胡彥宏 代新洋

為深入貫徹落實(shí)中央、河南省委關(guān)于深化基層管理體制改革、加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的決策部署，進(jìn)一步創(chuàng)新鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制機(jī)制，全面提升基層治理能力，2022年2月，河南省委編辦組成4個(gè)調(diào)研組，深入鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行了實(shí)地調(diào)研。

一、基本情況

河南全省共有鄉(xiāng)鎮(zhèn)1791個(gè)。調(diào)研組從每個(gè)省轄市選擇了2～3個(gè)縣（市、區(qū)），每個(gè)縣（市、區(qū)）根據(jù)人口基數(shù)、管轄面積、產(chǎn)業(yè)類型、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等要素，分別選取4～8個(gè)不等共計(jì)120多個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行了調(diào)研，并選取其中14個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行了“解剖麻雀式”剖析。調(diào)研組采取一對一談話、小范圍座談等形式，分別與鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政主要負(fù)責(zé)同志、分管組織工作的同志、鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)及派駐機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)同志、減縣補(bǔ)鄉(xiāng)下沉人員等共計(jì)1000余人，進(jìn)行了深入交流，同時(shí)還聽取了相關(guān)省轄市黨委編辦負(fù)責(zé)同志和縣（市、區(qū)）黨委書記、組織部長、編辦主任等意見建議。

二、存在的問題

（一） 職責(zé)權(quán)限方面

1.鄉(xiāng)鎮(zhèn)職責(zé)不夠明晰。憲法和國家有關(guān)法律文件對鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能職責(zé)表述總體上比較宏觀和寬泛。2019年鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道機(jī)構(gòu)改革期間，考慮到各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和城鎮(zhèn)化進(jìn)程的差異，為鼓勵各地因地制宜配置好鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能，改革意見未對鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔(dān)的主要職責(zé)進(jìn)行詳細(xì)表述，僅從科學(xué)配置鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能的層面作了指導(dǎo)性的概述。從調(diào)研情況來看，雖然多地對鄉(xiāng)鎮(zhèn)職責(zé)進(jìn)行了梳理，歸納表述也不盡相同，但普遍存在對鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)該“干什么”梳理不夠系統(tǒng)細(xì)化，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)該承擔(dān)責(zé)任界定不夠清晰明確。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)同志反映，不管是否屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)職責(zé)范疇，只要是上級職能部門指派的工作，鄉(xiāng)鎮(zhèn)都要無條件落實(shí)，干了很多主責(zé)主業(yè)以外的事情。比如，個(gè)別地方將不屬于政府職能范圍的事項(xiàng)攤派到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，如催收商業(yè)銀行貸款、推廣安裝“ETC”等，讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)的同志感到十分無奈。

2.鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)責(zé)不夠?qū)Φ??！皺?quán)力向上集中、責(zé)任向下集中”的現(xiàn)象較為明顯。雖然2019年鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道機(jī)構(gòu)改革期間，要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立健全權(quán)責(zé)清單和職責(zé)準(zhǔn)入制度，但有些地方落實(shí)不夠到位。由于缺乏規(guī)范縣鄉(xiāng)之間權(quán)責(zé)界限的操作性規(guī)定，一些縣級職能部門存在以縣委、縣政府或各種領(lǐng)導(dǎo)小組、工作專班的名義，將本應(yīng)由職能部門承擔(dān)的責(zé)任逐步轉(zhuǎn)嫁給鄉(xiāng)鎮(zhèn)的情況。比如，有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)反映，上級在安排涉及自然資源、生態(tài)環(huán)境、城鄉(xiāng)建設(shè)、應(yīng)急管理等方面工作時(shí)，更多強(qiáng)調(diào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)轄區(qū)內(nèi)的“兜底責(zé)任”和“無限責(zé)任”，相關(guān)職能部門卻從中超脫出來。一些職能部門將任務(wù)和責(zé)任下放后，卻將項(xiàng)目資金及執(zhí)法權(quán)力掌握在自己手中，“放責(zé)不放權(quán)”。

3.鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法體制機(jī)制不夠健全。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，近年來通過推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法改革試點(diǎn)，多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)置了綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)，但由于對推進(jìn)工作重視程度不同、力度不同、措施不同，各地在推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法體制機(jī)制建設(shè)方面參差不齊。有的地方已建立起由鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)一指揮、調(diào)度的綜合行政執(zhí)法工作機(jī)制，初步實(shí)現(xiàn)了“一支隊(duì)伍管執(zhí)法”；有的地方雖然設(shè)置了綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)，但這些機(jī)構(gòu)屬于“空架子”，存在“有機(jī)構(gòu)無隊(duì)伍”的現(xiàn)象；有的地方雖然配備了專職工作人員，但人員素質(zhì)不能適應(yīng)工作需要；有的地方改革推進(jìn)較慢，下放執(zhí)法權(quán)、處罰權(quán)還不夠到位，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)只有檢查權(quán)、巡查權(quán)，沒有處置權(quán)、處罰權(quán)，執(zhí)法不能落地；有的地方職能部門與鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)工作銜接、協(xié)調(diào)配合不夠緊密，制約了鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)作用的發(fā)揮。

（二） 機(jī)構(gòu)編制配備方面

1.各地設(shè)置鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)差異比較大。我省每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的機(jī)構(gòu)總數(shù)普遍不超過12個(gè)。2019年鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道機(jī)構(gòu)改革意見除明確了黨建工作、便民服務(wù)、社會綜治、綜合行政執(zhí)法、退役軍人服務(wù)等必設(shè)機(jī)構(gòu)外，要求各地在規(guī)定限額內(nèi)相對統(tǒng)一設(shè)置機(jī)構(gòu)。從調(diào)研情況看，雖然在同一省轄市和縣（市、區(qū)）范圍內(nèi)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)設(shè)置比較統(tǒng)一規(guī)范，但從全省層面看，各省轄市鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)設(shè)置差異比較大。一是掛牌機(jī)構(gòu)設(shè)置差異比較大。有的在民政所掛社會事務(wù)辦公室的牌子，有的在應(yīng)急和安全監(jiān)管辦公室掛綜合執(zhí)法辦公室的牌子，有的在經(jīng)濟(jì)發(fā)展辦公室掛應(yīng)急管理辦公室的牌子，有的在村鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展服務(wù)中心掛自然資源所的牌子等。二是內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)名稱差異比較大。同樣是負(fù)責(zé)鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展工作的機(jī)構(gòu)，名稱有產(chǎn)業(yè)發(fā)展辦公室、經(jīng)濟(jì)發(fā)展辦公室等；同樣是負(fù)責(zé)鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化工作的機(jī)構(gòu)，名稱有文化教育服務(wù)中心、文化建設(shè)和社會事務(wù)辦公室、文化旅游衛(wèi)生健康服務(wù)中心等。三是內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)職責(zé)差異比較大。由于各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)不夠統(tǒng)一規(guī)范，各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)分工五花八門，承擔(dān)的職責(zé)任務(wù)差別很大，上下對接時(shí)存在一定的障礙。

2.鄉(xiāng)鎮(zhèn)編制資源配備不夠科學(xué)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)編制和領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)是由所在縣（市、區(qū)）根據(jù)本地編制資源總量進(jìn)行核定的。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，一些縣（市、區(qū)）在核定鄉(xiāng)鎮(zhèn)編制和領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)方面沒有科學(xué)核算不同規(guī)模、不同特點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)所承擔(dān)任務(wù)量，沒有很好體現(xiàn)不同規(guī)模、不同特點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的差異，鄉(xiāng)鎮(zhèn)編制數(shù)上下浮動不大，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)普遍“一刀切”，導(dǎo)致有些規(guī)模較大、任務(wù)較重的鄉(xiāng)鎮(zhèn)編制資源和領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)不足。比如，伊川縣白沙鎮(zhèn)、魯山縣馬樓鄉(xiāng)常住人口規(guī)模均在10萬左右，但其編制數(shù)與二者所在縣人口規(guī)模只有2萬～3萬的鄉(xiāng)鎮(zhèn)相差不大。又如，新鄉(xiāng)縣的七里營鎮(zhèn)和大召營鎮(zhèn)，地域面積前者是后者的3.6倍，常住人口相差8萬多，生產(chǎn)總值相差30多億元，但兩鎮(zhèn)核定的領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)均為11名。

3.落實(shí)“減縣補(bǔ)鄉(xiāng)”政策有偏差。鄉(xiāng)鎮(zhèn)同志對“減縣補(bǔ)鄉(xiāng)”政策是充分認(rèn)可的，通過“減縣補(bǔ)鄉(xiāng)”增加了編制，充實(shí)了工作力量，一些通過“減縣補(bǔ)鄉(xiāng)”下沉的同志走上了鄉(xiāng)鎮(zhèn)中層領(lǐng)導(dǎo)崗位，成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的骨干。但調(diào)研中也發(fā)現(xiàn)了一些問題。比如，有些地方“減縣補(bǔ)鄉(xiāng)”下沉編制后，未能及時(shí)下沉人員到鄉(xiāng)鎮(zhèn)；有的沒有設(shè)置下沉條件和選拔程序，一些年齡偏大人員下沉到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，存在“甩包袱”的嫌疑；有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)同志反映，個(gè)別縣直自收自支人員通過參加“減縣補(bǔ)鄉(xiāng)”轉(zhuǎn)變?yōu)槿┦聵I(yè)編制后，很快又調(diào)回了縣直部門，疑似把“減縣補(bǔ)鄉(xiāng)”政策變成了轉(zhuǎn)換個(gè)人身份的通道。

（三） 日常工作機(jī)制方面

1.存在“屬地管理”責(zé)任過度化的情況。調(diào)研中鄉(xiāng)鎮(zhèn)同志反映，縣級職能部門往往以“屬地管理”的名義，將本應(yīng)由職能部門承擔(dān)主體責(zé)任的工作分配給鄉(xiāng)鎮(zhèn)，然后再以“裁判員”的身份檢查、督導(dǎo)、問責(zé)鄉(xiāng)鎮(zhèn)落實(shí)情況，未能有效發(fā)揮自身組織落實(shí)和對鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作應(yīng)承擔(dān)起的指導(dǎo)、幫助等支撐作用。比如，新鄉(xiāng)某鎮(zhèn)反映，一村民因交通事故經(jīng)法院判決獲賠91萬元，但因?qū)Ψ劫Y產(chǎn)轉(zhuǎn)移而無法執(zhí)行，數(shù)次進(jìn)京上訪，這起本質(zhì)上是法院執(zhí)行問題引起的上訪事件，最后的維穩(wěn)和處理責(zé)任卻由鄉(xiāng)鎮(zhèn)全部承擔(dān)。特別是個(gè)別縣（市、區(qū)）還將一些涉及多部門協(xié)同解決的信訪矛盾化解、安全生產(chǎn)整治、占用耕地違建拆除等問題，簡單按照“屬地管理”的原則交由鄉(xiāng)鎮(zhèn)牽頭處理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)既沒有執(zhí)法權(quán)、處置權(quán)，又很難協(xié)調(diào)相關(guān)職能部門，在實(shí)際工作中感到“無能為力”。

2.存在檢查排序和留痕泛化的情況。上級過頻的檢查、過多的排序、過分的留痕要求，讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)的同志疲于應(yīng)付。有鄉(xiāng)鎮(zhèn)反映，最多時(shí)曾一天接待過數(shù)個(gè)檢查組、綜合督察組、專項(xiàng)督導(dǎo)組，涉及多個(gè)部門、多項(xiàng)工作，感到應(yīng)接不暇。部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)反映，上級在檢查工作時(shí)，存在重材料輕實(shí)效的情況，多采取聽匯報(bào)、查資料的形式進(jìn)行，更看重匯報(bào)材料、數(shù)字報(bào)表、照片證據(jù)等，設(shè)計(jì)的檢查或考核指標(biāo)多數(shù)體現(xiàn)在紙質(zhì)材料上，致使鄉(xiāng)鎮(zhèn)干什么工作都要留痕跡，都要建立繁復(fù)的檔案資料，占用了大量的人力物力。

3.存在與派駐機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)配合不夠順暢的情況。目前，各地設(shè)置在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的派駐機(jī)構(gòu)數(shù)量不等，普遍設(shè)置的有公安派出所、司法所、自然資源所、市場監(jiān)管所、財(cái)政所、人力資源社會保障所等，有些根據(jù)工作需要還設(shè)置有城管中隊(duì)、應(yīng)急中隊(duì)、監(jiān)察辦公室等。從調(diào)研的情況看，派駐機(jī)構(gòu)總體還是比較配合鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工作的，但也存在一些矛盾點(diǎn)和沖突點(diǎn)。比如鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)與自然資源所、市場監(jiān)管所等具有一定執(zhí)法權(quán)的派駐機(jī)構(gòu)存在職責(zé)交叉問題，多頭執(zhí)法時(shí)有發(fā)生。又如，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)尚未按照2019年鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道機(jī)構(gòu)改革意見要求，建立起對派駐機(jī)構(gòu)的統(tǒng)籌管理和協(xié)調(diào)機(jī)制，平時(shí)靠感情、靠溝通來對派駐機(jī)構(gòu)實(shí)施管理，當(dāng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)遇到一些攻堅(jiān)任務(wù)，急需相關(guān)派駐機(jī)構(gòu)參與配合時(shí)，不能有效統(tǒng)籌使用派駐機(jī)構(gòu)人員力量，一定程度上造成人力資源的浪費(fèi)。

調(diào)研組還就公安派出所所長是否兼任鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委班子成員或鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政副職的問題廣泛聽取了意見。多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)同意兼任，認(rèn)為兼任后可將信訪、應(yīng)急管理、安全生產(chǎn)等職責(zé)交由公安派出所所長分管，有利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌做好相關(guān)方面的工作。

（四） 鄉(xiāng)鎮(zhèn)資源保障方面

1.鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員結(jié)構(gòu)不夠優(yōu)化。近兩年，雖然通過招錄選調(diào)生、考錄和招聘工作人員、“減縣補(bǔ)鄉(xiāng)”下沉人員等，在一定程度上優(yōu)化了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員結(jié)構(gòu)，但仍有些問題沒有得到有效解決。一是存在年齡偏大的問題，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員交流較少、補(bǔ)充不及時(shí)等，有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)45周歲以上工作人員占比達(dá)到了80%以上；二是存在學(xué)歷偏低問題，鄉(xiāng)鎮(zhèn)接收安置的退役軍人大都是高中及以下學(xué)歷，一些年齡較大的學(xué)歷更低，在運(yùn)用信息化工具開展工作和日常辦文方面比較吃力。三是存在缺少專業(yè)技術(shù)型干部問題，鄉(xiāng)鎮(zhèn)普遍反映缺少懂法律、懂城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)等方面的人員。

2.鄉(xiāng)鎮(zhèn)“留人拴心”有困難。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作苦累、待遇不高，晉升空間有限，往往干了一輩子提不了副科級，辛勤付出幾十年回不了縣直單位，因此一些通過考錄、招聘補(bǔ)充到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的年輕人，不愿安心扎根基層，只是把鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為“中轉(zhuǎn)站”，一旦服務(wù)期滿就想方設(shè)法通過遴選、考錄、招聘等方式離開鄉(xiāng)鎮(zhèn)，這就造成年輕干部流失較多。有鄉(xiāng)鎮(zhèn)反映，上級部門借調(diào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員比較隨意，被借調(diào)工作人員達(dá)15人之多。鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員一旦被借調(diào)很少愿意再返回鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作。

3.鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)身份干部晉升通道比較窄。公務(wù)員職務(wù)與職級并行規(guī)定實(shí)行后，有效暢通了鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員的晉升通道，雖然換屆時(shí)有些地方從鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)身份干部中擇優(yōu)提拔了少量副科級干部，但由于我省鄉(xiāng)鎮(zhèn)所屬事業(yè)單位絕大多數(shù)為股級，鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)身份干部晉升空間依然狹窄，用鄉(xiāng)鎮(zhèn)同志的話來說“地平線”就是“天花板”。從調(diào)研情況來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)身份干部普遍占鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員的三分之二以上，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的主力軍，他們普遍希望打破鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)身份干部晉升的“天花板”，進(jìn)一步調(diào)動和保護(hù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)身份干部工作積極性。

4.鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員待遇不夠高。雖然實(shí)行“鄉(xiāng)財(cái)縣管”以后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員工資得到了較好保障，同一職務(wù)層次、同一工作年限鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員與縣直工作人員之間工資待遇差別也不大，但調(diào)研中多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的同志反映，在待遇上應(yīng)體現(xiàn)工作的差異化。主要理由：一是與縣直工作人員相比，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員承擔(dān)的任務(wù)量比較大，工作環(huán)境比較艱苦，常態(tài)化加班的情況普遍存在；二是與縣直工作人員相比，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員居住地與單位的距離普遍較遠(yuǎn)，工作性質(zhì)又決定需要經(jīng)常進(jìn)村入戶，日常交通成本比較高；三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)工作人員沒有車補(bǔ)，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員相比在同工同酬方面感到有落差。

三、意見建議

（一） 立足權(quán)責(zé)明晰，進(jìn)一步厘清鄉(xiāng)鎮(zhèn)職責(zé)權(quán)限

1.細(xì)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)職責(zé)任務(wù)。一是參照《北京市鄉(xiāng)鎮(zhèn)職責(zé)規(guī)定》理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)職責(zé)邊界、為鄉(xiāng)鎮(zhèn)依規(guī)依法履職提供底單的做法，結(jié)合我省實(shí)際，建議將憲法和國家有關(guān)法律文件中賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)的職責(zé)進(jìn)行梳理，制定印發(fā)《鄉(xiāng)鎮(zhèn)職責(zé)參考目錄》，將原則性的規(guī)定細(xì)化為條目式職責(zé)；同時(shí)，指導(dǎo)各縣（市、區(qū)）根據(jù)印發(fā)的《鄉(xiāng)鎮(zhèn)職責(zé)參考目錄》，結(jié)合當(dāng)?shù)胤艡?quán)賦權(quán)情況，進(jìn)一步細(xì)化職責(zé)，編制公布鄉(xiāng)鎮(zhèn)職責(zé)清單，逐條明晰鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)履行的職能任務(wù)，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)能夠依法依規(guī)履職盡責(zé)。二是建議持續(xù)完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)職責(zé)準(zhǔn)入制度，進(jìn)一步落實(shí)省委關(guān)于“縣級職能部門將職責(zé)范圍內(nèi)的行政事務(wù)委托或交由鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔(dān)的，需充分聽取基層意見，并報(bào)縣級黨委和政府審核批準(zhǔn)”的要求，同時(shí)，對雖未列入鄉(xiāng)鎮(zhèn)主責(zé)主業(yè)但確需由鄉(xiāng)鎮(zhèn)承辦的階段性臨時(shí)性工作任務(wù)，縣（區(qū)）部門應(yīng)當(dāng)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)提供相應(yīng)的經(jīng)費(fèi)保障、人員支持、技術(shù)指導(dǎo)和業(yè)務(wù)培訓(xùn)。

2.依法依規(guī)賦予權(quán)限。一是建議建立完善“菜單式”放權(quán)機(jī)制，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)“點(diǎn)菜”，縣級職能部門“端菜”，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)履行主責(zé)主業(yè)需要的權(quán)限事項(xiàng)下放基層，提升放權(quán)賦權(quán)的精準(zhǔn)化水平，而不是縣級職能部門無視鄉(xiāng)鎮(zhèn)承接能力將一些風(fēng)險(xiǎn)大、執(zhí)法難度高、使用頻次低的權(quán)限向鄉(xiāng)鎮(zhèn)“甩包袱”。二是建議優(yōu)化放權(quán)賦權(quán)程序，按照鄉(xiāng)鎮(zhèn)梳理、縣級確認(rèn)、市級統(tǒng)籌并報(bào)省政府審批的規(guī)定，依法明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法主體地位，確保放權(quán)賦權(quán)合法合規(guī)。

3.加強(qiáng)綜合行政執(zhí)法體制機(jī)制建設(shè)。一是建議圍繞推進(jìn)基層“一支隊(duì)伍管執(zhí)法”，構(gòu)建符合實(shí)際的綜合行政執(zhí)法模式?？筛鶕?jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)際，采取直接賦權(quán)或派駐執(zhí)法隊(duì)伍的方式實(shí)施綜合行政執(zhí)法。對基層管理迫切需要且具備承接能力的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，可采取依法賦權(quán)方式，整合基層執(zhí)法職責(zé)和資源，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)名義行使縣級行政執(zhí)法部門部分行政處罰權(quán)；對暫不具備承接能力的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，可采取派駐執(zhí)法隊(duì)伍等方式下沉執(zhí)法力量，探索實(shí)行“隸屬縣直、鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理、鄉(xiāng)鎮(zhèn)使用”的用人模式。二是建議完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)與縣直部門的行政執(zhí)法配合聯(lián)動機(jī)制，可在建設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法統(tǒng)一指揮平臺的基礎(chǔ)上，實(shí)行“鄉(xiāng)鎮(zhèn)吹哨、部門報(bào)到”的工作模式，賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)對轄區(qū)內(nèi)需要多部門協(xié)同解決事項(xiàng)的相應(yīng)協(xié)調(diào)權(quán)和督辦權(quán)。建立完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)與上級執(zhí)法部門之間的信息共享、線索和案件移送、聯(lián)合調(diào)查等協(xié)調(diào)配合機(jī)制，進(jìn)一步強(qiáng)化聯(lián)合執(zhí)法、協(xié)同執(zhí)法，推動實(shí)現(xiàn)跨部門、跨層級、跨區(qū)域聯(lián)動響應(yīng)。三是建議在全省范圍內(nèi)統(tǒng)一綜合行政執(zhí)法流程、文書格式、場地標(biāo)準(zhǔn)、服裝制式、執(zhí)法標(biāo)識，規(guī)范執(zhí)法檢查、受立案、調(diào)查、審查、決定等程序和行為，嚴(yán)格落實(shí)行政執(zhí)法公示制度、執(zhí)法全過程記錄制度、重大執(zhí)法決定法制審核制度，進(jìn)一步規(guī)范綜合行政執(zhí)法行為。四是建議全面加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)軟硬件建設(shè)，做好綜合執(zhí)法工作人員業(yè)務(wù)培訓(xùn)，持續(xù)提升綜合行政執(zhí)法隊(duì)伍專業(yè)化、規(guī)范化建設(shè)水平。

（二） 立足協(xié)同高效，進(jìn)一步優(yōu)化機(jī)構(gòu)編制配置

1.統(tǒng)一規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)設(shè)置。一是建議在原有5個(gè)必設(shè)機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政機(jī)構(gòu)和事業(yè)單位設(shè)置，探索推行“5+2+1”的機(jī)構(gòu)設(shè)置模式，即設(shè)置5個(gè)主體機(jī)構(gòu)——黨建工作辦公室、經(jīng)濟(jì)發(fā)展辦公室、社會事務(wù)辦公室、鄉(xiāng)村建設(shè)辦公室、平安建設(shè)辦公室，設(shè)置2個(gè)窗口單位——便民服務(wù)中心和綜合行政執(zhí)法大隊(duì)，設(shè)置1個(gè)綜合部門——黨政綜合辦公室，在更大范圍內(nèi)統(tǒng)一規(guī)范設(shè)置各類機(jī)構(gòu)，優(yōu)化組織架構(gòu)、明確職能配備。同時(shí)，建議適當(dāng)保留2～4個(gè)機(jī)構(gòu)限額，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)結(jié)合主責(zé)主業(yè)和本地特點(diǎn)、特色，因地制宜設(shè)置，保障不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)的發(fā)展需求。二是建議根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)常住人口、實(shí)際管理服務(wù)人口、區(qū)域生產(chǎn)總值、一般公共預(yù)算收入及支出等指標(biāo)，結(jié)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔(dān)任務(wù)工作量，由各縣（市、區(qū)）對所轄鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行大、中、小分類，并以此為依據(jù)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)、領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)實(shí)行差異化配置。三是建議組織清理各類規(guī)范性文件中有關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立機(jī)構(gòu)或加掛牌子、配備專職人員的規(guī)定，嚴(yán)禁各類以審批資金或者項(xiàng)目、考核評比達(dá)標(biāo)等方式，干預(yù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能配置、人員編制和領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)配備的現(xiàn)象，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)職能清晰穩(wěn)定。

2.統(tǒng)籌使用鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)編制資源。一是建議根據(jù)中央關(guān)于統(tǒng)籌各類編制的要求，區(qū)分不同規(guī)模鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作任務(wù)量，細(xì)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)編制配備標(biāo)準(zhǔn)，推動編制資源向常住人口較多、經(jīng)濟(jì)規(guī)模較大、社會管理任務(wù)較重的鄉(xiāng)鎮(zhèn)傾斜。二是建議探索打破鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政和事業(yè)身份限制，采取編制分類管理、人員統(tǒng)籌使用的方式，賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)更加靈活的用人自主權(quán)，同時(shí)暢通鄉(xiāng)鎮(zhèn)一般人員“橫向+縱向”流動通道，建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間、縣直與鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間常態(tài)交流機(jī)制，進(jìn)一步調(diào)動工作積極性。

3.規(guī)范提升“減縣補(bǔ)鄉(xiāng)”工作。一是建議持續(xù)加大“減縣補(bǔ)鄉(xiāng)”力度，從省、市、縣三級行政編制和事業(yè)編制總量內(nèi)調(diào)劑部分編制充實(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)。在人員下沉?xí)r要設(shè)置一定的程序和條件，對下沉人員的年齡、學(xué)歷、身份等進(jìn)行審核甄別，注重為鄉(xiāng)鎮(zhèn)補(bǔ)充急需的專業(yè)技術(shù)人員，提高“減縣補(bǔ)鄉(xiāng)”人員整體素質(zhì)，并設(shè)定最低工作年限，防止將人員下沉變相作為轉(zhuǎn)變身份的“捷徑”。二是建議加強(qiáng)對下沉人員的管理考核，凡考核合格的，及時(shí)落實(shí)各項(xiàng)待遇；考核不合格的，可探索按原身份發(fā)放工資或退回原單位重新安置，進(jìn)一步強(qiáng)化對下沉人員的監(jiān)督管理。

（三） 立足運(yùn)行順暢，進(jìn)一步優(yōu)化工作運(yùn)行機(jī)制

1.建立健全屬地管理清單。參照山東省出臺《縣鄉(xiāng)“屬地管理”事項(xiàng)主體責(zé)任和配合責(zé)任清單指導(dǎo)目錄》等做法，一是建議由省轄市指導(dǎo)各縣（市、區(qū)）建立縣鄉(xiāng)屬地管理事項(xiàng)清單，作為縣、鄉(xiāng)兩級履職、監(jiān)管和問責(zé)責(zé)任界定的重要依據(jù)，通過“負(fù)責(zé)、承擔(dān)”“組織、協(xié)調(diào)”“參與、協(xié)助”等分程度的職責(zé)表述，明晰縣鄉(xiāng)工作任務(wù)、主體責(zé)任和配合責(zé)任，打造清單事項(xiàng)的“施工圖”“說明書”，逐步實(shí)現(xiàn)“照清單履職、依清單辦事”。二是建議健全清單動態(tài)管理和清單外事項(xiàng)準(zhǔn)入制度，并健全清單運(yùn)用機(jī)制，如縣級紀(jì)檢監(jiān)察、干部監(jiān)督及督查等部門，要落實(shí)“依清單問責(zé)、憑清單免責(zé)”，同時(shí)還要明確嚴(yán)禁對鄉(xiāng)鎮(zhèn)配合責(zé)任事項(xiàng)進(jìn)行考核，有效防止出現(xiàn)簡單以“屬地管理”名義將工作責(zé)任轉(zhuǎn)嫁鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔(dān)現(xiàn)象。

2.清理規(guī)范各類檢查評比。一是建議按照中央和省委關(guān)于為基層減負(fù)增能的有關(guān)要求，制定為基層減負(fù)的負(fù)面清單，持續(xù)清理規(guī)范各類檢查評比、“一票否決”和簽訂“責(zé)任狀”等事項(xiàng)，力爭實(shí)現(xiàn)縣（市、區(qū)）對鄉(xiāng)鎮(zhèn)一年只組織一次綜合性檢查考核、職能部門一般不進(jìn)行直接檢查考核，防止上級以屬地管理、任務(wù)分解、下達(dá)指標(biāo)、考核驗(yàn)收等名義變相向鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移任務(wù)、轉(zhuǎn)嫁責(zé)任，破解鄉(xiāng)鎮(zhèn)“背鍋”難題，切實(shí)減輕基層負(fù)擔(dān)。二是建議探索建立市縣職能部門到鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢查、督導(dǎo)、調(diào)研的報(bào)批、備案、公示制度，并把為基層減負(fù)納入巡視巡察、黨委督查、干部考核、民主生活會、年度述職等范疇，有效解決“鄉(xiāng)鎮(zhèn)是個(gè)筐，什么都往里裝”的行政困境，讓基層同志輕裝上陣，把更多的時(shí)間和精力用在工作落實(shí)和服務(wù)群眾上。

3.規(guī)范各類派駐機(jī)構(gòu)設(shè)置。參照山西、湖南等地做法和洛陽市下放國土資源、勞動保障等派駐機(jī)構(gòu)的探索，一是根據(jù)中央和省委有關(guān)規(guī)定，建議除公安、司法以外，縣直部門設(shè)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的人力資源社會保障、衛(wèi)生監(jiān)督、城市管理、應(yīng)急管理、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利等派駐機(jī)構(gòu)統(tǒng)一下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)，實(shí)行屬地管理，并可根據(jù)實(shí)際情況與鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)進(jìn)行整合，業(yè)務(wù)接受上級部門指導(dǎo)?？紤]到市場監(jiān)管、自然資源、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、財(cái)政等機(jī)構(gòu)的專業(yè)性，建議各地可根據(jù)情況因地制宜決定是否下放。二是建議對繼續(xù)實(shí)行派駐體制的，派駐機(jī)構(gòu)工作人員黨組織關(guān)系實(shí)行屬地管理，同時(shí)，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)評優(yōu)評先和年度考核，并將結(jié)果上報(bào)縣級相關(guān)職能部門黨組（黨委），派駐機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人任免前需書面征求鄉(xiāng)鎮(zhèn)意見，鄉(xiāng)鎮(zhèn)可根據(jù)實(shí)際提出派駐機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人調(diào)整的意見。三是建議有條件的縣（市、區(qū)）可探索將派駐人員的工資、津補(bǔ)貼、考核性獎勵以及各類福利待遇等經(jīng)費(fèi)由縣級財(cái)政直接預(yù)算并撥付給派駐的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理、考核和發(fā)放，縣級主管部門只負(fù)責(zé)派駐人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)和進(jìn)出調(diào)配。四是對公安派出所所長是否兼任鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委班子成員或鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政副職的問題，建議省級層面只做原則性規(guī)定，即各地可根據(jù)工作需要，確定公安派出所長是否在鄉(xiāng)鎮(zhèn)現(xiàn)有領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)內(nèi)兼任鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委班子成員或鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政副職，參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委或政府分工。

（四） 立足改善提升，進(jìn)一步優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)資源保障

1.加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部隊(duì)伍建設(shè)。一是建議建立健全從優(yōu)秀村（社區(qū)）黨組織書記、選調(diào)生、大學(xué)生村官、鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)編制人員中擇優(yōu)選拔鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子成員的長效機(jī)制，縣（市、區(qū)）直機(jī)關(guān)補(bǔ)充工作人員，原則上應(yīng)從鄉(xiāng)鎮(zhèn)或基層一線崗位中遴選（選調(diào)）。二是建議持續(xù)落實(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子任期、新錄用公務(wù)員5年最低服務(wù)年限，事業(yè)單位新招錄人員參照公務(wù)員設(shè)置最低服務(wù)年限。提高借調(diào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員的審批層級，上級機(jī)關(guān)一般不得借調(diào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部，因工作特殊需要短期借調(diào)的，應(yīng)征得借調(diào)單位同級黨委組織部門同意并明確借調(diào)時(shí)間。三是建議提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部隊(duì)伍專業(yè)化水平，強(qiáng)化專業(yè)能力培訓(xùn)，建立健全利用黨校、高等院校培訓(xùn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的長效機(jī)制，推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部每年至少參加1次強(qiáng)化專業(yè)能力的培訓(xùn)。

2.打通鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)機(jī)構(gòu)人員晉升通道。參照山東、內(nèi)蒙古等地做法，結(jié)合我省漯河、洛陽將部分綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)設(shè)置為副科級的探索，建議各地在規(guī)定的機(jī)構(gòu)限額內(nèi)，可結(jié)合工作實(shí)際，并綜合考慮有關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位承擔(dān)的任務(wù)量和重要性，在考核驗(yàn)收的基礎(chǔ)上，明確2個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)機(jī)構(gòu)為副科級，進(jìn)一步暢通鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)編制人員晉升通道。

3.提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員各項(xiàng)待遇。一是建議在政治待遇、津貼補(bǔ)貼、獎勵考核等方面向基層干部充分傾斜，建立激勵擔(dān)當(dāng)作為的正面清單，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員收入全面高于縣直部門20%，適當(dāng)提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)年度考核優(yōu)秀等次比例，放寬鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位專業(yè)技術(shù)崗位比例限制。二是根據(jù)中組部《關(guān)于進(jìn)一步激勵干部擔(dān)當(dāng)作為有關(guān)具體措施的通知》（中組發(fā)〔2019〕 17號）“對在鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)工作的事業(yè)編制干部，根據(jù)實(shí)際情況參照鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放交通補(bǔ)貼”的精神，建議落實(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位公務(wù)交通補(bǔ)貼，探索鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政和事業(yè)人員同工同酬，逐步提升事業(yè)人員待遇。三是建議有關(guān)部門結(jié)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作實(shí)際，研究制定鄉(xiāng)鎮(zhèn)公車使用意見，探索建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)用車平臺，解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層干部日常運(yùn)轉(zhuǎn)和進(jìn)村入戶用車問題，并建好鄉(xiāng)鎮(zhèn)小食堂、小廁所、小澡堂、小圖書室、小文體活動室和干部周轉(zhuǎn)房，確?；鶎痈刹看米?、干得好、有出路、心氣順。