苗大雷 安雯晴

內(nèi)容提要：城市社區(qū)治理是基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的重要組成部分，目前，社區(qū)精細(xì)化治理成為城市社區(qū)建設(shè)和社區(qū)治理走向深化后需關(guān)注的重點方向和發(fā)展趨勢。以“為了社會的治理”這種具有中國特色的社會治理模式為參照，在技術(shù)維度基礎(chǔ)上引入人本和制度兩個新維度，構(gòu)建“人本—技術(shù)—制度”三維框架，可以系統(tǒng)闡釋城市社區(qū)精細(xì)化治理的多重內(nèi)涵，并審視當(dāng)前存在的實踐困境，進(jìn)而提出優(yōu)化路徑。研究發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前在邁向城市社區(qū)精細(xì)化治理過程中面臨重技術(shù)輕人本、忽視技術(shù)治理的意外后果和制度建設(shè)相對滯后等困境與挑戰(zhàn)。未來城市社區(qū)精細(xì)化治理的推進(jìn)和優(yōu)化應(yīng)堅持人民至上理念，著力調(diào)整與規(guī)避技術(shù)治理偏向，進(jìn)一步加強(qiáng)制度建設(shè)，不斷滿足人民日益增長的美好生活需要。

一、問題的提出

如何滿足人民日益增長的美好生活需要，是新時代國家治理面對的重要問題。城鄉(xiāng)社區(qū)是人民生活的主要空間，也是國家治理的基本單元，人民的美好生活需要在這里有最直接體現(xiàn)，社區(qū)治理關(guān)系著人民的切身利益。黨的十八屆五中全會提出“推進(jìn)社會治理精細(xì)化”(1)《中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第五次全體會議公報》，北京：人民出版社，2015年，第17頁。以來，精細(xì)化的理念逐步深入社會治理的各環(huán)節(jié)，尤其是基層治理領(lǐng)域。黨的十九屆四中全會提出，“推動社會治理重心向基層下移”，“把更多資源下沉到基層，更好提供精準(zhǔn)化、精細(xì)化服務(wù)”。(2)《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，北京：人民出版社，2019年，第38頁。黨的二十大進(jìn)一步明確提出，“完善網(wǎng)格化管理、精細(xì)化服務(wù)、信息化支撐的基層治理平臺，健全城鄉(xiāng)社區(qū)治理體系?！?3)習(xí)近平：《高舉中國特色社會主義偉大旗幟，為全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家而團(tuán)結(jié)奮斗——在中國共產(chǎn)黨第二十次全國代表大會上的報告》，北京：人民出版社，2022年，第54頁。目前，社區(qū)精細(xì)化治理已經(jīng)成為社區(qū)建設(shè)和社區(qū)治理不斷深入實踐后需要關(guān)注的重點方向和未來趨勢，這既是回應(yīng)新時代人民美好生活需要的必然要求，也是推進(jìn)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。

從目前的政策實踐看，各地都將城市社區(qū)作為精細(xì)化治理的主要場所，并開展積極探索。不過，由于面臨居民多層次的服務(wù)需要與有效供給能力之間的矛盾、社區(qū)異質(zhì)性與社區(qū)公共性之間的矛盾等現(xiàn)實問題，(4)向德平、華洵子：《中國社區(qū)建設(shè)的歷程、演進(jìn)與展望》，《中共中央黨校(國家行政學(xué)院)學(xué)報》2019年第3期。城市社區(qū)精細(xì)化治理的推進(jìn)也面臨一些現(xiàn)實困境。與此同時，在理論研究層面，許多研究在宏觀層面重點關(guān)注社會治理精細(xì)化或城市精細(xì)化治理，(5)陳平：《十八大以來“社會治理精細(xì)化”研究述評》，《東方論壇》2019年第2期；錢坤：《從碎片式管理到整體性治理——城市精細(xì)化管理研究綜述》，唐亞林、陳水生主編：《城市精細(xì)化治理研究》，上海：上海人民出版社，2018年，第17—43頁。強(qiáng)調(diào)從技術(shù)和服務(wù)兩個層面推進(jìn)精細(xì)化治理，(6)蔣源：《從粗放式管理到精細(xì)化治理：社會治理轉(zhuǎn)型的機(jī)制性轉(zhuǎn)換》，《云南社會科學(xué)》2015年第5期。卻較少將精細(xì)化治理的理念應(yīng)用到具體而微觀的基層治理和社區(qū)研究領(lǐng)域，導(dǎo)致對社區(qū)精細(xì)化治理的認(rèn)識還存在一些不清楚和不明確的地方。目前有一些研究結(jié)合上海、成都、天津等地開展的社區(qū)治理實踐，探討社區(qū)精細(xì)化治理包含的主要因素，也有少數(shù)研究在關(guān)注新冠疫情精準(zhǔn)防控時涉及對社區(qū)精細(xì)化治理的簡要討論，(7)董幼鴻：《精細(xì)化治理與特大城市社區(qū)疫情防控機(jī)制建設(shè)——以上?；鶎由鐓^(qū)疫情防控為例》，《社會科學(xué)輯刊》2020年第3期。但整體來看仍缺乏關(guān)于城市社區(qū)精細(xì)化治理的系統(tǒng)研究，尤其較少對社區(qū)精細(xì)化治理的內(nèi)涵和實踐路徑進(jìn)行深入的理論探討，許多研究秉承技術(shù)治理(8)“技術(shù)治理”近年來受到越來越多的關(guān)注，其內(nèi)涵可以從兩個層面來理解：一是國家通過引入新技術(shù)尤其是現(xiàn)代信息技術(shù)，提升其在公共管理和公共服務(wù)中的效能；二是指國家在實現(xiàn)自身管理目標(biāo)時，其管理技術(shù)和治理手段變得越來越“技術(shù)化”。本文主要是在第一個層面來理解和使用“技術(shù)治理”，強(qiáng)調(diào)現(xiàn)代信息技術(shù)的應(yīng)用。的取向強(qiáng)調(diào)數(shù)據(jù)技術(shù)賦能，(9)孔祥利：《數(shù)據(jù)技術(shù)賦能城市基層治理的取向、困境及其消解》，《中國行政管理》2022年第10期。將社區(qū)精細(xì)化治理等同于網(wǎng)格化管理或智能化治理，導(dǎo)致陷入秩序唯美主義、數(shù)據(jù)崇拜和技術(shù)決定論的誤區(qū)，(10)唐皇鳳：《我國城市治理精細(xì)化的困境與迷思》，《探索與爭鳴》2017年第9期。卻忽視了技術(shù)之外的重要內(nèi)容，在一定程度上簡化了城市社區(qū)精細(xì)化治理的豐富內(nèi)涵，也帶來一些實踐誤區(qū)。

針對目前的研究現(xiàn)狀，有必要從理論層面加強(qiáng)對城市社區(qū)精細(xì)化治理的深入探討，重點分析和厘清其內(nèi)涵，剖析當(dāng)前存在的認(rèn)識誤區(qū)和實踐困境，并提出優(yōu)化路徑，推動城市社區(qū)治理更好服務(wù)于人民日益增長的美好生活需要。本文嘗試構(gòu)建“人本—技術(shù)—制度”的三維分析框架，對城市社區(qū)精細(xì)化治理展開理論闡釋與實踐探討，以期豐富理論認(rèn)識，為推動和優(yōu)化社區(qū)治理提供參考。

二、城市社區(qū)精細(xì)化治理的多重內(nèi)涵：三維分析框架

“精細(xì)化”的理念和實踐源于20世紀(jì)中葉發(fā)達(dá)國家的企業(yè)管理，它提倡精益求精的工作態(tài)度、創(chuàng)新務(wù)實的工作精神和科學(xué)高效的管理方式。(11)劉中起、鄭曉茹、鄭興有、楊秀菊：《網(wǎng)格化協(xié)同治理：新常態(tài)下社會治理精細(xì)化的上海實踐》，《上海行政學(xué)院學(xué)報》2017年第2期。20世紀(jì)80年代后，隨著新公共管理運(yùn)動的興起，精細(xì)化理念被引入政府管理領(lǐng)域，開啟了政府精細(xì)化管理的浪潮，后來又逐步拓展到城市管理等領(lǐng)域。2015年黨的十八屆五中全會提出“推進(jìn)社會治理精細(xì)化”，精細(xì)化理念被引入社會治理領(lǐng)域。由于城市社區(qū)是社會治理的重要載體和實踐場所，因此社區(qū)精細(xì)化治理也被提上日程，受到廣泛關(guān)注。不過，目前對城市社區(qū)精細(xì)化治理的探討整體偏少，而且主要側(cè)重信息技術(shù)引進(jìn)和應(yīng)用的技術(shù)治理層面，導(dǎo)致對精細(xì)化治理的認(rèn)識明顯窄化。為了更好理解城市社區(qū)精細(xì)化治理的內(nèi)涵，這里引入社會治理模式的理論探討作為參照。

從歷史實踐過程和理論發(fā)展脈絡(luò)看，社會治理是近現(xiàn)代國家治理職能社會化的表現(xiàn)，是國家治理中融入?yún)⑴c式治理的結(jié)果，目的在于凝聚更多社會力量應(yīng)對不斷增多的社會事務(wù)或公共事務(wù)，并先后產(chǎn)生兩種典型的社會治理模式：一種是以蘇東國家為代表的“對社會的治理”，它強(qiáng)調(diào)國家對全社會進(jìn)行系統(tǒng)籌劃、施加影響和進(jìn)行管理；(12)〔蘇聯(lián)〕С.И.波波夫、〔蘇聯(lián)〕Б.И.休休卡洛夫：《社會認(rèn)識和社會管理》，趙承先、蔡林海等譯，上海：上海譯文出版社，1986年。另一種是以歐美國家為代表的“通過社會的治理”，側(cè)重于將公共事務(wù)以外包等方式從政府部門剝離出去，交給企業(yè)或社會組織，從而實現(xiàn)小政府、大社會的治理方式，這是第三條道路(13)〔英〕安東尼·吉登斯：《第三條道路——社會民主主義的復(fù)興》，鄭戈譯，北京：北京大學(xué)出版社，2000年。和新公共管理理論(14)Gernod Gruening，Origin and Eheoretical Basis of the New Public Management，International Public Management Journal，Vol.4，No.1，2001，pp.1-25；陳振明：《評西方的“新公共管理”范式》，《中國社會科學(xué)》2000年第6期。等闡述的主要內(nèi)容。中國的社會治理模式與上述兩種模式既有關(guān)聯(lián)，又有區(qū)別。中國的社會治理模式結(jié)合了蘇東“對社會的治理”和歐美“通過社會的治理”兩種模式的相關(guān)內(nèi)容，創(chuàng)造出具有中國特色的“為了社會的治理”這種新模式，其根本在于堅持“以人民為中心”和“社會建設(shè)”理念，堅持從群眾中來、到群眾中去，出發(fā)點是社會建設(shè)，支撐點是社會安全，落腳點是人民福祉。(15)關(guān)于不同社會治理模式的比較，參見陳玉生：《社會治理的實踐模式、根本屬性與操作性定義》，《社會學(xué)評論》2023年第2期。具體而言，具有中國特色的社會治理是指為了社會，發(fā)展和發(fā)動社會力量服務(wù)、監(jiān)管、建設(shè)社會的活動過程，它包括目標(biāo)設(shè)定、能力建設(shè)和計劃實施三大環(huán)節(jié)。(16)陳玉生：《社會治理的實踐模式、根本屬性與操作性定義》。從實踐過程看，目標(biāo)設(shè)定、能力建設(shè)和計劃實施三個環(huán)節(jié)分別對應(yīng)社會治理的目標(biāo)與理念、手段與工具、條件和環(huán)境，它們對社會治理的結(jié)果和效果有重要影響。城市社區(qū)精細(xì)化治理作為中國特色社會治理模式在基層的具體實踐和發(fā)展方向，也應(yīng)包含目標(biāo)設(shè)定、能力建設(shè)和計劃實施等環(huán)節(jié)的內(nèi)容。目前側(cè)重技術(shù)治理層面的探討實際上重點關(guān)注能力建設(shè)環(huán)節(jié)，注重探討實現(xiàn)社區(qū)精細(xì)化治理的手段與工具，強(qiáng)調(diào)了技術(shù)維度的內(nèi)涵，卻忽略了目標(biāo)與理念、條件與環(huán)境兩個環(huán)節(jié)的因素及其內(nèi)涵。因此，與具有中國特色的社會治理模式相對應(yīng)，城市社區(qū)精細(xì)化治理的內(nèi)涵闡釋在現(xiàn)有技術(shù)維度的基礎(chǔ)上，還應(yīng)引入人本和制度兩個新維度：所謂人本維度，指在目標(biāo)與理念上應(yīng)秉持以人為本的基本取向，堅持人民至上的理念；所謂制度維度，指在條件與環(huán)境方面需注重法律和制度建設(shè)，為社區(qū)治理的有效推進(jìn)提供制度保障。以上三個維度相結(jié)合，共同構(gòu)建起“人本—技術(shù)—制度”三維框架，用以系統(tǒng)闡釋城市社區(qū)精細(xì)化治理的多重內(nèi)涵。

(一)人本維度的內(nèi)涵

全心全意為人民服務(wù)是中國共產(chǎn)黨的根本宗旨，也是黨和國家各項事業(yè)和一切工作的出發(fā)點。黨的十九屆六中全會指出，堅持人民至上是黨百年奮斗的重要歷史經(jīng)驗之一，黨要長期“堅持一切為了人民、一切依靠人民，堅持為人民執(zhí)政、靠人民執(zhí)政，堅持發(fā)展為了人民、發(fā)展依靠人民、發(fā)展成果由人民共享”(17)《中共中央關(guān)于黨的百年奮斗重大成就和歷史經(jīng)驗的決議》，北京：人民出版社，2021年，第66頁。；黨的二十大提出，“新時代中國特色社會主義思想的世界觀和方法論”的首要因素是“堅持人民至上”，要“站穩(wěn)人民立場、把握人民意愿、尊重人民創(chuàng)造、集中人民智慧”。(18)習(xí)近平：《高舉中國特色社會主義偉大旗幟，為全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家而團(tuán)結(jié)奮斗——在中國共產(chǎn)黨第二十次全國代表大會上的報告》，第19頁。在城市社區(qū)治理中，應(yīng)秉持以人為本的基本取向，堅持人民至上的理念，以精細(xì)化服務(wù)回應(yīng)居民需要，廣泛吸納居民參與，推動社區(qū)治理走向精細(xì)化，是城市社區(qū)精細(xì)化治理的人本維度。

首先，堅持人民至上的理念。城市社區(qū)是居民生活的重要場所，社區(qū)治理承擔(dān)著接應(yīng)國家治理目標(biāo)和回應(yīng)社會內(nèi)生需求的雙重功能，它的最終目標(biāo)和落腳點都是為了人民，服務(wù)于人民，做到真正以人民為中心。因此，必須堅持人民至上理念，將為人民創(chuàng)造美好生活作為根本目標(biāo)，在社區(qū)治理中改變傳統(tǒng)的粗放式管理方式，從管理和管制思想轉(zhuǎn)為服務(wù)思想，建立“以人民為中心”的新型治理模式，(19)胡鞍鋼、杭承政：《論建立“以人民為中心”的治理模式——基于行為科學(xué)的視角》，《中國行政管理》2018年第1期。深入了解城市社區(qū)居民的需求，兼顧公平和效率，服務(wù)好社區(qū)居民，讓居民從經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會進(jìn)步中受益。

其次，回應(yīng)居民日益增長的美好生活需要，針對社區(qū)居民多樣化的需要提供精準(zhǔn)化的公共服務(wù)，有效滿足居民需求。新時代我國社會的主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，人民對公共服務(wù)有了多樣化和個性化的需求，這在作為居民基本生活單元的城市社區(qū)有著具體體現(xiàn)。除了顯而易見的居住空間和社區(qū)環(huán)境，居民對社會環(huán)境也有了更高要求，和諧的鄰里關(guān)系、良好的人際關(guān)系、便捷有效的養(yǎng)老服務(wù)和醫(yī)療服務(wù)等都成為居民關(guān)注的重要問題。而且，社區(qū)居民中的不同群體也有差異化的需求，比如中青年群體更關(guān)心簡單的日常生理需求和社會性需求，而老年人更重視較復(fù)雜的心理和精神類需求。(20)馮猛：《城市社區(qū)服務(wù)的供需匹配：模型構(gòu)建及其應(yīng)用》，《福建論壇》2016年第2期。面對這樣的新形勢和新需求，傳統(tǒng)的以管理和管控為主的社區(qū)治理模式顯然難以適應(yīng)，以服務(wù)為主的精細(xì)化治理成為必然要求。只有提供精準(zhǔn)化和個性化的公共服務(wù)，才能有效提升居民的安全感和幸福感。

再次，廣泛吸納居民參與，使社區(qū)居民成為社區(qū)事務(wù)的重要參與主體。從目前的現(xiàn)實情況看，一方面，社區(qū)居民對自身利益有更多關(guān)注，不僅對治理過程的透明性和開放性有更高要求，而且也形成較強(qiáng)的公平意識和維權(quán)意識，這使他們對公共事務(wù)有更強(qiáng)烈的參與要求。另一方面，隨著教育水平的提高和現(xiàn)代信息技術(shù)的快速發(fā)展，城市居民獲得更豐富的信息，具備一定的參與意識和參與能力。面對這些情況，社區(qū)精細(xì)化治理需要鼓勵和動員居民參與，尊重居民的意愿，提供自下而上的表達(dá)機(jī)會和參與渠道，實現(xiàn)社區(qū)居民的參與式治理。

(二)技術(shù)維度的內(nèi)涵

隨著互聯(lián)網(wǎng)的迅猛發(fā)展，物聯(lián)網(wǎng)、云計算、區(qū)塊鏈和大數(shù)據(jù)等新興信息技術(shù)手段不斷興起，這既對城市管理形成巨大沖擊，也對社區(qū)治理產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。由此城市社區(qū)精細(xì)化治理還應(yīng)涵蓋技術(shù)維度的因素，重視和利用這些新信息技術(shù)手段，以技術(shù)創(chuàng)新和應(yīng)用為基礎(chǔ)，加強(qiáng)城市社區(qū)的信息化建設(shè)，實行網(wǎng)格化管理，開展智能化實踐，實現(xiàn)公共服務(wù)供給與居民需求之間的精準(zhǔn)化匹配，有效提升社區(qū)治理水平。這主要體現(xiàn)在信息化、網(wǎng)格化和智能化等方面。

從技術(shù)維度看，社區(qū)精細(xì)化治理首先應(yīng)當(dāng)涵蓋信息化建設(shè)。在城市社區(qū)，社區(qū)基礎(chǔ)信息和居民的綜合信息等數(shù)據(jù)既是重要的信息資源，也是開展社區(qū)治理的基礎(chǔ)，關(guān)系到能否有效了解居民需求并提供有針對性的公共服務(wù)，全面、及時和準(zhǔn)確搜集這些數(shù)據(jù)十分重要。由于信息技術(shù)能夠為數(shù)據(jù)的采集、傳輸和歸集提供基礎(chǔ)手段和重要支撐，也能夠提升公共服務(wù)需求的識別效率，因此有必要加強(qiáng)對社區(qū)的資源投入，從硬件更新和軟件提升等著手，加強(qiáng)社區(qū)的信息化建設(shè)，提升基礎(chǔ)數(shù)據(jù)采集的質(zhì)量，建立容納社區(qū)基礎(chǔ)信息和居民綜合信息的大數(shù)據(jù)信息庫，建設(shè)社區(qū)信息化管理平臺，為社區(qū)精細(xì)化治理提供數(shù)據(jù)和信息基礎(chǔ)。目前許多地方開展的智慧社區(qū)建設(shè)主要從這個角度推進(jìn)，更注重在社區(qū)治理中引入“互聯(lián)網(wǎng)+”思維，搭建數(shù)字治理平臺，實現(xiàn)辦公自動化和服務(wù)信息化。(21)毛佩瑾、李春艷：《新時代智慧社區(qū)建設(shè)：發(fā)展脈絡(luò)、現(xiàn)實困境與優(yōu)化路徑》，《東南學(xué)術(shù)》2023年第3期。

與信息化相關(guān)聯(lián)，基于信息技術(shù)應(yīng)用而建立起來的網(wǎng)格化管理方式已經(jīng)成為社區(qū)治理采取的重要手段。網(wǎng)格化是指在城市中以街道和社區(qū)為基礎(chǔ)，劃分若干網(wǎng)格，形成電子化網(wǎng)格地圖，將人口、機(jī)構(gòu)等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和公共資源信息附加到網(wǎng)格中；每個網(wǎng)格單元配置網(wǎng)格長和網(wǎng)格員，負(fù)責(zé)巡查本網(wǎng)格的基本信息，發(fā)現(xiàn)問題后上報指揮中心，再派發(fā)相關(guān)職能部門解決。網(wǎng)格化管理方式產(chǎn)生之后，迅速借助行政科層權(quán)力下沉到城市社區(qū)，并出現(xiàn)創(chuàng)新擴(kuò)散現(xiàn)象，呈現(xiàn)出“無網(wǎng)格、不治理”的發(fā)展趨勢。(22)陳榮卓：《從網(wǎng)格化管理到網(wǎng)絡(luò)化治理——城市社區(qū)網(wǎng)格化管理的實踐、發(fā)展與走向》，《社會主義研究》 2015 年第 4 期。網(wǎng)格化管理具有技術(shù)性、鏈接性和覆蓋性等特點，其中技術(shù)性最為重要，其他特點只有依托于技術(shù)支持才可能實現(xiàn)。隨著實踐的深化，網(wǎng)格化管理將社會服務(wù)、社會組織和社會工作者等柔性因素納入到網(wǎng)格化系統(tǒng)中，使它具備必要的技術(shù)條件，建構(gòu)起帶有覆蓋性的治理和服務(wù)體系，以及基層政府與社區(qū)居委會相銜接的機(jī)制，(23)田毅鵬：《網(wǎng)格化管理的形態(tài)轉(zhuǎn)換與基層治理升級》，《學(xué)術(shù)月刊》2021年第3期。為實現(xiàn)城市社區(qū)精細(xì)化治理提供支撐。

另外，社區(qū)精細(xì)化治理還應(yīng)關(guān)注智能化實踐方式，推動社區(qū)治理走向智能化。在當(dāng)前世界各國的城市治理實踐中，智能化和智能治理成為重要內(nèi)容，它主要遵循數(shù)據(jù)驅(qū)動、算法主導(dǎo)和智能融合等技術(shù)邏輯，包括智能感知、智慧管理和智能服務(wù)等內(nèi)容。(24)〔英〕邁克爾·巴蒂、趙怡婷、龍瀛：《未來的智慧城市》，《國際城市規(guī)劃》2014年第6期。作為城市基礎(chǔ)單元的社區(qū)，智能化和智能治理同樣適用。其中，智能感知指對數(shù)據(jù)信息進(jìn)行全周期管理，實現(xiàn)基礎(chǔ)信息采集、整合和開放利用的智能化，及時掌握城市社區(qū)的信息和運(yùn)行狀況。智慧管理指通過資源開放、協(xié)同管理等方式，使數(shù)據(jù)、信息和圖像等能即時互動，實現(xiàn)管理協(xié)同化、透明化和精準(zhǔn)化，形成共同參與、公開透明的治理模式。智能服務(wù)指基于對海量數(shù)據(jù)的系統(tǒng)分析，精準(zhǔn)識別居民的個性化訴求，為居民提供便捷、高效和個性化的公共服務(wù)。整體來看，智能化與城市社區(qū)精細(xì)化治理整體上表現(xiàn)出良性互動的邏輯關(guān)系，社區(qū)是平臺和場域，智能化是基礎(chǔ)和手段，精細(xì)化是目標(biāo)和方向。(25)張鋒：《以智能化助推城市社區(qū)治理精細(xì)化研究——基于上海楊浦區(qū)控江路街道的實證分析》，《城市發(fā)展研究》2019年第3期。近年來杭州推行的“城市大腦”項目，(26)郁建興、樊靚：《數(shù)字技術(shù)賦能社會治理及其限度——以杭州城市大腦為分析對象》，《經(jīng)濟(jì)社會體制比較》2022年第1期。以及上海靜安區(qū)探索實施的“社區(qū)大腦”項目就是智能化實踐的典型代表，(27)董幼鴻、魏箏：《超大城市社區(qū)安全風(fēng)險精細(xì)化管理路徑探索與優(yōu)化——以上海靜安區(qū)L街道社區(qū)“大腦”建設(shè)為例》，《上海城市管理》2020年第6期。其中“社區(qū)大腦”主要通過建立一戶一碼民生民情大數(shù)據(jù)，搭建社區(qū)大數(shù)據(jù)信息，利用大數(shù)據(jù)挖掘和交叉分析形成居民畫像，提升社區(qū)服務(wù)的精準(zhǔn)性。

(三)制度維度的內(nèi)涵

良好的制度環(huán)境能夠為社區(qū)治理的有效推進(jìn)提供保障，因此社區(qū)精細(xì)化治理還應(yīng)包括制度維度因素。這意味著應(yīng)建立完善的法律法規(guī)體系，確保能采取有效的治理方式和手段，保證城市社區(qū)治理的各個環(huán)節(jié)和各項工作有法可依、有章可循、有規(guī)可守，推動社區(qū)治理的有效運(yùn)轉(zhuǎn)。它應(yīng)當(dāng)實現(xiàn)三重主要目標(biāo)：一是提高法治化水平，建立完善的法律法規(guī)體系，依法推進(jìn)社區(qū)精細(xì)化治理；二是建立標(biāo)準(zhǔn)化和規(guī)范化的社區(qū)治理工作流程和工作方法，形成符合社區(qū)特點的治理模式；三是形成回應(yīng)性的社區(qū)治理績效評估和反饋機(jī)制，使社區(qū)治理能有效吸納居民參與、回應(yīng)居民需求，提升居民滿意度。與此對應(yīng)，社區(qū)精細(xì)化治理在制度維度方面主要包含法治化、標(biāo)準(zhǔn)化和回應(yīng)性等內(nèi)容。

首先，提高社區(qū)治理的法治化水平，構(gòu)建社區(qū)治理領(lǐng)域系統(tǒng)的法律法規(guī)體系。在現(xiàn)代社會，法治是規(guī)范社會主體行為、調(diào)解社會利益關(guān)系、維持社會良好秩序的重器。發(fā)揮法治在社區(qū)治理中的作用，不僅能夠有效提升社區(qū)治理的質(zhì)量，還能在一定程度上降低社區(qū)治理的成本，提升社區(qū)治理和公共服務(wù)的有效性。對于社區(qū)精細(xì)化治理而言，需要根據(jù)中國國情和社區(qū)治理的獨特性，建立中國特色的社區(qū)治理法治體系，它包括完備的法律規(guī)范體系、嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系和完善的黨內(nèi)法規(guī)體系。(28)夏蕓蕓：《城市社區(qū)治理法治體系建構(gòu)研究》，《學(xué)習(xí)與實踐》2018年第12期。尤其需要從法律和制度層面明確社區(qū)治理涉及的政府、市場、社會等各類參與主體，并對他們之間的關(guān)系進(jìn)行規(guī)范化界定，促進(jìn)形成社會分工的專業(yè)化、運(yùn)行的規(guī)范化、協(xié)作的無縫化與治理的高效化，(29)邸曉星：《社會協(xié)同治理的法治意涵探析》，《山西大學(xué)學(xué)報》2017年第6期。促使各參與主體形成有效協(xié)作和良性互動，為實現(xiàn)精細(xì)化治理奠定基礎(chǔ)。另外，各地也需要結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H情況，制定有效的地方法規(guī)，探索實施有特色的社區(qū)治理模式。

其次，通過制度建設(shè)，促使社區(qū)治理形成標(biāo)準(zhǔn)化的工作內(nèi)容和規(guī)范化的工作流程。標(biāo)準(zhǔn)化是指在經(jīng)濟(jì)、技術(shù)科學(xué)及管理等社會實踐中，對重復(fù)性事務(wù)和概念通過制定、實施標(biāo)準(zhǔn)達(dá)到統(tǒng)一，以獲得最佳秩序和社會效益的活動過程。(30)王郁、李凌冰、魏程瑞：《超大城市精細(xì)化管理的概念內(nèi)涵與實現(xiàn)路徑——以上海為例》，《上海交通大學(xué)學(xué)報》2019年第2期。社區(qū)精細(xì)化治理的標(biāo)準(zhǔn)化意味著要對社區(qū)治理過程中的管理手段、公共服務(wù)供給等制定明確的標(biāo)準(zhǔn)，使工作內(nèi)容明確，并形成清晰的工作流程和規(guī)范的操作方式，將其定型化，使社區(qū)治理和社會服務(wù)的具體事項有標(biāo)準(zhǔn)可依據(jù)、可操作和可測評，為相關(guān)參與主體提供標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)。

再次，建立回應(yīng)性的社區(qū)治理績效評估體系和評價反饋機(jī)制，即在法律法規(guī)和相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，建立針對社區(qū)服務(wù)和治理效果的考核方式和考核制度，建立政府考核、居民評價以及效果反饋等機(jī)制，形成“以管理標(biāo)準(zhǔn)為內(nèi)容、以工作成效為標(biāo)尺、以考核獎懲為手段”的監(jiān)督評價工作體系，并形成長效監(jiān)督機(jī)制。其中尤其應(yīng)當(dāng)重視的是，以治理成效為目標(biāo)，建立標(biāo)準(zhǔn)化的評估體系，將社區(qū)精細(xì)化治理的目標(biāo)進(jìn)行適度的細(xì)化和指標(biāo)化，以提供標(biāo)準(zhǔn)和導(dǎo)向。同時，建立回應(yīng)居民需求的考評制度，居民的滿意是最終目標(biāo)，是檢驗治理成效的根本標(biāo)準(zhǔn)，促使政府部門、社區(qū)工作者等增強(qiáng)責(zé)任意識和服務(wù)意識。

圖1 城市社區(qū)精細(xì)化治理的三維框架圖

總體來看，城市社區(qū)精細(xì)化治理應(yīng)當(dāng)是人本、技術(shù)和制度三個維度內(nèi)涵的統(tǒng)一，其中人本維度提供基本理念，代表最終目標(biāo)，體現(xiàn)社區(qū)治理的溫度；技術(shù)維度提供實現(xiàn)目標(biāo)的技術(shù)手段，體現(xiàn)社區(qū)治理的速度和效度；制度維度是實現(xiàn)最終目標(biāo)的重要保障，體現(xiàn)社區(qū)治理的深度。

三、城市社區(qū)精細(xì)化治理的實踐困境

正確認(rèn)識和理解城市社區(qū)精細(xì)化治理的豐富內(nèi)涵，是有效推進(jìn)社區(qū)精細(xì)化治理的重要前提。不過，目前的理論探討和政策實踐都更多關(guān)注和強(qiáng)調(diào)技術(shù)維度的內(nèi)容，認(rèn)為城市社區(qū)精細(xì)化治理主要是通過信息技術(shù)的應(yīng)用來推動社區(qū)治理水平，主張通過智慧社區(qū)、數(shù)字社區(qū)的建設(shè)推動社區(qū)精細(xì)化治理。在這種認(rèn)識的主導(dǎo)下，一些城市開展的探索主要集中在技術(shù)引進(jìn)和應(yīng)用，以致出現(xiàn)一些問題，從而影響城市社區(qū)精細(xì)化治理的有效推進(jìn)。

(一)存在重技術(shù)、輕人本傾向

城市社區(qū)精細(xì)化治理的根本目的是更好服務(wù)人民，滿足人民日益增長的美好生活需要，信息技術(shù)只是實現(xiàn)這種目標(biāo)的工具。但在現(xiàn)實中，一種明顯的傾向是強(qiáng)調(diào)信息技術(shù)的潛能和作用，而對如何更好服務(wù)社區(qū)居民關(guān)注不夠，在一定程度上陷入技術(shù)崇拜或技術(shù)決定論的認(rèn)知誤區(qū)。

表現(xiàn)在，一方面一些地方將智慧社區(qū)或數(shù)字社區(qū)建設(shè)作為推進(jìn)社區(qū)精細(xì)化治理的主要方式，遵循自上而下的邏輯，政府和企業(yè)成為主要的推動力量，大量資源投入到信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和操作系統(tǒng)引進(jìn)上，力圖應(yīng)用大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)和區(qū)塊鏈等新興信息技術(shù)來獲取各類數(shù)據(jù)、圖表等信息，再通過代碼、算法等智能化處理尋求社區(qū)治理方案，卻忽略了社區(qū)居民的實際需要和參與意愿，致使大量數(shù)據(jù)信息脫離居民的實際生活，造成只見數(shù)據(jù)不見人的“數(shù)據(jù)懸浮”現(xiàn)象?；谶@些缺失了真實性和客觀性的數(shù)據(jù)信息而形成的社區(qū)治理策略和方案，往往無法有效回應(yīng)社區(qū)居民的需要，導(dǎo)致社區(qū)治理出現(xiàn)實踐脫域現(xiàn)象，(31)馬衛(wèi)紅、耿旭：《技術(shù)治理對現(xiàn)代國家治理基礎(chǔ)的解構(gòu)》，《探索與爭鳴》2019年第6期。從而偏離社區(qū)精細(xì)化治理的根本目標(biāo)。另一方面，信息使用存在一定程度的濫用，導(dǎo)致個人信息泄露，甚至侵犯個人隱私，損害個人的合法權(quán)益。實地調(diào)研顯示，不僅日常生活中物業(yè)服務(wù)通過智慧門禁、高空拋物監(jiān)測系統(tǒng)侵犯個人家庭隱私的情況時有發(fā)生，而且新冠疫情防控過程中侵害個人合法權(quán)益的問題暴露的尤為明顯。比如，一些社區(qū)為了便于對居家隔離人員的管理，將檢測設(shè)備安裝在隔離人員家中，采集其行動數(shù)據(jù)；還有一些社區(qū)過度采集新冠確診病人的信息，并公布其生活軌跡，導(dǎo)致嚴(yán)重的信息泄露，引發(fā)他人對其進(jìn)行污名化。這些行為侵犯了個人隱私，也引發(fā)一些居民的不滿。

(二)對技術(shù)治理的意外后果有所忽視

城市社區(qū)精細(xì)化治理在當(dāng)前出現(xiàn)的另一個偏向是，更注重從應(yīng)然層面探討技術(shù)手段應(yīng)用對社區(qū)治理的積極作用，提出技術(shù)治理具有拓展社區(qū)治理主體、優(yōu)化治理結(jié)構(gòu)和提升治理效能等優(yōu)勢，(32)張鋒：《超大城市社區(qū)技術(shù)治理的反思與優(yōu)化》，《學(xué)習(xí)與實踐》2022年第3期。卻對實然層面的技術(shù)治理在社區(qū)治理實踐中帶來的意外后果關(guān)注不夠。事實上，隨著信息技術(shù)在社區(qū)治理中的廣泛應(yīng)用，信息壁壘、“數(shù)字文牘主義”和數(shù)字鴻溝等現(xiàn)象逐步顯現(xiàn)出來，這也影響到社區(qū)精細(xì)化治理的有效推進(jìn)。

信息壁壘現(xiàn)象主要體現(xiàn)為，居民信息和相關(guān)數(shù)據(jù)的可得性和易用性原本是城市社區(qū)精細(xì)化治理的重要前提，但是當(dāng)前的數(shù)據(jù)采集主要來自不同層級的政府部門和工作領(lǐng)域，相互之間還沒有形成統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和平臺。出于安全責(zé)任、部門利益等原因，很少公開數(shù)據(jù)或建立共享機(jī)制，從而造成數(shù)據(jù)的“割裂”，形成“信息孤島”和“信息盲點”，影響社區(qū)精細(xì)化治理的有效推進(jìn)。一方面，一些地方政府部門熱衷于通過各種試點和示范項目推動信息化建設(shè)，往往高度重視數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化等“硬件”建設(shè)，積極建立各類數(shù)據(jù)庫，卻很少在協(xié)同化和智能化等“軟件”方面下功夫，導(dǎo)致建立起來的數(shù)據(jù)庫未能有效利用起來，而且較少關(guān)注如何打破不同部門之間的數(shù)字孤島和系統(tǒng)壁壘，從而導(dǎo)致數(shù)據(jù)開放共享和系統(tǒng)整合優(yōu)化問題難以有效解決。以城市社區(qū)人口管理為例，目前基本形成全員人口管理信息系統(tǒng)、人口抽樣調(diào)查系統(tǒng)、流動人口和出租屋管理平臺等多個系統(tǒng)并存的格局，這與公安、衛(wèi)健、統(tǒng)計等不同部門都涉及人口管理職能有關(guān)，但部門管理目標(biāo)不同，內(nèi)容也有差別，共享數(shù)據(jù)“門檻”過多。另一方面，如何使用已有數(shù)據(jù)實現(xiàn)上下級之間的融合，如何向基層社區(qū)賦權(quán)、使數(shù)據(jù)有效利用為社區(qū)精細(xì)化治理服務(wù)等問題并沒有得到很好解決，市、縣、街道和社區(qū)的“四級聯(lián)動”的信息一體化建設(shè)未能有效推動，往往在社區(qū)層面出現(xiàn)“斷鏈”現(xiàn)象。實地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，一些城市的信息系統(tǒng)使用權(quán)限只下放到街道一級，而較少授權(quán)社區(qū)使用。有少數(shù)城市曾在部分社區(qū)試行“一站式代辦”服務(wù)，政府部門授權(quán)社區(qū)使用部分?jǐn)?shù)據(jù)，通過互聯(lián)網(wǎng)平臺一站幫助居民辦理相關(guān)業(yè)務(wù)，但受部門利益因素等影響，陷入“上面數(shù)據(jù)下不來，基層數(shù)據(jù)上不去”的尷尬局面。

隨著網(wǎng)格化的深入推行和各種信息平臺的建立，上級政府部門將自身部分工作和治理任務(wù)及風(fēng)險向社區(qū)轉(zhuǎn)移，并強(qiáng)化對社區(qū)工作人員的考核，社區(qū)工作者不得不花費(fèi)大量時間和精力來應(yīng)對和完成上級各種考核指標(biāo)，大量采集信息的填表、錄入、上報和備案等成為他們的主要工作，不僅形成巨大工作負(fù)擔(dān)，而且造成大量資源浪費(fèi)。筆者認(rèn)為，這些現(xiàn)象可被概括為“數(shù)字文牘主義”?？梢钥吹剑谕菩芯W(wǎng)格化管理的過程中，對信息的廣泛搜集和留痕化管理產(chǎn)生剛性風(fēng)險，引發(fā)靈活性缺失、數(shù)字平臺同質(zhì)化等風(fēng)險，造成基層治理的制度彈性不足，(33)龐銳：《制度彈性：技術(shù)治理剛性風(fēng)險的生成邏輯與化解路徑》，《中國行政管理》2022年第5期。導(dǎo)致社區(qū)治理的活力不足，出現(xiàn)表面化、淺層次化等問題。與此同時，一些社區(qū)建設(shè)了較為完備的基礎(chǔ)信息設(shè)施，卻沒有被很好地開發(fā)、利用和維護(hù)，在事實上淪為社區(qū)治理創(chuàng)新的“形象工程”，卻沒有真正有效用于提高社區(qū)精細(xì)化治理水平。

此外，城市社區(qū)中的不同群體在數(shù)字信息獲取和應(yīng)用方面出現(xiàn)一定程度不平等，產(chǎn)生數(shù)字鴻溝，形成數(shù)字弱勢群體，但目前對此的重視還明顯不足。在現(xiàn)實中，老年人群體、低收入群體等受身體、經(jīng)濟(jì)等條件限制，往往難以適應(yīng)技術(shù)的快速更新和發(fā)展，難以享受到公平、均衡的技術(shù)紅利，獲得有效的公共服務(wù)，從而成為數(shù)字弱勢群體。

(三)制度建設(shè)相對滯后

當(dāng)前城市社區(qū)精細(xì)化治理還面臨的一個問題是，理論界和實際工作部門對制度建設(shè)的重視有所不足，在理論層面開展深入研究以及在實踐層面制度建設(shè)相對滯后。整體來看，目前社區(qū)治理的法治化水平較低，國家層面缺少社區(qū)治理的專項立法，總體趨勢是黨的政策先行，而相關(guān)法律法規(guī)的修訂和制定沒有及時跟進(jìn)，這也是當(dāng)前社會治理領(lǐng)域法治建設(shè)的普遍現(xiàn)象。(34)黃曉春：《當(dāng)代中國社會組織的制度環(huán)境與發(fā)展》，《中國社會科學(xué)》2015年第9期。目前僅有《中華人民共和國憲法》和《中華人民共和國城市居民委員會組織法》等對社區(qū)自治內(nèi)容進(jìn)行部分原則性規(guī)定，而大量涉及社區(qū)治理事務(wù)的具體規(guī)范散見于中央政府部門和地方法規(guī)中。黨的十八大以來，中央歷次全會通過的報告和決定都包含社區(qū)治理的相關(guān)內(nèi)容，中共中央和國務(wù)院在2017年、2021年先后發(fā)布關(guān)于城鄉(xiāng)社區(qū)治理和基層治理的兩個重要指導(dǎo)意見，成為指導(dǎo)當(dāng)前社區(qū)治理的重要依據(jù)，北京、上海和成都等地出臺《城市精細(xì)化管理》等規(guī)范性文件，卻較少專門關(guān)注社區(qū)治理。

城市社區(qū)精細(xì)化治理涉及黨組織、政府、企業(yè)、社區(qū)、社會組織和居民等多元治理主體，對各治理主體的關(guān)系進(jìn)行明確界定，形成廣泛參與、有序銜接和良性互動，這本該是制度建設(shè)的重要內(nèi)容。但目前對各主體及其關(guān)系的界定比較模糊，盡管中央的政策提供了基本原則和目標(biāo)指向，但地方黨委和政府較少對其進(jìn)行進(jìn)一步清晰和明確，而且許多地方不夠重視這方面工作。此外，城市社區(qū)治理的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)也相對滯后，處于起步階段，僅有上海等少數(shù)城市探索建立社區(qū)準(zhǔn)入清單、社區(qū)公共服務(wù)清單等制度與標(biāo)準(zhǔn)，而大多數(shù)城市在涉及社區(qū)居民事務(wù)方面都存在標(biāo)準(zhǔn)不明的現(xiàn)象。

最后，社區(qū)精細(xì)化治理在制度層面還應(yīng)建立評估機(jī)制，但目前對此的關(guān)注明顯不足，不僅較少被納入理論研究的視野，而且很少受到政策實踐部門的重視。在當(dāng)前的社區(qū)治理實踐中，盡管有一些地方在實踐中引入了第三方機(jī)構(gòu)開展評估，但由于主要采取項目制的運(yùn)行方式，這些公共服務(wù)項目在事實上遵循了“行政吸納項目”的機(jī)制，第三方機(jī)構(gòu)在評估過程中往往偏向于尊重項目發(fā)包方的意見，導(dǎo)致第三方評估缺少客觀性和獨立性。(35)苗大雷、周貝：《行政吸納項目：公益創(chuàng)投的運(yùn)行機(jī)制及成效分析——基于“花樣年華”公益創(chuàng)投大賽的案例研究》，《新視野》2022年第5期。如何在制度層面推動建立社區(qū)治理的績效評估機(jī)制，進(jìn)一步推動社區(qū)精細(xì)化治理，亟需引起學(xué)界和政策實踐部門的重視。

四、城市社區(qū)精細(xì)化治理的優(yōu)化路徑

城市社區(qū)精細(xì)化治理是新時代實現(xiàn)人民美好生活需要的必然要求，也是實現(xiàn)基層治理現(xiàn)代化的重要方式，它應(yīng)當(dāng)是人本、技術(shù)和制度三個維度內(nèi)涵的統(tǒng)一。應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，前文所述在當(dāng)前面臨的實踐困境是在邁向城市精細(xì)化治理的過程中出現(xiàn)的，它們也是今后需要認(rèn)真面對并著力化解的重要挑戰(zhàn)。未來應(yīng)采取多方面舉措，重點從優(yōu)化社區(qū)治理理念、調(diào)整與規(guī)避技術(shù)治理偏向和加強(qiáng)制度建設(shè)等方面開展積極探索與改革，有效促進(jìn)人本、技術(shù)和制度三個維度的融合發(fā)展，探索邁向城市社區(qū)精細(xì)化治理的有效路徑。

(一)重視人本取向，堅持人民至上理念

城市社區(qū)精細(xì)化治理的根本目的是更好服務(wù)人民，滿足人民日益增長的美好生活需要。針對目前存在的重視技術(shù)而忽視人本傾向的問題，應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的工作理念，真正堅持人民至上理念，做到以人民為中心，從管理走向服務(wù)。

具體而言，一是政府部門和基層社區(qū)工作者要真正轉(zhuǎn)變理念，深刻認(rèn)識到社區(qū)治理各項工作的落腳點是服務(wù)而不是管理，在具體實踐中聚焦城市社區(qū)的重點和難點問題，謀劃社區(qū)治理工作向精細(xì)化方向轉(zhuǎn)變。二是要重視居民需要，以回應(yīng)居民需求為導(dǎo)向，廣泛組織和開展社區(qū)服務(wù)活動，解決社區(qū)面臨的實際困難?？梢詢?yōu)先聚焦社區(qū)空間改造、環(huán)境提升、文明養(yǎng)寵、高空拋物等居民關(guān)心且效果易于顯現(xiàn)的社區(qū)公共議題，結(jié)合不同類型社區(qū)的特點探索可行的解決方式。(36)馮猛：《特大城市社區(qū)分類治理：理論框架與實踐應(yīng)用》，《福建論壇》2020年第11期。三是重視居民參與，創(chuàng)新參與式的治理方式，將中國特色的基層民主落到實處?？梢越Y(jié)合社區(qū)公共議題，引導(dǎo)居民通過院落議事會、小區(qū)座談會等方式，搭建民主協(xié)商議事的橋梁，形成民眾參與、民眾體驗和民眾評價相結(jié)合的方式和機(jī)制，有效激發(fā)業(yè)委會、樓組長、志愿者和社區(qū)居民的社區(qū)歸屬感，促使他們從被服務(wù)、被參與的狀態(tài)向主動參與和自我服務(wù)狀態(tài)轉(zhuǎn)變。

(二)正確認(rèn)識技術(shù)治理，規(guī)避不良后果

對于城市社區(qū)精細(xì)化治理而言，技術(shù)是為人服務(wù)的，只有技術(shù)與制度環(huán)境實現(xiàn)良性互動，才有可能有效提升治理效能。有研究指出，“互聯(lián)網(wǎng)+”的實質(zhì)是分享與融合創(chuàng)新，實現(xiàn)信息技術(shù)與相關(guān)業(yè)態(tài)的相互滲透和深度融合，而不是形成信息權(quán)力壟斷。(37)吳海琳：《找回“社會”賦能的智慧社區(qū)建設(shè)》，《社會科學(xué)戰(zhàn)線》2020年第8期。因此，在推進(jìn)社區(qū)精細(xì)化治理的過程中，既要重視網(wǎng)絡(luò)接入和數(shù)字治理平臺的搭建，積極推進(jìn)信息化和智能化，又要注意破除片面的技術(shù)崇拜，注重克服和規(guī)避數(shù)字治理的不良意外后果。

首先，推動數(shù)據(jù)開放與共享，打破信息壁壘。這需要建立高效統(tǒng)一、互聯(lián)互通、安全的數(shù)據(jù)信息庫，推動建立政府、市場和社會等主體共同參與、有效銜接的數(shù)據(jù)采集和共享機(jī)制，有效整合和利用數(shù)據(jù)。一是要整合數(shù)據(jù)資源，在不同層級和不同領(lǐng)域的政府部門已有數(shù)據(jù)庫基礎(chǔ)上推進(jìn)開放與共享，打破“數(shù)據(jù)孤島”，推動一站式、全覆蓋的服務(wù)體系數(shù)據(jù)建設(shè)。二是完善各政府部門信息系統(tǒng)數(shù)據(jù)資源共享交換機(jī)制，以開放和公開為常規(guī)，以不開放、不公開為例外，推動數(shù)據(jù)有序開放。三是推動政府?dāng)?shù)據(jù)、企業(yè)數(shù)據(jù)和社會數(shù)據(jù)之間的共享，搭建政府、企業(yè)和社會組織之間的數(shù)據(jù)共享平臺，激活數(shù)據(jù)的市場價值和社會價值，以數(shù)據(jù)開放共享推動社區(qū)精細(xì)化治理。四是著力化解信息系統(tǒng)在社區(qū)層面的“斷鏈”問題，擴(kuò)大與居民息息相關(guān)的民情信息的共享權(quán)，以便通過數(shù)據(jù)化、智能化方式研判社區(qū)狀況，形成有效的治理策略和方案。

其次，優(yōu)化網(wǎng)格化管理方式，將網(wǎng)格化轉(zhuǎn)變成社區(qū)范圍內(nèi)多主體共建共治共享的社會治理平臺，避免對社區(qū)工作者形成過重的工作壓力和負(fù)擔(dān)，打破產(chǎn)生數(shù)字文牘主義的條件。一是增強(qiáng)網(wǎng)格化管理的制度彈性，在堅守底線的基礎(chǔ)上允許社區(qū)根據(jù)實際情況細(xì)致考量，在結(jié)構(gòu)、規(guī)則和內(nèi)容等方面優(yōu)化網(wǎng)格化管理方式，促使社區(qū)工作者通過網(wǎng)格化治理技術(shù)的創(chuàng)新和運(yùn)用，發(fā)現(xiàn)社區(qū)治理的薄弱環(huán)節(jié)，將管理網(wǎng)格成為發(fā)現(xiàn)和處置問題的單元，也成為提供公共服務(wù)的基本單元。二是可以嘗試建立數(shù)字化建設(shè)“負(fù)面清單”，避免職能部門過度將權(quán)責(zé)下派，把數(shù)據(jù)采集和數(shù)據(jù)建設(shè)等工作交由社區(qū)承擔(dān)，避免過多的數(shù)據(jù)采集對社區(qū)形成工作壓力。三是遵循數(shù)據(jù)資源整合的要求，逐步推進(jìn)社區(qū)數(shù)據(jù)資源建設(shè)，爭取實現(xiàn)社區(qū)數(shù)據(jù)綜合采集，實現(xiàn)一次采集、多方利用，切實減輕社區(qū)負(fù)擔(dān)。

再次，關(guān)注智慧社區(qū)、數(shù)字社區(qū)建設(shè)中過程中出現(xiàn)的社區(qū)群體分化現(xiàn)象，結(jié)合不同群體的特點采取針對性措施，彌合數(shù)字鴻溝，實現(xiàn)“社會”賦能。一是針對老年人、殘疾人和低收入群體等保留必要的線下服務(wù)通道和辦事渠道。二是要貼近居民生活實際，積極建立微信群、公眾號、小程序等微平臺，使不同群體都能便利地接觸和使用社區(qū)信息化平臺，享受信息化建設(shè)的成果。三是通過組織培訓(xùn)、購買社會組織服務(wù)和開展志愿服務(wù)活動等方式，積極推行網(wǎng)絡(luò)文化和信息技能的反哺，提高老年人等特殊群體的信息獲取和使用能力，推動居民能夠線上和線下相結(jié)合，促進(jìn)不同群體之間的交流與融合。

(三)加強(qiáng)制度建設(shè)，優(yōu)化制度環(huán)境

針對當(dāng)前城市社區(qū)治理存在制度建設(shè)滯后的困境，理論界和政策實踐部門應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)重視制度建設(shè)，有效開展理論探討和實踐探索。目前出現(xiàn)的重大契機(jī)是，在新一輪黨和國家機(jī)構(gòu)改革過程中黨中央組建了中央社會工作部，將黨的社會工作職能體系上升為國家頂層設(shè)計，綜合吸納“兩新”黨建引領(lǐng)型和社區(qū)發(fā)展治理型的實踐探索，聚焦信訪、基層治理和社會領(lǐng)域的黨建，形成新的社會工作機(jī)構(gòu)職能體系。(38)張克：《從地方社工委到中央社會工作部：黨的社會工作機(jī)構(gòu)職能體系重塑》，《行政論壇》2023年第3期。在這種新形勢下，城市社區(qū)精細(xì)化治理的制度建設(shè)應(yīng)當(dāng)且有條件提速。

首先，在宏觀層面進(jìn)一步優(yōu)化社會建設(shè)領(lǐng)域的制度建設(shè)，持續(xù)優(yōu)化工作體制和機(jī)構(gòu)職能體系，進(jìn)而提升社區(qū)治理的法治化水平，建立、細(xì)化和完善該領(lǐng)域的法律法規(guī)體系。一是以黨中央的政策導(dǎo)向作指引，可以在組建中央社會工作部的基礎(chǔ)上考慮適時組建中央社會建設(shè)委員會，作為黨中央的決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)社會建設(shè)領(lǐng)域的頂層設(shè)計、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、督促落實和整體推進(jìn)，同時將中央社會建設(shè)委員會的常設(shè)辦事機(jī)構(gòu)設(shè)置在中央社會工作部，由它統(tǒng)籌擬定社會建設(shè)總體規(guī)劃、牽頭研究提出社會建設(shè)領(lǐng)域重大問題意見建議和政策法規(guī)。這應(yīng)當(dāng)成為未來深化改革的一個方向。具體來看，目前中央社會工作部劃入了民政部指導(dǎo)城鄉(xiāng)社區(qū)治理體系和治理能力建設(shè)、擬定社會工作政策和指導(dǎo)社會工作人才隊伍建設(shè)等三項職能，因此可以由它牽頭，總結(jié)多年來基層在社區(qū)治理實踐中積累起來的經(jīng)驗，為城市社區(qū)治理方面的立法提供工作支持。在立法環(huán)節(jié)，按照相關(guān)法律法規(guī)可由全國人大社會建設(shè)委員會統(tǒng)籌推進(jìn)相關(guān)立法工作，修訂《城市居民委員會自治法》，并推動制定《城市社區(qū)自治法》，為實現(xiàn)社區(qū)精細(xì)化治理提供基本法律框架和遵循。二是在地方層面，地方法規(guī)體系的建立和完善是解決國家法律實施過程中“最后一公里”問題的關(guān)鍵，地方的基層治理創(chuàng)新經(jīng)驗只有被及時納入法治化軌道、上升為制度，才可能具有持續(xù)性，(39)吳曉林、謝伊云：《政治賦能與雙向激勵：地方政府持續(xù)創(chuàng)新的驅(qū)動機(jī)制——對成都市基層治理創(chuàng)新的案例考察》，《中國行政管理》2022年第7期。因此應(yīng)當(dāng)結(jié)合當(dāng)?shù)靥攸c和實際情況，推進(jìn)城市社區(qū)治理的地方立法，彰顯地方特色。可以借鑒一些城市制定《城市管理精細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)》和《社區(qū)發(fā)展治理促進(jìn)條例》等地方法規(guī)的經(jīng)驗，從整體層面進(jìn)行制度設(shè)計和規(guī)劃，制定和出臺《城市社區(qū)治理法治實施方案》和《城市社區(qū)治理精細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)》等地方法規(guī)，推動涉及社區(qū)治理事務(wù)的部門化、碎片化法規(guī)走向有序和融合。結(jié)合當(dāng)前全國正在推進(jìn)建立四級黨委社會工作部門組織構(gòu)建、完成職責(zé)劃轉(zhuǎn)調(diào)整的改革，一些在社區(qū)治理方面有豐富經(jīng)驗和不斷積極創(chuàng)新的城市可以先行先試，在編制黨委社會工作部“三定”方案過程中明確其職責(zé)邊界，重點厘清它與組織部門在基層黨建、與政法委在基層社會治理和平安綜治以及與民政部門在社會組織管理和公益慈善管理等方面的職責(zé)邊界，進(jìn)而探索統(tǒng)籌推進(jìn)社區(qū)治理地方立法的可行方式。

其次，結(jié)合法治化建設(shè)，社區(qū)精細(xì)化治理的有效推動需要以法治規(guī)則作為基石，重視對多主體及其關(guān)系進(jìn)行界定，積極培育多元協(xié)同治理機(jī)制。這需要明確黨組織、政府、企業(yè)、社會組織、社區(qū)居委會、居民等多方主體在社區(qū)治理中的作用和地位，運(yùn)用法治來規(guī)范各自的行為，清晰界定他們的權(quán)、責(zé)、利，建立成本收益的公平合理分配分擔(dān)機(jī)制，促使多方主體形成社區(qū)治理的合力，為精細(xì)化治理打下良好基礎(chǔ)。結(jié)合當(dāng)前的實踐經(jīng)驗，黨組織是重要的領(lǐng)導(dǎo)者，政府是主要的推動力量，社區(qū)居委會是主力軍，企業(yè)、社會組織和居民等是重要的參與主體和協(xié)同力量，他們各有優(yōu)勢，各有所長，都是社區(qū)治理不可或缺的力量，在法治化建設(shè)中應(yīng)該通過立法，賦予他們相應(yīng)的法律地位。由于社區(qū)黨建能發(fā)揮社會整合和條塊整合的作用，(40)趙聚軍、王智睿：《社會整合與“條塊”整合：新時代城市社區(qū)黨建的雙重邏輯》，《政治學(xué)研究》2020年第4期。黨建引領(lǐng)越來越成為將多方主體凝聚起來、共同參與社區(qū)治理的重要機(jī)制，黨的二十大報告明確提出“加強(qiáng)城市社區(qū)黨建工作，推進(jìn)以黨建引領(lǐng)基層治理”(41)習(xí)近平：《高舉中國特色社會主義偉大旗幟，為全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家而團(tuán)結(jié)奮斗——在中國共產(chǎn)黨第二十次全國代表大會上的報告》，第67頁。，新組建的中央社會工作部在職能配置上創(chuàng)設(shè)了統(tǒng)籌推進(jìn)黨建引領(lǐng)基層治理和基層政權(quán)建設(shè)的新職能，(42)張克：《從地方社工委到中央社會工作部：黨的社會工作機(jī)構(gòu)職能體系重塑》。因此未來需要加強(qiáng)關(guān)注，科學(xué)精準(zhǔn)定位黨建引領(lǐng)的工作重點，發(fā)揮黨組織跨界整合的制度優(yōu)勢，針對基層治理中存在的重點和難點問題，將經(jīng)過實踐檢驗的有效經(jīng)驗以制度化方式固定下來，推動黨建引領(lǐng)多元主體共同推動城市社區(qū)精細(xì)化治理的實現(xiàn)。

再者，重視標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，細(xì)化工作事項、工作流程等內(nèi)容，建立社區(qū)公共服務(wù)清單，實現(xiàn)社區(qū)治理的規(guī)范化。標(biāo)準(zhǔn)化的重要作用是為管理者和服務(wù)提供者樹立標(biāo)準(zhǔn)，使其有所遵循，通過具體的、規(guī)范的操作流程將工作落到實處。標(biāo)準(zhǔn)化需要制定科學(xué)有序的工作流程，采取科學(xué)有效的方法，避免標(biāo)準(zhǔn)制定的隨意性和盲目性?？梢灾攸c圍繞社區(qū)精細(xì)化服務(wù)進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，從需求表達(dá)、需求識別和服務(wù)供給、服務(wù)評估等環(huán)節(jié)展開，重點根據(jù)居民的需求內(nèi)容、規(guī)模和緊迫性以及不同人群的需求個性與共性，著手制定有關(guān)工作內(nèi)容、工作流程和工作方式等方面標(biāo)準(zhǔn)。實踐表明，在新冠疫情防控過程中，針對風(fēng)險識別、風(fēng)險評估、風(fēng)險決策、風(fēng)險溝通和風(fēng)險控制的標(biāo)準(zhǔn)化發(fā)揮了重要作用，明確的標(biāo)準(zhǔn)可以減輕社區(qū)工作者的風(fēng)險和負(fù)擔(dān)，提升工作的科學(xué)性和專業(yè)性，這可以成為社區(qū)風(fēng)險治理標(biāo)準(zhǔn)化的重要參考。

最后，建立城市社區(qū)治理的績效評估制度，為邁向精細(xì)化治理提供反饋和改進(jìn)機(jī)制。關(guān)鍵是以績效為導(dǎo)向，建立有據(jù)可依的評估方式和指標(biāo)，其中考核目標(biāo)需要準(zhǔn)確和細(xì)化。另外，社區(qū)治理要增強(qiáng)對居民訴求的回應(yīng)能力，將居民滿意度作為重要的標(biāo)準(zhǔn)，在社區(qū)治理績效評估中考慮居民意見。具體可以設(shè)立居民監(jiān)督平臺，對社區(qū)治理主體的履職情況、重大事項的決策執(zhí)行情況等進(jìn)行評議監(jiān)督。還應(yīng)引進(jìn)和優(yōu)化第三方評估，增強(qiáng)第三方評估機(jī)構(gòu)的獨立性，適當(dāng)吸納居民參與評估，建立回應(yīng)性考評制度，將居民滿意度作為檢驗服務(wù)水平的根本標(biāo)準(zhǔn)，促使基層政府和社區(qū)工作者增強(qiáng)服務(wù)意識和責(zé)任意識，提升對公眾訴求的回應(yīng)能力。