持力度，提高生態(tài)保護紅線管理水平。

利益沖突：所有作者聲明無利益沖突。

作者貢獻聲明：劉亞負責資料收集、政策分析和論文撰寫；梁耀負責資料收集和論文修改；江思衛(wèi)負責文獻檢索、數(shù)據(jù)整理和圖片制作；李麗娟負責數(shù)據(jù)分析和論文修改。