■ 譚春嬋/熊侶英/朱君玉/孫偉杰/陳哲華

（1.廣東省土地調(diào)查規(guī)劃院，廣州 510000；2.廣東精地規(guī)劃科技有限公司，廣州 510000）

0 引言

為守住18億畝耕地紅線，確?？梢蚤L期穩(wěn)定利用的耕地不再減少，自然資源部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、國家林業(yè)和草原局聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于嚴(yán)格耕地用途管制有關(guān)問題的通知》（自然資發(fā)〔2021〕166號(hào)）（以下簡稱“166號(hào)文”），提出“對(duì)耕地轉(zhuǎn)為其他農(nóng)用地及農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地實(shí)行年度‘進(jìn)出平衡’”的要求，并將耕地“進(jìn)出平衡”落實(shí)情況納入年度耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)考核?？苫謴?fù)耕地是“進(jìn)入”耕地的主要對(duì)象[1]，科學(xué)有序開展耕地恢復(fù)工作是落實(shí)耕地“進(jìn)出平衡”、完成耕地保有量任務(wù)的關(guān)鍵。

廣東省作為我國改革開放的先行區(qū)，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，政府種糧目標(biāo)與農(nóng)戶盈利追求呈現(xiàn)出巨大張力[2-3]。同時(shí)，長期存在的“林耕保護(hù)沖突”問題嚴(yán)重制約了耕地恢復(fù)工作。加之耕地恢復(fù)工作作為整治耕地“非糧化”的主要方式，在全國各地尚處于初期探索階段，因此亟需解決關(guān)鍵問題并完善相關(guān)配套政策。文章總結(jié)了廣東省耕地恢復(fù)工作實(shí)踐，分析存在的主要問題，提出進(jìn)一步推進(jìn)該項(xiàng)工作的若干政策建議，以期為各地開展耕地恢復(fù)工作、落實(shí)耕地“進(jìn)出平衡”提供參考。

1 廣東省耕地恢復(fù)的實(shí)踐探索

1.1 完善政策配套

廣東省各地市參考上一輪規(guī)劃耕地保有量任務(wù)缺口、年度耕地流出情況、耕地轉(zhuǎn)出需求等，明確各自耕地恢復(fù)任務(wù)目標(biāo)。在此基礎(chǔ)上，部分地市參考?jí)ㄔ焖锖脱a(bǔ)充耕地相關(guān)政策自出臺(tái)政策指引，明晰耕地恢復(fù)項(xiàng)目實(shí)施路徑，如佛山市、東莞市出臺(tái)了2022年耕地恢復(fù)工作方案，綜合本地區(qū)年度耕地流出情況預(yù)判及耕地恢復(fù)潛力，將耕地恢復(fù)任務(wù)分解下達(dá)各地，確保耕地凈流入；河源市東源縣出臺(tái)了耕地恢復(fù)試點(diǎn)項(xiàng)目管理辦法，明確了“選址—立項(xiàng)—設(shè)計(jì)—實(shí)施—驗(yàn)收—后期管護(hù)”的耕地恢復(fù)項(xiàng)目實(shí)施流程，以指導(dǎo)項(xiàng)目實(shí)施；韶關(guān)市印發(fā)了《韶關(guān)市耕地恢復(fù)項(xiàng)目驗(yàn)收工作指引（試行）》和《韶關(guān)市耕地恢復(fù)項(xiàng)目質(zhì)量控制標(biāo)準(zhǔn)（試行）》，健全政策指引，指導(dǎo)耕地恢復(fù)工作。

1.2 注重方式方法

(1)全面摸清底數(shù)[4]。為貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)耕地保護(hù)的決策部署，全面摸清耕地恢復(fù)資源家底，2021年9月，廣東省部署開展耕地恢復(fù)調(diào)查評(píng)價(jià)工作，印發(fā)《廣東省耕地恢復(fù)潛力調(diào)查評(píng)價(jià)工作方案》，統(tǒng)一明確技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，組織市、縣（市、區(qū)）按要求開展外業(yè)調(diào)查，對(duì)國土“三調(diào)”中標(biāo)注恢復(fù)屬性的園地、林地、草地、坑塘水面等4類土地恢復(fù)為耕地的潛力及實(shí)施難易程度開展調(diào)查評(píng)價(jià)，建成全省耕地恢復(fù)潛力數(shù)據(jù)庫。

(2)試點(diǎn)先行。166號(hào)文強(qiáng)調(diào)“應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況，穩(wěn)妥審慎處理，不允許‘簡單化’‘一刀切’，統(tǒng)一強(qiáng)行簡單恢復(fù)為耕地”。為此，廣東省于2022年6月開展耕地恢復(fù)示范點(diǎn)建設(shè)，鼓勵(lì)各地積極探索管理模式和工程技術(shù)創(chuàng)新[2]。通過實(shí)踐探索，各示范點(diǎn)在耕地恢復(fù)實(shí)施模式、信息化建設(shè)、管理政策等方面總結(jié)可操作、可復(fù)制的示范經(jīng)驗(yàn)，引導(dǎo)帶動(dòng)全省穩(wěn)妥有序?qū)嵤└鼗謴?fù)，落實(shí)“進(jìn)出平衡”要求，確?？砷L期穩(wěn)定利用的耕地總量不再減少。

(3)統(tǒng)籌耕地保護(hù)各項(xiàng)工作，有序推進(jìn)。廣東全省各地根據(jù)上一年度耕地流出情況（原則上不得低于轄區(qū)內(nèi)上一年度耕地流出面積），統(tǒng)籌推進(jìn)不實(shí)補(bǔ)充耕地整改、永久基本農(nóng)田核改、耕地衛(wèi)片整改、撂荒耕地整改等多項(xiàng)工作，確保轄區(qū)內(nèi)本年度耕地總量進(jìn)出平衡：一是優(yōu)先將歷史不實(shí)補(bǔ)充耕地整改項(xiàng)目范圍內(nèi)未被年度國土變更調(diào)查認(rèn)定為耕地的地塊，整改恢復(fù)為耕地并落實(shí)種植要求，確保耕地“占補(bǔ)平衡”的真實(shí)性；二是優(yōu)先整改恢復(fù)“三區(qū)三線”劃定的永久基本農(nóng)田范圍內(nèi)的流出耕地，確保永久基本農(nóng)田劃真劃實(shí)；三是優(yōu)先將自然資源部耕地衛(wèi)片監(jiān)督發(fā)現(xiàn)的問題圖斑中涉及的部分永久基本農(nóng)田整改恢復(fù)為耕地；四是本著“先易后難”原則，優(yōu)先將耕地恢復(fù)潛力評(píng)價(jià)調(diào)查中認(rèn)定為較容易恢復(fù)的地塊恢復(fù)為耕地。如韶關(guān)市按照“先易后難、統(tǒng)籌推進(jìn)”原則，通過撂荒耕地復(fù)耕復(fù)種、補(bǔ)充耕地整改、墾造水田、群眾根據(jù)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整需要自行恢復(fù)耕地等多種途徑，共恢復(fù)耕地4540畝，耕地恢復(fù)工作取得了階段性成效①廣東自然資源公眾號(hào)，耕地保護(hù)在行動(dòng)①|(zhì)韶關(guān)：統(tǒng)籌推動(dòng)耕地“開源節(jié)流”，全力落實(shí)耕地“進(jìn)出平衡”（發(fā)表于2022-12-02 19:33）。。

1.3 尊重地方實(shí)情

廣東作為經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份，整體經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)，但省內(nèi)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡，各地財(cái)政實(shí)力、村規(guī)民約等均有所差異，因此各地的耕地恢復(fù)工作各有特色。省級(jí)管理部門充分尊重地方實(shí)際情況，在切實(shí)保障農(nóng)民利益的前提下，鼓勵(lì)各地自行探索。在恢復(fù)模式上，目前各地耕地恢復(fù)以簡單的清除地表恢復(fù)耕作為主，部分地市結(jié)合墾造水田、高標(biāo)農(nóng)田建設(shè)恢復(fù)部分耕地。佛山市針對(duì)能否獲取耕地儲(chǔ)備指標(biāo)問題，提出以標(biāo)準(zhǔn)和簡易兩種模式推動(dòng)耕地恢復(fù)。標(biāo)準(zhǔn)模式實(shí)施流程較為復(fù)雜，而簡易模式實(shí)施流程相對(duì)簡單，在項(xiàng)目立項(xiàng)、設(shè)計(jì)、實(shí)施、驗(yàn)收方面均有所簡化。東莞市未對(duì)恢復(fù)模式進(jìn)行區(qū)分，統(tǒng)一采取“市定規(guī)則，鎮(zhèn)管工程”的恢復(fù)模式，其中市級(jí)負(fù)責(zé)定任務(wù)、定流程、定標(biāo)準(zhǔn)、審選址、審立項(xiàng)，鎮(zhèn)街負(fù)責(zé)項(xiàng)目設(shè)計(jì)施工、驗(yàn)收和后期管護(hù)。在激勵(lì)措施上，各地多措并舉，充分調(diào)動(dòng)各方主體的積極性。佛山市主要以種植補(bǔ)償或當(dāng)?shù)靥厣?lì)措施（如房券獎(jiǎng)勵(lì)），吸引不同投資主體（國企、村集體、農(nóng)業(yè)大戶等）參與耕地恢復(fù)工作。如佛山市南海區(qū)丹灶鎮(zhèn)探索耕地保護(hù)“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)”模式，以全域土地綜合整治試點(diǎn)“三券”政策為支撐點(diǎn)，以“房券”作為利益補(bǔ)償機(jī)制抓手，吸引農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織支持并提供連片土地開墾水田。這種模式一方面彌補(bǔ)坑塘水面、花卉苗木等用地與耕地，尤其是水田的經(jīng)濟(jì)收益價(jià)差，探索解決因農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整引起的耕地“非糧化”難題；另一方面通過“房券”物業(yè)的租金收益，讓農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和村民能享受發(fā)展紅利，確保村民長久生計(jì)有保障，促進(jìn)共同富裕②廣東自然資源公眾號(hào)，耕地保護(hù)在行動(dòng)③|佛山：嚴(yán)守耕地紅線 落實(shí)2022年耕地總量平衡（發(fā)表于2022-12-17 15:14）。。東莞市主要通過整合種糧補(bǔ)貼、免租等激勵(lì)措施，并以行政硬手段為抓手（如原先利用耕地種植草皮的，限期整改恢復(fù)，否則以破壞耕地罪論處），充分發(fā)揮農(nóng)戶自主性，推動(dòng)耕地恢復(fù)工作。河源市東源縣通過獎(jiǎng)勵(lì)不超過耕地恢復(fù)項(xiàng)目總面積3%的建設(shè)用地，引入龍頭企業(yè)和村集體按資金比例投入土地平整、灌溉與排水工程、農(nóng)田防護(hù)和生態(tài)保持工程及其他工程建設(shè)，建成驗(yàn)收后，政府將不超過耕地恢復(fù)項(xiàng)目總面積3%的建設(shè)用地獎(jiǎng)勵(lì)給村集體，而村集體可將該建設(shè)用地租給企業(yè)用于發(fā)展民宿等產(chǎn)業(yè)，探索形成“社會(huì)資金投入，村企共建”模式。這種模式不僅有利于增加農(nóng)民收入，保護(hù)耕地，而且有利于企業(yè)獲取指標(biāo)優(yōu)惠，推動(dòng)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)落地，共同助力鄉(xiāng)村發(fā)展。在資金籌措上，各地的耕地恢復(fù)資金主要來源于財(cái)政資金，部分地市財(cái)政資金和社會(huì)資金兩者兼有。如佛山市和河源市東源縣的資金既有財(cái)政資金又有社會(huì)資金，且鼓勵(lì)社會(huì)資本參與項(xiàng)目建設(shè)。其中，佛山市結(jié)合“增減掛鉤”政策吸引社會(huì)資本，將建設(shè)用地、歷史礦山等復(fù)墾為耕地。而東莞市的耕地恢復(fù)主要依賴財(cái)政資金，且不引入社會(huì)資本參與，主要原因是引入的社會(huì)資金管理難度大，且缺乏明確的政策指引。

2 廣東省耕地恢復(fù)存在的主要問題

2.1 管理交叉重疊，工作缺乏規(guī)劃統(tǒng)籌

(1)部門間對(duì)于地類管理存在交叉重疊，相關(guān)法律法規(guī)制約多。一是地類管理交叉重疊。長期以來，由于不同部門對(duì)林地、草地、耕地的分類標(biāo)準(zhǔn)、認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、管制規(guī)則、技術(shù)規(guī)程等方面存在差異，導(dǎo)致各類規(guī)劃管理界限不清、各種地類之間管理交叉重疊、地塊管制沖突、部門之間權(quán)責(zé)不明等問題。耕地恢復(fù)工作需協(xié)調(diào)農(nóng)業(yè)農(nóng)村、林業(yè)、水利等多部門，因此工作進(jìn)展緩慢。如有1/3的恢復(fù)地類坐落在森林資源“一張圖”的林業(yè)用地范圍內(nèi)，在工作推進(jìn)中林業(yè)管理部門提出異議，不同意在此類地塊中開展耕地恢復(fù)工作；省級(jí)水利部門劃定的河道湖區(qū)管理范圍比國家下發(fā)的河道湖區(qū)耕地范圍大，且缺乏嚴(yán)格的管制規(guī)則，但在耕地恢復(fù)過程中涉及省級(jí)河道湖區(qū)管理范圍的，水利部門不同意恢復(fù)；雖然政策明確了農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門的監(jiān)管后期管護(hù)職責(zé)，但因缺乏“非糧化”政策依據(jù)，以及違法用地查處與耕地保護(hù)考核主體是自然資源部門，因此農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門未能有效履責(zé)，致使恢復(fù)耕地后期監(jiān)管不到位，不實(shí)補(bǔ)充耕地問題突出。二是受相關(guān)法律法規(guī)制約較多?！吨腥A人民共和國森林法》《中華人民共和國草原法》和《中華人民共和國土地管理法》等法律均明確禁止毀林毀草開墾，而廣東省耕地恢復(fù)后備資源中超1/3的地類屬于林地、草地，耕地恢復(fù)工作與林地、草地等相關(guān)政策缺乏有效銜接，長期存在的“林耕保護(hù)沖突”問題未能得到有效解決。

(2)耕地恢復(fù)工作缺乏統(tǒng)一規(guī)劃。2022年中央一號(hào)文件明確，對(duì)已經(jīng)突破現(xiàn)有耕地保有量目標(biāo)的，要抓緊制定耕地恢復(fù)補(bǔ)充方案，有計(jì)劃、有目標(biāo)、有節(jié)奏地抓好落實(shí)。2022年全國自然資源管理工作會(huì)議提出“上一輪規(guī)劃耕地保有量和永久基本農(nóng)田保護(hù)任務(wù)沒有落實(shí)的，要通過耕地恢復(fù)等方式立足自身予以整改補(bǔ)足，確實(shí)無法在轄區(qū)內(nèi)整改補(bǔ)足的，需要付出高昂的經(jīng)濟(jì)代價(jià)”，但具體的恢復(fù)期限及時(shí)序并未明確，因此，各地在開展耕地恢復(fù)工作時(shí)缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃，在空間分布、地塊選擇上具有一定的隨意性。

2.2 政策體系不健全，項(xiàng)目實(shí)施制約多

(1)耕地恢復(fù)工作缺乏相關(guān)政策配套。目前，省級(jí)層面尚未出臺(tái)耕地恢復(fù)實(shí)施細(xì)則、恢復(fù)標(biāo)準(zhǔn)、資金投入標(biāo)準(zhǔn)、獎(jiǎng)補(bǔ)支持、后期管護(hù)等相關(guān)配套政策，缺乏明確的實(shí)施依據(jù)及管理標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)施路徑不明確，地方政府和農(nóng)民處于觀望狀態(tài)，參與耕地恢復(fù)的主動(dòng)性和積極性差，真正啟動(dòng)耕地恢復(fù)的案例較少。

(2)耕地恢復(fù)實(shí)施流程復(fù)雜，操作性有待提高。目前，省內(nèi)主要采取標(biāo)準(zhǔn)和簡易兩種模式開展耕地恢復(fù)工作。因使用財(cái)政資金，即使是簡易模式也要?dú)v經(jīng)踏勘選址、立項(xiàng)、項(xiàng)目勘測、設(shè)計(jì)、項(xiàng)目實(shí)施、驗(yàn)收和后期管護(hù)等一系列工作程序，流程繁瑣、耗時(shí)較長，且還存在項(xiàng)目竣工與作物種植時(shí)間沖突、項(xiàng)目驗(yàn)收與年度國土變更調(diào)查難協(xié)調(diào)等問題。

2.3 涉及利益主體多，各方利益難協(xié)調(diào)

(1)耕地保護(hù)“政治賬”與“經(jīng)濟(jì)賬”難協(xié)調(diào)。2022年中央一號(hào)文明確指出“全面落實(shí)糧食安全黨政同責(zé)；主產(chǎn)區(qū)、主銷區(qū)、產(chǎn)銷平衡區(qū)都要保面積、保產(chǎn)量”，“實(shí)行耕地保護(hù)黨政同責(zé)；把耕地保有量和永久基本農(nóng)田保護(hù)目標(biāo)任務(wù)足額帶位置逐級(jí)分解下達(dá)，由中央和地方簽訂耕地保護(hù)目標(biāo)責(zé)任書，作為剛性指標(biāo)實(shí)行嚴(yán)格考核、一票否決、終身追責(zé)”。地方政府為保證穩(wěn)定糧食種植面積和落實(shí)耕地保護(hù)責(zé)任，不得不加大耕地保護(hù)、糧食種植等方面的財(cái)政支出，但是上級(jí)政府對(duì)基層的財(cái)政補(bǔ)貼偏低（含省級(jí)永久基本農(nóng)田經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償資金、農(nóng)作物良種補(bǔ)貼、種糧農(nóng)民直接補(bǔ)貼、農(nóng)資綜合補(bǔ)貼等合計(jì)約100元/畝），造成地方財(cái)政緊張。耕地恢復(fù)工作需要投入大量資金，而目前恢復(fù)耕地的節(jié)余部分不可跨年度結(jié)轉(zhuǎn)用于“進(jìn)出平衡”，耕地恢復(fù)指標(biāo)的區(qū)域間市場交易暫未形成，導(dǎo)致地方財(cái)政只有投入沒有收入，影響開展耕地恢復(fù)工作的積極性。

(2)地方政府與個(gè)體利益需求、耕地恢復(fù)工作與鄉(xiāng)村振興任務(wù)難協(xié)調(diào)。長期以來，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的比較收益偏低，糧食生產(chǎn)效益更是低到幾乎無利可盈的程度[5]。一方面政府希望耕地使用者（農(nóng)戶、種植企業(yè)等）放棄相對(duì)高收益的經(jīng)濟(jì)作物，恢復(fù)耕地種植糧食作物，另一方面糧食作物收益無法提高，地方政府與個(gè)體之間利益難以協(xié)調(diào)。如廣東省耕地恢復(fù)后備資源中種植水果、藥材、經(jīng)濟(jì)林木等經(jīng)濟(jì)作物超過了7成，如果要在短期內(nèi)強(qiáng)行清除，容易引發(fā)社會(huì)矛盾。缺乏激勵(lì)長效機(jī)制的保障可能讓復(fù)耕后的耕地再次面臨“非糧化”困境。當(dāng)前，耕地恢復(fù)工作和鄉(xiāng)村振興協(xié)同推進(jìn)，會(huì)涉及各種關(guān)系的重構(gòu)和利益變化，在這一過程中，將面臨地方與個(gè)體（市場力量、農(nóng)戶）、耕地保護(hù)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展、短期利用與可持續(xù)發(fā)展等關(guān)系和利益沖突的困境，不利于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的推進(jìn)。

(3)激勵(lì)措施不足，耕地恢復(fù)積極性不高。農(nóng)民耕地恢復(fù)積極性不高的根本原因在于內(nèi)在激勵(lì)不足。學(xué)界也普遍認(rèn)為種糧成本上升、種糧比較收益偏低是“非糧化”形成的主要原因[6-8]。一方面，現(xiàn)行的耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償在調(diào)動(dòng)農(nóng)民保護(hù)耕地積極性方面的作用有限，且耕地種糧和非糧之間存在較大的收益差、耕地租金收益降低、耕地后期管理約束性提高，致使群眾主動(dòng)開展耕地恢復(fù)意愿低，缺乏內(nèi)生動(dòng)力。另一方面，耕地恢復(fù)項(xiàng)目成本高，地方財(cái)政資金投入與耕地恢復(fù)項(xiàng)目實(shí)際資金需求差距較大，且在經(jīng)濟(jì)下行背景下，難以吸引社會(huì)資金參與，資金籌集難，影響耕地恢復(fù)工作的開展。

3 相關(guān)政策建議

3.1 加強(qiáng)規(guī)劃引領(lǐng)，因地制宜有序推進(jìn)耕地恢復(fù)工作

(1)劃定耕地保護(hù)集聚區(qū)，編制耕地保護(hù)專項(xiàng)規(guī)劃。基于現(xiàn)狀耕地、永久基本農(nóng)田和已建設(shè)的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，整合各類耕地開墾后備資源和耕地恢復(fù)后備資源，按照相對(duì)連片、質(zhì)量優(yōu)先、易于恢復(fù)耕作、便于管護(hù)的原則，劃定耕地保護(hù)集聚區(qū)，并制定管控規(guī)則，探索在新一輪國土空間規(guī)劃正式批準(zhǔn)前和批準(zhǔn)后的實(shí)施階段，逐步將面積在3畝以下零散細(xì)碎的永久基本農(nóng)田地塊調(diào)整置換為恢復(fù)的集中連片優(yōu)質(zhì)耕地，進(jìn)一步優(yōu)化永久基本農(nóng)田布局。在集聚區(qū)劃定的基礎(chǔ)上，編制各層級(jí)的耕地保護(hù)專項(xiàng)規(guī)劃，明確耕地補(bǔ)充（恢復(fù)）目標(biāo)任務(wù)、現(xiàn)狀分析與潛力評(píng)估、整治內(nèi)容、規(guī)模布局、時(shí)序安排、發(fā)展方向、資金測算、用途管制、保障措施等，實(shí)事求是協(xié)調(diào)處理耕地與林地空間的矛盾[9]，做好與國土空間規(guī)劃、農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、林業(yè)資源等相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃的協(xié)調(diào)銜接，形成“保數(shù)量-提質(zhì)量-挖潛力-優(yōu)格局-管用途-促生態(tài)”六位一體的耕地保護(hù)方案。

(2)以需定供，制定耕地恢復(fù)實(shí)施計(jì)劃。在專項(xiàng)規(guī)劃的基礎(chǔ)上，按照“規(guī)劃先行、先易后難、尊重農(nóng)民意愿、分類施策”原則，綜合考慮耕地歷史欠賬、經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求等因素，構(gòu)建省級(jí)“5+3+1”恢復(fù)計(jì)劃體系（5年規(guī)劃、3年計(jì)劃、年度實(shí)施計(jì)劃），并及時(shí)分解、傳導(dǎo)到各地市，引導(dǎo)耕地恢復(fù)工作的時(shí)序安排和空間分布。各地區(qū)結(jié)合耕地恢復(fù)任務(wù)、耕地流出情況、耕地衛(wèi)片監(jiān)督問題圖斑、耕地轉(zhuǎn)出需求等，制定年度實(shí)施計(jì)劃，有計(jì)劃、分階段將具體地塊分解落實(shí)，合理把握耕地恢復(fù)工作節(jié)奏，分地類指導(dǎo)耕地恢復(fù)、利用與保護(hù)項(xiàng)目的實(shí)施。

(3)因地制宜，推動(dòng)耕地恢復(fù)項(xiàng)目實(shí)施。市、縣級(jí)層面根據(jù)耕地恢復(fù)目的、財(cái)政壓力等實(shí)際情況，因地制宜確定具有地區(qū)特色的項(xiàng)目實(shí)施模式。通過工程措施將可恢復(fù)為耕地的地塊結(jié)合墾造水田、全域土地綜合整治、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、耕地“進(jìn)出平衡”等項(xiàng)目統(tǒng)籌實(shí)施，而對(duì)于耕作層沒有破壞且通過簡單清理后即可直接恢復(fù)耕種的地塊，可不以項(xiàng)目形式開展。

(4)建立規(guī)劃實(shí)施評(píng)估機(jī)制。對(duì)規(guī)劃確定的目標(biāo)任務(wù)、整治內(nèi)容等進(jìn)行定期評(píng)估與調(diào)校，追蹤年度實(shí)施計(jì)劃整體落實(shí)情況，記錄和評(píng)價(jià)重點(diǎn)整治項(xiàng)目開展情況，總結(jié)實(shí)施項(xiàng)目整治工程的成效和經(jīng)驗(yàn)，完善耕地恢復(fù)相關(guān)政策。

3.2 構(gòu)建耕地恢復(fù)政策體系，完善制度建設(shè)

(1)制定實(shí)施方案，明晰工作指引。一是省級(jí)層面結(jié)合正在編制的國土空間規(guī)劃，在摸清耕地恢復(fù)潛力家底的基礎(chǔ)上，制定耕地恢復(fù)實(shí)施方案和指導(dǎo)意見，明確耕地恢復(fù)任務(wù)、恢復(fù)范圍、恢復(fù)標(biāo)準(zhǔn)、實(shí)施程序、獎(jiǎng)補(bǔ)政策、指標(biāo)使用、保障措施等內(nèi)容，指導(dǎo)各地市開展耕地恢復(fù)工作。二是各地市以縣級(jí)行政區(qū)劃為單元，在符合國土空間規(guī)劃和相關(guān)部門專項(xiàng)規(guī)劃的前提下，依據(jù)最新的年度國土變更調(diào)查成果，編制年度耕地恢復(fù)工作方案和操作指引，明確各縣（市、區(qū)）耕地保有量任務(wù)、耕地恢復(fù)目標(biāo)和實(shí)施計(jì)劃等內(nèi)容。三是各縣（市、區(qū)）自然資源部門充分對(duì)接農(nóng)業(yè)農(nóng)村、林草、生態(tài)環(huán)境、水利等部門需求，結(jié)合本級(jí)地市耕地恢復(fù)工作方案和指引，分類制定處置方案，將項(xiàng)目指標(biāo)、布局、實(shí)施落實(shí)到具體地塊。同時(shí)，統(tǒng)籌考慮資源配置和指揮調(diào)度能力，明確以鎮(zhèn)（街道）為實(shí)施單元開展耕地恢復(fù)工作，針對(duì)一些特殊情況要精細(xì)謀劃，提出“一村一策”和配套監(jiān)管措施，協(xié)調(diào)不同主體發(fā)展訴求與利益平衡。

(2)出臺(tái)項(xiàng)目管理辦法，明確實(shí)施路徑。制定省級(jí)耕地恢復(fù)項(xiàng)目管理辦法，明確項(xiàng)目選址和立項(xiàng)、實(shí)施、驗(yàn)收、后期管護(hù)、信息報(bào)備及資金使用和管理等內(nèi)容，加強(qiáng)耕地恢復(fù)項(xiàng)目全流程監(jiān)管。各地市、縣（市、區(qū)）可結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況進(jìn)一步細(xì)化項(xiàng)目管理辦法，簡化相關(guān)流程，對(duì)不同實(shí)施模式明確操作流程和要求，增強(qiáng)管理程序的可操作性。

(3)明確恢復(fù)標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)化質(zhì)量管理。遵循系統(tǒng)整治的要求，統(tǒng)籌耕地恢復(fù)項(xiàng)目實(shí)施、耕地質(zhì)量提升等各項(xiàng)工作，從地類、連片度、生態(tài)、工程建設(shè)等方面明確耕地恢復(fù)項(xiàng)目標(biāo)準(zhǔn)。加強(qiáng)項(xiàng)目管理，嚴(yán)格項(xiàng)目規(guī)劃選址、設(shè)計(jì)施工、質(zhì)量監(jiān)管、竣工驗(yàn)收等各個(gè)環(huán)節(jié)管理，特別是嚴(yán)格把控土壤改良、犁底層、客土回填等隱蔽工程質(zhì)量和關(guān)鍵技術(shù)，確保通過驗(yàn)收的項(xiàng)目工程質(zhì)量符合相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)。

3.3 創(chuàng)新利益平衡模式，破解資金籌措難題

(1)創(chuàng)新投入方式，激發(fā)內(nèi)生動(dòng)力。結(jié)合鄉(xiāng)村振興、點(diǎn)狀供地等優(yōu)惠政策，通過配套建設(shè)用地指標(biāo)等方式引入社會(huì)資本參與恢復(fù)耕地，引導(dǎo)集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)民和種植大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體投勞代資參與耕地恢復(fù)，逐步建立起政府主導(dǎo)、社會(huì)籌資、市場運(yùn)作、企業(yè)參與的運(yùn)行機(jī)制[10]，形成“政府主導(dǎo)恢復(fù)一批，社會(huì)資本推動(dòng)一批，政府與社會(huì)資本合作恢復(fù)一批”的耕地恢復(fù)模式。

(2)探索耕地恢復(fù)指標(biāo)轉(zhuǎn)移使用機(jī)制與儲(chǔ)備管理。按照耕地恢復(fù)地塊的發(fā)展權(quán)益不減少原則，探索耕地恢復(fù)指標(biāo)轉(zhuǎn)移使用機(jī)制，實(shí)行耕地恢復(fù)指標(biāo)儲(chǔ)備管理，實(shí)施耕地恢復(fù)指標(biāo)區(qū)域間市場化交易，耕地恢復(fù)項(xiàng)目形成新增指標(biāo)用于落實(shí)年度耕地“進(jìn)出平衡”后的節(jié)余部分，可跨年度結(jié)轉(zhuǎn)使用。

(3)探索耕地恢復(fù)“標(biāo)準(zhǔn)地”發(fā)展模式，促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)。按照耕地“三位一體”保護(hù)、農(nóng)民利益不受損的原則，以“土地流轉(zhuǎn)”為依托，通過吸引社會(huì)資本參與，探索耕地恢復(fù)“標(biāo)準(zhǔn)地”發(fā)展模式，為實(shí)現(xiàn)耕地恢復(fù)項(xiàng)目鏈條式管理提供強(qiáng)大引擎，實(shí)現(xiàn)政府、農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體、農(nóng)民、村集體多方共贏。

(4)設(shè)立專項(xiàng)資金，保障項(xiàng)目開展。設(shè)立省級(jí)耕地恢復(fù)專項(xiàng)資金，根據(jù)區(qū)域特征、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、恢復(fù)地類類型、種植屬性等細(xì)化類別，分區(qū)分類制定恢復(fù)資金標(biāo)準(zhǔn)；設(shè)立獎(jiǎng)補(bǔ)資金，對(duì)耕地恢復(fù)工作成效突出的地區(qū)給予一定獎(jiǎng)勵(lì)支持，進(jìn)一步激發(fā)地方耕地恢復(fù)意愿；配套出臺(tái)耕地恢復(fù)項(xiàng)目資金管理指引，重點(diǎn)明晰資金來源和使用范圍，以及資金分配、下達(dá)和使用管理等內(nèi)容，實(shí)行監(jiān)督和績效管理制度，規(guī)范資金使用。

(5)出臺(tái)實(shí)施指引，強(qiáng)化后期管護(hù)。出臺(tái)耕地恢復(fù)項(xiàng)目后期管護(hù)實(shí)施指引，明晰后期管護(hù)相關(guān)規(guī)定，建立耕地恢復(fù)項(xiàng)目后期管護(hù)長效機(jī)制，確保耕地恢復(fù)工作的長期成效。首先，明確耕地恢復(fù)項(xiàng)目維護(hù)費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)、維護(hù)期限（延長至10年）、種植作物具體類型、休耕時(shí)長等要求。其次，明確管護(hù)主體和職責(zé)、管護(hù)方式，后期管護(hù)資金來源、申請(qǐng)及使用范圍、獎(jiǎng)懲措施和監(jiān)督管理等，形成管護(hù)內(nèi)容清單。最后，建議將后期管護(hù)資金納入各地涉農(nóng)資金中統(tǒng)籌安排，并將管護(hù)任務(wù)完成情況與后期管護(hù)資金撥付掛鉤。

3.4 構(gòu)建治理主體多元路徑，強(qiáng)化考核監(jiān)督管理

(1)轉(zhuǎn)變單一主體治理理念，構(gòu)建多元主體協(xié)同治理模式。目前耕地恢復(fù)工作主要以政府主導(dǎo)、相關(guān)部門協(xié)同管理的方式開展，缺乏市場力量和社會(huì)力量參與，面臨社會(huì)問題、行政難題等困境，亟需在耕地恢復(fù)工作的前、中、后端構(gòu)建以政府主導(dǎo)、部門協(xié)同、市場力量（工程技術(shù)單位、種植企業(yè)等）為支撐、村集體和農(nóng)戶為主體的多元化協(xié)同的治理模式。政府（含自然資源、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等相關(guān)主管部門）作為耕地恢復(fù)工作中的引導(dǎo)者、規(guī)范者和協(xié)調(diào)者，通過制定工作實(shí)施方案、耕地恢復(fù)指引、獎(jiǎng)補(bǔ)政策等政策，引導(dǎo)方向，把控建設(shè)，并綜合運(yùn)用金融工具，在減少政府投入的同時(shí)，吸引社會(huì)資本和金融資本參與治理，同時(shí)對(duì)治理主體落實(shí)耕地恢復(fù)工作的行為進(jìn)行監(jiān)督、扶持和激勵(lì)。市場力量（企業(yè)、個(gè)人等）緊跟政策方向做出響應(yīng)，通過政府招投標(biāo)等形式，直接參與項(xiàng)目實(shí)施，或者協(xié)助農(nóng)戶參與耕地恢復(fù)工作和后期管護(hù)，推進(jìn)規(guī)?；N植?；鶎恿α浚ù寮w、農(nóng)戶）作為耕地恢復(fù)工作和耕地種植的中堅(jiān)力量，主動(dòng)參與和監(jiān)督耕地恢復(fù)工作，通過投工投勞等方式參與到耕地恢復(fù)項(xiàng)目選址、立項(xiàng)、實(shí)施、驗(yàn)收和管護(hù)等各個(gè)環(huán)節(jié)和階段，在落實(shí)耕地恢復(fù)工作的同時(shí)，保障農(nóng)民利益不受損，實(shí)現(xiàn)政府、農(nóng)民、村集體等多方協(xié)同治理。

(2)強(qiáng)化考核評(píng)估，建立健全監(jiān)督體系。一是構(gòu)建考核指標(biāo)體系和常態(tài)化考核機(jī)制。以耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)考核指標(biāo)體系為基礎(chǔ)，充分銜接糧食安全生產(chǎn)目標(biāo)、森林資源管護(hù)目標(biāo)等考核工作，將耕地恢復(fù)實(shí)施情況納入考核指標(biāo)，健全精細(xì)化考核指標(biāo)體系。二是建立健全耕地利用動(dòng)態(tài)監(jiān)測評(píng)估預(yù)警和實(shí)施監(jiān)管機(jī)制。建立“耕地恢復(fù)地類”項(xiàng)目的全生命周期管理系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)從項(xiàng)目的立項(xiàng)選址到后期管理利用的全程留痕、動(dòng)態(tài)監(jiān)管；定期評(píng)估耕地恢復(fù)工作相關(guān)政策，根據(jù)實(shí)際情況和評(píng)估結(jié)果進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整完善；建立耕地恢復(fù)項(xiàng)目整治單位信用體系，加強(qiáng)對(duì)耕地恢復(fù)項(xiàng)目設(shè)計(jì)、監(jiān)理及施工單位的監(jiān)督；壓實(shí)各級(jí)黨委政府耕地保護(hù)主體責(zé)任，全力推行耕地保護(hù)網(wǎng)格化管理，構(gòu)建“各級(jí)田長+網(wǎng)格員”的工作體系，實(shí)現(xiàn)耕地保護(hù)網(wǎng)格化監(jiān)管。