李元／文

事業(yè)單位在我國的社會構成中具有重要地位，在引導經(jīng)濟發(fā)展、促進社會進步、公共基礎設施建設等方面都作出了巨大貢獻。作為代替政府行使監(jiān)督、服務職能的組織，其內(nèi)部管理受到了多方面的關注，其中就包括事業(yè)單位的全面預算管理相關工作。就事業(yè)單位本身來說，預算管理是其實施內(nèi)部控制的主要措施之一，是保證資金利用率、引導國家財政資金走向的重要手段；就公眾、社會來說，全面預算是其監(jiān)督事業(yè)單位的手段之一，公眾能夠以此發(fā)現(xiàn)事業(yè)單位運行不規(guī)范的地方，發(fā)揮輿論監(jiān)督作用，協(xié)助國家建設陽光政府。就近些年事業(yè)單位全面預算管理的表現(xiàn)來看，還存在諸多待完善的地方。文章分為三部分，從全面預算管理的基本內(nèi)容出發(fā)，對單位層級與業(yè)務層級事業(yè)單位全面預算管理現(xiàn)存的問題進行分析，并結合實際需求提出相應的優(yōu)化建議，希望能夠幫助事業(yè)單位更好地發(fā)揮出全面預算管理的作用價值，形成更具執(zhí)行意義的全面預算管理體系。

隨著全面預算管理的應用日益深入，關于全面預算管理的理論研究愈發(fā)豐富，但從其研究對象來看，多以企業(yè)為主，面向事業(yè)單位這一經(jīng)濟主體的理論闡述較少。本文從事業(yè)單位角度切入，分析相關內(nèi)容，結合事業(yè)單位的特殊性質(zhì)，在現(xiàn)有理論研究的基礎上，構建與事業(yè)單位深度契合的全面預算管理體系，發(fā)揮其真正的作用價值。從事業(yè)單位全面預算管理實務角度出發(fā)進行分析，能夠更具體地發(fā)現(xiàn)全面預算實施中存在的問題，并提出針對性的優(yōu)化建議，不斷提高事業(yè)單位全面預算管理的質(zhì)量，使事業(yè)單位的預算管理工作形成良性循環(huán)。

全面預算管理的基本內(nèi)容

預算管理是行為計劃的一種量化表現(xiàn)，能夠幫助管理者協(xié)調(diào)預算并保證計劃順利實施。而全面預算管理，就是站在全局角度，對財務、實物以及人力等資源進行分配與籌劃，保證戰(zhàn)略目標順利實現(xiàn)。作為一種重要的管理手段，全面預算管理具有如下特點：它對未來某一期間內(nèi)的財務內(nèi)容進行精準籌劃，以提升企業(yè)整體經(jīng)濟效益為最終目的，將分散的職能加以整合，強調(diào)聯(lián)合管理、聯(lián)合行動，對提升管理效率很有幫助；全面預算與外界客觀環(huán)境密切相關，事業(yè)單位應時刻關注市場的變動，分析市場規(guī)律；全面預算管理始終以財務管理為中心，不管是預算編制、預算執(zhí)行，還是預算調(diào)整、預算考評，都離不開財務管理的籌劃，作為全面預算管理工作的中堅力量，財務管理不可替代。

事業(yè)單位實施全面預算管理主要有如下意義。

第一，實施全面預算管理能提升事業(yè)單位的成本效益比。全面預算能夠估量出事業(yè)單位各部門年度經(jīng)費消耗，通過這些數(shù)據(jù)的增減變化，管理者可對相應的業(yè)務活動進行監(jiān)督控制，同時設置相應的績效考評標準，落實預算管理的要求、內(nèi)容。一旦某項變動與預算內(nèi)容不符合，單位可通過預先設定的預算內(nèi)容與之進行對比，使收支趨于合理，提高單位的成本效益。

第二，實施全面預算管理有利于事業(yè)單位提高社會服務質(zhì)量，更好地開展公共服務建設。社會服務是事業(yè)單位主要的業(yè)務與職責，涉及內(nèi)容十分廣泛，而全面預算管理能夠?qū)⑦@些涉及內(nèi)容廣泛的事務統(tǒng)籌在一起，根據(jù)不同金額及性質(zhì)，實施針對性管理，不斷提升服務質(zhì)量，從收入、支出及資產(chǎn)三部分對其進行評價，使每一筆資金的價值都得到充分發(fā)揮。

事業(yè)單位全面預算管理問題

單位層級預算管理問題

預算管理意識薄弱

從事業(yè)單位整體來看，全方位的預算管理意識尚未形成，無法指導其構建健全的預算管理體系。一方面，管理層對預算工作的重視程度有待提高，沒有認識到全員參與預算工作的重要性，預算管理環(huán)境氛圍不佳，管理層的引導不足。另一方面，全面預算管理執(zhí)行層面認知不到位。全面預算管理多與資金掛鉤，這就導致職工認為預算工作是財務部門的工作，與自身無關，在日常的工作中不注重配合預算工作的開展，最終導致預算管理失敗。

預算管理目標制定問題

預算管理目標是人員行為的根本指導，而預算目標的設定則需要與單位的發(fā)展規(guī)劃深入結合，但從目前來看，事業(yè)單位的預算管理目標有待優(yōu)化。首先，預算管理目標的設置存在短視現(xiàn)象。因為事業(yè)單位的競爭壓力小，不需要考慮長期經(jīng)營與生存問題，所以預算管理的長遠規(guī)劃缺失，多以當下為主，且與事業(yè)單位戰(zhàn)略目標間的關聯(lián)程度也有待提升。其次，預算管理目標的實質(zhì)引導作用缺失。因為預算管理在整體上未得到重視，所以其目標的指導、約束作用不明顯，各部門人員在開展相關預算活動時，很少兼顧預算目標要求，而是將其當成單位一項必要的工作程序，仍以主觀意識為主。

業(yè)務層面預算管理問題

除了單位層面存在的預算管理問題外，具體預算管理業(yè)務環(huán)節(jié)也存在影響預算目標順利實現(xiàn)的問題。

預算編制問題

預算編制是整個預算管理的先決條件，決定著預算管理質(zhì)量的上限。目前事業(yè)單位預算編制存在的問題可總結如下。一是預算編制方法有待優(yōu)化。這是因為預算管理在事業(yè)單位內(nèi)部的地位不高，對預算編制方法的選擇較為隨意，沒有深入結合事業(yè)單位的性質(zhì)要求，降低了預算數(shù)據(jù)的準確性。并且，部分事業(yè)單位為了爭取到更多的財政資金，往往虛報配額，導致預算松弛。二是預算編制時間較短。為保證來年工作順利開展，事業(yè)單位一般會在10月左右要求上交預算草案。雖然不同事業(yè)單位在編制時間上存在差異，但整體來看預算編制時間普遍較為倉促，再加上單位預算能力的限制，由此得出的預算方案的經(jīng)濟性、科學性及實用性等都有待論證。

預算執(zhí)行問題

預算執(zhí)行是預算編制“變現(xiàn)”的過程，也是全面預算管理中的重要環(huán)節(jié)，但從預算執(zhí)行的效果來看，這項工作還有較大的優(yōu)化空間。一是預算執(zhí)行不徹底、力度小。由于事業(yè)單位整體的預算松弛現(xiàn)象較為明顯，所以在預算執(zhí)行中，多以經(jīng)驗和主觀意識為指導，這就導致事前編制的預算方案成為一紙空談，無法彰顯預算管理的真正價值。二是在預算執(zhí)行過程中缺乏定期分析。預算執(zhí)行反饋并非一次性工作，而是需要結合預算執(zhí)行進程逐階進行分析，更精準地發(fā)現(xiàn)其中存在的問題，但目前事業(yè)單位的預算調(diào)控力度較小，未能一針見血地總結出干擾預算最終價值的因素。

預算反饋問題

預算反饋考核是對全面預算管理工作的總結，基于整體角度評價預算效果，事業(yè)單位在該階段存在的問題可總結如下。一是預算考評指標較為籠統(tǒng)。指標設計通常由設計預算內(nèi)容的財務部門負責，但財務部門對具體業(yè)務的認知了解存在明顯的局限性，因此評價的客觀性不足，對預算考評的指導作用也不強。二是獎懲機制過于寬泛，獎懲對象及獎懲手段較為陳舊，未隨著事業(yè)單位的發(fā)展進行更新，實際起到的激勵作用不明顯。

事業(yè)單位強化全面預算管理的策略

加深事業(yè)單位全員對預算管理的認知

思想是指導一切行動的根本，全面預算管理也是如此，因此要想強化事業(yè)單位的全面預算管理工作，就必須從單位人員的思想意識調(diào)整入手。

其一，轉(zhuǎn)換事業(yè)單位工作人員思維觀念，使其充分認識到預算管理工作的重要性。提高全面預算管理的地位，將其與一般財務工作區(qū)分開來，通過行業(yè)交流、專家咨詢等方式，使單位全員充分認識到預算管理是需要全體人員參與才能成功開展的工作，發(fā)揮部門間的協(xié)調(diào)配合作用，逐漸將全面預算管理滲透到單位的日?；顒又小?/p>

其二，明確單位相關的預算管理組織結構。將預算工作與財務工作加以區(qū)分后，明確其相應載體，保證預算工作的落實。單位可構建三級預算組織結構，其具體組成人員與工作內(nèi)容如表1所示，但具體設計還需結合單位實際情況進行討論。

表1 三級預算組織結構簡示（參考）

科學確定預算目標

在思想基礎與組織結構基礎充分的情況上，事業(yè)單位必須制定切實可行且與單位戰(zhàn)略目標充分結合的全面預算管理目標，需要考慮以下幾方面。

第一，根據(jù)事業(yè)單位性質(zhì)與發(fā)展定位，科學確定單位的戰(zhàn)略目標與規(guī)劃，這是指導預算管理目標制定的根本。

第二，明確影響戰(zhàn)略目標制定的關鍵因素與相對應的衡量指標。

第三，對實現(xiàn)目標所需的資源進行合理分配。

第四，在此基礎上確定多維預算目標和報告體系。

第五，監(jiān)督實現(xiàn)并提供反饋信息，修正年度預算，始終保證年度預算與年度戰(zhàn)略目標的一致性。

優(yōu)化預算編制環(huán)節(jié)

關于事業(yè)單位全面預算編制環(huán)節(jié)的優(yōu)化，具體可從如下幾方面展開。

第一，做好預算編制前期的準備工作，對單位項目內(nèi)容、業(yè)務進度等進行摸底清查，核實各部門的固定資產(chǎn)使用和分布情況，核實單位在職人員等，明確預算編制的具體消耗對象。

第二，科學選擇預算編制方法。預算編制方法較多，但并不都適用于事業(yè)單位，事業(yè)單位須結合自身的實際需求和經(jīng)濟條件，選擇實用性強的預算編制方法，如在不考慮歷史數(shù)據(jù)的情況下，可采用零基預算法；在需要考慮歷史數(shù)據(jù)、預算期業(yè)務量水平以及會導致成本發(fā)生變化的未來變動的情況下，可選擇增量預算法；僅面向預算期間、以某一目標為主（生產(chǎn)量）的預算編制，可采用固定預算法。大多數(shù)情況下，事業(yè)單位多采用零基預算法進行預算編制。

加大預算執(zhí)行力度

預算執(zhí)行過程是彰顯預算管理效果的重要環(huán)節(jié)，事業(yè)單位必須保證預算執(zhí)行的剛性。

首先，單位可引入信息共享技術，搭建業(yè)財一體化信息共享平臺，加強對預算執(zhí)行的監(jiān)督。隨著事業(yè)單位業(yè)務量的逐漸增多，涉及的環(huán)節(jié)與人員也趨于復雜，僅靠人員自檢自查和線下監(jiān)督已無法滿足監(jiān)督要求。因此，事業(yè)單位可搭建預算管理信息系統(tǒng)或利用ERP 信息系統(tǒng)的預算管理模塊，找準預算執(zhí)行的關鍵節(jié)點，根據(jù)業(yè)務進度上傳相關信息。各層級人員可根據(jù)自身權限查詢預算執(zhí)行狀態(tài)，打破時間與空間的限制，提高線上信息溝通頻率，保證預算執(zhí)行相關信息在單位范圍內(nèi)的有效傳遞，一旦發(fā)現(xiàn)預算執(zhí)行出現(xiàn)失控行為，必須督促調(diào)整并查明原因，做好登記。

其次，梳理單位預算執(zhí)行流程，確保其全面性、全員性。事業(yè)單位應根據(jù)預算內(nèi)容，明確各部門、各層級乃至各職工的具體責任，保證全員參與，各崗位職工都要明確自身在預算執(zhí)行中的角色、任務，深度參與預算工作。此外，還要明確預算調(diào)整程序，嚴禁調(diào)整執(zhí)行未經(jīng)審批的預算，一旦出現(xiàn)此種情況，必須嚴肅處理?？筛鶕?jù)預算金額調(diào)整的大小以及調(diào)整事項的重要程度來設計相應的審批層級，金額越大、事項越嚴重，要求審批的層級也就越高，以保證預算工作的權威性。

做好預算管理反饋

預算管理反饋是預算作用發(fā)揮的重要保障，在全面預算管理周期中，必須重視預算反饋考核的作用。一方面，單位應該明確基本的預算考核內(nèi)容，主要包括預算編制的及時性、完整性、合理性，預算執(zhí)行的時效性、準確性，預算執(zhí)行結果的效益性。另一方面，建立健全預算考核制度，始終秉持客觀公正、嚴肅權威的基本原則，圍繞單位年度戰(zhàn)略規(guī)劃，對項目完成情況、預算組織實施情況、預算收支情況等內(nèi)容進行分析，保證預算考核的及時性與準確性，如實反映問題，協(xié)助單位糾正預算偏差。同時，還要輔以相應的獎懲措施，及時利用考核結果，充分調(diào)動職工的創(chuàng)造性與積極性，推動預算管理更好地實施。

事業(yè)單位開展全面預算管理工作，不僅是提升內(nèi)部管理質(zhì)量、保證國有資產(chǎn)安全完整的重要方式，更是其迎合事業(yè)單位改革、更好地適應市場運作機制的關鍵舉措。通過本文對相關內(nèi)容的分析，可以發(fā)現(xiàn)事業(yè)單位的全面預算管理工作還存在預算編制不準確、預算執(zhí)行不徹底、預算反饋不及時以及預算管理意識薄弱等問題。因此，本文結合事業(yè)單位的發(fā)展需求，參考標桿單位做法，從優(yōu)化預算編制方式、加大預算執(zhí)行力度、做好預算管理反饋、優(yōu)化全員范圍內(nèi)的預算管理意識等方面，提出相應的優(yōu)化建議。但筆者能力受限，視野不夠開闊，提出的部分觀點的實操性尚待驗證，未來會加大對該方面的學習力度，力求提出更具實踐價值的優(yōu)化策略，幫助事業(yè)單位更好地應用全面預算管理策略，發(fā)揮社會、經(jīng)濟價值。從事業(yè)單位全面預算管理應用的現(xiàn)狀來看，其未來還有較大的優(yōu)化空間。