高源

（廣州市建設(shè)科技中心，廣東 廣州 510030）

0 引言

根據(jù)《安徽省自建房屋安全管理?xiàng)l例》，自建房屋是指自然人自行組織建設(shè)的房屋[1]。換言之，自建房泛指擁有自有土地的單位和個(gè)人，自己組織并通過雇傭他人施工而建造的房屋和建筑，包括了城鎮(zhèn)自建房和農(nóng)村自建房。但隨著城市化的推進(jìn)，城鎮(zhèn)土地日趨緊張，越來越多的城鎮(zhèn)提高了拿地門檻或者禁止建設(shè)自建房。目前湖南省率先在《湖南省居民自建房安全管理若干規(guī)定》中提出了居民自建房概念，該規(guī)定所稱居民自建房是指城鄉(xiāng)居民自行組織建設(shè)的私有住房（包括附屬建筑物、構(gòu)筑物及其他設(shè)施）[2]，本文所指農(nóng)村自建房是指由具有農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的人員以戶為單位申請?jiān)谡厣辖ㄔ斓淖》縖3]，在我國農(nóng)村地區(qū)，97%的村民幾乎都是通過自建房方式來滿足各自的居住需求。黨的十八大以來，在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的推動(dòng)下，農(nóng)村住房條件和居住環(huán)境明顯改善，農(nóng)村房屋的整體安全水平大幅提高。但農(nóng)村房屋垮塌事件時(shí)有發(fā)生，暴露出農(nóng)村自建房在規(guī)劃、設(shè)計(jì)、建造、監(jiān)管等各個(gè)環(huán)節(jié)依然存在安全漏洞，農(nóng)村自建房安全問題出現(xiàn)了很多周期性問題，尤其是經(jīng)營性自建房涉及房屋安全、消防，人民生命安全。山西臨汾襄汾縣聚仙飯店突發(fā)坍塌事故以及去年湖南長沙“4·29”特別重大居民自建房倒塌事故又一次給我們敲響了警鐘。

1 農(nóng)村自建房整體發(fā)展現(xiàn)狀

在我國大部分的農(nóng)村自建房從設(shè)計(jì)建造開始基本處于無人監(jiān)管、無證施工、無竣工驗(yàn)收的局面，由于自建房所有人或使用人的安全意識(shí)相對淡薄、亂拆改結(jié)構(gòu)、隨意改變用途、監(jiān)管無力等因素存在安全隱患問題。2022 年以來，全國各地陸續(xù)開展自建房的安全隱患排查整治工作，其中狀況不容樂觀。

以湖北省、廣東省為例，其中湖北省截至2022 年6 月，已排查自建房979 萬棟、排查初判存在安全隱患的共17 萬棟、已完成整治的只有5.5 萬棟[4]。廣東省截至2022 年8 月，全省已經(jīng)排查約1100 多萬棟自建房，初步判定存有隱患的有16 萬棟，約對1 萬棟采取停用等管控措施。其中已對250 萬棟經(jīng)營性自建房進(jìn)行了排查，初步判定有3.9 萬棟存有隱患，對4200 棟采取停用等管控措施[5]。

2 農(nóng)村自建房安全的新形勢、 新要求以及管理中存在的主要問題

2.1 全國農(nóng)村自建房安全管理的新形勢、新要求

黨的二十大報(bào)告指出中國共產(chǎn)黨的中心任務(wù)就是團(tuán)結(jié)帶領(lǐng)全國各族人民全面建成社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國、實(shí)現(xiàn)第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)，以中國式現(xiàn)代化全面推進(jìn)中華民族偉大復(fù)興。中國式現(xiàn)代化要全面推進(jìn)農(nóng)村振興，堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，深化農(nóng)村土地制度改革。農(nóng)民住有所居離不開農(nóng)房的安全，國家繼“4·29”長沙自建房坍塌事故后也對農(nóng)村自建房安全提出新要求[6]，加快構(gòu)建城鎮(zhèn)房屋、農(nóng)村房屋綜合管理信息平臺(tái)，推進(jìn)信息共享，建立健全全鏈條房屋安全監(jiān)管機(jī)制，充實(shí)基層監(jiān)管力量；建立健全部門聯(lián)動(dòng)的閉環(huán)管理機(jī)制，落實(shí)好審批部門在用地、規(guī)劃、建設(shè)、使用、經(jīng)營等環(huán)節(jié)的監(jiān)管責(zé)任；加強(qiáng)法規(guī)制度建設(shè)，將好的做法上升為管理制度，推動(dòng)地方立法，完善相關(guān)政策法規(guī)，加快建立房屋安全管理長效機(jī)制。

2.2 農(nóng)村自建房建設(shè)管理和質(zhì)量管控方面存在的問題

2.2.1 建設(shè)監(jiān)管法律機(jī)制不健全

從上位法來看，農(nóng)村住房建設(shè)工程在管理方面缺少具有較強(qiáng)操作性的法律法規(guī)，2019 年我國修訂了《中華人民共和國建筑法》，其中規(guī)定農(nóng)民自建低層住宅的建筑活動(dòng)不適用于本法；國務(wù)院在2000 年1 月10 號(hào)發(fā)布的《建筑工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》并在2017 年10 月7 號(hào)、2019 年4 月29 號(hào)分別作了修訂，也沒有將農(nóng)村自建房納入其管理監(jiān)督范圍；國務(wù)院1993 年公布實(shí)施的《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃管理?xiàng)l例》僅對鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村企業(yè)、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)的建筑工程以及2 層（含2 層）以上的住宅必須由取得相應(yīng)的設(shè)計(jì)資質(zhì)證書的單位進(jìn)行設(shè)計(jì)，或者選用通用設(shè)計(jì)、標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)，唯獨(dú)排除了農(nóng)村自建房的規(guī)定。從地方立法來看，以廣州為例，僅發(fā)布了《關(guān)于加快農(nóng)房和村莊建設(shè)現(xiàn)代化的指導(dǎo)意見》《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村自建房安全常識(shí)宣傳的通知》等意見、方案、通知作為指導(dǎo)依據(jù)，上位法律法規(guī)未能全面覆蓋農(nóng)房建設(shè)工程，導(dǎo)致執(zhí)法無可參照的法律體系。

2.2.2 鄉(xiāng)村建筑工匠人才隊(duì)伍管理力度不足

鄉(xiāng)村建筑工匠“持證上崗”無法落實(shí)。如果缺少上位法支撐，無法落實(shí)建筑工匠持證上崗，難以對工匠建房進(jìn)行有效的管理。財(cái)政經(jīng)費(fèi)支持力度不夠。對鄉(xiāng)村建筑工匠的培訓(xùn)、繼續(xù)教育離不開政府財(cái)政的支持，財(cái)政緊張導(dǎo)致鄉(xiāng)村建筑工匠的培訓(xùn)因經(jīng)費(fèi)預(yù)算不足而推進(jìn)緩慢。建筑工匠智慧管理系統(tǒng)尚未建立。目前沒有統(tǒng)一的建筑工匠管理系統(tǒng)，對于建筑工匠的培訓(xùn)、教育、評價(jià)管理比較粗放，對于建筑工匠的持證上崗情況、從業(yè)情況、培訓(xùn)情況、所建房屋質(zhì)量情況管理還存在空白之處，無法科學(xué)掌握鄉(xiāng)村工匠的動(dòng)態(tài)。

2.2.3 全生命周期管理機(jī)制尚未建立

對農(nóng)村自建房全生命周期管理的內(nèi)涵和外延理解還不明晰。全生命周期管理到底該管什么，涉及哪些環(huán)節(jié)，如何形成多跨度高效協(xié)同、工作閉環(huán)管理、場景動(dòng)態(tài)聯(lián)動(dòng)的農(nóng)村自建房全生命周期管理機(jī)制，從而推動(dòng)農(nóng)村自建房建設(shè)管理整體智治、高效協(xié)同。批后建設(shè)管理缺位、管理手段粗放。長期以來農(nóng)村自建房的管理側(cè)重于建設(shè)規(guī)劃許可環(huán)節(jié)的審核，但對設(shè)計(jì)管理、施工管理、竣工驗(yàn)收、后續(xù)質(zhì)量安全監(jiān)管、房屋體檢等環(huán)節(jié)管理缺位，對群眾建房過程中存在的問題，村委會(huì)一般采取放任態(tài)度，除非在建房中鄰里發(fā)生糾紛，村委會(huì)才會(huì)介入調(diào)解。農(nóng)村自建房使用管理規(guī)范性不足。農(nóng)村自建房驗(yàn)收后，對后續(xù)“改擴(kuò)建行為、用途轉(zhuǎn)變行為、農(nóng)房拆除行為”的規(guī)范化管理不足，尤其是轉(zhuǎn)變用途改為經(jīng)營性自建房，改擴(kuò)建安全施工監(jiān)督做的還不到位。

2.2.4 農(nóng)村自建房數(shù)字化管理水平薄弱

中國式現(xiàn)代化農(nóng)村指的是是科技化和信息化的新農(nóng)村，在農(nóng)村自建房管理中還未充分利用好科技進(jìn)步的紅利?？萍假x能農(nóng)房管理水平不足，統(tǒng)一的農(nóng)村自建房管理信息化服務(wù)平臺(tái)尚未完成搭建，未能真正實(shí)現(xiàn)農(nóng)房建設(shè)用地、規(guī)劃、設(shè)計(jì)、建設(shè)、驗(yàn)收、使用和產(chǎn)權(quán)登記等全過程管理體系，農(nóng)房建設(shè)管理制度創(chuàng)新和技術(shù)手段迭代升級(jí)緩慢，農(nóng)房建設(shè)各類手續(xù)仍需村民親自實(shí)地辦理，未能實(shí)現(xiàn)“掌上”建房審批。施工過程中缺乏監(jiān)管，目前大多數(shù)村鎮(zhèn)還是以農(nóng)民自查、村委會(huì)復(fù)核為主，監(jiān)管部門受限于巡查人員不足，巡查范圍廣導(dǎo)致施工監(jiān)管不到位。無人機(jī)定期巡查、視頻監(jiān)控等新科技監(jiān)管手段未全面使用，無法實(shí)現(xiàn)實(shí)時(shí)在線查看施工情況，實(shí)現(xiàn)全方位、全天候視頻監(jiān)管，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和查處違規(guī)建房行為。材料質(zhì)量把控手段不足。建筑材料的質(zhì)量和安全性很大程度決定了房屋的整體安全，目前對建筑材料的使用還停留在工匠的推薦、村民的口耳相傳，政府利用“互聯(lián)網(wǎng)+”普及安全材料的使用還未充分發(fā)揮，村民和建筑工匠難以對建材品牌、規(guī)格、質(zhì)量和房屋造價(jià)做到“心中有數(shù)”以及購買“放心建材”。

3 全面提升農(nóng)村自建房建設(shè)管理的建議

針對目前農(nóng)村自建房存在的問題，提出以下4 點(diǎn)建議。

3.1 強(qiáng)化組織保障，推進(jìn)工作落實(shí)

（1）要切實(shí)加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，把農(nóng)村自建房建設(shè)管理工作擺在保安全、惠民生的突出位置，成立包含規(guī)劃、住建、政數(shù)、財(cái)政、市場監(jiān)督、金融等各部門在內(nèi)的專項(xiàng)工作小組，定期研商、明確任務(wù)、制定方案等，研究解決推進(jìn)工作中出現(xiàn)的有關(guān)政策銜接、工作協(xié)同、機(jī)制完善等問題。科學(xué)調(diào)配人員力量，分層分級(jí)推進(jìn)實(shí)施，壓緊壓實(shí)各級(jí)責(zé)任，細(xì)化農(nóng)村自建房考核指標(biāo)，將各項(xiàng)指標(biāo)納入績效評估體系，推動(dòng)工作落實(shí)。

（2）加強(qiáng)財(cái)政資金支持，采取購買服務(wù)的方式，每年安排專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，開展建筑工匠的培訓(xùn)和繼續(xù)教育，提升鄉(xiāng)村建筑工匠整體水平；政府與金融機(jī)構(gòu)、保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)、網(wǎng)絡(luò)供應(yīng)商等做好戰(zhàn)略協(xié)作，與金融機(jī)構(gòu)合作提供農(nóng)村自建房線上“貸”，與保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)合作提供線上農(nóng)村自建房質(zhì)量險(xiǎn)辦理，與網(wǎng)絡(luò)供應(yīng)商合作提供施工監(jiān)控?cái)z像頭申領(lǐng)。

（3）強(qiáng)化督導(dǎo)評價(jià)，各項(xiàng)工作小組建立縣級(jí)評價(jià)機(jī)制定期檢查、交叉檢查、抽查，開展多部門聯(lián)合督導(dǎo)，加強(qiáng)政策扶持和傾斜力度，建設(shè)節(jié)能環(huán)保、安全美麗、數(shù)字智能的中國式現(xiàn)代化農(nóng)村，通過以點(diǎn)帶面提升農(nóng)房規(guī)劃建設(shè)管理水平。

3.2 完善制度規(guī)范，建立長效機(jī)制

目前還沒有針對農(nóng)村自建房質(zhì)量與安全監(jiān)管的相關(guān)規(guī)范，致使農(nóng)村自建房在沒有違反規(guī)劃但不能滿足施工質(zhì)量與安全要求，監(jiān)管部門難以做到有法可依；應(yīng)盡快出臺(tái)農(nóng)村自建房安全管理的相關(guān)規(guī)范以及農(nóng)村建筑工匠的管理規(guī)定；同時(shí)應(yīng)結(jié)合實(shí)際盡快出臺(tái)或更新操作性強(qiáng)的農(nóng)村自建房建設(shè)管理的實(shí)施細(xì)則以及符合農(nóng)村自建房的監(jiān)管體制，建立自建房質(zhì)量安全全生命周期的監(jiān)管理念，為基層職能部門對農(nóng)村自建房的質(zhì)量與安全監(jiān)管提供法律依據(jù)。

3.3 培育能工巧匠，筑牢農(nóng)村自建房

設(shè)計(jì)施工人員的專業(yè)技術(shù)水平?jīng)Q定了農(nóng)房質(zhì)量安全。

（1）落實(shí)和推廣鄉(xiāng)村建筑工匠“持證上崗”，從源頭上把控農(nóng)村自建房質(zhì)量，加強(qiáng)對鄉(xiāng)村工匠的繼續(xù)教育培訓(xùn)和要求其持證上崗，對于農(nóng)村建房村民應(yīng)委托建筑技能培訓(xùn)合格的農(nóng)村建筑工匠或者有資質(zhì)的建筑施工企業(yè)施工，簽訂施工合同（協(xié)議），探索設(shè)計(jì)、施工房屋質(zhì)量終身責(zé)任制，全面提升自建房的整體安全系數(shù)。

（2）加強(qiáng)對鄉(xiāng)村建筑工匠的培育，相關(guān)部門加大對工匠教育的經(jīng)費(fèi)支持，定期免費(fèi)給鄉(xiāng)村工匠進(jìn)行培訓(xùn)和繼續(xù)教育；住建部門編制鄉(xiāng)村建筑工匠培訓(xùn)教材免費(fèi)發(fā)放給村民及鄉(xiāng)村工匠，引導(dǎo)并聯(lián)合當(dāng)?shù)氐拇髮Ｔ盒！⒃O(shè)計(jì)院所、建設(shè)單位等組織培訓(xùn)鄉(xiāng)村技術(shù)骨干和能工巧匠，幫助鄉(xiāng)村建設(shè)工匠快速掌握農(nóng)房建設(shè)安全基本要點(diǎn)；區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府聯(lián)合融媒體平臺(tái)，面向農(nóng)民群眾、鄉(xiāng)村建設(shè)工匠制作并推送安全教育、建造案例、技術(shù)介紹等內(nèi)容豐富的視頻內(nèi)容，提升他們的專業(yè)技能和建筑常識(shí)。

（3）探索鄉(xiāng)村建筑工匠智慧管理。圍繞鄉(xiāng)村建筑工匠基本信息、入庫管理、資格培訓(xùn)、繼續(xù)教育、承擔(dān)工程情況、信用評價(jià)等方面開發(fā)“建筑工匠信息管理系統(tǒng)”，加強(qiáng)對鄉(xiāng)村建筑工匠的管理，通過數(shù)字化、智慧化管理使村民更加便捷地選擇適合自己的建筑工匠，也能夠激發(fā)建筑工匠的學(xué)習(xí)熱情和責(zé)任感，同時(shí)讓管理部門對建筑工匠有全局的掌握和管理，打造農(nóng)村建筑工匠樣板隊(duì)伍。

3.4 加強(qiáng)全生命周期管理，重塑農(nóng)村自建房管理體系

（1）理順農(nóng)房全生命周期所涉事項(xiàng)，全鏈條打通農(nóng)房設(shè)計(jì)、審批、施工、驗(yàn)收、質(zhì)量監(jiān)管、隱患排查、防災(zāi)減災(zāi)、違章舉報(bào)、工匠管理、經(jīng)營監(jiān)管等環(huán)節(jié)，形成貫穿農(nóng)村自建房審批、發(fā)證、流轉(zhuǎn)、安全管理全生命周期多跨協(xié)同業(yè)務(wù)場景，有效解決農(nóng)村自建房建設(shè)領(lǐng)域存在的一系列難點(diǎn)、痛點(diǎn)。

（2）堅(jiān)持規(guī)劃先行，規(guī)范村民建房行為。嚴(yán)格實(shí)行先規(guī)劃、后建設(shè)，先審批、后實(shí)施。對行政村村莊規(guī)劃進(jìn)行修編，實(shí)行規(guī)劃技術(shù)控制和外觀風(fēng)貌控制的“雙控”管理。

（3）嚴(yán)把設(shè)計(jì)與施工關(guān)。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府建立在建農(nóng)房巡查機(jī)制，充分運(yùn)用科技手段開展施工階段的智能監(jiān)管，同時(shí)在對基礎(chǔ)、樓板、屋面板等關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)的施工要合理分配干部力量定期或不定期巡查，建立巡查臺(tái)賬，做好建筑材料質(zhì)量的監(jiān)管，同時(shí)要做好技術(shù)服務(wù)指導(dǎo)工作。

（4）嚴(yán)把竣工驗(yàn)收關(guān)。壓實(shí)施工人員（建筑工匠）的主動(dòng)驗(yàn)收責(zé)任，驗(yàn)收合格的自建房業(yè)績可納入建筑工匠名冊中，同時(shí)也可作為村民申請相關(guān)財(cái)政補(bǔ)助的依據(jù)；驗(yàn)收過程中要對農(nóng)村自建房的實(shí)體質(zhì)量、風(fēng)貌等進(jìn)行檢查驗(yàn)收，對排水、排污等配套工程一并驗(yàn)收，提升住房軟環(huán)境。五是研究推廣房屋“體檢”制度。把好農(nóng)村自建房使用過程跟蹤關(guān)，加強(qiáng)對房屋使用過程的跟蹤與服務(wù)，對于到了一定年限的自建房應(yīng)該及時(shí)開展“體檢”，對安全隱患加大排查和處置力度；村委可考慮設(shè)立“存量及新建自建房體檢臺(tái)賬”，對于5 年、10 年、超過安全年限的自建房重點(diǎn)體檢，建立常態(tài)化的體檢制度，做到有問題及早發(fā)現(xiàn)、及早處置，最大程度降低房屋倒塌的惡性事故，強(qiáng)化房屋全生命周期的安全保障。

4 結(jié)語

在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略大背景下，農(nóng)村自建房屋建設(shè)管理發(fā)揮著不可或缺的作用，特別是大量的自建房從自用住宅改作經(jīng)營性用途，房屋建設(shè)初始的設(shè)計(jì)、施工質(zhì)量以及后期涉及結(jié)構(gòu)的擴(kuò)加改等監(jiān)管顯得更加重要。本文通過對當(dāng)前自建房建設(shè)管理中存在的問題，提出以上的一些對策建議，希望以此為進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村自建房屋建設(shè)管理工作提供思路與建議。