邊 恕 畢研菲 張 瑞

（遼寧大學(xué)，沈陽 110136）

內(nèi)容提要：合理的財(cái)政支付是城市低保制度平穩(wěn)運(yùn)行的重要保障。城市低保投入強(qiáng)度先升后降的支付層級、以中央財(cái)政為主導(dǎo)的支付責(zé)任、城市低保標(biāo)準(zhǔn)上升而覆蓋人口下降的支付悖論是當(dāng)前我國城市低保財(cái)政支付的現(xiàn)實(shí)特征。我國多級財(cái)政體制下，城市低保財(cái)政支付存在責(zé)任劃分不均衡、執(zhí)行不規(guī)范和保障不得當(dāng)?shù)葐栴}，確保轉(zhuǎn)移支付力度在各個地區(qū)達(dá)到合適水平是調(diào)整財(cái)政負(fù)擔(dān)的關(guān)鍵。由此，本文采用央地財(cái)政分擔(dān)模型測算省域間的中央轉(zhuǎn)移支付水平，進(jìn)而提出優(yōu)化城市低保財(cái)政支付及央地合理分擔(dān)的對策，即堅(jiān)持以中央財(cái)政為主導(dǎo)的支付方式，合理劃分地方財(cái)政的支付責(zé)任，促進(jìn)財(cái)政支付的執(zhí)行規(guī)范化，完善城市低保財(cái)政支付的保障機(jī)制。

一、引言

城市居民最低生活保障制度是國家促公平、兜底線、維護(hù)社會和諧、重視人民群眾生存權(quán)的一項(xiàng)基本民生保障制度，為城市居民建立起了紓困解難的最后一道“防線”，有助于消除社會不安定因素。城市居民最低生活保障制度涉及各級財(cái)政主體的權(quán)責(zé)分配問題，合理的財(cái)政分擔(dān)機(jī)制是低保制度健康運(yùn)行的重要保障。我國城市低保制度經(jīng)歷了以“由點(diǎn)到面”（張永春和黃曉夏，2018）為基本特征的政策擴(kuò)散過程，財(cái)政支付隨之表現(xiàn)出由“地方政府主責(zé)”到“中央政府主責(zé)”的演變邏輯，城市低保工作取得了明顯成效。

國內(nèi)學(xué)者對城市居民最低生活保障財(cái)政支付的探討主要集中于公平效應(yīng)、責(zé)任劃分與面臨困境三個層面。一是公平效應(yīng)。城市低保作為城市基本公共服務(wù)的重要組成部分，應(yīng)保持籌資公平以實(shí)現(xiàn)城市低保均等化（龍異和孟天廣，2015）。在城市居民最低生活保障支出體系中，中央財(cái)政作為主要貢獻(xiàn)者，發(fā)揮著重要的“拉平效應(yīng)”（顧昕等，2007）。二是責(zé)任劃分。為了夯實(shí)兜底保障地位，應(yīng)建立中央主責(zé)的低保制度（楊立雄，2021）。三是面臨困境。低保標(biāo)準(zhǔn)與貧困線是否銜接、低保群體與城市貧困群體是否吻合等問題是影響低保制度發(fā)展的重要因素（解安和王立偉，2022）；城市低保存在漏保偏誤突出（王卓和秦浩，2023）、低保對象“能進(jìn)不能出、易進(jìn)難出”現(xiàn)象（林叢，2019）；城市低?？赡艹霈F(xiàn)制度功能異化、福利依賴、尋租和腐敗行為、福利資源損耗等問題（謝勇才，2020）。另外，“福利污名”亦會降低低保財(cái)政支付的效能（王惠，2021）。

綜上，學(xué)界對于城市居民最低生活保障財(cái)政支付的研究多是理論敘述，缺乏運(yùn)用科學(xué)、明確的理論模型以合理測算中央轉(zhuǎn)移支付在各省域具體表現(xiàn)的研究?？茖W(xué)的估算模型能夠合理測算財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的適度水平，幫助完善城市低保轉(zhuǎn)移支付制度，盡力避免資金的不足或過剩，更好發(fā)揮城市低保制度保障民生的作用。鑒于此，本文在分析城市居民最低生活保障財(cái)政支付的現(xiàn)狀與問題前提下，嘗試采用財(cái)政負(fù)擔(dān)模型具體測算各省域央地財(cái)政的支出責(zé)任比例，進(jìn)而提出明確城市低保央地財(cái)政責(zé)任及優(yōu)化分擔(dān)比例的對策。

二、城市居民最低生活保障財(cái)政支付的現(xiàn)實(shí)考量

2022 年《關(guān)于進(jìn)一步做好最低生活保障等社會救助兜底保障工作的通知》（民發(fā)〔2022〕83 號）明確提出，加大低保擴(kuò)圍增效工作力度。為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，應(yīng)摸清當(dāng)前城市低保財(cái)政支付的現(xiàn)實(shí)特征，找準(zhǔn)財(cái)政支付的短板。當(dāng)前城市低保財(cái)政支付現(xiàn)狀主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

（一）支付層級：城市低保投入強(qiáng)度先升后降

城市低保投入強(qiáng)度界定為各級財(cái)政的城市低保支出總額占國民生產(chǎn)總值的比重（程杰，2021），可以通過觀察城市低保投入強(qiáng)度來了解城市低保的發(fā)展情況。2000 年-2021 年城市居民最低生活保障累計(jì)支出9533.8 億元，其中2021 年城市居民最低生活保障支出484.1 億元，占當(dāng)年國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重為0.04%，占當(dāng)年國家財(cái)政支出的比重為0.20%，其投入強(qiáng)度較小，約為2011 年城市低保投入強(qiáng)度的三分之一。圖1 顯示，從空間維度看，2000 年-2021 年社會救助投入強(qiáng)度與城鄉(xiāng)、城市低保投入強(qiáng)度發(fā)展趨勢基本一致，呈現(xiàn)“上升-平穩(wěn)-下降”態(tài)勢，城市低保投入強(qiáng)度的發(fā)展趨勢更為穩(wěn)定。從時間維度看，“十五”時期（2001 年-2005 年）要求盡快把所有符合條件的貧困人口納入低保保障范圍，城市低保投入強(qiáng)度由2001 年的0.03%逐步提高到2005 年的0.10%，提升幅度最快?！笆晃濉睍r期（2006 年-2010 年），提出完善城市居民最低生活保障制度，提高保障標(biāo)準(zhǔn)，城市低保投入強(qiáng)度由2006 年的0.10%逐步提高到2010 年的0.13%，2009 年達(dá)到峰值，為0.14%?！笆濉睍r期（2011 年-2015 年），城市低保覆蓋人數(shù)逐漸下降，城市低保投入強(qiáng)度由2011 年的0.14%逐步下降到2015 年的0.10%。“十三五”時期（2016 年-2020 年），城市低保投入強(qiáng)度由2016 年的0.09%逐步下降到2020 年的0.05%，城市低保投入強(qiáng)度的下降表明城市低保財(cái)政投入增長幅度小于經(jīng)濟(jì)增長幅度，主要原因?yàn)椋海?）打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，貧困人口全部脫貧，城市低保覆蓋人數(shù)逐漸減少；（2）目前解決相對貧困的機(jī)制尚未成熟，預(yù)算條件約束下低保對象瞄準(zhǔn)機(jī)制嚴(yán)格化導(dǎo)致“漏?！爆F(xiàn)象突出。

圖1 城市居民低保投入強(qiáng)度的變動趨勢（2000 年-2021 年）

（二）支付責(zé)任：以中央財(cái)政為主導(dǎo)的分擔(dān)方式

在城市低保的起步階段，其籌資責(zé)任完全由地方政府自有財(cái)力承擔(dān)（黃玉君等，2015）。1994 年實(shí)行分稅制后，地方財(cái)政收入下降，中央轉(zhuǎn)移支付水平逐漸提高。圖2 顯示，2004 年-2007 年，我國城市低保中央轉(zhuǎn)移支付比例始終保持在50%-60%之間，整體上保持平穩(wěn)；2007 年之后，中央轉(zhuǎn)移支付水平進(jìn)入新的發(fā)展階段，支付比例保持在65%以上；從2004 年-2017 年，中央財(cái)政對城市低保的轉(zhuǎn)移支付累計(jì)達(dá)到5774.18 億元。這表明中央政府承擔(dān)了城市低保的主要支出責(zé)任，中央財(cái)政持續(xù)發(fā)揮低保救助的兜底功能，形成“地方掌勺，中央埋單”（楊立雄，2021）的低保救助模式。2014 年，國務(wù)院頒布《社會救助暫行辦法》，明確規(guī)定縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)將安排的社會救助資金和社會救助工作經(jīng)費(fèi)納入財(cái)政預(yù)算，促進(jìn)低保支出責(zé)任由“地方政府主責(zé)”到“中央政府主責(zé)”的變遷過程?！爸醒胴?cái)政為主，地方財(cái)政為輔”的責(zé)任分擔(dān)方式既能夠彌補(bǔ)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)財(cái)力匱乏、救助任務(wù)繁重等客觀的現(xiàn)實(shí)不足，又能夠提升全國范圍內(nèi)低保救助的均等化水平，保障地方政府的救助責(zé)任落實(shí)。

圖2 2004 年-2017 年中央及地方低保支出預(yù)算比重

（三）支付悖論：城市低保標(biāo)準(zhǔn)上升而覆蓋人口下降

中國從20 世紀(jì)90 年代以來逐步建立了城市居民最低生活保障制度，其演進(jìn)歷程呈現(xiàn)出“擴(kuò)張—穩(wěn)定—收縮”的階段性趨勢（程中培，2022），無論是城市低保財(cái)政投入還是覆蓋人數(shù)，都體現(xiàn)出這一特征。1999 年在全國范圍內(nèi)建立了城市居民最低生活保障制度，目標(biāo)對象是人均收入低于最低標(biāo)準(zhǔn)的貧困家庭，從而2000 年-2003 年低保人數(shù)出現(xiàn)急漲情況，城市低保人口規(guī)模從402.6 萬人快速上升至2246.8 萬人（見圖3），增長幅度為458.07%。相比之下，2004 年-2009 年，城市低保覆蓋人口規(guī)模從2205 萬人上升至2345.6 萬人，增長幅度僅為6.37%。2009 年之后，城市居民最低生活保障覆蓋人數(shù)開始下降，2021 年減少至737.8 萬人，覆蓋人數(shù)減少意味著貧困人口逐步脫貧，而城市低保對象的快速減少可能會增加漏保風(fēng)險(xiǎn)（關(guān)信平，2019）。近年來，國家強(qiáng)調(diào)擴(kuò)大低保覆蓋范圍，但城市低保卻表現(xiàn)出“標(biāo)提圍擴(kuò)量減悖論”（王強(qiáng)，2020）。

圖3 1996 年-2021 年城市居民低保財(cái)政投入與覆蓋人數(shù)的變動趨勢

當(dāng)前我國城市低保出現(xiàn)了標(biāo)準(zhǔn)上升而覆蓋人口下降的支付悖論，這就需要結(jié)合人均可支配收入與低保標(biāo)準(zhǔn)的動態(tài)變化來綜合判斷。2004 年-2021 年隨著城市居民人均可支配收入的增加，我國城市低保標(biāo)準(zhǔn)穩(wěn)定上漲，但城市低保平均標(biāo)準(zhǔn)的上升速度與人均可支配收入的增速不適配。一方面，2004 年-2021 年，城市低保平均標(biāo)準(zhǔn)逐年遞增。2004 年城市低保平均標(biāo)準(zhǔn)為152 元/人·月，2021 年的平均標(biāo)準(zhǔn)為711.4 元/人·月，增長幅度為368.03%。這主要是因?yàn)椤笆晃濉币?guī)劃至“十三五”規(guī)劃期間，始終將合理提高低保標(biāo)準(zhǔn)看作是完善城市居民最低生活保障制度的重要構(gòu)成環(huán)節(jié)，逐步健全低保標(biāo)準(zhǔn)動態(tài)調(diào)整機(jī)制，采用基本生活費(fèi)支出法、恩格爾系數(shù)法或消費(fèi)支出比例法等制定城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)，并依據(jù)當(dāng)?shù)鼐用裆畋匦杵穬r格變化和人民生活水平的提高定期調(diào)整，使得低保標(biāo)準(zhǔn)逐漸科學(xué)規(guī)范。另一方面，城市居民人均可支配收入逐年遞增。2004 年城市居民人均可支配收入為9421.6 元，2021 年的人均可支配收入為47411.9 元，增長幅度為403.23%?？梢钥闯?，城市低保平均標(biāo)準(zhǔn)上升速度慢于人均可支配收入增速（肖萌等，2017）。

三、各省份央地財(cái)政分擔(dān)的分布特征與模式

城市低保中央轉(zhuǎn)移支付與低保標(biāo)準(zhǔn)存在相關(guān)關(guān)系。一般來說，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平越高，地方財(cái)力越充裕，低保標(biāo)準(zhǔn)越高，中央轉(zhuǎn)移支付水平越低，即央地支出比例的“替代效應(yīng)”；或者說，在控制地方自有財(cái)力條件下，中央轉(zhuǎn)移支付水平越高，提高當(dāng)?shù)氐捅?biāo)準(zhǔn)的可能性越大，即低保救助的“收入效應(yīng)”?，F(xiàn)實(shí)中省域間中央財(cái)政負(fù)擔(dān)與低保標(biāo)準(zhǔn)形成了不同的組合關(guān)系，對此可以通過四象限法觀察各省份央地財(cái)政負(fù)擔(dān)的區(qū)域分布特征。

圖4 中，橫軸是城市低保中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付比例（%），縱軸是低保標(biāo)準(zhǔn)（元/人·月），將兩者的平均值作為橫縱軸交叉點(diǎn)，從而劃分成四個不同的發(fā)展模式。其中，2017 年我國31 個省份中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付比例的平均值為51.72%①由于《中國民政統(tǒng)計(jì)年鑒》城市低保關(guān)于中央、省級詳細(xì)支出預(yù)算數(shù)據(jù)更新至2017 年，因此本文涉及到相關(guān)內(nèi)容的歷史數(shù)據(jù)都以2017 年為例。，低保標(biāo)準(zhǔn)的平均值為560.82 元/人·月。由此，根據(jù)各省的具體表現(xiàn)可將31 個省份劃分成四個象限：第一象限是中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付比例和低保標(biāo)準(zhǔn)均高于平均值的“標(biāo)準(zhǔn)型”模式；第二象限是中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付比例低但低保標(biāo)準(zhǔn)高的“發(fā)展型”模式；第三象限是中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付比例和低保標(biāo)準(zhǔn)均低的“基本型”模式；第四象限是中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付比例高但低保標(biāo)準(zhǔn)低的“保障型”模式。以下為中央財(cái)政負(fù)擔(dān)與低保標(biāo)準(zhǔn)分布特征的具體情況。

圖4 2017 年中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付與城市低保標(biāo)準(zhǔn)的四象限

（一）第一象限：央地財(cái)政分擔(dān)的“標(biāo)準(zhǔn)型”模式

城市低保央地財(cái)政負(fù)擔(dān)劃分的理想模式為中央財(cái)政承擔(dān)主要責(zé)任，同時保障標(biāo)準(zhǔn)較高，這一條件符合“標(biāo)準(zhǔn)型”模式。位于第一象限的省份有4 個，分別為西藏自治區(qū)、內(nèi)蒙古自治區(qū)、遼寧省、湖北省。在這一區(qū)域，中央財(cái)政很好地發(fā)揮了轉(zhuǎn)移支付功能，中央低保支出比例保持在50%以上，為促進(jìn)社會公平貢獻(xiàn)了力量。與此同時，城市低保標(biāo)準(zhǔn)較高，能夠在滿足城市居民基本生活的同時，注重城市低保人群的生活質(zhì)量。

（二）第二象限：央地財(cái)政分擔(dān)的“發(fā)展型”模式

“發(fā)展型”模式的分布特征表現(xiàn)為地方政府承擔(dān)主要的低保支出責(zé)任，同時低保標(biāo)準(zhǔn)較高。位于第二象限的省份有7 個，分別為上海市、北京市、天津市、浙江省、江蘇省、廣東省、福建省。其中，福建省（51.18，589.80） 靠近橫縱坐標(biāo)的交叉點(diǎn)（51.72，560.82），基本與全國平均水平持平。其余省份為發(fā)達(dá)、較發(fā)達(dá)地區(qū)，地方政府財(cái)力富裕，具有很強(qiáng)的財(cái)政自給能力，能夠負(fù)擔(dān)當(dāng)?shù)氐捅＞戎?zé)任，中央轉(zhuǎn)移支付水平較低；地區(qū)經(jīng)濟(jì)富裕同樣帶動保障標(biāo)準(zhǔn)領(lǐng)先全國平均水平，體現(xiàn)為典型的“發(fā)展型”特征。

（三）第三象限：央地財(cái)政分擔(dān)的“基本型”模式

“基本型”模式的分布特征表現(xiàn)為中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付水平較低，且低保標(biāo)準(zhǔn)同樣較低。這一區(qū)域內(nèi)，省級財(cái)政應(yīng)發(fā)揮“?；尽毙?，保障城市低保群體的基本生活。位于第三象限的省份有6 個，分別為新疆維吾爾自治區(qū)、河南省、寧夏回族自治區(qū)、廣西壯族自治區(qū)、安徽省、山東省。除山東省外，其余省份分屬中西部地區(qū)，受經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平制約，從橫向看，低保標(biāo)準(zhǔn)相對較低；從縱向看，城市低保中央轉(zhuǎn)移支付較低。

（四）第四象限：央地財(cái)政分擔(dān)的“保障型”模式

“保障型”模式的分布特征表現(xiàn)為中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付水平較高，而低保標(biāo)準(zhǔn)較低。位于第四象限的省份有14 個，分別為重慶市、山西省、海南省、青海省、陜西省、吉林省、河北省、貴州省、湖南省、甘肅省、四川省、江西省、黑龍江省、云南省，省份數(shù)量占全國的45.16%。其中，除海南省、河北省外，其余省份分屬中西部、東北地區(qū)。在這一模式下，中央轉(zhuǎn)移支出責(zé)任高，能夠減輕地方財(cái)政的城市低保支付壓力。同時，中西部、東北地區(qū)受經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平制約，城市低保標(biāo)準(zhǔn)相對較低。

四、城市居民最低生活保障央地財(cái)政分擔(dān)的現(xiàn)實(shí)問題

我國城市居民最低生活保障制度建立在1994年分稅制改革的基礎(chǔ)之上，在發(fā)展過程中存在財(cái)政支付結(jié)構(gòu)性問題，如何確保轉(zhuǎn)移支付力度在各個地區(qū)達(dá)到適度水平是調(diào)整支付問題的關(guān)鍵。具體來看，城市低保財(cái)政支付分擔(dān)主要面臨以下現(xiàn)實(shí)問題：

（一）財(cái)政支付責(zé)任劃分不均衡，城市低保省級預(yù)算亟需提高

我國中央與地方行政性分權(quán)體制下，央地事權(quán)范圍模糊與地方政府的事權(quán)、支出責(zé)任不對稱成為阻礙財(cái)政體制改革的重點(diǎn)問題。地方政府財(cái)政收入減少而事權(quán)、支出責(zé)任增加，無疑會增加地方政府的財(cái)稅負(fù)擔(dān)，逐漸弱化地方政府的財(cái)政功能。作為社會救助的主要項(xiàng)目，城市居民最低生活保障制度存在地方政府支出責(zé)任劃分不均衡的現(xiàn)象。表1 顯示，2004 年-2017 年，我國省級城市低保支出比重均在15%以下，2015 年-2017 年省級財(cái)政支出比重雖有所上升，但上升幅度不大；市級城市低保財(cái)政負(fù)擔(dān)比重整體最低，且呈下降趨勢，2016 年僅為2.46%；2015 年以前，縣級及以下城市低保支出比重均超過省級、市級支出比重，其平均值為19.64%。①由于《中國民政統(tǒng)計(jì)年鑒》城市低保關(guān)于中央、省級、市級詳細(xì)支出預(yù)算數(shù)據(jù)更新至2017 年，因此本文涉及到相關(guān)內(nèi)容的歷史數(shù)據(jù)都以2017 年為例。由此可見，中央財(cái)政承擔(dān)城市低保的主要支出責(zé)任，市級支出比重最小，省級與縣級及以下地方政府的財(cái)政責(zé)任此消彼長。就省級及以下各級政府財(cái)政支出能力而言，能力最高者理論上是省級地方政府，但實(shí)踐中省級的城市低保財(cái)政負(fù)擔(dān)比重較小。

表1 2004 年-2017 年我國各級政府城市低保支出預(yù)算情況 單位：億元、%

（二）財(cái)政支付執(zhí)行不規(guī)范，城市低保工作機(jī)制亟待健全

一是城市低保支出責(zé)任過度轉(zhuǎn)嫁可能引致區(qū)域待遇差距擴(kuò)大。城市低保支出責(zé)任執(zhí)行過程中存在救助悖論，低保救助區(qū)域差異較大。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，救助人數(shù)少，財(cái)政收入富裕，救助水平高；經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，救助人數(shù)多，財(cái)政收入薄弱，救助水平有限。城市低保支出責(zé)任過度下放會加重欠發(fā)達(dá)地區(qū)財(cái)政支出壓力，導(dǎo)致救助水平持續(xù)下降，使省域間待遇差距擴(kuò)大，加劇“馬太效應(yīng)”；省級支出責(zé)任過度轉(zhuǎn)接會損害市、縣級及以下地方政府財(cái)政的救助能力，減弱經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)的財(cái)政支出水平，不利于低保救助均等化及可持續(xù)發(fā)展。二是城市低保支出的責(zé)任主體層級分化可能導(dǎo)致行政管理效率低下。我國城市低保支出責(zé)任劃分為中央、省級、市級、縣級及以下行政層級，對應(yīng)我國自上而下的行政架構(gòu)。支出責(zé)任層層劃分不利于信息傳遞的及時性，同時資金層層下?lián)芸赡軙纬深~外的資金配套管理成本與運(yùn)行成本，導(dǎo)致低保資金被“擠出”“占有”，阻礙行政管理效率的發(fā)揮。三是城市低保內(nèi)部制度間銜接不暢可能致使支出責(zé)任執(zhí)行效能不高。城市低保屬于民政部的管轄范圍，管理責(zé)任由地方各級人民政府承擔(dān)。一方面，由于民政部門協(xié)作能力的局限性，無論是民政部與其他政府部門間的橫向協(xié)調(diào)，還是中央到基層的縱向權(quán)責(zé)，各職能部門之間系統(tǒng)、有效的銜接機(jī)制尚不成熟，從而制約財(cái)政支付功能的發(fā)揮。另一方面，目前尚未形成高效、科學(xué)的低保“動態(tài)準(zhǔn)入與退出”機(jī)制與低保制度相配合。由于準(zhǔn)入程序繁雜，城市低保捆綁較多的福利項(xiàng)目，易出現(xiàn)低保資格的“福利捆綁”，經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動低保對象不會輕易“退出”低保福利，產(chǎn)生嚴(yán)重的“福利依賴”思想，加劇“福利懸崖”，不符合“應(yīng)退盡退”的公平原則，這與低保的制度本意相悖。

（三）財(cái)政支付保障不得當(dāng)，城市低保法治格局有待形成

城市低保財(cái)政支付的保障主要體現(xiàn)于支出責(zé)任劃分的明確性與責(zé)任承擔(dān)的強(qiáng)制性。一方面，中央、省級、市級、縣級及以下各級政府支出責(zé)任劃分不夠明晰?，F(xiàn)有政策沒有關(guān)于支出責(zé)任劃分的具體界定，缺乏明確的硬性制度規(guī)定。從全國層面看（以2017年為例，見表2），各省級地方政府城市低保財(cái)政責(zé)任各有側(cè)重，屬地管理的補(bǔ)助程度不統(tǒng)一，但縣級及以下政府均承擔(dān)支出責(zé)任，呈現(xiàn)明顯的地方性救助特點(diǎn)。按照央地所擔(dān)責(zé)任比重，可以大致劃分為以下幾個類型：第一類為縣級及以下地方政府負(fù)有全部支出責(zé)任，代表省份有北京市、天津市；第二類為縣級及以下地方政府負(fù)絕對責(zé)任，代表省份為上海市，中央轉(zhuǎn)移支付僅為5.44%；第三類為縣級及以下地方政府支出責(zé)任為主，市級政府支出責(zé)任為輔，代表省份有安徽省、河南省、廣西壯族自治區(qū)；第四類為縣級及以下地方政府支出責(zé)任為主，其他各級政府給予補(bǔ)助，代表省份有新疆維吾爾自治區(qū)、浙江省、江蘇??；第五類為省級政府負(fù)主要責(zé)任，其他各級政府承擔(dān)補(bǔ)充責(zé)任，代表省份有寧夏回族自治區(qū)、廣東?。坏诹悶橹醒胝D(zhuǎn)移支付為主，其他各級政府給予補(bǔ)助，代表省份有重慶市、西藏自治區(qū)、海南省、山西省、青海省、陜西省、吉林省、遼寧省、河北省、貴州省、湖南省、內(nèi)蒙古自治區(qū)、江西省、黑龍江省、甘肅省、四川省、湖北省、云南省、福建省、山東省。由此可見，城市低保支出責(zé)任分擔(dān)比例具有很大的自主性，省級政府可以通過轉(zhuǎn)嫁、下放等方式，將支出責(zé)任下移至基層政府，造成基層政府的財(cái)政壓力較大，亟需通過政策法規(guī)的出臺以規(guī)范支出責(zé)任合理劃分。

表2 2017 年我國各省各級政府城市低保支出預(yù)算情況 單位：億元、%

表3 2021 年全國城市低保中央財(cái)政分擔(dān)測算

另一方面，城市低保支出責(zé)任劃分的法律法規(guī)效力亟需提高?；鶎诱哂袑俚毓芾淼呢?cái)政權(quán)，財(cái)政的自由裁量權(quán)涉及范圍廣、幅度大，且存在一定的彈性空間，地區(qū)差異明顯；資金預(yù)算分配力度軟化，缺乏相關(guān)法律依據(jù)加以規(guī)范和執(zhí)行。2016 年《國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見》為支出責(zé)任劃分改革的主要內(nèi)容指明了方向，但未表明相應(yīng)的詳細(xì)操作；2018年《基本公共服務(wù)領(lǐng)域中央與地方共同財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案》明確規(guī)范了基本公共服務(wù)領(lǐng)域中央與地方共同財(cái)政事權(quán)的支出責(zé)任分擔(dān)方式，主要實(shí)行中央與地方按比例分擔(dān)，但未指出地方各級財(cái)政分擔(dān)比例。另外，各級地方政策文件同樣很少提及城市低保各級政府支出責(zé)任分擔(dān)比例，應(yīng)盡快將這一部分上升至正式的法律層面以保障低保制度平穩(wěn)運(yùn)行。

五、城市低保央地財(cái)政支付分擔(dān)模型及測算

財(cái)政支付比重是否合理首先取決于央地支出責(zé)任劃分是否科學(xué)明晰，可以采用財(cái)政負(fù)擔(dān)模型測算各省域中央轉(zhuǎn)移支付的適當(dāng)比例。同樣，省級轉(zhuǎn)移支付水平也面臨財(cái)政支付不清晰、不合理的問題，也可采用這一模型測算省級財(cái)政負(fù)擔(dān)比例問題。

因素法是城市低保央地財(cái)政負(fù)擔(dān)劃分所依據(jù)的方法，能夠根據(jù)各省經(jīng)濟(jì)發(fā)展、財(cái)力狀況、物價水平等因素進(jìn)行財(cái)政資源的合理分配，實(shí)現(xiàn)低保資金的均衡發(fā)展。為規(guī)范中央對地方財(cái)政的資金補(bǔ)助行為，2015 年財(cái)政部、民政部下發(fā)《中央財(cái)政困難群眾基本生活救助補(bǔ)助資金管理辦法》，明確規(guī)定采用因素法分配低保救助資金，由地方在補(bǔ)助資金總額度內(nèi)統(tǒng)籌調(diào)劑使用。中央對地方的財(cái)政補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)主要參考城鄉(xiāng)困難群眾數(shù)量、地方財(cái)政困難程度、地方財(cái)政努力程度、績效評價結(jié)果等因素，資金向貧困程度深、保障任務(wù)重、工作效績好的地區(qū)傾斜。采用因素法分配央地低保財(cái)政負(fù)擔(dān)，可以將各區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、地方財(cái)力、受助低保人數(shù)的非均衡性內(nèi)化為低保救助的公平性標(biāo)準(zhǔn)，減輕經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的財(cái)政壓力，避免因人情牽涉出“關(guān)系保”。由此，合意的央地財(cái)政負(fù)擔(dān)模型應(yīng)參考因素法進(jìn)行設(shè)定，體現(xiàn)央地財(cái)政關(guān)系的激勵相容。

（一）央地財(cái)政分擔(dān)的合意模型

《基本公共服務(wù)領(lǐng)域中央與地方共同財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案》明確規(guī)定，堅(jiān)持差別化分擔(dān)。具體要求為充分考慮我國各地經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展不平衡、基本公共服務(wù)成本和財(cái)力差異較大的國情，中央承擔(dān)的支出責(zé)任要有所區(qū)別，體現(xiàn)向困難地區(qū)傾斜，并逐步規(guī)范、適當(dāng)簡化基本公共服務(wù)領(lǐng)域共同財(cái)政事權(quán)支出責(zé)任的分擔(dān)方式。由此，城市低保中央轉(zhuǎn)移支付程度主要取決于地方經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展水平，依據(jù)因素法與央地財(cái)政關(guān)系激勵相容思路，借鑒邊?。?015）的央地財(cái)政負(fù)擔(dān)劃分方式，計(jì)算公式如下：

公式（1）中，Ti為城市低保制度中i 省得到的中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，k 為財(cái)力基準(zhǔn)比值，δ1為低保財(cái)力因子，rmax和ri分別為31 個省份中人均財(cái)政收入的最大值和i 省的人均財(cái)政收入，δ2為低保人口因子，zi和zmin分別為i 省的低保受助率和31 個省份中最低的低保受助率，Di為i 省的城市低保金支出額①公式（1）中，城市低保金支出額的系數(shù)為1/2，主要原因?yàn)椋褐醒牒偷胤截?cái)政共同承擔(dān)城市低保支出責(zé)任，當(dāng)k [δ1×（rmax-ri）/rmax+δ2×（zizmin）/zi]大于1 時，表明i 省城市低保中央轉(zhuǎn)移支付比例超過50%。。具體指標(biāo)如下：

1.計(jì)算財(cái)力基準(zhǔn)比值

財(cái)力基準(zhǔn)比值等于中央財(cái)政按省級行政區(qū)劃數(shù)量所計(jì)算的平均值與各省地方財(cái)政的對比。將財(cái)力基準(zhǔn)比值納入模型，能夠科學(xué)地反映地方財(cái)政困難程度。財(cái)力基準(zhǔn)比值越大，表明各省地方自有財(cái)力水平越低，地方財(cái)政越困難，出于公平視角，中央轉(zhuǎn)移支付水平理應(yīng)更高。經(jīng)測算，西藏財(cái)力基準(zhǔn)比值最大，為13.68（以2021 年為例進(jìn)行測算，下文同），說明地方財(cái)力遠(yuǎn)低于中央財(cái)政的平均水平，中央財(cái)政應(yīng)成為其低保救助的主力。

2.計(jì)算低保財(cái)力因子、低保人口因子

從財(cái)力角度看，低保財(cái)力因子等于按照當(dāng)?shù)刎?cái)力所能滿足的低保目標(biāo)值的百分比，反映該地財(cái)力所負(fù)擔(dān)的低保支出責(zé)任的實(shí)際程度；從人口角度看，低保人口因子等于按照當(dāng)前低保給付總額按照人均目標(biāo)水平所能滿足的人數(shù)與原低保人數(shù)的比值，反映該地低保覆蓋能力。經(jīng)測算，北京市、天津市低保財(cái)力因子分別為1.01、1.15，說明當(dāng)?shù)刎?cái)力所負(fù)擔(dān)的低保支出責(zé)任的實(shí)際程度較大。廣西壯族自治區(qū)低保財(cái)力因子最低，為0.46，說明當(dāng)?shù)刎?cái)力所負(fù)擔(dān)的低保支出責(zé)任的實(shí)際程度較小。

3.計(jì)算（rmax-ri）/rmax、（zi-zmin）/zi

人均財(cái)政收入能夠反映地方政府財(cái)政能力對城市低保標(biāo)準(zhǔn)的支付程度。一般來說，i 省人均財(cái)政收入越高，人均財(cái)政收入最大值與i 省人均財(cái)政收入的差額占人均財(cái)政收入最大值的比值越小，反映地方財(cái)政能力越大。（rmax-ri）/rmax的系數(shù)為低保財(cái)力因子，可以通過兩者相乘以調(diào)整中央轉(zhuǎn)移支付的水平。在財(cái)政預(yù)算約束條件下，需要救助的人口規(guī)模影響地方財(cái)政能力的救助水平，即低保人口越多，地方財(cái)政投入越多，這可能會讓地方政府感受到增加低保人數(shù)時成本亦會增加，減弱地方政府?dāng)U大覆蓋面的積極性。具體來看，i 省低保受助率越大，i 省的低保受助率與所有省份中低保的最低受助率的差額占i 省的低保受助率的比值越大，反映低保財(cái)政的投入越大，據(jù)此需要提高中央轉(zhuǎn)移支付水平以減輕地方政府財(cái)政壓力。（zi-zmin）/zi的系數(shù)為低保人口因子，同樣可以通過兩者相乘來調(diào)整中央轉(zhuǎn)移支付的水平。

4.計(jì)算i 省城市低保金支出額

i 省城市低保金支出額Di可以通過歷年《中國民政統(tǒng)計(jì)年鑒》與《民政事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》得知。Ti＞Di，說明中央財(cái)政可以承擔(dān)i 省的城市低保支出責(zé)任，中央財(cái)政責(zé)任為Di。Ti＜Di，說明中央財(cái)政與地方財(cái)政共同承擔(dān)城市低保支出責(zé)任，中央財(cái)政責(zé)任為Ti，地方財(cái)政責(zé)任為Di-Ti。

（二）央地財(cái)政合意的分擔(dān)測算結(jié)果

通過央地財(cái)政負(fù)擔(dān)模型，可以測算2019 年-2021 年全國城市低保的中央財(cái)政合意的分擔(dān)規(guī)模。2019 年-2021 年全國中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付比例測算結(jié)果分別為69.37%、71.33%、66.40%，符合“中央埋單”的支付模式。2021 年，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、地方財(cái)政實(shí)力、低保覆蓋率等因素影響，天津市、吉林省、黑龍江省、海南省、西藏自治區(qū)、甘肅省、青海省、寧夏回族自治區(qū)、新疆維吾爾自治區(qū)共9 個省份的低保支出責(zé)任可由中央財(cái)政承擔(dān)，有利于均衡全國財(cái)政負(fù)擔(dān)水平，體現(xiàn)公平原則；而廣東省、浙江省、江蘇省、山東省、上海市、北京市共6 個省份的低保支出責(zé)任可以由地方財(cái)政主要承擔(dān)，提高地方財(cái)政資金利用效率。地方人均財(cái)政收入越高，城市低保救助支出水平越高，低保救助的“收入效應(yīng)”越明顯；城市低保受助率越低，地方財(cái)政支付壓力越小。具體來看，2021 年上海市的人均財(cái)政收入最高，浙江省的低保受助率最低，上海市的中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付比例為15.70%，浙江省的中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付比例為9.46%，說明以因素法與央地財(cái)政關(guān)系激勵相容思路為基礎(chǔ)的央地財(cái)政負(fù)擔(dān)模型是合意的，能夠促進(jìn)低保救助均等化水平。

六、城市低保財(cái)政支付及央地合理分擔(dān)的對策建議

（一）堅(jiān)持以中央財(cái)政為主導(dǎo)的支付方式，夯實(shí)城市低保救助的財(cái)力基礎(chǔ)

中央財(cái)政和地方財(cái)政兩者相互補(bǔ)充，共同承擔(dān)城市低保的支出責(zé)任，有助于財(cái)力支持的可持續(xù)。從全國整體角度看，經(jīng)過現(xiàn)實(shí)考量與央地財(cái)政合意負(fù)擔(dān)測算，在現(xiàn)階段應(yīng)將中央轉(zhuǎn)移支付比例整體繼續(xù)保持在50%甚至60%以上，堅(jiān)持以中央財(cái)政為主導(dǎo)的支付方式，適當(dāng)提高城市低保投入強(qiáng)度。從省域差異角度看，對于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)來說，應(yīng)保持“發(fā)展型”的央地財(cái)政分擔(dān)模式，強(qiáng)化地方政府履行低保救助的主體責(zé)任；并且強(qiáng)化“以獎代補(bǔ)”的方式激勵地方政府主動承擔(dān)應(yīng)有責(zé)任，保障低保救助的內(nèi)部差異性與外部公平性。具體而言，可以由中央政府統(tǒng)籌劃撥固定的低保獎勵經(jīng)費(fèi)，運(yùn)用預(yù)算績效評價制度分配獎勵資金，從而推動地方政府行政效率的提升，助力城市低保在救助深度和精度層面的提質(zhì)增效。對于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)而言，依據(jù)各地區(qū)財(cái)政實(shí)力、覆蓋人數(shù)等特征通過測算模型與低保標(biāo)準(zhǔn)，形成“標(biāo)準(zhǔn)型”“保障型”的央地財(cái)政分擔(dān)模式，在這些地區(qū)要堅(jiān)持以中央支出責(zé)任為主導(dǎo)的支付方式，使中央轉(zhuǎn)移支付比例保持在60%以上，發(fā)揮拉平效應(yīng)，增強(qiáng)低保救助的均等化水平。另外，設(shè)立低保資金監(jiān)督機(jī)制以規(guī)避道德風(fēng)險(xiǎn)，避免地方財(cái)政產(chǎn)生“缺位”預(yù)警與地方政府出現(xiàn)“等靠要”行為，同時也要提高中央轉(zhuǎn)移支付的支撐與運(yùn)作能力。對于“基本型”的央地財(cái)政分擔(dān)模式，應(yīng)充分發(fā)揮“?；尽毙?，實(shí)現(xiàn)“應(yīng)保盡?！?，同時克服由于低保公共物品的非排他性屬性所可能導(dǎo)致的“錯?！毙袨椤?/p>

（二）合理劃分地方財(cái)政的支付責(zé)任，加強(qiáng)省級財(cái)政的預(yù)算統(tǒng)籌能力

如前文所述，省級城市低保財(cái)政支出與其財(cái)力水平不相協(xié)調(diào)，出現(xiàn)縣級及以下地方政府財(cái)政支出高于省級的現(xiàn)象。省級財(cái)政支付責(zé)任缺位容易導(dǎo)致基層政府財(cái)政負(fù)擔(dān)過重，擠占其他公共服務(wù)的人力、物力和財(cái)力的使用空間，可能引發(fā)舉債風(fēng)險(xiǎn)，不利于基層政府公共服務(wù)的合理、有序運(yùn)轉(zhuǎn)。由此，可以根據(jù)各省域的實(shí)際財(cái)力，提高省級財(cái)政的預(yù)算統(tǒng)籌能力，緩解市級及以下地方政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)。責(zé)任分擔(dān)機(jī)制下，應(yīng)加強(qiáng)省級財(cái)政支出力度，確立省級財(cái)政的主體責(zé)任，使其發(fā)揮全面統(tǒng)籌本區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的作用。可將城市低保的省級財(cái)政負(fù)擔(dān)比例保持在20%以上，從而將基層政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)由支出責(zé)任轉(zhuǎn)變?yōu)楣芾?、監(jiān)督責(zé)任，形成各級財(cái)政實(shí)力與低保工作責(zé)任相適應(yīng)的應(yīng)有局面。

（三）促進(jìn)財(cái)政支付執(zhí)行的規(guī)范化，健全城市低保救助的工作機(jī)制

在城市低保財(cái)政支付執(zhí)行過程中，規(guī)范化管理程度越高，低保資金運(yùn)行效率越高，低保救助運(yùn)行成效就越好。首先，完善城市低保轉(zhuǎn)移支付制度，使中央轉(zhuǎn)移支付水平充分反映地方經(jīng)濟(jì)實(shí)力、財(cái)力水平、覆蓋人數(shù)、低保標(biāo)準(zhǔn)等因素，合理測算各省域的中央轉(zhuǎn)移支付適度水平以適應(yīng)地區(qū)實(shí)際情況。其次，在中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分的框架體系下，為不斷縮小區(qū)域間待遇差距，應(yīng)完善省級及以下地方政府的轉(zhuǎn)移支付制度。在充分考慮基層政府的救助難度、人才需求、管理復(fù)雜程度等因素的基礎(chǔ)上，合理、公平支配省級財(cái)政的救助資金，使低保救助實(shí)現(xiàn)區(qū)域均衡，推動公共服務(wù)均等化發(fā)展。再次，重視信息化平臺建設(shè)。減少因財(cái)政支出層級較多導(dǎo)致的管理成本增加、資金截留挪用問題；通過信息化平臺將低保救助均等化水平納入績效考核范圍內(nèi)，增進(jìn)各級民政部門、相關(guān)部門之間的配合、協(xié)作效果；通過低保戶誠信評估體系的建設(shè)，實(shí)現(xiàn)“動態(tài)準(zhǔn)入與退出”機(jī)制，避免制度的“碎片化”。最后，完善責(zé)任追究制度，以確保上級政府不會因?yàn)槔涸瓌t出現(xiàn)博弈、推諉、轉(zhuǎn)嫁、攤派等不履行支出責(zé)任的行為，杜絕“人情保、關(guān)系保”，構(gòu)建有力有效的監(jiān)督格局。

（四）完善城市低保財(cái)政支付的保障機(jī)制，實(shí)現(xiàn)財(cái)政支出責(zé)任劃分的法定化

首先，我國城市低保關(guān)于財(cái)政支付方面的立法層次不高，支出責(zé)任劃分尚不清晰，由此，應(yīng)建立健全法律制度。要以法律形式明確城市低保在央地之間、省級及以下政府之間的支出責(zé)任分擔(dān)比例，使各級財(cái)政各司其職，規(guī)避財(cái)政主體的隨意性，提升區(qū)域間的均等化水平。其次，在財(cái)政支出責(zé)任配置的法定化過程中，要避免“一刀切”性質(zhì)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，保障城市低保制度健康運(yùn)行。最后，為充分發(fā)揮城市低保財(cái)政支付保障機(jī)制的作用，各級財(cái)政應(yīng)嚴(yán)格遵守法律或政策規(guī)定，將執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)落實(shí)到位，避免出現(xiàn)非理性的過度保障或福利趕超，實(shí)現(xiàn)橫向公平的應(yīng)然目標(biāo)。