甘雯雯，江錦烽，羅偉強(qiáng)，周興國(guó)，劉忠飛，張慶觀，張桂銘，徐春龍，龍佳峰

（1.廣西壯族自治區(qū)林業(yè)勘測(cè)設(shè)計(jì)院，廣西南寧 530011；2.廣西北部灣林業(yè)產(chǎn)權(quán)交易中心，廣西南寧 530016）

林業(yè)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，其生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)周期長(zhǎng)，易遭受火災(zāi)、洪澇、臺(tái)風(fēng)和雨雪冰凍等自然災(zāi)害，給林農(nóng)帶來(lái)巨大經(jīng)濟(jì)損失；森林保險(xiǎn)在分散林業(yè)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)、穩(wěn)定林業(yè)健康生產(chǎn)和保障林農(nóng)經(jīng)濟(jì)收益等方面發(fā)揮著重要作用[1-2]。自2009 年中央財(cái)政森林保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼工作啟動(dòng)以來(lái)，我國(guó)森林保險(xiǎn)工作取得突破性進(jìn)展。2019年10月，財(cái)政部聯(lián)合相關(guān)部門(mén)印發(fā)《關(guān)于加快農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)高質(zhì)量發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》（財(cái)金〔2019〕102 號(hào)），推動(dòng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)邁向高質(zhì)量發(fā)展新階段。2020 年4 月，廣西壯族自治區(qū)財(cái)政廳等5 部門(mén)印發(fā)《廣西農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)高質(zhì)量發(fā)展工作方案》，明確提高農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)服務(wù)能力、優(yōu)化農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)運(yùn)行機(jī)制、加強(qiáng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和做好農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)組織實(shí)施等具體要求，推動(dòng)廣西農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)高質(zhì)量發(fā)展[3]。廣西現(xiàn)行森林保險(xiǎn)雖已取得明顯成效，但森林保險(xiǎn)發(fā)展仍面臨一些困境，與服務(wù)“三農(nóng)”的實(shí)際需求還有較大差距。

關(guān)于森林保險(xiǎn)高質(zhì)量發(fā)展內(nèi)涵[4]、森林保險(xiǎn)發(fā)展現(xiàn)狀[5]和森林保險(xiǎn)市場(chǎng)供求[6]等內(nèi)容，國(guó)內(nèi)已有學(xué)者開(kāi)展相關(guān)研究；高質(zhì)量發(fā)展背景下森林保險(xiǎn)如何走出發(fā)展困境仍缺乏深入的理論和實(shí)證研究。本研究通過(guò)梳理廣西森林保險(xiǎn)市場(chǎng)供需現(xiàn)狀，分析森林保險(xiǎn)存在的問(wèn)題及其影響因素，進(jìn)而提出森林保險(xiǎn)高質(zhì)量發(fā)展的建議，以期為推進(jìn)廣西森林保險(xiǎn)高質(zhì)量發(fā)展市場(chǎng)機(jī)制創(chuàng)新提供決策參考。

1 廣西森林保險(xiǎn)供需現(xiàn)狀1本部分?jǐn)?shù)據(jù)來(lái)源：廣西森林保險(xiǎn)相關(guān)數(shù)據(jù)來(lái)源于《2022廣西森林保險(xiǎn)發(fā)展報(bào)告》。

1.1 供給市場(chǎng)發(fā)展迅速

1.1.1 承保主體增加

2013 — 2021 年，廣西森林保險(xiǎn)市場(chǎng)承保主體數(shù)量呈上升趨勢(shì)，由2013 年的2 家保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)升至2021 年的7 家保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)（表1）。2021 年的7 家保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)為中國(guó)人民財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)股份有限公司（人保財(cái)險(xiǎn)，PICC）、中國(guó)太平洋財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)股份有限公司（太平洋產(chǎn)險(xiǎn)，CPIC）、北部灣財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)股份有限公司（北部灣保險(xiǎn)，BGIC）、中國(guó)人壽財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)股份有限公司（國(guó)壽財(cái)險(xiǎn)，GPIC）、中國(guó)平安財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)股份有限公司（平安產(chǎn)險(xiǎn)，PAIC）、中華聯(lián)合財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)股份有限公司（中華財(cái)險(xiǎn)，CIC）和中國(guó)大地財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)股份有限公司（大地產(chǎn)險(xiǎn)，CCIC），其通過(guò)獨(dú)立經(jīng)營(yíng)或參與共保體的方式開(kāi)展森林保險(xiǎn)業(yè)務(wù)。

表1 2013—2021年廣西森林保險(xiǎn)市場(chǎng)承保主體Tab.1 Underwriting entities of Guangxi forest insurance markets from 2013 to 2021

1.1.2 市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)向好

自2013 年政策性森林保險(xiǎn)在廣西全面鋪開(kāi)以來(lái)，廣西森林保險(xiǎn)規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大，林業(yè)風(fēng)險(xiǎn)抵御能力增強(qiáng)，承保面積和保費(fèi)總額位居全國(guó)前列。截至2021 年，廣西森林保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼政策覆蓋14 個(gè)市111 個(gè)縣（市、區(qū)），承保面積達(dá)1.31 億畝，比2013 年高出3.8 倍，年均增長(zhǎng)率為21.71%（表2）。2021 年保費(fèi)總額為2.18億元，比2013年高出3.5倍，年均增長(zhǎng)率為20.58%。2013 — 2021 年，理賠金額波動(dòng)明顯，2014 年最高（1.27 億元），2021 年降至0.29 億元，降幅為76.93%；2021 年完成理賠829 起，累計(jì)向1 530戶林農(nóng)支付賠款，簡(jiǎn)單賠付率為13.44%。

表2 2013—2021年廣西森林保險(xiǎn)承保理賠情況Tab.2 Underwriting and claim settlements of Guangxi forest insurances from 2013 to 2021

2019 年10 月起，針對(duì)沿海臺(tái)風(fēng)災(zāi)害頻發(fā)、保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)賠付率過(guò)高和承保不積極等問(wèn)題，由北部灣保險(xiǎn)、人保財(cái)險(xiǎn)、太平洋產(chǎn)險(xiǎn)和國(guó)壽財(cái)險(xiǎn)4家保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)成立共保體，對(duì)欽州、北海、防城港和玉林4 個(gè)市采用共保體模式開(kāi)展森林保險(xiǎn)業(yè)務(wù)。2021 年，欽州市、北海市、防城港市和玉林市共保體承保面積為595.91 萬(wàn)畝，同比下降12.68%，承保率為22.45%；2021 年新增梧州市共保體，承保面積為550.66 萬(wàn)畝，承保率為43.05%。

1.1.3 市場(chǎng)分布集中

從承保面積來(lái)看，2019 — 2021 年廣西森林保險(xiǎn)市場(chǎng)承保面積前3 位均為人保財(cái)險(xiǎn)、北部灣保險(xiǎn)和太平洋產(chǎn)險(xiǎn)，合計(jì)承保面積占總承保面積的比例均超過(guò)85%（圖1）。其中，人保財(cái)險(xiǎn)一直保持森林保險(xiǎn)市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)地位，2019、2020 和2021 年的承保面積分別占總承保面積的39.04%、36.22%和40.39%；北部灣保險(xiǎn)保持相對(duì)優(yōu)勢(shì)地位，2019、2020 和2021年的承保面積分別占28.45%、33.19%和32.74%；太平洋產(chǎn)險(xiǎn)位居第3，2019、2020 和2021 年的承保面積分別占20.14%、21.95%和22.38%；其他保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的承保面積占比均低于10%。廣西森林保險(xiǎn)市場(chǎng)集中程度較高。

圖1 2019—2021年廣西森林保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)承保面積占比Fig.1 Proportions of underwriting areas by forest insurance institutions in Guangxi from 2019 to 2021

1.1.4 市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)趨激烈

市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)程度采用表征絕對(duì)集中度的CRn指數(shù)和表征相對(duì)集中度的赫芬達(dá)爾-赫希曼指數(shù)（HHI指數(shù)）[7]進(jìn)行測(cè)算，計(jì)算公式為：

式中，xi為第i家保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)保費(fèi)收入占總保費(fèi)收入的比重；n為保費(fèi)收入排名前n位的保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)數(shù)量。本研究根據(jù)各保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)實(shí)際保費(fèi)收入情況，將n取值為3。

式中，xi為第i家保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)保費(fèi)收入占總保費(fèi)收入的比重；n為代表市場(chǎng)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)總數(shù)。

采用CRn和HHI指數(shù)對(duì)2013 — 2021 年廣西森林保險(xiǎn)市場(chǎng)結(jié)構(gòu)進(jìn)行測(cè)算；參照美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家貝恩和美國(guó)司法部分別對(duì)CRn和HHI指數(shù)的劃分標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)市場(chǎng)結(jié)構(gòu)進(jìn)行劃分。2013 — 2021 年，廣西森林保險(xiǎn)CR3指數(shù)呈緩慢下降趨勢(shì)；2013 — 2017 年，森林保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)僅有2 ～3 家，CR3指數(shù)均為1，因此主要對(duì)2018 — 2021 年的數(shù)據(jù)進(jìn)行分析；2018 — 2021年，CR3指數(shù)由0.98 降至0.90，說(shuō)明隨保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)數(shù)量增加，廣西森林保險(xiǎn)市場(chǎng)集中度下降，競(jìng)爭(zhēng)程度增加，但仍屬于高寡占Ⅰ型（圖2）。2013 — 2021 年，HHI指數(shù)由0.79 驟降為0.44，之后緩慢下降至0.29，保險(xiǎn)市場(chǎng)由高寡占Ⅰ型向高寡占Ⅱ型轉(zhuǎn)變，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)程度呈上升趨勢(shì)。結(jié)果顯示，廣西森林保險(xiǎn)的CR3和HHI指數(shù)仍處于較高水平，市場(chǎng)結(jié)構(gòu)仍處于高寡占型階段；但隨著國(guó)家、自治區(qū)對(duì)政策性森林保險(xiǎn)重視程度增加，保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)參與積極性升高，廣西森林保險(xiǎn)供給市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)趨于激烈。

圖2 2013—2021年廣西森林保險(xiǎn)市場(chǎng)CR3和HHI指數(shù)變化Fig.2 Changes of CR3 and HHI indexes in Guangxi forest insurance markets from 2013 to 2021

1.2 森林保險(xiǎn)潛在需求高

1.2.1 造林面積持續(xù)提升

長(zhǎng)期以來(lái)，特別是黨的十八大以來(lái)，廣西深入貫徹落實(shí)習(xí)近平生態(tài)文明思想和習(xí)近平總書(shū)記對(duì)廣西工作系列重要指示精神，廣西國(guó)土綠化水平持續(xù)提升，連續(xù)十余年每年完成植樹(shù)造林300 萬(wàn)畝以上。隨《全國(guó)重要生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和修復(fù)重大工程總體規(guī)劃》和《廣西壯族自治區(qū)國(guó)土科學(xué)綠化總體規(guī)劃》等實(shí)施，廣西森林面積持續(xù)增加，極大激發(fā)森林保險(xiǎn)的市場(chǎng)需求。目前，廣西大多數(shù)公益林已投保森林保險(xiǎn)，但商品林承保率較低，僅為43.88%，廣西森林保險(xiǎn)仍有廣闊發(fā)展前景。

1.2.2 林業(yè)產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展

經(jīng)過(guò)多年發(fā)展，林業(yè)已成為廣西綠色經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要引擎，在鄉(xiāng)村振興、富民興桂中均發(fā)揮重要作用。廣西林業(yè)總產(chǎn)值從2016年的4 777億元增至2021 年的8 487 億元，年均增長(zhǎng)12.18%，居全國(guó)第2位。廣西以約占全國(guó)5%的林地，生產(chǎn)出全國(guó)近一半的木材；2021 年，廣西木材產(chǎn)量為3 900 萬(wàn)立方米，居全國(guó)第1位。2011年以來(lái)，林下經(jīng)濟(jì)規(guī)模和產(chǎn)值連續(xù)位居全國(guó)前列。隨著林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，特別是特色經(jīng)濟(jì)林、林下經(jīng)濟(jì)、森林旅游和森林康養(yǎng)等高附加值林業(yè)產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展，經(jīng)營(yíng)主體的風(fēng)險(xiǎn)管理意識(shí)加強(qiáng)，保險(xiǎn)購(gòu)買(mǎi)能力也在增加，給森林保險(xiǎn)發(fā)展帶來(lái)了機(jī)遇。

1.2.3 國(guó)家儲(chǔ)備林大力推進(jìn)

《廣西加快推進(jìn)國(guó)家儲(chǔ)備林高質(zhì)量發(fā)展十條措施》中提出，力爭(zhēng)到2025 年國(guó)家儲(chǔ)備林貸款余額達(dá)到1 000 億元，新建國(guó)家儲(chǔ)備林1 000 萬(wàn)畝，將廣西打造成為全國(guó)最大的國(guó)家儲(chǔ)備林核心基地。截至2021 年底，廣西建設(shè)國(guó)家儲(chǔ)備林面積超過(guò)1 100 萬(wàn)畝，建設(shè)規(guī)模居全國(guó)第1 位。國(guó)家儲(chǔ)備林擁有廣闊發(fā)展空間，大力推進(jìn)國(guó)家儲(chǔ)備林建設(shè)的同時(shí)應(yīng)做好風(fēng)險(xiǎn)管控、健全風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制。國(guó)家儲(chǔ)備林保險(xiǎn)可為國(guó)家儲(chǔ)備林項(xiàng)目建設(shè)提供風(fēng)險(xiǎn)分散與轉(zhuǎn)移機(jī)制，對(duì)提升國(guó)家儲(chǔ)備林項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)綜合保障能力、完善國(guó)家儲(chǔ)備林風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制有重要意義。目前，國(guó)家儲(chǔ)備林保險(xiǎn)得到廣西壯族自治區(qū)林業(yè)局的重視和支持，將被全面納入政策性森林保險(xiǎn)范圍，實(shí)行無(wú)賠款優(yōu)待政策，將不斷提高保險(xiǎn)金額，降低保險(xiǎn)費(fèi)率，減少建設(shè)主體的融資成本。

1.2.4 特色險(xiǎn)種需求強(qiáng)烈

廣西現(xiàn)行森林保險(xiǎn)險(xiǎn)種有中央財(cái)政補(bǔ)貼險(xiǎn)種5種、自治區(qū)險(xiǎn)種2 種和地方特色險(xiǎn)種3 種，主要包括公益林、商品林、油茶（Camelliaoleifera）、核桃（Juglansregia）、澳洲堅(jiān)果（Macadamiaintegrifolia）、林木種苗、油茶收入、林下中草藥、古樹(shù)名木和林業(yè)碳匯等險(xiǎn)種。目前，針對(duì)草原、生物多樣性、林業(yè)野生動(dòng)物肇事和紅樹(shù)林等尚未開(kāi)發(fā)出成熟的保險(xiǎn)產(chǎn)品，這將是森林保險(xiǎn)重要的潛在市場(chǎng)。此外，廣西是我國(guó)重要的經(jīng)濟(jì)林生產(chǎn)基地，全區(qū)經(jīng)濟(jì)林面積達(dá)4 000多萬(wàn)畝，八角（Illiciumverum）、肉桂（Cinnamomum cassia）、板栗（Castaneamollissima）、柿子（Diospyros kaki）和油桐（Verniciafordii）等特色經(jīng)濟(jì)林保險(xiǎn)有待進(jìn)一步開(kāi)發(fā)[8]。隨著廣西森林保險(xiǎn)高質(zhì)量發(fā)展，森林保險(xiǎn)將從覆蓋物化成本保險(xiǎn)逐漸轉(zhuǎn)向收入保險(xiǎn)，將釋放出巨大潛能。

2 廣西森林保險(xiǎn)發(fā)展困境

2.1 有效需求不足

2.1.1 林農(nóng)參保意愿低

林農(nóng)經(jīng)營(yíng)的林地面積小，采取傳統(tǒng)的粗放型經(jīng)營(yíng)方式，林業(yè)收入占家庭收入比重小[9]，因此不愿增加森林經(jīng)營(yíng)的成本；偏遠(yuǎn)山區(qū)的林農(nóng)受教育程度較低，保險(xiǎn)意識(shí)匱乏[10]，認(rèn)為森林保險(xiǎn)意義不大且不劃算；各地區(qū)森林保險(xiǎn)發(fā)展不均衡，部分保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)對(duì)森林保險(xiǎn)業(yè)務(wù)重視程度不高，開(kāi)展森林保險(xiǎn)的宣傳和推廣較少，林農(nóng)對(duì)森林保險(xiǎn)相關(guān)政策、保險(xiǎn)產(chǎn)品條款和內(nèi)容了解不足，未能充分認(rèn)識(shí)森林保險(xiǎn)的價(jià)值和功能。因此，林農(nóng)對(duì)森林保險(xiǎn)的投保主動(dòng)性不強(qiáng)，參保意愿低。

2.1.2 風(fēng)險(xiǎn)保障水平偏低

新一輪集體林權(quán)制度改革背景下，廣西林業(yè)專(zhuān)業(yè)合作社達(dá)到1 498 個(gè)；國(guó)有林場(chǎng)全面完成改革，從175家優(yōu)化整合為145家，形成了一批經(jīng)營(yíng)規(guī)模較大的新型林業(yè)經(jīng)營(yíng)主體。新型林業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的經(jīng)營(yíng)方式與林農(nóng)存在差異，對(duì)森林保險(xiǎn)的需求也存在明顯差異[11]。然而現(xiàn)行森林保險(xiǎn)保障水平較低，與廣西林業(yè)發(fā)展呈現(xiàn)出的高成本、高投入特點(diǎn)不相符，難以達(dá)到新型林業(yè)經(jīng)營(yíng)主體風(fēng)險(xiǎn)管理的要求，導(dǎo)致有保險(xiǎn)需求的新型林業(yè)經(jīng)營(yíng)主體無(wú)投保意愿。

廣西森林保險(xiǎn)責(zé)任為再植成本，僅包括林木受災(zāi)損失后按造林技術(shù)規(guī)程恢復(fù)森林第1 年的總費(fèi)用，與造林完全成本、林木價(jià)值保障需求有很大差距[12]。廣西桉樹(shù)（Eucalyptusspp.）、松樹(shù)（Pinusspp.）和杉木（Cunninghamialanceolata）等主要造林樹(shù)種的再植成本為1 500 元/畝以上，當(dāng)前商品林保額為1 250元/畝，最大保障程度僅為83%左右，難以滿足林農(nóng)和新型林業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的投保需求。

2.1.3 費(fèi)率厘定不合理

科學(xué)的費(fèi)率厘定是刺激森林保險(xiǎn)需求的有力保障[13]。廣西已針對(duì)商品林進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)區(qū)劃，根據(jù)區(qū)域特點(diǎn)、風(fēng)險(xiǎn)類(lèi)型和受災(zāi)程度將商品林劃分為中高風(fēng)險(xiǎn)區(qū)和低風(fēng)險(xiǎn)區(qū)，制定差異化保險(xiǎn)費(fèi)率，在一定程度上優(yōu)化了保險(xiǎn)定價(jià)機(jī)制。但廣西風(fēng)險(xiǎn)區(qū)劃和費(fèi)率厘定仍處于起步階段，保險(xiǎn)定價(jià)和費(fèi)率厘定不夠精細(xì)。不同樹(shù)種受同一自然災(zāi)害的影響、同一樹(shù)種在不同地區(qū)受自然災(zāi)害的影響和同一自然災(zāi)害在不同年度的發(fā)生頻率等均有差異。目前，尚未建立科學(xué)的森林保險(xiǎn)費(fèi)率擬訂機(jī)制和動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，不能客觀地反映林木、地區(qū)和風(fēng)險(xiǎn)差異[1]。

2.1.4 產(chǎn)品創(chuàng)新力度不足

產(chǎn)品多元化是促進(jìn)森林保險(xiǎn)進(jìn)一步發(fā)展的關(guān)鍵措施?！蛾P(guān)于加快農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)高質(zhì)量發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》和《廣西農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)高質(zhì)量發(fā)展工作方案》等文件均提出，擴(kuò)大農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)覆蓋面，鼓勵(lì)各地因地制宜開(kāi)展特色險(xiǎn)種，不斷豐富保險(xiǎn)品種。廣西積極創(chuàng)新開(kāi)發(fā)新險(xiǎn)種，但大部分僅在小范圍內(nèi)試行，承保規(guī)模較小，推廣力度不足。如廣西2020年率先在全國(guó)開(kāi)發(fā)油茶收入保險(xiǎn)，2021 年承保面積僅為2.56 萬(wàn)畝，占全區(qū)油茶種植面積的0.30%；來(lái)賓市金秀瑤族自治縣、貴港市平南縣和崇左市龍州縣2021年開(kāi)發(fā)中藥材保險(xiǎn)，2021 年的承保面積僅為2.50 萬(wàn)畝，占全區(qū)中藥材種植面積的0.35%。此外，經(jīng)濟(jì)林、紅樹(shù)林和林業(yè)野生動(dòng)物肇事等保險(xiǎn)產(chǎn)品開(kāi)發(fā)較緩慢。廣西現(xiàn)有森林保險(xiǎn)品種與其優(yōu)質(zhì)森林資源和林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展尚不匹配，難以滿足多元化需求。

2.2 有效供給缺乏

2.2.1 保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)成本較高

森林保險(xiǎn)涉及許多林業(yè)技術(shù)問(wèn)題，其中承保資料收集、林權(quán)歸屬確定和損失鑒定等方面均需林業(yè)部門(mén)協(xié)作參與；因人員和經(jīng)費(fèi)問(wèn)題，林業(yè)部門(mén)難以全面協(xié)助保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)開(kāi)展森林保險(xiǎn)相關(guān)業(yè)務(wù)。廣西是林業(yè)大省，林地面積大，同時(shí)呈現(xiàn)林地小而散的特點(diǎn)[14]，投保人和保險(xiǎn)標(biāo)的分布較廣。目前，公益林保險(xiǎn)實(shí)行縣（市、區(qū)）級(jí)的統(tǒng)一投保模式；對(duì)于商品林保險(xiǎn)，保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)需挨家挨戶采集林農(nóng)身份證號(hào)、聯(lián)系方式和林權(quán)證復(fù)印件等投保信息，耗費(fèi)的時(shí)間、賠付和契約成本等均較高，而較低的保費(fèi)嚴(yán)重抑制保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)產(chǎn)品創(chuàng)新的積極性，保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)動(dòng)力不足。

2.2.2 保險(xiǎn)服務(wù)水平偏低

目前，廣西已建立森林保險(xiǎn)市一級(jí)公司82 個(gè)、縣（市、區(qū)）一級(jí)支公司484 個(gè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務(wù)站2 017 個(gè)和村級(jí)服務(wù)點(diǎn)4 661 個(gè)，森林保險(xiǎn)服務(wù)水平得到有效提升，但設(shè)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的基層網(wǎng)點(diǎn)人力薄弱[15]，設(shè)施條件較差。如人保財(cái)險(xiǎn)浦北縣支公司在6個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)掛牌設(shè)立森林保險(xiǎn)服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)，實(shí)際僅1 個(gè)服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)正常開(kāi)展森林保險(xiǎn)業(yè)務(wù)。理賠評(píng)估調(diào)研發(fā)現(xiàn)，保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)存在操作不規(guī)范、隨意降低賠付標(biāo)準(zhǔn)的行為；大部分保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)理賠金額計(jì)算基數(shù)為再植成本，約為400 ～850 元/畝，與文件規(guī)定的現(xiàn)行保險(xiǎn)金額1 250元/畝有較大差距。理賠手續(xù)繁瑣，定損理賠周期過(guò)長(zhǎng)，影響災(zāi)后恢復(fù)與再生產(chǎn)，導(dǎo)致森林保險(xiǎn)有效供給嚴(yán)重不足。

2.2.3 運(yùn)行模式缺乏競(jìng)爭(zhēng)

2021 年4 月，自治區(qū)財(cái)政廳印發(fā)《廣西壯族自治區(qū)財(cái)政廳關(guān)于明確政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)承保機(jī)構(gòu)名單的通知》（桂財(cái)金〔2022〕112 號(hào)），并聯(lián)合相關(guān)部門(mén)對(duì)廣西政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)開(kāi)展遴選工作；經(jīng)遴選，確定人保財(cái)險(xiǎn)、太平洋產(chǎn)險(xiǎn)、北部灣保險(xiǎn)、國(guó)壽財(cái)險(xiǎn)、平安產(chǎn)險(xiǎn)、中華財(cái)險(xiǎn)和大地產(chǎn)險(xiǎn)共7 家保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)作為森林保險(xiǎn)承辦機(jī)構(gòu)，并結(jié)合各市和縣（市、區(qū)）現(xiàn)有保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)情況，劃分各保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)相應(yīng)的承保區(qū)域。該舉措在一定程度上保證了森林保險(xiǎn)承保規(guī)模和服務(wù)質(zhì)量的穩(wěn)定性，但森林保險(xiǎn)劃片經(jīng)營(yíng)的模式導(dǎo)致保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)間難以形成有效競(jìng)爭(zhēng)，不利于廣西森林保險(xiǎn)高質(zhì)量發(fā)展。此外，保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)存在選擇承保對(duì)象的現(xiàn)象，不愿承保沿海風(fēng)險(xiǎn)高發(fā)地區(qū)，再加上保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)考評(píng)辦法缺失，良性競(jìng)爭(zhēng)秩序尚未形成。

2.2.4 共保機(jī)制效率較低

森林保險(xiǎn)的市場(chǎng)規(guī)模相對(duì)較小，各保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)單獨(dú)承保1 個(gè)地區(qū)森林保險(xiǎn)業(yè)務(wù)時(shí)，常出現(xiàn)林業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)難以有效分散的問(wèn)題[16]。因此，欽州市、北海市、防城港市、玉林市和梧州市采用共保體的形式開(kāi)展森林保險(xiǎn)相關(guān)業(yè)務(wù)。但從實(shí)施效果來(lái)看，2021年，欽州市、北海市、防城港市和玉林市的共保區(qū)域承保率僅為22.45%，比2020 年有所下降。實(shí)行共保機(jī)制后，原來(lái)由4家公司分別開(kāi)展的工作，現(xiàn)主要由主承保方1家公司負(fù)責(zé)，因基層機(jī)構(gòu)人員少，工作量和工作壓力增加；共保合作磨合度不高，保險(xiǎn)公司間溝通協(xié)調(diào)不暢，存在共保出單、開(kāi)具發(fā)票和攤回分保賠款不及時(shí)等情況，導(dǎo)致共保機(jī)制未能充分實(shí)現(xiàn)有序高效運(yùn)行。

2.2.5 防災(zāi)減損投入不足

防災(zāi)減損是政策性森林保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)的重要工作內(nèi)容之一；通過(guò)提取防災(zāi)減損費(fèi)用，對(duì)災(zāi)害進(jìn)行科學(xué)預(yù)測(cè)與災(zāi)前預(yù)防[17]，可減少森林災(zāi)害的發(fā)生和損失。2019 年11 月，自治區(qū)林業(yè)局印發(fā)《廣西壯族自治區(qū)森林保險(xiǎn)防災(zāi)經(jīng)費(fèi)管理辦法》，明確每年根據(jù)綜合賠付率從保費(fèi)總額中提取0.5%～1.5%作為防災(zāi)經(jīng)費(fèi)。近年來(lái)，廣西積極推進(jìn)防災(zāi)減損費(fèi)機(jī)制，將防災(zāi)減損費(fèi)用于購(gòu)置防災(zāi)防損物資、修繕設(shè)施設(shè)備和建設(shè)管護(hù)隊(duì)伍等，但投入經(jīng)費(fèi)力度仍有待提高。2021 年，廣西共有北部灣保險(xiǎn)、人保財(cái)險(xiǎn)和太平洋產(chǎn)險(xiǎn)3 家保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)投入防災(zāi)減損費(fèi)用，總額為57 萬(wàn)元，僅占森林保險(xiǎn)保費(fèi)總額的0.26%，比2020 年減少288 萬(wàn)元，降幅為83.48%?？梢?jiàn)，保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)對(duì)防災(zāi)減災(zāi)工作重視不夠，投入經(jīng)費(fèi)較少，森林保險(xiǎn)防災(zāi)減災(zāi)服務(wù)供給不足。

3 森林保險(xiǎn)高質(zhì)量發(fā)展建議

3.1 需求方

3.1.1 轉(zhuǎn)變林業(yè)經(jīng)營(yíng)理念

集體林權(quán)制度改革后，林農(nóng)成為林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的主力軍[11]。這雖然有利于產(chǎn)權(quán)明晰、資源配置，但林農(nóng)對(duì)于政策性森林保險(xiǎn)、合作經(jīng)營(yíng)等相關(guān)政策了解較少。政府和保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)應(yīng)加大相關(guān)政策培訓(xùn)和森林保險(xiǎn)宣傳力度，提高林農(nóng)對(duì)新型林業(yè)經(jīng)營(yíng)理念的認(rèn)識(shí)；同時(shí)林農(nóng)自身也需與時(shí)俱進(jìn)，積極響應(yīng)國(guó)家、自治區(qū)相關(guān)政策，為林業(yè)可持續(xù)發(fā)展注入動(dòng)力。

3.1.2 擴(kuò)大林地經(jīng)營(yíng)規(guī)模

保險(xiǎn)面積對(duì)保費(fèi)影響較大，小規(guī)模分散經(jīng)營(yíng)支付的保費(fèi)高于規(guī)?；?jīng)營(yíng)[18]，擴(kuò)大保險(xiǎn)面積是降低保費(fèi)的有效方案之一。我國(guó)現(xiàn)行的森林保險(xiǎn)補(bǔ)貼政策并不完全適用于小戶經(jīng)營(yíng)的林農(nóng)，其未成為政府福利的受益者。政府應(yīng)積極推動(dòng)林地流轉(zhuǎn)、規(guī)范產(chǎn)權(quán)登記和交易等服務(wù)，推進(jìn)林農(nóng)合作化經(jīng)營(yíng)，不僅能激發(fā)林農(nóng)對(duì)森林保險(xiǎn)的潛在需求，使其從補(bǔ)貼政策中受益，還能盤(pán)活閑置的森林資源，促進(jìn)林業(yè)和森林保險(xiǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。

3.2 供給方

3.2.1 提升保險(xiǎn)服務(wù)水平

第一，加強(qiáng)基層服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)建設(shè)，縮短服務(wù)半徑，培養(yǎng)森林保險(xiǎn)專(zhuān)業(yè)人才，提升基層服務(wù)能力。第二，建立政策性森林保險(xiǎn)綠色通道，簡(jiǎn)化理賠程序，做到應(yīng)賠盡賠，能賠快賠，切實(shí)做好承保理賠、查勘定損等專(zhuān)業(yè)化服務(wù)。第三，加大宣傳力度，利用電視、廣播、宣傳手冊(cè)、宣傳欄和微信等方式，定期開(kāi)展宣傳活動(dòng)，提高林農(nóng)對(duì)森林保險(xiǎn)的認(rèn)識(shí)；還可結(jié)合森林保險(xiǎn)理賠案例進(jìn)行宣傳，充分調(diào)動(dòng)林農(nóng)投保積極性。

3.2.2 引導(dǎo)產(chǎn)品升級(jí)創(chuàng)新

單一的森林保險(xiǎn)服務(wù)實(shí)效性有限、適用性較低[19]。保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)應(yīng)針對(duì)各區(qū)域林業(yè)發(fā)展實(shí)際，不斷創(chuàng)新開(kāi)發(fā)森林保險(xiǎn)新險(xiǎn)種，積極拓展森林保險(xiǎn)服務(wù)范圍。積極探索從“保成本”到“保收益”的轉(zhuǎn)變[20]，推行因地制宜、分級(jí)分檔的差異化森林保險(xiǎn)產(chǎn)品；根據(jù)不同區(qū)域、不同樹(shù)種的實(shí)際價(jià)值，設(shè)定保險(xiǎn)金額，使保險(xiǎn)產(chǎn)品能更好地滿足林農(nóng)的保障需求。繼續(xù)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)林、紅樹(shù)林和林業(yè)野生動(dòng)物肇事保險(xiǎn)等險(xiǎn)種落地實(shí)施；深入優(yōu)化油茶收入保險(xiǎn)方案，建立和完善測(cè)產(chǎn)和價(jià)格公布機(jī)制，擴(kuò)大油茶林承保面積，助推廣西油茶“雙千”計(jì)劃，為廣西林業(yè)穩(wěn)定發(fā)展保駕護(hù)航。

3.2.3 完善防災(zāi)減災(zāi)體系

林業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理的核心在于對(duì)災(zāi)害的預(yù)防和監(jiān)測(cè)，可通過(guò)科技手段及健全風(fēng)險(xiǎn)防范和應(yīng)急處置機(jī)制，提升森林災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警、識(shí)別和管控能力。保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)應(yīng)加大防災(zāi)減損費(fèi)的投入力度，積極與林業(yè)主管部門(mén)和新型林業(yè)經(jīng)營(yíng)主體、林農(nóng)等投保主體合作，通過(guò)構(gòu)建完善的風(fēng)險(xiǎn)管控體系，健全風(fēng)險(xiǎn)防范和應(yīng)急處置機(jī)制，提高林業(yè)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理水平，減少森林受災(zāi)面積，進(jìn)而降低保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的賠付率。保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)應(yīng)定期跟進(jìn)信息化設(shè)備類(lèi)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)類(lèi)防災(zāi)防損項(xiàng)目的需求、審批和采購(gòu)工作，重點(diǎn)實(shí)施各地區(qū)和新型林業(yè)經(jīng)營(yíng)主體實(shí)際關(guān)注度較高、急需解決和森林防護(hù)預(yù)期效果明顯的項(xiàng)目。

3.3 政府方

3.3.1 優(yōu)化保險(xiǎn)運(yùn)行機(jī)制

一是探索引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。建立以服務(wù)能力為導(dǎo)向的保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)招投標(biāo)模式，統(tǒng)一制定森林保險(xiǎn)招投標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)，并由各地級(jí)市自行招標(biāo)。二是優(yōu)化共保體運(yùn)行模式[21]。由于共保區(qū)域發(fā)生災(zāi)害的頻率較高，單純的高風(fēng)險(xiǎn)區(qū)共保仍無(wú)法分散區(qū)域風(fēng)險(xiǎn)，探討建立共保體與低風(fēng)險(xiǎn)區(qū)的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，高風(fēng)險(xiǎn)承保任務(wù)搭配低風(fēng)險(xiǎn)承保任務(wù)，從政策制度上均衡高風(fēng)險(xiǎn)區(qū)的承保風(fēng)險(xiǎn)。三是大力推進(jìn)商品林統(tǒng)保機(jī)制?？梢源寮?jí)集體經(jīng)濟(jì)組織的形式開(kāi)展林業(yè)保險(xiǎn)合作模式，推動(dòng)農(nóng)村一攬子保險(xiǎn)，進(jìn)一步提高承保率；探索區(qū)直國(guó)有林場(chǎng)統(tǒng)保模式，各區(qū)直國(guó)有林場(chǎng)可通過(guò)招投標(biāo)或競(jìng)爭(zhēng)性談判等方式，選擇1 家保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)統(tǒng)一承保森林保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，降低投保成本，提高承保理賠工作效率。

3.3.2 完善財(cái)政補(bǔ)貼政策

森林保險(xiǎn)運(yùn)作成本較高，僅憑保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)一方難以維持穩(wěn)定運(yùn)行，政府應(yīng)逐步完善財(cái)政補(bǔ)貼政策。第一，積極爭(zhēng)取中央財(cái)政支持，拓寬保費(fèi)補(bǔ)貼保險(xiǎn)品種范圍，將國(guó)家儲(chǔ)備林保險(xiǎn)、油茶收入保險(xiǎn)及林下中草藥保險(xiǎn)納入中央財(cái)政補(bǔ)貼范圍。第二，設(shè)置差異化補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，依據(jù)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)、費(fèi)率水平和地區(qū)經(jīng)濟(jì)等因素制定差異化財(cái)政補(bǔ)貼，對(duì)相對(duì)貧困地區(qū)、新型林業(yè)經(jīng)營(yíng)主體應(yīng)予以財(cái)政傾斜，積極引導(dǎo)、鼓勵(lì)森林保險(xiǎn)“擴(kuò)面”“提標(biāo)”，實(shí)現(xiàn)各地區(qū)森林保險(xiǎn)高質(zhì)量發(fā)展。

3.3.3 制定考核評(píng)價(jià)辦法

建議政府出臺(tái)森林保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)考核評(píng)價(jià)辦法，加強(qiáng)對(duì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)承辦森林保險(xiǎn)業(yè)務(wù)組織體系、保險(xiǎn)產(chǎn)品、服務(wù)水平和宣傳管理等重要指標(biāo)的考核，以規(guī)范保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)行為，推動(dòng)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)切實(shí)履行政策性森林保險(xiǎn)實(shí)施主體責(zé)任，建立健全基層森林保險(xiǎn)服務(wù)體系，提高保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)服務(wù)質(zhì)量和水平。通過(guò)實(shí)施考核評(píng)價(jià)，進(jìn)一步完善分工合理、協(xié)作有力和運(yùn)轉(zhuǎn)高效的森林保險(xiǎn)工作機(jī)制，著力提高承保、定損和理賠等環(huán)節(jié)的精準(zhǔn)度和時(shí)效性。

利益沖突：所有作者聲明無(wú)利益沖突。

作者貢獻(xiàn)聲明：甘雯雯負(fù)責(zé)方案擬定、文獻(xiàn)檢索和論文撰寫(xiě)與修改；周興國(guó)、劉忠飛、張慶觀、張桂銘和徐春龍負(fù)責(zé)數(shù)據(jù)整理和案例素材收集；江錦烽、羅偉強(qiáng)和龍佳峰負(fù)責(zé)論文撰寫(xiě)指導(dǎo)。