郭家彤 白 冰

基層治理是國家治理的基石，是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)工程。黨的十八大以來，中央多次出臺文件，提出要賦予地方更多自主權(quán)，為基層減負賦能。大力向基層放權(quán)賦能成為實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

一、商丘市為基層放權(quán)賦能，提升基層治理能力的改革實踐

（一） 2019年鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道機構(gòu)改革實踐

2019年，河南省鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道機構(gòu)改革全面展開，放權(quán)賦能是改革重點任務(wù)之一。商丘市以此為契機，在省賦予經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)的185項經(jīng)濟社會管理權(quán)限中，將基層管理迫切需要且能夠有效承接的88項縣級經(jīng)濟社會管理權(quán)限交由鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）行使。各縣（市、區(qū)）配套印發(fā)《鄉(xiāng)鎮(zhèn)職責準入制度》，探索建立了縣級部門向基層放權(quán)賦能的良性循環(huán)工作機制，同時，以數(shù)字化新型治理服務(wù)體系建設(shè)為抓手，打造了市、縣、鄉(xiāng)三級社會治理綜合服務(wù)中心，統(tǒng)籌各方資源力量建立起數(shù)據(jù)暢通、部門聯(lián)通、上下貫通的社會治理信息化指揮平臺，全市基層社會治理效能顯著提升。改革后，商丘市通過持續(xù)跟蹤調(diào)研，發(fā)現(xiàn)基層治理體系仍存在一些問題。如：縣、鄉(xiāng)權(quán)責邊界不夠明晰，屬地管理泛化現(xiàn)象仍舊存在；鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）綜合行政執(zhí)法大隊事、權(quán)不夠匹配，難以充分發(fā)揮執(zhí)法效能；派駐機構(gòu)與所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）在管理上存在“兩張皮”現(xiàn)象，向基層放權(quán)后并未取得賦能實效。

（二） 2022年深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制機制改革實踐

2022年，商丘市以深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制機制改革為抓手，持續(xù)推進治理重心下移，更加精準地向基層放權(quán)賦能，為破解基層治理難題、構(gòu)建基層治理新格局提供了實踐樣本。

1.強基固本，下好基層治理“一盤棋”

一是因地制宜，科學分類鄉(xiāng)鎮(zhèn)。商丘市委編辦圍繞各鄉(xiāng)鎮(zhèn)常住人口、經(jīng)濟規(guī)模、城鎮(zhèn)化和工業(yè)化水平等情況進行深入調(diào)研，參考市統(tǒng)計局發(fā)布的2021年鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合實力評價監(jiān)測排名，按照大、中、小三種規(guī)模，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)實行分類管理，相對統(tǒng)一設(shè)置10～12個機構(gòu)，統(tǒng)一明確機構(gòu)名稱，并嚴禁上級部門要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)對口設(shè)立機構(gòu)或加掛牌子。二是明確定位，深化職能轉(zhuǎn)變。結(jié)合鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下基層工作實際，突出抓黨建、抓治理、抓服務(wù)目標任務(wù)，通過“三定”規(guī)定進一步明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能定位，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作重心轉(zhuǎn)到黨的建設(shè)、經(jīng)濟發(fā)展、鄉(xiāng)村建設(shè)、公共服務(wù)、平安建設(shè)、綜合行政執(zhí)法、行政審批服務(wù)上來，著力打造服務(wù)型政府。三是創(chuàng)新人員編制管理，賦予基層更加靈活的用人自主權(quán)。采取編制分類管理、人員統(tǒng)籌使用的方式，打破行政和事業(yè)一般崗位限制，進一步提升編制使用效益。同時，通過建立健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和上級部門之間人員“下派上掛”循環(huán)交流體系，鼓勵縣級財政、自然資源、市場監(jiān)管等部門從基層對口選拔工作人員，暢通了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員“橫向+縱向”流動渠道，提升了基層干部干事創(chuàng)業(yè)積極性。部分縣還制定了《股級干部競爭上崗實施意見》，由各鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織開展競爭上崗，營造了“有為才有位”的干事創(chuàng)業(yè)氛圍。

2.明晰權(quán)責，打造基層治理“三清單”

一是明確主責主業(yè)，編制鄉(xiāng)鎮(zhèn)職責清單。探索構(gòu)建基層清單管理制度體系，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)職責進行全面細化規(guī)范。各縣（市、區(qū)）編制公布了符合本地實際的《鄉(xiāng)鎮(zhèn)職責清單》，建立了清單動態(tài)管理機制，根據(jù)法律法規(guī)立改廢釋和鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)職能調(diào)整等情況，及時調(diào)整完善職責清單。同時明確規(guī)定凡不在清單范圍內(nèi)的事項，不能以屬地管理之名隨意納入巡察、審計、監(jiān)督問責范圍，從制度上明確了鄉(xiāng)鎮(zhèn)“該干什么事”“該擔什么責”。二是堅持分類施策，編制綜合執(zhí)法清單。按照“依法下放、宜放則放、權(quán)責一致”的原則，通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)“點菜”、縣級“端菜”、市級統(tǒng)籌的方式，配合司法行政部門著重從城管、水利、文廣、消防、自然資源等緊貼人民群眾和企業(yè)生產(chǎn)生活的重點領(lǐng)域，梳理出一批行政處罰事項擬下放清單。2023年4月，省政府批復(fù)商丘各鄉(xiāng)鎮(zhèn)依法行使82項行政處罰權(quán)，真正實現(xiàn)了以鄉(xiāng)鎮(zhèn)名義開展執(zhí)法工作，疏通了基層“責任大、權(quán)力小”的治理痛點和堵點。三是厘清縣、鄉(xiāng)邊界，編制屬地管理清單。為有效避免多頭執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法，商丘各縣（市、區(qū)）印發(fā)《屬地管理事項主體責任和配合責任清單》，涵蓋自然資源、生態(tài)環(huán)境、城鄉(xiāng)建設(shè)、應(yīng)急管理、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、市場監(jiān)管等6大領(lǐng)域79項事項，將技術(shù)要求高、專業(yè)性強的執(zhí)法事項納入專業(yè)執(zhí)法范圍，以縣級執(zhí)法機構(gòu)或縣級派駐到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的執(zhí)法機構(gòu)執(zhí)法為主，鄉(xiāng)鎮(zhèn)配合，將常規(guī)監(jiān)管事項納入綜合行政執(zhí)法范圍，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)名義開展執(zhí)法工作。

3.協(xié)同高效，吹響屬地管理“一聲哨”

一是落實派駐機構(gòu)屬地管理。為規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)派駐機構(gòu)履職行為，理順條塊關(guān)系，將財政、自然資源、市場監(jiān)管等部門設(shè)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的機構(gòu)一律下放，實行屬地管理，業(yè)務(wù)上仍接受上級部門指導(dǎo)。明確公安派出所所長兼任鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政領(lǐng)導(dǎo)班子成員，參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作分工，公安派出所、司法所等派駐機構(gòu)的日常工作由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府統(tǒng)一指揮調(diào)度，工作人員黨組織關(guān)系全部納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)一管理。通過健全完善“縱向+橫向”協(xié)調(diào)溝通機制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)擁有了更多資源和精力抓治理、抓穩(wěn)定、抓發(fā)展。二是開展派駐機構(gòu)統(tǒng)籌管理考核。鄉(xiāng)鎮(zhèn)對公安派出所、司法所屬地履職和群眾滿意度情況進行綜合考評，考核結(jié)果作為派駐機構(gòu)及其主要負責人評先和晉升的主要依據(jù)，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)有效落實對派駐機構(gòu)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)指揮注入了“源動力”。三是完善綜合行政執(zhí)法聯(lián)動機制。明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)在賦權(quán)范圍內(nèi)履行執(zhí)法職責，同時配合上級執(zhí)法部門或?qū)I(yè)執(zhí)法機構(gòu)開展工作，接受相關(guān)業(yè)務(wù)主管部門的指導(dǎo)和監(jiān)督。建立健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)與上級執(zhí)法部門間信息共享、線索和案件移送、聯(lián)合調(diào)查、案情通報等協(xié)調(diào)配合機制，實現(xiàn)跨部門、跨層級、跨區(qū)域聯(lián)動響應(yīng)。

4.關(guān)口前移，打通服務(wù)最后“一公里”

一是推進“一網(wǎng)通辦”。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立行政審批服務(wù)中心，將省行政審批和政務(wù)信息系統(tǒng)延伸覆蓋至基層，打造審批服務(wù)“一張網(wǎng)”。加強村（社區(qū)）便民服務(wù)站點建設(shè)，形成市、縣、鄉(xiāng)、村“四級聯(lián)動”的政務(wù)服務(wù)體系，實現(xiàn)“讓數(shù)據(jù)多跑路、群眾少跑腿”的便民目標。二是深化“一門辦理”。按照“應(yīng)進則進、能進則進”原則，將就業(yè)和社會保障、醫(yī)療保障、戶籍管理、市場主體登記等涉及企業(yè)、群眾的審批服務(wù)項目全部進駐行政審批服務(wù)中心。按照《鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道便民服務(wù)中心標準化指導(dǎo)手冊》中的規(guī)定，全市鄉(xiāng)鎮(zhèn)審批服務(wù)大廳統(tǒng)一門頭標識、規(guī)范場地面積、開設(shè)綜合窗口，不斷完善適應(yīng)企業(yè)和群眾實際的辦事指南和工作規(guī)程，實行“一站服務(wù)”“一門辦理”。三是推動便民服務(wù)向村（社區(qū)）延伸。目前共梳理出村級便民服務(wù)站受理、辦理（代辦）事項33項，通過廣泛開展“紅色代辦”上門服務(wù)，確保便民服務(wù)工作在村（社區(qū)）有效開展，切實打通服務(wù)群眾“最后一米”。

二、商丘市改革的經(jīng)驗和成效

通過總結(jié)改革經(jīng)驗、大膽創(chuàng)新實踐，商丘市不斷推進基層治理體系由“物理整合”向“化學反應(yīng)”轉(zhuǎn)變。一是權(quán)責關(guān)系清晰化。通過精準放權(quán)賦權(quán)，將基層迫切需要且能夠有效承接的權(quán)限全部下沉，探索實施鄉(xiāng)鎮(zhèn)職責權(quán)限“清單式”管理，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)在履職擔責過程中有章可循、有規(guī)可依，有效解決基層權(quán)責失衡問題，基本實現(xiàn)基層事情基層辦。二是管理資源集中化。通過調(diào)整縣級部門派駐機構(gòu)管理體制、持續(xù)推進“減縣補鄉(xiāng)”以及賦予基層考核評價權(quán)和更加靈活的用人自主權(quán)等，將事權(quán)、人權(quán)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)權(quán)等治理資源賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)，基層政府的統(tǒng)籌管理能力顯著提升，有效激發(fā)了干事創(chuàng)業(yè)活力。三是治理服務(wù)精準化。通過深入推進綜合行政執(zhí)法規(guī)范化、行政審批標準化建設(shè)工作，構(gòu)建了“政府主導(dǎo)、各方參與、上下聯(lián)動、齊抓共管、全面覆蓋”的綜合執(zhí)法新體系，打造了優(yōu)質(zhì)高效的“一站式”審批服務(wù)新平臺，打通了基層治理最后的“神經(jīng)末梢”，實現(xiàn)了基層服務(wù)從打通“最后一公里”向打通“最后一米”跨越。

三、放權(quán)賦能需要厘清的幾個問題

向基層放權(quán)賦能不能一味地“放”，而要充分考慮下放權(quán)限與基層承接能力的適配性。因此，向基層放權(quán)賦能要厘清以下三個問題。

（一） 地方功能定位和承接能力的差別

不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）在人口規(guī)模、經(jīng)濟發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、資源稟賦等方面存在差異，比如常住人口多少、GDP水平如何、是以工業(yè)為主還是以農(nóng)業(yè)為主等等，上級在放權(quán)時必須有針對性地權(quán)衡，制定一套標準，因地制宜地下放權(quán)限，充分調(diào)動基層政府科學用權(quán)的能動性。

（二） 不同類型和不同領(lǐng)域權(quán)力的區(qū)別

行政服務(wù)類事項權(quán)限的下放主要為了方便群眾辦事，一般不會額外增加基層負擔。而行政執(zhí)法類事項涉及依據(jù)國家行政法規(guī)行使行政職權(quán)，如行政監(jiān)督檢查、行政處理決定、行政強制執(zhí)行等，行使此類權(quán)限需要成熟的承接條件和資源。因此，需要對下放權(quán)限涉及的類型和領(lǐng)域進行劃分，防止出現(xiàn)執(zhí)法受阻、效能低下等情況。

（三） 行政授權(quán)和行政委托的區(qū)別

向基層放權(quán)分為行政授權(quán)和行政委托兩種方式。多數(shù)法律的執(zhí)行主體是縣級及以上政府或部門，因此在向鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）下放權(quán)限時必須有法律法規(guī)的明文授權(quán)，通過行政授權(quán)的方式使鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）具備作出某種行政行為的資格，成為相應(yīng)的行政主體。而通過行政委托的方式放權(quán)時，受委托的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）并不具備作出某種行政行為的資格，不能成為相應(yīng)的行政主體。因此，上級政府只有針對具體權(quán)力事項科學區(qū)分放權(quán)方式，才能做到合法合理放權(quán)。

四、進一步提升基層治理能力的路徑

（一） 持續(xù)精準放權(quán)，構(gòu)建權(quán)責明晰的基層治理體系

“看得見管不著”“職能缺位越位”“權(quán)責不匹配”長期以來制約著基層政府職能轉(zhuǎn)變和服務(wù)效能的提升?；鶎诱穆毮荏w系構(gòu)建應(yīng)始終堅持精簡高效的原則。首先，要瞄準其公共服務(wù)的職能定位，針對需求差異加大分類放權(quán)力度，確保權(quán)限放得下、接得住、用得好；其次要持續(xù)推進權(quán)責“清單化”，完善職責準入制度，嚴把權(quán)責邊界關(guān)，通過將基層政府“要干什么”“能干什么”“擔什么責”制度化，不斷規(guī)范和約束權(quán)力，取消指標化的管理監(jiān)督模式，從根本上杜絕上級部門以屬地管理名義向基層政府轉(zhuǎn)嫁責任的“甩包袱”現(xiàn)象，構(gòu)建權(quán)責匹配、邊界清晰的基層治理體系。

（二） 創(chuàng)新編制管理，優(yōu)化人力資源配置

向基層放權(quán)，重點要賦予基層適當?shù)娜耸陆y(tǒng)籌權(quán)?！皽p縣補鄉(xiāng)”時要注重資源統(tǒng)籌、挖潛盤活，實行編制分類管理、人員統(tǒng)籌使用，賦予基層更加靈活的用人自主權(quán)，實現(xiàn)基層編制資源集約利用、科學管理。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）工作人員是國家政策在最基層的執(zhí)行者和實施者，國家相關(guān)政策能否有效落實很大程度上依賴于基層工作人員的業(yè)務(wù)水平。提升基層工作隊伍的能力和素養(yǎng)，對提升基層治理效能大有裨益。要堅持引進高素質(zhì)人才，加強職業(yè)教育和技能培訓，為基層政府內(nèi)在賦能；要持續(xù)暢通基層工作人員交流渠道，促進人員能進能出、能上能下，破解嚴控機構(gòu)編制與保障基層事業(yè)發(fā)展之間的矛盾。

（三） 堅持黨建引領(lǐng)，打造多元共治格局

在全面實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的進程中，基層社會治理和公共服務(wù)事務(wù)越來越復(fù)雜化、多樣化。商丘市農(nóng)村人口眾多，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的公共服務(wù)水平相對較低，難以滿足群眾的現(xiàn)實需求。探索新的服務(wù)方式、構(gòu)建多元化的服務(wù)供給主體，可為基層治理能力提升提供強大的驅(qū)動力。一方面要堅持黨建引領(lǐng)，充分發(fā)揮基層黨組織的凝聚力和戰(zhàn)斗力，擴大黨建工作覆蓋范圍，推動黨的政治優(yōu)勢、組織優(yōu)勢、密切聯(lián)系群眾優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理優(yōu)勢，以黨建引領(lǐng)推進“三治融合”，營造“一核多元、共建共治共享”的新局面；另一方面要推進全科網(wǎng)格建設(shè)，實現(xiàn)平安法治、矛盾調(diào)處、便民服務(wù)等若干職能網(wǎng)格化，通過創(chuàng)新治理手段充分發(fā)揮服務(wù)型政府的職能作用，不斷提升群眾的安全感、獲得感、幸福感。

（四） 規(guī)范督查考核，釋放基層工作活力

提升基層政府的治理能力和工作效力，要在規(guī)范上級督查考核上做“減法”。既要向基層放權(quán)，又要對基層減負。2019年以來，商丘市兩次基層改革都把健全為鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）減負長效機制作為重點改革內(nèi)容，但因缺乏具體的配套落實政策，收效甚微。規(guī)范對基層的督查考核要自上而下變革，嚴格規(guī)范督查考核事項，實行計劃管理，嚴控總量和頻次，確保督查考核規(guī)范化、制度化。同時，要建立完善考核評價體系和激勵辦法，強化基層對上級機關(guān)的反向評議效能，避免過度考核和形式化評價，倒逼上級政府和部門自覺規(guī)范自身行為。

（五） 提升智治能力，構(gòu)建高效精準服務(wù)體系

隨著“最多跑一次”“一網(wǎng)通辦”等創(chuàng)新實踐在基層落地生根，數(shù)字治理在基層社會治理中發(fā)揮著日益重要的作用。要把數(shù)字技術(shù)廣泛應(yīng)用于政府管理服務(wù)，推動政府服務(wù)流程優(yōu)化、模式創(chuàng)新和履職能力提升，構(gòu)建數(shù)字化、智能化的政府運行新形態(tài)。一是促進數(shù)據(jù)開放共享，持續(xù)優(yōu)化政務(wù)服務(wù)平臺功能。加強平臺資源管理，探索建立政務(wù)云資源統(tǒng)一調(diào)用機制，實現(xiàn)資源統(tǒng)籌建設(shè)、互聯(lián)互通、集約共享，夯實數(shù)字政府一體化基座。二是以數(shù)字化助力基層政府職能轉(zhuǎn)變，構(gòu)建優(yōu)質(zhì)普惠的公共服務(wù)體系。將基層改革與數(shù)字技術(shù)應(yīng)用深度融合，以數(shù)字技術(shù)推動基層治理模式創(chuàng)新，不斷滿足企業(yè)和群眾多層次、多樣化的服務(wù)需求。三是推動數(shù)字化治理模式創(chuàng)新，提升基層社會管理能力。堅持和發(fā)展新時代“楓橋經(jīng)驗”，拓寬群眾線上參與渠道，推動社會治理模式由單向管理轉(zhuǎn)向雙向互動，不斷增強共治活力，全面提升基層治理能力。