張哲輝 寧濤 孫士雯

（交通運(yùn)輸部水運(yùn)科學(xué)研究院，北京 100088）

黨的二十大報(bào)告明確提出“推進(jìn)國(guó)家安全體系和能力現(xiàn)代化”“加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域安全能力建設(shè)，確保糧食、能源資源、重要產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈安全，加強(qiáng)海外安全保障能力建設(shè)”?！督煌◤?qiáng)國(guó)建設(shè)綱要》明確要求“維護(hù)國(guó)際海運(yùn)重要通道安全與暢通”“鼓勵(lì)國(guó)內(nèi)交通企業(yè)積極參與‘一帶一路’沿線交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和國(guó)際運(yùn)輸市場(chǎng)合作”。

海運(yùn)是中國(guó)對(duì)外貿(mào)易的最主要運(yùn)輸方式，承擔(dān)外貿(mào)貨物運(yùn)量超過(guò)90%，已成為溝通國(guó)內(nèi)外的重要橋梁和融入經(jīng)濟(jì)全球化的重要支撐。2021年，中國(guó)原油、天然氣、鐵礦石、糧食等重要物資進(jìn)口依存度分別為72%、45%、76%和19%，且主要依靠海運(yùn)完成，海運(yùn)通道安全對(duì)于供應(yīng)鏈安全至關(guān)重要。港口是海上絲綢之路的起點(diǎn)和支點(diǎn)，是全球貿(mào)易的流通載體，是國(guó)家安全體系的重要組成部分。以海外港口投資建設(shè)為抓手，持續(xù)推進(jìn)海絲港口投資建設(shè)走深走實(shí)，是保障中國(guó)產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈安全的重要舉措。

一、 中國(guó)企業(yè)在海絲沿線港口布局現(xiàn)狀

截至2022年10月底，中國(guó)海外投資、運(yùn)營(yíng)港口數(shù)量超過(guò)60 個(gè)，遍布6大洲的40多個(gè)國(guó)家和地區(qū)，主要集中在南亞、歐洲、非洲、南美等國(guó)家①根據(jù)相關(guān)公司年報(bào)、媒體報(bào)道、wind數(shù)據(jù)整理。[1]。全球集裝箱吞吐量前100 位港口，中資企業(yè)海外參與投資運(yùn)營(yíng)的有19 個(gè)②根據(jù)勞氏日?qǐng)?bào)（Lloyd’s List）公布2021年全球100大集裝箱港口排名整理。。南亞是中國(guó)能源運(yùn)輸?shù)闹匾ǖ?，中?guó)投資了巴基斯坦瓜達(dá)爾港、斯里蘭卡科倫坡港、漢班托塔港等一批大型港口項(xiàng)目，配合新加坡港、緬甸皎漂港，對(duì)“馬六甲困局”形成了有效應(yīng)對(duì)；歐洲是中國(guó)重要的經(jīng)貿(mào)往來(lái)對(duì)象和商品進(jìn)出口主要區(qū)域，中國(guó)參與建設(shè)運(yùn)營(yíng)希臘比雷埃夫斯港、比利時(shí)澤布呂赫港、荷蘭鹿特丹港等，開(kāi)辟運(yùn)營(yíng)中歐陸?？炀€，中歐經(jīng)貿(mào)通道再次提速；南美、西非、澳大利亞是中國(guó)能源、礦產(chǎn)資源進(jìn)口的重點(diǎn)地區(qū)，中國(guó)參與建設(shè)運(yùn)營(yíng)巴西巴拉納瓜港、澳大利亞達(dá)爾文港、幾內(nèi)亞博凱港，為保障貿(mào)易暢通提供了重要支撐。招商局集團(tuán)、中遠(yuǎn)海運(yùn)集團(tuán)等央企已經(jīng)成為海絲港口布局的龍頭企業(yè)，中國(guó)交建、上港集團(tuán)、北部灣港集團(tuán)、山東港口集團(tuán)、嵐橋集團(tuán)等也積極參與，形成了海絲港口布局的第二梯隊(duì)。2021年，招商局港口集團(tuán)股份有限公司海外地區(qū)港口項(xiàng)目共完成集裝箱吞吐量3 357萬(wàn)TEU，同比增長(zhǎng)16.3%，占集團(tuán)總吞吐量的24.6%；中遠(yuǎn)海運(yùn)港口有限公司海外地區(qū)共完成3 001萬(wàn)TEU，同比增長(zhǎng)5.5%，占集團(tuán)總吞吐量23.2%③根據(jù)招商局港口、中遠(yuǎn)海運(yùn)港口年報(bào)數(shù)據(jù)整理。。

近年，中資企業(yè)海外港口布局穩(wěn)步推進(jìn)。2021年，由上港集團(tuán)在海外投資建設(shè)并擁有運(yùn)營(yíng)權(quán)的自動(dòng)化集裝箱港口以色列海法新港正式開(kāi)港，這是以色列近60 年來(lái)首個(gè)新碼頭，也是中國(guó)企業(yè)首次向發(fā)達(dá)國(guó)家輸出“智慧港口”先進(jìn)科技和管理經(jīng)驗(yàn)。中遠(yuǎn)海運(yùn)港口有限公司完成收購(gòu)吉達(dá)紅海碼頭20%股權(quán)交割。中遠(yuǎn)海運(yùn)集團(tuán)收購(gòu)希臘比雷埃夫斯港務(wù)局第二期16%股權(quán)交割完成，至此中遠(yuǎn)海運(yùn)集團(tuán)完成收購(gòu)比港67%股權(quán)。2022 年，受國(guó)際形勢(shì)、疫情防控等多因素影響，中資企業(yè)海外港口布局步伐放緩。2022年10月，經(jīng)各方力量反復(fù)博弈，德國(guó)政府?dāng)M同意中遠(yuǎn)海運(yùn)港口有限公司持有德國(guó)漢堡港Container Terminal Tollerort 碼頭24.9%股權(quán)，而非此前約定的35%。

二、中國(guó)海外港口布局模式

中國(guó)海外港口布局主要采用了兼并收購(gòu)、長(zhǎng)期租賃、合資或獨(dú)資新建項(xiàng)目3種模式。

兼并收購(gòu)模式可以較快獲得港口資產(chǎn)所有權(quán)或控制權(quán)。例如2013 年，招商局國(guó)際有限公司收購(gòu)法國(guó)達(dá)飛海運(yùn)集團(tuán)旗下全資子公司Terminal Link 之49%股權(quán)的交易，將碼頭經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)拓展到歐洲、美國(guó)、韓國(guó)等地；2019 年，招商局港口控股有限公司與法國(guó)達(dá)飛海運(yùn)集團(tuán)簽署了協(xié)議備忘錄，最終參股了位于泰國(guó)、越南、牙買加、荷蘭等國(guó)家的8個(gè)集裝箱碼頭公司。

長(zhǎng)期租賃模式一般通過(guò)獲得一定期限內(nèi)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的形式體現(xiàn)。例如2009 年，中遠(yuǎn)太平洋公司獲得了希臘比雷埃夫斯港口35年特許經(jīng)營(yíng)權(quán)；2015年，上港集團(tuán)成功中標(biāo)以色列海法新港自2021年起25 年特許經(jīng)營(yíng)權(quán)。

合資或獨(dú)資新建項(xiàng)目模式可通過(guò)不同開(kāi)發(fā)模式優(yōu)化配置資源。例如招商局集團(tuán)以“蛇口模式”為藍(lán)本，提出“前港-中區(qū)-后城”（PPC）綜合開(kāi)發(fā)模式，在吉布提項(xiàng)目、漢班托塔項(xiàng)目取得了重大進(jìn)展；煙臺(tái)港集團(tuán)與山東魏橋創(chuàng)業(yè)集團(tuán)、新加坡韋立國(guó)際集團(tuán)、幾內(nèi)亞UMS 公司合作，建設(shè)運(yùn)營(yíng)幾內(nèi)亞博凱港，支撐開(kāi)發(fā)鋁礬土資源，取得很好成效；中信聯(lián)合體承建的皎漂港，位于原油和天然氣并行的中緬油氣管道的起點(diǎn)，支撐了中國(guó)進(jìn)口油氣運(yùn)輸。

表 海外港口投資面臨的風(fēng)險(xiǎn)

三、面臨的主要問(wèn)題

中資企業(yè)海外港口投資項(xiàng)目隨著深化和拓展，暴露出一些問(wèn)題，主要體現(xiàn)在以下五個(gè)方面：

（一）海外投資環(huán)境存在較大風(fēng)險(xiǎn)和不確定性

海絲港口東道國(guó)政治體制、社會(huì)制度和發(fā)展水平不同，歷史及地緣政治復(fù)雜，發(fā)展目標(biāo)和利益訴求各異，個(gè)別國(guó)家政局動(dòng)蕩，海外項(xiàng)目在政治、社會(huì)文化、經(jīng)濟(jì)、法律、安全等方面的風(fēng)險(xiǎn)程度遠(yuǎn)高于國(guó)內(nèi)，中資企業(yè)對(duì)外投資跨國(guó)經(jīng)營(yíng)的風(fēng)險(xiǎn)較高，如附表所列。受政府更迭影響，2021年，巴拿馬政府以投資和吸引就業(yè)不滿足合同約定的理由撤銷了山東嵐橋集團(tuán)獲得的瑪格麗特島港項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)權(quán)；由中國(guó)電建集團(tuán)參與建設(shè)的馬來(lái)西亞皇京港項(xiàng)目，位于馬六甲海峽，區(qū)位優(yōu)勢(shì)顯著，但在2018 年馬來(lái)西亞政府更迭后處于停滯狀態(tài)。受社會(huì)文化因素影響，希臘比雷埃夫斯港建設(shè)運(yùn)營(yíng)過(guò)程中，遭遇來(lái)自希臘社會(huì)的阻力，如碼頭工人對(duì)項(xiàng)目的抵制、政府更迭后對(duì)項(xiàng)目的阻止，導(dǎo)致項(xiàng)目一度難以為繼；中巴簽署的關(guān)于瓜達(dá)爾港的協(xié)議導(dǎo)致在巴基斯坦國(guó)內(nèi)引發(fā)部分不滿情緒，被很多巴基斯坦民眾指責(zé)為“不平等條約”。受經(jīng)濟(jì)發(fā)展放緩的影響，港口生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)面臨挑戰(zhàn)，2022年斯里蘭卡宣布國(guó)家破產(chǎn)，該國(guó)經(jīng)貿(mào)發(fā)展放緩對(duì)漢班托塔港的運(yùn)輸需求產(chǎn)生重大影響。受法規(guī)調(diào)整影響，中資企業(yè)投資受限，附歐盟理事會(huì)2019 年3月批準(zhǔn)《歐盟統(tǒng)一外資安全審查框架協(xié)議》，就外來(lái)投資審查對(duì)象、關(guān)鍵審查領(lǐng)域及歐盟內(nèi)部溝通協(xié)作進(jìn)行規(guī)定，要求對(duì)政府主導(dǎo)的項(xiàng)目加強(qiáng)投資審查，對(duì)國(guó)資背景的中國(guó)企業(yè)在歐盟投資帶來(lái)沖擊。受恐怖主義、極端分裂勢(shì)力影響，港口建設(shè)運(yùn)營(yíng)安全環(huán)境面臨挑戰(zhàn)，瓜達(dá)爾港所在的俾路支省歷來(lái)存在反叛勢(shì)力，安全形勢(shì)的復(fù)雜多變始終威脅港口開(kāi)發(fā)建設(shè)。

（二）海外港口影響力有待增強(qiáng)

目前，中資企業(yè)在海外已經(jīng)投資、運(yùn)營(yíng)一定數(shù)量的港口項(xiàng)目，但大多數(shù)項(xiàng)目只是參股投資、參與管理，只有少數(shù)項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)了控股運(yùn)營(yíng)。中資海外港口項(xiàng)目的規(guī)模、功能還有待提升，服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、服務(wù)多邊貿(mào)易的能力還有待進(jìn)一步增強(qiáng)。

（三）海外港口投資建設(shè)面臨其他國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)加劇

印度、日本等國(guó)采取直接或間接方式參與競(jìng)爭(zhēng)。中國(guó)和斯里蘭卡在漢班托塔港的合作引起了印度的警惕，同時(shí)刺激印度加大對(duì)斯里蘭卡的投資，印度一家國(guó)營(yíng)公司已提出通過(guò)為期 40 年的租約獲得漢班托塔附近機(jī)場(chǎng)的控股權(quán)。此外，印度在僅僅距瓜達(dá)爾港100 公里的伊朗南岸投資恰巴哈爾港，或反映出印度對(duì)瓜達(dá)爾港的制衡。自中國(guó)“一帶一路”倡議提出后，日本明顯加強(qiáng)了與中國(guó)的競(jìng)爭(zhēng)。2016 年后，日本先后斥巨資參與緬甸、孟加拉國(guó)和印度等國(guó)重要港口及配套設(shè)施建設(shè)，參與收購(gòu)柬埔寨西哈努克港股份。2018 年5月，日本《海洋基本規(guī)劃》最新版指出，為確保海上通道安全，日本不僅要參加通道沿岸國(guó)重要港口的建設(shè)與運(yùn)營(yíng)，而且要把其所在地區(qū)的城市、產(chǎn)業(yè)、交通等方面基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)加以整合。

（四）西方利用輿論等多種手段阻止海外港口布局

中資企業(yè)推進(jìn)海外港口布局，引發(fā)外界高度關(guān)注。中國(guó)與美國(guó)處理海洋事務(wù)的一大根本區(qū)別就在于中國(guó)在“海上絲綢之路”沿線主要布局的是“商業(yè)港口鏈”，而美國(guó)在相關(guān)地區(qū)部署的是“軍事基地鏈”[2]。與之對(duì)應(yīng)，中國(guó)主要追求“海洋權(quán)益”，而美國(guó)主要追求“海洋權(quán)力”。中國(guó)依托港口建設(shè)打造一批支持中國(guó)外交布局的戰(zhàn)略支點(diǎn)，保障中國(guó)海外利益與區(qū)域綜合安全，進(jìn)而為區(qū)域提供安全上的公共產(chǎn)品[3]。美國(guó)戰(zhàn)略與國(guó)際問(wèn)題研究中心的亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資數(shù)據(jù)庫(kù)的數(shù)據(jù)顯示，中國(guó)投資的項(xiàng)目透明度普遍較低。西方對(duì)中國(guó)的疑慮不斷加深，西方政客和媒體多次以“加重國(guó)家債務(wù)”“軍事用途”“不利于國(guó)家安全”等論調(diào)抹黑、反復(fù)炒作相關(guān)港口項(xiàng)目，并采取多種手段阻止中國(guó)企業(yè)獲得港口運(yùn)營(yíng)權(quán)。例如，美國(guó)曾詆毀漢班托塔港、阿布扎比港等存在軍事隱患；美國(guó)極力阻撓中資入股漢堡港，德國(guó)聯(lián)邦政府對(duì)于是否應(yīng)批準(zhǔn)或拒絕中遠(yuǎn)海運(yùn)港口加入漢堡港存在重大分歧。

（五）合力推進(jìn)海絲港口投資機(jī)制有待完善

中國(guó)參與海絲沿線港口建設(shè)，提高了經(jīng)濟(jì)對(duì)外開(kāi)放和參與全球化的水平，推動(dòng)了沿線國(guó)家間互聯(lián)互通和更為平等均衡的“再全球化”進(jìn)程，為港航企業(yè)的國(guó)際化和中國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)提供了更大機(jī)遇。但同時(shí)中國(guó)各行業(yè)合力推進(jìn)海絲港口布局的機(jī)制尚不完善，缺少集各方力量在政治、經(jīng)濟(jì)、外交、法律等層面的綜合性研究和頂層設(shè)計(jì)。當(dāng)前，中國(guó)亟需加大海外建設(shè)實(shí)踐的成效總結(jié)，提升國(guó)際影響力和接受度，進(jìn)一步對(duì)海外港口建設(shè)布局進(jìn)行優(yōu)化組合、提質(zhì)增效。在沿線國(guó)家和港口眾多的背景下，海絲港口建設(shè)布局必然要求有所側(cè)重，明確重點(diǎn)方向，并不斷加強(qiáng)海外港口建設(shè)的機(jī)制創(chuàng)新探索和港口建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估防范，展示并不斷提高中國(guó)國(guó)際公共產(chǎn)品的供給能力，致力于構(gòu)建海洋命運(yùn)共同體[4]。

四、建議

（一）國(guó)家層面建立海絲港口協(xié)同推進(jìn)機(jī)制

建立由政府部門、重點(diǎn)企業(yè)、智庫(kù)機(jī)構(gòu)等共同參與的海絲港口協(xié)同推進(jìn)機(jī)制。充分發(fā)揮各參與方的優(yōu)勢(shì)，以保障中國(guó)產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈安全為主要目標(biāo)，研究編制《21世紀(jì)海上絲綢之路港口建設(shè)發(fā)展規(guī)劃》和《21世紀(jì)海上絲綢之路港口建設(shè)實(shí)施方案》，明確海絲港口建設(shè)的重點(diǎn)區(qū)域、重點(diǎn)項(xiàng)目、推進(jìn)路徑、保障措施和實(shí)施計(jì)劃，同時(shí)定期對(duì)規(guī)劃和實(shí)施方案進(jìn)行優(yōu)化調(diào)整，以應(yīng)對(duì)海外政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化。加強(qiáng)海絲港口建設(shè)運(yùn)行信息溝通，各方形成合力，有序推進(jìn)項(xiàng)目、政策落地實(shí)施。

（二）支持建設(shè)海絲港口監(jiān)測(cè)預(yù)警數(shù)據(jù)庫(kù)和動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)系統(tǒng)

由政府部門牽頭，科研智庫(kù)平臺(tái)承接，重點(diǎn)企業(yè)參與，動(dòng)態(tài)跟蹤海絲港口布局國(guó)別、經(jīng)貿(mào)動(dòng)態(tài)、存量港口動(dòng)態(tài)、新建港口動(dòng)態(tài)等信息，跟蹤重點(diǎn)國(guó)家港口投資相關(guān)輿情、政策、法規(guī)，跟蹤評(píng)估港口投資對(duì)東道國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的促進(jìn)作用，建立海絲港口監(jiān)測(cè)預(yù)警數(shù)據(jù)庫(kù)，定期發(fā)布海絲港口動(dòng)態(tài)（月報(bào)、季報(bào)、年報(bào)），為政府部門政策制定、企業(yè)海外投資決策提供支持。

（三）增強(qiáng)資金支持保障

支持企業(yè)有效利用國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行、亞洲投資銀行和中國(guó)進(jìn)出口銀行等金融機(jī)構(gòu)的低息貸款，支持利用絲路基金等專項(xiàng)資金支持。相關(guān)部門加快制定海外港口投資項(xiàng)目延期納稅、減免降低企業(yè)和海外員工所得稅等優(yōu)惠政策。支持企業(yè)不斷完善海外港口投資項(xiàng)目決策體系，建立科學(xué)的決策機(jī)制，保障投資項(xiàng)目可持續(xù)發(fā)展。

（四）積極防范化解海外港口投資重大風(fēng)險(xiǎn)

在國(guó)家層面海絲港口協(xié)同推進(jìn)機(jī)制框架下，研究預(yù)判海絲港口投資面臨的主要風(fēng)險(xiǎn)，分門別類制定風(fēng)險(xiǎn)防控方案。加強(qiáng)高層接觸和部門協(xié)商，爭(zhēng)取東道國(guó)政府支持，化解政治風(fēng)險(xiǎn)；加強(qiáng)與項(xiàng)目所在地政府、社區(qū)民眾、非政府組織及媒體等多個(gè)行為體的溝通，破解核心矛盾，建立協(xié)商機(jī)制，緩和社會(huì)文化風(fēng)險(xiǎn)；調(diào)動(dòng)多方力量加強(qiáng)項(xiàng)目可行性論證工作，做好法律風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，化解經(jīng)濟(jì)、法律風(fēng)險(xiǎn)；加強(qiáng)與項(xiàng)目東道國(guó)安全、反恐機(jī)制方面的合作協(xié)作，同時(shí)積極構(gòu)建市場(chǎng)化的海外安保體系，緩解安全風(fēng)險(xiǎn)。

（五）加強(qiáng)宣傳和輿論引導(dǎo)

堅(jiān)持秉承承擔(dān)國(guó)際責(zé)任、提供“公共產(chǎn)品”的理念，做好與西方國(guó)家、港口布局東道國(guó)的溝通，加強(qiáng)港口投資成功案例對(duì)東道國(guó)地方經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展促進(jìn)作用的宣傳工作，定期發(fā)布重點(diǎn)項(xiàng)目“經(jīng)濟(jì)社會(huì)貢獻(xiàn)專報(bào)”，為中國(guó)推進(jìn)全球港口布局塑造良好的輿論環(huán)境。通過(guò)培訓(xùn)、論壇等方式與所在國(guó)政府、核心企業(yè)及所在社區(qū)加強(qiáng)溝通，增進(jìn)互信，形成利益共同體，進(jìn)而塑造命運(yùn)共同體。