高小萍 郭曉輝

內(nèi)容提要：文章在對(duì)我國(guó)地方財(cái)政支出結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀進(jìn)行分析的基礎(chǔ)上，從治理體系、經(jīng)濟(jì)發(fā)展與民生關(guān)系、地方政府回應(yīng)性、政府與市場(chǎng)關(guān)系、地方財(cái)政治理能力等維度對(duì)其進(jìn)行再認(rèn)識(shí)，發(fā)現(xiàn)地方財(cái)政支出結(jié)構(gòu)是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求的體現(xiàn)，也是目標(biāo)引導(dǎo)和制度激勵(lì)約束的結(jié)果，對(duì)于其評(píng)價(jià)應(yīng)該著眼于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段、治理目標(biāo)、發(fā)展任務(wù)以及地方政府職能等綜合考量。同時(shí)，要充分認(rèn)識(shí)到由于激勵(lì)機(jī)制、有為政府建設(shè)以及地方財(cái)政治理能力對(duì)合理安排地方財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的重要性。文章從堅(jiān)持財(cái)政的人民性、處理好政府與市場(chǎng)關(guān)系、堅(jiān)持在發(fā)展中保障和改善民生、完善治理體系、提升地方財(cái)政治理能力等方面提出新時(shí)代優(yōu)化地方財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的思路。

一、問(wèn)題的提出

黨的十八屆三中全會(huì)首次提出國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化這一重大命題，政府是國(guó)家治理的主體之一，地方政府作為聯(lián)結(jié)中央與地方、政府與居民、經(jīng)濟(jì)與其他領(lǐng)域之間的紐帶，是影響國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程的關(guān)鍵。同時(shí)，黨的十八屆三中全會(huì)將財(cái)政定位為國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，這樣的定位使原本僅作為經(jīng)濟(jì)范疇的財(cái)政跨越經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明和黨的建設(shè)等所有領(lǐng)域，躍升至國(guó)家治理層面。(1)高培勇：《論中國(guó)財(cái)政基礎(chǔ)理論的創(chuàng)新——由“基礎(chǔ)和支柱說(shuō)”說(shuō)起》，《管理世界》2015年第12期。優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)始終是理論探討和財(cái)政工作中的重要話題，近年來(lái)，“大力優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)”、“不斷優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)”的表述在《政府工作報(bào)告》中頻繁出現(xiàn)。(2)例如，在2023年《政府工作報(bào)告》中有“不斷優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，教育科技、生態(tài)環(huán)保、基本民生等重點(diǎn)領(lǐng)域得到有力保障”的表述；2022年《政府工作報(bào)告》中有“大力優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，保障重點(diǎn)支出，嚴(yán)控一般性支出”的表述。黨的二十大提出“中國(guó)式現(xiàn)代化”，確立了2035年、2050年的兩步走戰(zhàn)略安排。在新時(shí)代，在以中國(guó)式現(xiàn)代化實(shí)現(xiàn)第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)過(guò)程中，如何發(fā)揮好地方政府的作用、發(fā)揮好財(cái)政的基礎(chǔ)和重要支柱作用是一個(gè)重要話題，本文將聚焦地方財(cái)政支出結(jié)構(gòu)探討這一議題。

一直以來(lái)，充分調(diào)動(dòng)地方政府積極性是體制機(jī)制調(diào)整的重要目標(biāo)之一，尤其是對(duì)財(cái)政體制而言。分稅制改革即是一個(gè)非常典型的例子，我國(guó)財(cái)政體制先后經(jīng)歷了“統(tǒng)收統(tǒng)支”、“分灶吃飯、財(cái)政包干”等再到分稅制改革的過(guò)程，這些改革在不斷調(diào)整中央與地方政府財(cái)政關(guān)系的同時(shí)，也有調(diào)動(dòng)地方政府積極性、發(fā)揮地方政府優(yōu)勢(shì)的作用。(3)周飛舟：《分稅制十年：制度及其影響》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2006年第6期。改革的成效顯而易見(jiàn)，地方政府在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)中發(fā)揮了至關(guān)重要的作用。然而，地方政府行為及其后果卻經(jīng)常引起社會(huì)各界的爭(zhēng)議，其中，地方財(cái)政支出結(jié)構(gòu)是爭(zhēng)論的焦點(diǎn)之一。

學(xué)界往往對(duì)地方財(cái)政支出結(jié)構(gòu)有“重生產(chǎn)、輕民生”、(4)尹恒、朱虹：《縣級(jí)財(cái)政生產(chǎn)性支出偏向研究》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2011年第1期?！爸厣a(chǎn)、輕環(huán)?！?、(5)包國(guó)憲、關(guān)斌：《財(cái)政壓力會(huì)降低地方政府環(huán)境治理效率嗎——一個(gè)被調(diào)節(jié)的中介模型》，《中國(guó)人口·資源與環(huán)境》2019年第4期?！爸厣a(chǎn)、輕創(chuàng)新”、(6)吳延兵：《中國(guó)式分權(quán)下的偏向性投資》，《經(jīng)濟(jì)研究》2017年第6期。“離農(nóng)傾向”(7)龔斌磊、張啟正、袁菱苒、馬光榮：《財(cái)政分權(quán)、定向激勵(lì)與農(nóng)業(yè)增長(zhǎng)——以“省直管縣”財(cái)政體制改革為例》，《管理世界》2023年第7期。等描述，以此評(píng)價(jià)地方政府高度關(guān)注能夠促進(jìn)生產(chǎn)、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)等具有“強(qiáng)激勵(lì)”特征的領(lǐng)域，而忽視民生、環(huán)保、創(chuàng)新等在短期內(nèi)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)上難見(jiàn)成效但從長(zhǎng)期看有益于高質(zhì)量發(fā)展的“弱激勵(lì)”領(lǐng)域，并形成了地方財(cái)政支出結(jié)構(gòu)偏向的問(wèn)題。大部分研究將出現(xiàn)以上現(xiàn)象的原因歸咎于我國(guó)的政治體制和財(cái)政體制，郭曉輝在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)視角下探討了地方政府財(cái)政行為的環(huán)境效應(yīng)，并通過(guò)實(shí)證檢驗(yàn)得出以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為核心指標(biāo)的政績(jī)考核體系和以收入集權(quán)與支出分權(quán)為特征的財(cái)政體制致使地方政府產(chǎn)生“重生產(chǎn)”的行為，在固有的發(fā)展方式下引致加劇環(huán)境污染結(jié)果的結(jié)論；(8)郭曉輝：《經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)、地方政府行為與環(huán)境效應(yīng)》，《城市問(wèn)題》2020年第9期。儲(chǔ)德銀和邵嬌認(rèn)為財(cái)政體制上的縱向失衡和政治體制上的激勵(lì)會(huì)致使地方政府在財(cái)政支出上向經(jīng)濟(jì)建設(shè)傾斜；(9)儲(chǔ)德銀、邵嬌：《財(cái)政縱向失衡與公共支出結(jié)構(gòu)偏向：理論機(jī)制詮釋與中國(guó)經(jīng)驗(yàn)證據(jù)》，《財(cái)政研究》2018年第4期。馬光榮等認(rèn)為稅收分成比例與地方財(cái)政支出結(jié)構(gòu)密切聯(lián)動(dòng)，當(dāng)分成比例提高，生產(chǎn)性支出也會(huì)提升；(10)馬光榮、張凱強(qiáng)、呂冰洋：《分稅與地方財(cái)政支出結(jié)構(gòu)》，《金融研究》2019年第8期。得出類(lèi)似結(jié)論的研究還有李言和張帆、(11)李言、張帆：《經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)與勞動(dòng)力價(jià)格扭曲》，《新疆社會(huì)科學(xué)》2022年第3期。邱冬陽(yáng)等。(12)邱冬陽(yáng)、白玉銘、王全意：《經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)預(yù)期目標(biāo)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量可以兼得嗎？——基于中國(guó)30個(gè)省域耦合協(xié)調(diào)實(shí)證分析》，《新疆社會(huì)科學(xué)》2021年第6期。

然而，我國(guó)地方財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的確存在“重生產(chǎn)、輕民生”的特征嗎？這樣的支出結(jié)構(gòu)安排是否存在合理性？本文首先梳理地方財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的現(xiàn)狀，在此基礎(chǔ)上從治理體系、經(jīng)濟(jì)發(fā)展與民生關(guān)系、地方政府回應(yīng)性、政府與市場(chǎng)關(guān)系等若干維度對(duì)地方財(cái)政支出結(jié)構(gòu)進(jìn)行再認(rèn)識(shí)。與此同時(shí)，進(jìn)一步分析新時(shí)代優(yōu)化我國(guó)地方財(cái)政支出結(jié)構(gòu)面臨的重要原則和關(guān)鍵事項(xiàng)。

二、地方財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的現(xiàn)狀分析

(一)基于財(cái)政支出占比的分析

基于2007—2021年地方財(cái)政支出主要項(xiàng)目占比數(shù)據(jù)可以看出(見(jiàn)表1)，(13)由于2007年施行了《政府收支分類(lèi)改革方案》，為保持口徑統(tǒng)一，本文考察時(shí)間從2007年開(kāi)始。多年以來(lái)，教育支出、社會(huì)保障和就業(yè)支出、農(nóng)林水事務(wù)支出始終排在地方財(cái)政支出的前三位置，尤其是教育與社會(huì)保障和就業(yè)兩項(xiàng)體現(xiàn)基本民生的支出始終占地方一般公共預(yù)算支出的30%左右，其中，教育支出始終保持在較高水平；社會(huì)保障和就業(yè)支出占比自2011年起呈現(xiàn)逐年上升的運(yùn)動(dòng)態(tài)勢(shì)，增長(zhǎng)了35%左右；節(jié)能環(huán)保、科學(xué)技術(shù)等能夠體現(xiàn)地方政府對(duì)生態(tài)環(huán)保、創(chuàng)新發(fā)展重視程度的財(cái)政支出占比常年保持在2.5%—3%左右，2021年，科學(xué)技術(shù)支出占比超過(guò)3%。以上數(shù)據(jù)表明，地方政府對(duì)涉及教育科技、生態(tài)、基本民生等領(lǐng)域保持穩(wěn)定的支出強(qiáng)度，體現(xiàn)民生、生態(tài)環(huán)保和創(chuàng)新發(fā)展的財(cái)政支出始終占據(jù)地方財(cái)政支出的一定地位。(14)2023年《政府工作報(bào)告》中有“不斷優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，教育科技、生態(tài)環(huán)保、基本民生等重點(diǎn)領(lǐng)域得到有力保障”的表述，與之相對(duì)應(yīng)的是教育支出、科學(xué)技術(shù)支出、節(jié)能環(huán)保支出、社會(huì)保障和就業(yè)支出、醫(yī)療衛(wèi)生支出等。

表1 地方財(cái)政支出主要項(xiàng)目占比 (單位：%)

(二)基于財(cái)政支出增長(zhǎng)速度的分析

預(yù)算配置是公共資源戰(zhàn)略性籌劃的過(guò)程，也是公共選擇的形成過(guò)程。(15)茍燕楠：《傳統(tǒng)命題的現(xiàn)代思考：地方政府預(yù)算基本問(wèn)題研究》，《財(cái)政研究》2007年第7期。表2反映了地方財(cái)政支出主要項(xiàng)目的變化速度，地方一般公共預(yù)算支出在2008—2021年始終保持增長(zhǎng)。將各個(gè)項(xiàng)目支出增速與一般公共預(yù)算支出增速比較，能夠體現(xiàn)地方政府對(duì)財(cái)政支出增量的安排情況，預(yù)算支出分配是剛性支出、預(yù)算規(guī)則、權(quán)力結(jié)構(gòu)等諸多因素影響下的結(jié)果，(16)周隆武：《縣級(jí)政府預(yù)算支出分配機(jī)制：一個(gè)分析框架》，《地方財(cái)政研究》2021年第4期。某一項(xiàng)目的財(cái)政支出增速高于一般公共預(yù)算支出一定程度上能夠體現(xiàn)地方政府的重視程度。從平均值看，社會(huì)保障和就業(yè)支出、醫(yī)療衛(wèi)生支出、科學(xué)技術(shù)支出、節(jié)能環(huán)保支出的增速均超過(guò)一般公共預(yù)算支出增速，教育支出增速與一般公共預(yù)算支出增速大致相同。通過(guò)進(jìn)一步分析可以發(fā)現(xiàn)，社會(huì)保障和就業(yè)支出增速自2013年始終超過(guò)一般公共預(yù)算支出；醫(yī)療衛(wèi)生支出增速除在2019年略低于一般公共預(yù)算支出增速，其他時(shí)間均有相對(duì)于一般公共預(yù)算支出較高的增速。科學(xué)技術(shù)支出、節(jié)能環(huán)保支出的增速也有在多數(shù)年份高于一般公共預(yù)算支出增速的特征。除此之外，盡管2020年和2021年受新冠疫情沖擊，但是教育支出、社會(huì)保障和就業(yè)支出、醫(yī)療衛(wèi)生支出的增速仍高于一般公共預(yù)算支出。因此，從增速也可以看出，體現(xiàn)民生、生態(tài)環(huán)保和創(chuàng)新發(fā)展的領(lǐng)域在財(cái)政增量資金分配過(guò)程中也受到地方政府重視。

表2 地方財(cái)政支出主要項(xiàng)目變化速度 (單位：%)

(三)基于分類(lèi)別財(cái)政支出結(jié)構(gòu)變化情況

本文已經(jīng)從占比和增速分析出，地方財(cái)政支出結(jié)構(gòu)未體現(xiàn)明顯的“重生產(chǎn)、輕民生”特點(diǎn)，甚至一定程度上反映了地方政府在財(cái)政支出安排上更加重視教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障和就業(yè)等民生領(lǐng)域，以及生態(tài)環(huán)保和科技創(chuàng)新等“非激勵(lì)”領(lǐng)域。本文基于學(xué)界對(duì)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的常見(jiàn)劃分方法，將教育支出、醫(yī)療衛(wèi)生支出以及社會(huì)保障和就業(yè)支出歸為民生性支出，(17)馬海濤、秦士坤：《財(cái)政壓力如何影響民生支出》，《經(jīng)濟(jì)學(xué)動(dòng)態(tài)》2022年第10期；李曉嘉、蔣承、胡漣漪：《民生性財(cái)政支出對(duì)我國(guó)家庭多維貧困的影響研究》，《數(shù)量經(jīng)濟(jì)技術(shù)經(jīng)濟(jì)研究》2019年第11期。也有文獻(xiàn)將其稱(chēng)之為福利性支出、社會(huì)性支出等，在度量方法上是類(lèi)似的。將城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)、交通運(yùn)輸、資源勘探電力信息等事務(wù)、商業(yè)服務(wù)業(yè)等事務(wù)及金融監(jiān)管等事務(wù)等支出歸為生產(chǎn)性支出，(18)周慧珺、傅春楊、龔六堂：《人口流動(dòng)、貿(mào)易與財(cái)政支出政策的地區(qū)性配置》，《中國(guó)工業(yè)經(jīng)濟(jì)》2022年第2期；郭曉輝：《財(cái)政壓力、地方政府行為與環(huán)境污染》，《貴州財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)》2020年第4期。將節(jié)能環(huán)保財(cái)政支出歸為生態(tài)環(huán)保支出，將科學(xué)技術(shù)財(cái)政支出歸為科技創(chuàng)新支出。從表3可以看出，從占比看，民生性支出的平均值為37.09%，高于生產(chǎn)性支出的29.8%。從增速看，民生性支出始終保持高于一般公共預(yù)算支出的增速，2020年、2021年受新冠疫情沖擊，生產(chǎn)性支出增速都略有下降，但民生性支出增速不降反升，表明其在地方財(cái)政支出結(jié)構(gòu)中占據(jù)重要且穩(wěn)固的地位，屬于優(yōu)先保障的領(lǐng)域。生產(chǎn)性支出占比增速在2008年金融危機(jī)發(fā)生后快速提升，直至2017年前后，增速滑落至個(gè)位數(shù)，在2020年出現(xiàn)了負(fù)增長(zhǎng)?？梢?jiàn)，以民生性支出和生產(chǎn)性支出對(duì)結(jié)構(gòu)進(jìn)行劃分，也未體現(xiàn)出地方財(cái)政支出結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)明顯的“重生產(chǎn)、輕民生”特征。

表3 地方財(cái)政支出主要類(lèi)別變化速度 (單位：%)

綜合上述數(shù)據(jù)分析可以發(fā)現(xiàn)，民生性支出在占比和增速上都占據(jù)優(yōu)勢(shì)，而節(jié)能環(huán)保、科學(xué)技術(shù)支出也保持著相對(duì)較快的增長(zhǎng)速度和比較穩(wěn)定的占比，能夠體現(xiàn)地方政府重視民生、生態(tài)環(huán)保、科技創(chuàng)新。對(duì)于地方財(cái)政支出的結(jié)構(gòu)，應(yīng)該從多個(gè)維度進(jìn)行理解和再評(píng)判。

三、對(duì)我國(guó)地方財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的再認(rèn)識(shí)

根據(jù)前文的分析，盡管在數(shù)據(jù)上能夠一定程度上反映地方政府在支出結(jié)構(gòu)上并不存在明顯的生產(chǎn)性偏向，那么，這是否表明我國(guó)地方財(cái)政支出結(jié)構(gòu)已經(jīng)合理？又或者說(shuō)是不是應(yīng)該進(jìn)一步提升民生性支出比重和降低生產(chǎn)性支出比重，使得支出結(jié)構(gòu)更加呈現(xiàn)出“重民生、輕生產(chǎn)”的特征。實(shí)際上，這牽涉到從治理體系、經(jīng)濟(jì)發(fā)展與民生之間關(guān)系、地方政府回應(yīng)性、政府與市場(chǎng)關(guān)系、地方財(cái)政治理能力等角度認(rèn)識(shí)地方財(cái)政支出結(jié)構(gòu)問(wèn)題，本文試圖從以下幾個(gè)方面對(duì)這一問(wèn)題進(jìn)行再探討。

(一)基于治理體系認(rèn)識(shí)地方財(cái)政支出結(jié)構(gòu)

經(jīng)典的財(cái)政分權(quán)理論認(rèn)為，相較于中央政府而言，地方政府在捕捉地區(qū)居民偏好上更具信息優(yōu)勢(shì)，在以社會(huì)福利最大化為行動(dòng)目標(biāo)牽引和“用手投票”、“用腳投票”的機(jī)制下，在財(cái)政上向地方政府分權(quán)有利于促使其提供令地區(qū)居民滿意的公共產(chǎn)品，(19)Tiebout，Charles M.，A Pure Theory of Local Expenditures，Journal of Political Economy，1956，64(5).由此形成的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)在理論上是合意的。這樣的分析思路適用于特定國(guó)家，我國(guó)具有能夠體現(xiàn)自身特色的治理體系，決定了在研究我國(guó)地方政府行動(dòng)邏輯及地方財(cái)政支出結(jié)構(gòu)時(shí)不能簡(jiǎn)單照搬國(guó)外的財(cái)政理論，要具體問(wèn)題具體分析。

推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)是我國(guó)地方政府的重要職能。改革開(kāi)放以來(lái)，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)在我國(guó)的治理目標(biāo)體系中占據(jù)重要地位。歷年來(lái)，黨的全國(guó)代表大會(huì)報(bào)告中都會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度作明確要求，(20)徐現(xiàn)祥、李書(shū)娟、王賢彬、畢青苗：《中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)的選擇：以高質(zhì)量發(fā)展終結(jié)“崩潰論”》，《世界經(jīng)濟(jì)》2018年第10期。在“層層加碼”和“層層分解”的任務(wù)安排體制下，地方政府成為保障經(jīng)濟(jì)增速目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵主體。(21)詹新宇、劉文彬、李文健：《地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)管理與企業(yè)實(shí)際稅負(fù)》，《財(cái)政研究》2022年第11期。財(cái)政治理體系安排為地方政府實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)提供體制基礎(chǔ)。我國(guó)的分權(quán)模式被稱(chēng)為“中國(guó)式分權(quán)”，其中，在財(cái)政收入上高度集權(quán)和在財(cái)政支出上相對(duì)分權(quán)是這一分權(quán)模式的典型特征，除此之外，高度集中的人事任免權(quán)是另一個(gè)關(guān)鍵特征。(22)馬萬(wàn)里：《增長(zhǎng)共識(shí)、地方政府行為異化與收入分配差距——基于財(cái)政分權(quán)的視角》，《新疆社會(huì)科學(xué)》2013年第2期。從圖1可以看出，分稅制改革后，中央財(cái)政收入比重大幅提升，地方財(cái)政收入相應(yīng)下降(左圖)，大致呈現(xiàn)出對(duì)半劃分的分配格局，而地方財(cái)政支出比重始終在70%以上(右圖)，這在數(shù)據(jù)上印證了財(cái)政在收入上向中央集權(quán)，在支出上向地方分權(quán)的特征。在“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理”的指導(dǎo)原則下，中央政府賦予地方財(cái)政權(quán)力來(lái)調(diào)動(dòng)地方發(fā)展經(jīng)濟(jì)積極性。(23)呂冰洋、賀穎：《中國(guó)特色財(cái)政激勵(lì)體制：基于統(tǒng)一市場(chǎng)的視角》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2022年第4期。這樣的安排在達(dá)成國(guó)家治理目標(biāo)過(guò)程中發(fā)揮了重要作用，既能夠增強(qiáng)中央政府的宏觀控制力和調(diào)控能力，又能發(fā)揮地方政府優(yōu)勢(shì)和調(diào)動(dòng)其積極性。

圖1 中央和地方財(cái)政收支占比(1993—2022年)(24)數(shù)據(jù)來(lái)自歷年《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》。

在治理目標(biāo)的引導(dǎo)以及體制機(jī)制的激勵(lì)下，地方政府履行促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的職能，注重經(jīng)濟(jì)建設(shè)，不斷保持甚至加大生產(chǎn)性支出。因此，生產(chǎn)性支出在地方財(cái)政支出中占一定比例是合理的，是地方政府履行生產(chǎn)性職能的結(jié)果，契合當(dāng)時(shí)期國(guó)家治理需要。在對(duì)地方財(cái)政支出結(jié)構(gòu)進(jìn)行討論時(shí)，應(yīng)該關(guān)注到經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段、治理目標(biāo)、發(fā)展任務(wù)以及地方政府職能等問(wèn)題。

(二)基于經(jīng)濟(jì)發(fā)展與民生關(guān)系認(rèn)識(shí)地方財(cái)政支出結(jié)構(gòu)

民生性支出涉及教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障和就業(yè)等“小民生”領(lǐng)域，而對(duì)生產(chǎn)領(lǐng)域的財(cái)政支持涉及短期和長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展初期，財(cái)政支出能夠在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)上有明顯效益，尤其是針對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施等“短板”領(lǐng)域的支出，不僅在短期內(nèi)能夠帶來(lái)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，從長(zhǎng)期看能夠通過(guò)積累提高宏觀經(jīng)濟(jì)效率和改善民生。(25)林毅夫、文永恒、顧艷偉：《地方政府債務(wù)與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)——基于地方投資平臺(tái)債務(wù)的分析》，《財(cái)政研究》2023年第2期。在此過(guò)程中，還能創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)和提升居民收入。(26)萬(wàn)海遠(yuǎn)：《城市社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施投資的創(chuàng)業(yè)帶動(dòng)作用》，《經(jīng)濟(jì)研究》2021年第9期。促進(jìn)就業(yè)和增加居民收入是增進(jìn)民生福祉的必然選擇。從這個(gè)角度上看，地方財(cái)政保持一定的生產(chǎn)性有利于解決就業(yè)和居民收入等“大民生”問(wèn)題，而一般認(rèn)為的民生性支出則注重解決“小民生”問(wèn)題，二者關(guān)系是相互促進(jìn)、相互協(xié)調(diào)的，且隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展而變化。因此，在評(píng)判地方財(cái)政支出結(jié)構(gòu)時(shí)，若基于財(cái)政資源的有限性的視角，可以得出地方政府在重視經(jīng)濟(jì)建設(shè)時(shí)，必然會(huì)影響民生領(lǐng)域的支出的結(jié)論。事實(shí)上，不應(yīng)局限于財(cái)政資源的有限性視角去理解地方財(cái)政支出結(jié)構(gòu)問(wèn)題，將二者簡(jiǎn)單地對(duì)立起來(lái)，關(guān)鍵問(wèn)題是如何協(xié)調(diào)好二者的關(guān)系，發(fā)揮好財(cái)政在保障“大民生”和“小民生”中的作用，在發(fā)展中保障和改善民生。

(三)基于回應(yīng)性認(rèn)識(shí)地方財(cái)政支出結(jié)構(gòu)

以推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為主要目標(biāo)的治理體系使得地方政府在支出安排上保持一定的生產(chǎn)性特征，與此同時(shí)，地方財(cái)政支出結(jié)構(gòu)也能體現(xiàn)黨和國(guó)家重點(diǎn)關(guān)切的領(lǐng)域。圖2呈現(xiàn)的是各類(lèi)財(cái)政支出的變化速度，2008年之后，生產(chǎn)性支出增速快速提升，基本高于其他支出，這是為應(yīng)對(duì)金融危機(jī)帶來(lái)的影響，我國(guó)實(shí)行了一系列以地方政府作為實(shí)施主體的措施，加大財(cái)政支出即屬其一，由此帶來(lái)了生產(chǎn)性支出的快速增長(zhǎng)。2012年后，不同類(lèi)型的財(cái)政支出增速發(fā)生明顯的交替變化，這表明地方政府在調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，民生性支出、節(jié)能環(huán)保支出、科學(xué)技術(shù)支出在大多數(shù)年份均以高于一般公共預(yù)算支出和生產(chǎn)性支出的速度增長(zhǎng)。這與黨的十八大以來(lái)提出的“五大發(fā)展”理念和高質(zhì)量發(fā)展的要求相匹配，體現(xiàn)了地方政府對(duì)重大發(fā)展理念、重點(diǎn)領(lǐng)域的回應(yīng)；而民生性支出既保持了較高比例，又保持了較快增長(zhǎng)，就算在2020年和2021年，一般公共預(yù)算收入受新冠疫情沖擊增速快速下降，民生性支出也有快于一般公共預(yù)算支出的正增長(zhǎng)，這反映了地方政府對(duì)民生問(wèn)題的回應(yīng)性，是財(cái)政人民性和地方政府履行提供公共服務(wù)職能的體現(xiàn)。因此，可以看出，地方財(cái)政支出對(duì)于民生、生態(tài)環(huán)保、科技創(chuàng)新等重點(diǎn)領(lǐng)域具有較強(qiáng)的回應(yīng)性，會(huì)根據(jù)國(guó)家治理需求適時(shí)調(diào)整支出策略。

圖2 各類(lèi)財(cái)政支出增長(zhǎng)速度比較(27)數(shù)據(jù)來(lái)自國(guó)家統(tǒng)計(jì)局。

(四)基于政府與市場(chǎng)關(guān)系和地方財(cái)政治理能力認(rèn)識(shí)地方財(cái)政支出結(jié)構(gòu)

本文在數(shù)據(jù)上發(fā)現(xiàn)地方財(cái)政支出結(jié)構(gòu)并不存在十分明顯的“重生產(chǎn)、輕民生”特征，同時(shí)，也對(duì)地方財(cái)政支出結(jié)構(gòu)中保持一定的生產(chǎn)支出比重從治理體系、地方政府職能以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展與民生之間關(guān)系三個(gè)方面給出再認(rèn)識(shí)的思路。然而，這仍然難以解答為什么大家常將地方政府財(cái)政支出結(jié)構(gòu)描述為“重生產(chǎn)、輕民生”，本文將從政府與市場(chǎng)關(guān)系和地方財(cái)政治理能力這兩個(gè)角度對(duì)地方財(cái)政支出結(jié)構(gòu)問(wèn)題進(jìn)行再認(rèn)識(shí)。

1.政府與市場(chǎng)關(guān)系

關(guān)于政府與市場(chǎng)關(guān)系的爭(zhēng)論由來(lái)已久，這些爭(zhēng)論由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制時(shí)期一直延續(xù)至今，盡管我國(guó)歷經(jīng)多輪重大經(jīng)濟(jì)體制改革，但是關(guān)于政府在資源配置過(guò)程中發(fā)揮過(guò)多作用的討論仍然多見(jiàn)。對(duì)地方財(cái)政支出“重生產(chǎn)”的描述一定程度上映射出學(xué)界對(duì)地方政府過(guò)度干預(yù)市場(chǎng)的擔(dān)憂，他們將“重生產(chǎn)”等同于干預(yù)市場(chǎng)、干預(yù)經(jīng)濟(jì)，因此，能夠得出應(yīng)該降低生產(chǎn)性支出比例，以減少政府對(duì)資源配置和經(jīng)濟(jì)效率的負(fù)面影響的結(jié)論。對(duì)于這一問(wèn)題，本文分別從兩個(gè)方面進(jìn)行再探討。一方面，不可否認(rèn)的是，我國(guó)依然存在著政府和市場(chǎng)關(guān)系需要再調(diào)整和再優(yōu)化的空間，對(duì)于地方政府而言尤甚，大量研究指出地方政府以稅收優(yōu)惠、政府補(bǔ)貼甚至行政干預(yù)等手段影響經(jīng)濟(jì)主體，進(jìn)而推動(dòng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，但也帶來(lái)了一系列影響經(jīng)濟(jì)效率的后果。(28)周業(yè)安：《地方政府競(jìng)爭(zhēng)與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)》，《中國(guó)人民大學(xué)學(xué)報(bào)》2003年第1期。這既是治理體系激勵(lì)的結(jié)果，也一定程度上體現(xiàn)了對(duì)政府應(yīng)該在資源配置中發(fā)揮關(guān)鍵作用思想的延續(xù)。因此，對(duì)“重生產(chǎn)”問(wèn)題的爭(zhēng)議很大程度上來(lái)自對(duì)政府和市場(chǎng)關(guān)系的關(guān)切。另一方面，盡管學(xué)界以“生產(chǎn)性”描述地方政府用于經(jīng)濟(jì)建設(shè)和物質(zhì)生產(chǎn)密切相關(guān)的財(cái)政支出，但是，由于財(cái)政支出依據(jù)功能分類(lèi)，很難剝離清楚財(cái)政支出到底是投向生產(chǎn)還是投向民生，又或者說(shuō)到底是對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)還是對(duì)民生有效果，比如在部分地區(qū)的商業(yè)服務(wù)業(yè)支出中，包含了發(fā)放低收入群體價(jià)格臨時(shí)補(bǔ)貼和減免農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場(chǎng)進(jìn)場(chǎng)交易費(fèi)，(29)資料來(lái)源：根據(jù)《北京市2022年預(yù)算執(zhí)行情況和2023年預(yù)算的報(bào)告》，北京市2022年商業(yè)服務(wù)業(yè)等支出15.6億元，完成調(diào)整預(yù)算的91.9%，低于預(yù)算主要是年度執(zhí)行中，結(jié)合民生商品物價(jià)上漲情況，將部分資金調(diào)整用于發(fā)放低收入群體價(jià)格臨時(shí)補(bǔ)貼和減免農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場(chǎng)進(jìn)場(chǎng)交易費(fèi)，助力保障基本民生。主要用于保障中國(guó)國(guó)際服務(wù)貿(mào)易交易會(huì)順利舉辦，助力高質(zhì)量辦好“北京消費(fèi)季”等促消費(fèi)活動(dòng)，推動(dòng)實(shí)施新一輪商圈改造提升行動(dòng)計(jì)劃。提升便民網(wǎng)點(diǎn)等生活性服務(wù)業(yè)品質(zhì)，滿足居民多樣性、便利性生活需求。這類(lèi)支出兼有促進(jìn)物質(zhì)生產(chǎn)和保障民生的作用。因此，對(duì)地方財(cái)政支出結(jié)構(gòu)進(jìn)行評(píng)價(jià)時(shí)，應(yīng)該著重關(guān)注支出是否能夠履行好地方政府的職能，而不以是否具有生產(chǎn)性作為主要評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，更何況，生產(chǎn)性職能本身就是地方政府應(yīng)有之義，這本質(zhì)上依然是一個(gè)政府和市場(chǎng)關(guān)系的問(wèn)題，強(qiáng)調(diào)的是地方政府能不能發(fā)揮有為政府的作用。

2.地方財(cái)政治理能力

地方財(cái)政治理能力是引發(fā)對(duì)地方財(cái)政支出結(jié)構(gòu)爭(zhēng)議的又一個(gè)關(guān)鍵變量。有大量研究表明我國(guó)地方政府的財(cái)政治理能力還亟待提高，(30)王振宇、司亞偉、路遙：《財(cái)政運(yùn)行過(guò)程、地方財(cái)政治理能力與提升路徑》，《財(cái)政研究》2022年第6期。在支出端表現(xiàn)為投入規(guī)模雖大，但整體效益不高，仍有較大的提升空間，(31)陳詩(shī)一、張軍：《中國(guó)地方政府財(cái)政支出效率研究：1978—2005》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2008年第4期；唐齊鳴、王彪：《中國(guó)地方政府財(cái)政支出效率及影響因素的實(shí)證研究》，《金融研究》2012年第2期；有研究聚焦民生領(lǐng)域?qū)ω?cái)政支出效率進(jìn)行評(píng)價(jià)也得出相似的結(jié)論。(32)王謙、李超：《基于三階段DEA模型的我國(guó)財(cái)政支農(nóng)支出效率評(píng)價(jià)》，《財(cái)政研究》2016年第8期；姜揚(yáng)：《地方政府質(zhì)量與民生性財(cái)政支出效率》，《中國(guó)行政管理》2019年第3期。不僅如此，也有大量典型事實(shí)佐證地方財(cái)政支出的低效的特點(diǎn)，例如，《國(guó)務(wù)院關(guān)于2022年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告》中指出，部分政府部門(mén)在就業(yè)、住房、教育、鄉(xiāng)村振興四個(gè)方面的資金管理都存在問(wèn)題。因此，盡管在結(jié)構(gòu)上民生性財(cái)政支出占較大比重，且增速也較快，但受制于地方財(cái)政治理能力，形成了支出規(guī)模大但居民獲得感低的反差，這引起了民生性支出規(guī)模大但效果不佳的問(wèn)題。除此之外，這其中還反映隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展我國(guó)居民對(duì)于民生類(lèi)公共產(chǎn)品的需求快速變化與地方政府反應(yīng)速度不及的問(wèn)題。因此，提升地方財(cái)政治理能力是比討論哪類(lèi)財(cái)政支出應(yīng)該占較大份額更為緊迫的問(wèn)題。

四、新時(shí)代優(yōu)化地方財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的重要原則和關(guān)鍵事項(xiàng)

黨的二十大明確提出了新時(shí)代新征程中國(guó)共產(chǎn)黨的使命任務(wù)，進(jìn)一步明確了全面建成社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)總的戰(zhàn)略安排，指出高質(zhì)量發(fā)展是全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的首要任務(wù)。另外，黨的二十大還對(duì)中國(guó)式現(xiàn)代化、共同富裕、全過(guò)程人民民主等多個(gè)方面進(jìn)行了戰(zhàn)略部署和任務(wù)安排，這為地方政府的工作重心和地方財(cái)政的重點(diǎn)支出領(lǐng)域指明方向。本文從重要原則和關(guān)鍵事項(xiàng)兩大方面對(duì)新時(shí)代優(yōu)化地方財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的思路進(jìn)行討論：

(一)堅(jiān)持財(cái)政的人民性

財(cái)政取之于民、用之于民，人民性是中國(guó)特色社會(huì)主義財(cái)政的本質(zhì)屬性。中國(guó)共產(chǎn)黨自成立便始終堅(jiān)持以人民為中心，黨領(lǐng)導(dǎo)下的財(cái)政天然具有人民性。(33)劉尚希：《人民財(cái)政觀》，《財(cái)政研究》2022年第1期。在保證和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的基礎(chǔ)上，優(yōu)化地方財(cái)政支出結(jié)構(gòu)有兩個(gè)重點(diǎn)：一方面，要主動(dòng)適應(yīng)人民需求變化。黨的十九大報(bào)告作出“我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”的論斷，在優(yōu)化地方財(cái)政支出結(jié)構(gòu)時(shí)，要發(fā)揮地方政府的信息優(yōu)勢(shì)，始終密切人民需求和供給短板，主動(dòng)適應(yīng)和匹配人民需求變化，這是確認(rèn)和評(píng)判結(jié)構(gòu)安排合理性的前提。另一方面，財(cái)政集眾人之財(cái)，謀眾人之事，需要讓眾人參與，受眾人監(jiān)督。習(xí)近平強(qiáng)調(diào)：“在中國(guó)社會(huì)主義制度下，有事好商量，眾人的事情由眾人商量，找到全社會(huì)意愿和要求的最大公約數(shù)，是人民民主的真諦?！必?cái)政是找最大公約數(shù)的重要基礎(chǔ)，也是發(fā)展全過(guò)程人民民主的關(guān)鍵。因此，需要繼續(xù)發(fā)揮好人民代表大會(huì)制度的作用，也要進(jìn)一步深化對(duì)參與式預(yù)算等實(shí)踐的探索和推廣，保持和加強(qiáng)財(cái)政對(duì)人民需求的回應(yīng)性。

(二)處理好政府與市場(chǎng)關(guān)系，建設(shè)有為政府

黨的十八屆三中全會(huì)提出“使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”。黨的二十大再次強(qiáng)調(diào)“使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，更好發(fā)揮政府作用”，這是在新時(shí)代對(duì)政府和市場(chǎng)關(guān)系深化認(rèn)識(shí)。正如前文所討論一般，對(duì)于地方政府“重生產(chǎn)”的疑慮更多來(lái)自對(duì)政府與市場(chǎng)關(guān)系的關(guān)切，因此，優(yōu)化地方財(cái)政支出結(jié)構(gòu)首先要處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系，劃清政府的職責(zé)。當(dāng)?shù)胤秸穆氊?zé)和行動(dòng)邊界清晰時(shí)，對(duì)其收支行為的討論則可以更多地聚焦在效率之上。為此，要進(jìn)一步推進(jìn)全面深化經(jīng)濟(jì)體制改革，明確地方政府的職責(zé)范疇，減少其對(duì)資源配置的直接配置和對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)主體活動(dòng)的干預(yù)，同時(shí)，要發(fā)揮好其在落實(shí)宏觀調(diào)控任務(wù)、提供公共服務(wù)等職能上的作用，建設(shè)有為政府。

(三)堅(jiān)持在發(fā)展中保障民生

黨和國(guó)家始終強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持在發(fā)展中保障和改善民生。堅(jiān)持盡力而為、量力而行，就是要遵循經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)律，統(tǒng)籌需要和可能，把保障和改善民生建立在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財(cái)力可持續(xù)的基礎(chǔ)之上。(34)人力資源和社會(huì)保障部黨組理論學(xué)習(xí)中心組編：《在發(fā)展中保障和改善民生》，人民網(wǎng)，http：//theory.people.com.cn/n1/2023/0606/c40531-40007142.html。無(wú)論是推進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展，抑或是完成黨的二十大布置的其他目標(biāo)任務(wù)，都需要以經(jīng)濟(jì)中高速增長(zhǎng)作為前提，只有在經(jīng)濟(jì)中高速增長(zhǎng)的前提下，才能為完成提高經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量、促進(jìn)技術(shù)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)升級(jí)、規(guī)范收入分配秩序和財(cái)富積累機(jī)制等目標(biāo)任務(wù)留足空間。(35)邢麗、陳龍：《積極財(cái)政政策：中國(guó)實(shí)踐的新邏輯》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2023年第2期。地方政府是落實(shí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)任務(wù)的關(guān)鍵主體，要在貫徹和落實(shí)黨和國(guó)家宏觀調(diào)控任務(wù)中發(fā)揮優(yōu)勢(shì)和作用。對(duì)于優(yōu)化地方財(cái)政支出而言，要保障地方政府發(fā)揮好經(jīng)濟(jì)職能和公共服務(wù)職能，既要搞好經(jīng)濟(jì)，又要做好民生，既要做發(fā)展型政府，也要做服務(wù)型政府，做到“大民生”、“小民生”相協(xié)調(diào)，不能囿于是否屬于生產(chǎn)性的又或者是否屬于民生性的而判斷其應(yīng)該更低抑或是更高，需要緊密結(jié)合發(fā)展任務(wù)目標(biāo)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)變化以及地方政府職能及時(shí)調(diào)整。除此之外，在強(qiáng)調(diào)民生性支出重要性的同時(shí)要考慮財(cái)力水平這一至關(guān)重要的因素，盡力而為、量力而行。

前面討論了優(yōu)化地方財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的若干基本原則，以下兩點(diǎn)著重討論保障優(yōu)化結(jié)構(gòu)應(yīng)該提供的體制機(jī)制基礎(chǔ)：

(四)優(yōu)化治理體系，激勵(lì)和約束相容

不可否認(rèn)，既往的治理體系在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中獲得良好的成效，在以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)作為核心任務(wù)的背景下發(fā)揮重要作用。然而，新時(shí)代我國(guó)面臨新形勢(shì)、新任務(wù)，如貫徹“五大”發(fā)展理念、構(gòu)建新發(fā)展格局、推進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展；等等，這對(duì)治理體系提出了新要求。黨的十八大以來(lái)，黨和國(guó)家對(duì)針對(duì)地方官員及地方政府的考核體系進(jìn)行了多項(xiàng)改革，尤其強(qiáng)調(diào)“政績(jī)”中的“政”方面，而在“績(jī)”方面也未增加對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的要求。(36)呂冰洋、陳怡心：《財(cái)政激勵(lì)制與晉升錦標(biāo)賽：增長(zhǎng)動(dòng)力的制度之辯》，《財(cái)貿(mào)經(jīng)濟(jì)》2022年第6期。盡管如此，公共服務(wù)、生態(tài)保護(hù)、創(chuàng)新發(fā)展等方面與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率相比，始終存在不容易量化的問(wèn)題，又或者是有量化目標(biāo)但因運(yùn)動(dòng)式治理而造成的負(fù)面作用較大的問(wèn)題。因此，應(yīng)著眼于構(gòu)建更加科學(xué)化、精細(xì)化的目標(biāo)責(zé)任制和政績(jī)考核體系，推動(dòng)地方政府及官員樹(shù)立正確的政績(jī)觀，讓地方政府在目標(biāo)引導(dǎo)、考核激勵(lì)下履行好職能，同時(shí)，要注重監(jiān)督和約束，以便及時(shí)糾偏。

(五)深化財(cái)政改革，提升地方財(cái)政治理能力

黨的十八屆三中全會(huì)明確了“建立現(xiàn)代財(cái)政制度”的改革目標(biāo)，主要從改進(jìn)預(yù)算管理制度、完善稅收制度、建立事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的制度三方面指明了深化財(cái)稅體制改革的路徑。經(jīng)歷十年，取得了一些明顯成效，現(xiàn)代財(cái)政制度基本建成。黨的二十大又布置了“健全現(xiàn)代預(yù)算制度，優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)，完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體系”的改革任務(wù)。以此為遵循和指引，提升地方財(cái)政治理能力有以下若干重點(diǎn)：一是優(yōu)化政府間關(guān)系，完善財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分，優(yōu)化財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體系，進(jìn)一步推進(jìn)省以下財(cái)政體制改革，增強(qiáng)地方政府履行職能的保障和能力。二是健全地方政府籌集財(cái)政資源的體系，一方面，要繼續(xù)研究如何健全地方稅體系的問(wèn)題；另一方面，要完善基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制，在地方債管理體制等“入口”問(wèn)題得到初步解決的基礎(chǔ)上，考慮“出口”問(wèn)題；長(zhǎng)遠(yuǎn)看，要在總體上構(gòu)建一個(gè)相對(duì)穩(wěn)定的地方財(cái)政收入體系。三是深化預(yù)算體制改革，加強(qiáng)預(yù)算在保障重大決策部署財(cái)力、規(guī)范預(yù)算支出管理、財(cái)政資源統(tǒng)籌等中的作用，細(xì)化地方財(cái)政公開(kāi)信息的內(nèi)容，持續(xù)推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理，做到“花錢(qián)必問(wèn)效、無(wú)效必問(wèn)責(zé)”。

值得關(guān)注的是，受?chē)?guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)形勢(shì)影響，我國(guó)地方財(cái)政收入增長(zhǎng)仍處于恢復(fù)期，2023年上半年財(cái)政收支情況表明，地方一般公共預(yù)算本級(jí)收入同比增長(zhǎng)13.5%，除國(guó)內(nèi)增值稅外，其他稅收基本同比下降。(37)數(shù)據(jù)來(lái)源：http：//gks.mof.gov.cn/tongjishuju/202307/t20230719_3897130.htm。國(guó)內(nèi)增值稅增速為96%，增長(zhǎng)較快原因?yàn)榻?jīng)濟(jì)恢復(fù)以及上一年同期留抵退稅使基數(shù)下降。受財(cái)力下降和債務(wù)集中到期等因素的影響，局部地區(qū)公共風(fēng)險(xiǎn)堆積，影響地方政府履行職能。相較于中央而言，地方政府動(dòng)員能力相對(duì)較弱，單獨(dú)依靠地方政府解決債務(wù)問(wèn)題可能陷入不良循環(huán)之中。2023年7月召開(kāi)的中央政治局會(huì)議提出“要有效防范化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，制定實(shí)施一攬子化債方案”。因此，短期內(nèi)的緊迫任務(wù)是依靠中央統(tǒng)籌，多舉措、多手段化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，從長(zhǎng)期看，深化財(cái)政改革依舊是治本之策。