封玫 張志垚 劉健平

(江西農(nóng)業(yè)大學(xué)人文與公共管理學(xué)院，江西 南昌 330000)

引言

黨的二十大報告指出，要深化農(nóng)村土地制度改革，賦予農(nóng)民更加充分的財產(chǎn)權(quán)益。自2018年的中央一號文件明確指出要積極推行宅基地“三權(quán)分置”改革，探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)和使用權(quán)形成“三權(quán)分置”結(jié)構(gòu)，而后2020年中央深改委審議通過了《深化農(nóng)村宅基地制度改革試點方案》進(jìn)一步明確了全國各地要探索實現(xiàn)“三權(quán)分置”的具體路徑。推進(jìn)農(nóng)村宅基地改革，完善農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”制度，促進(jìn)閑置用房的有序流轉(zhuǎn)對于盤活農(nóng)村閑置用房用地提高村民收入[1]、調(diào)整優(yōu)化村莊用地布局、發(fā)展農(nóng)村新業(yè)態(tài)新產(chǎn)業(yè)[2]、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展有著重要意義[3]。目前，諸多省份在宅基地改革推進(jìn)過程中取得了顯著的經(jīng)濟(jì)效益、巨大的生態(tài)效益和廣泛的社會效益[4，5]。然而，從政策執(zhí)行的整個過程來看，宅基地流轉(zhuǎn)存在“重效益提升輕風(fēng)險管控的現(xiàn)象”，部分學(xué)者從風(fēng)險認(rèn)知與防控的角度切入，認(rèn)為目前的宅基地改革暨宅基地流轉(zhuǎn)入市因其本身所具有以及衍生的風(fēng)險和不穩(wěn)定性不利于宅基地改革的持續(xù)和穩(wěn)定性[6]。農(nóng)村宅基地本身具有社會保障和財產(chǎn)性的產(chǎn)權(quán)功能，更承載著村莊的歷史記憶和文化底蘊[7]。在宅改推進(jìn)過程中，多重資源稟賦的疊加和構(gòu)建使其嚴(yán)重區(qū)別于一般的農(nóng)村經(jīng)營性土地。農(nóng)村宅基地改革涉及面更廣，因此其面臨的治理風(fēng)險更大?；诖?，本文聚焦于推進(jìn)宅基地改革流轉(zhuǎn)的動態(tài)風(fēng)險形成機(jī)制，以期望在推動農(nóng)村宅基地改革中及早研判社會風(fēng)險、有效阻斷風(fēng)險形成，探究宅基地流轉(zhuǎn)的有效治理路徑，保障宅基地改革的持續(xù)性和穩(wěn)定性。

1 宅基地改革風(fēng)險的研究現(xiàn)狀

探索閑置用房用地流轉(zhuǎn)入市是解決目前城市土地成本高昂和農(nóng)村土地閑置矛盾的有效著力點。公共政策在制定執(zhí)行的過程中受到復(fù)雜因素的影響，會形成包括公共(政治)信任風(fēng)險、社會穩(wěn)定風(fēng)險、市場交易風(fēng)險以及資源環(huán)境風(fēng)險等在內(nèi)的多種風(fēng)險[8，，9]。國外有關(guān)社會風(fēng)險的理論主要分為制度、文化和系統(tǒng)3大流派。貝克首先提出的“風(fēng)險社會”概念，引發(fā)學(xué)界對風(fēng)險治理的廣泛關(guān)注[10]。吉登斯認(rèn)為風(fēng)險主要源于制度性和現(xiàn)代性，由人為不確定性導(dǎo)致[11]。道格拉斯等的風(fēng)險文化理論，將風(fēng)險視為一種心理認(rèn)知的結(jié)果，認(rèn)為風(fēng)險是一種文化現(xiàn)象[12]，不同文化背景中有不同的解釋性話語。宅基地改革受制于其歷史特性、文化屬性、復(fù)雜主體等因素，其改革風(fēng)險也受到了學(xué)者的廣泛關(guān)注?！罢亍北旧硎且粋€中國化的概念，因此關(guān)于宅基地改革風(fēng)險的相關(guān)問題主要聚焦于國內(nèi)的相關(guān)研究，目前關(guān)于國內(nèi)宅基地改革風(fēng)險研究主要集中在以下幾個方面。風(fēng)險種類。宅基地改革推進(jìn)過程中對于農(nóng)村農(nóng)民的生產(chǎn)生活方式以及其“半工半農(nóng)”經(jīng)濟(jì)業(yè)態(tài)產(chǎn)生了極大的沖擊，衍生了包括政治、經(jīng)濟(jì)、文化、環(huán)境在內(nèi)的多重風(fēng)險；呂軍書等認(rèn)為，法律界定的模糊會導(dǎo)致宅基地改革推進(jìn)的政治風(fēng)險[13]，“一戶多宅”確權(quán)困難更是嚴(yán)重影響宅改推進(jìn)和社會穩(wěn)定；改革過程中，缺乏對宅基地性質(zhì)的甄別以及研判，“一刀切”嚴(yán)重降低了宅基地社會保障作用，產(chǎn)生了社會保障風(fēng)險；林津等指出，利益分配失衡和隱形流轉(zhuǎn)等問題會在極大程度危害集體經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展，造成經(jīng)濟(jì)風(fēng)險[6]；宅基地承載著歷史文化記憶，郭苗苗等則著眼于文化的角度，認(rèn)為推進(jìn)宅基地制度改革，會導(dǎo)致文化斷檔、宗族矛盾深化產(chǎn)生基層道德風(fēng)險等問題[14]；周慧敏等指出，宅基地大規(guī)模流轉(zhuǎn)更改經(jīng)營方式，可能會對環(huán)境造成破壞，引發(fā)治理難度，危害糧食安全[15]；此外，還有學(xué)者就農(nóng)民權(quán)益風(fēng)險、公共服務(wù)風(fēng)險和就業(yè)環(huán)境風(fēng)險等做了大量研究。風(fēng)險成因。社會風(fēng)險的形成，歸根到底是傳統(tǒng)社會向現(xiàn)代社會轉(zhuǎn)型過程的伴生物；溫世揚等認(rèn)為，宅基地相關(guān)法律界定模糊是導(dǎo)致政策“空轉(zhuǎn)”引發(fā)公共風(fēng)險的直接原因[16]；高度的社會信任會降低交易風(fēng)險，王薔等認(rèn)為，社會資本的差異導(dǎo)致了信息鴻溝，提升了交易成本，衍生了一系列的社會信任風(fēng)險[17]；宅基地改革的主要目標(biāo)就是喚醒“沉睡”資產(chǎn)，促進(jìn)農(nóng)民合理增收，資產(chǎn)增值誘惑下機(jī)會主義作祟，共謀現(xiàn)象嚴(yán)重導(dǎo)致了諸多不正當(dāng)利益索求現(xiàn)象。宅基地不僅承擔(dān)著社會保障功能，邱麗指出，長久以來宅基地“象征性、繼替性、家族福利性”等價值觀念的不斷加持使農(nóng)戶拒絕宅基地的退出和有序流轉(zhuǎn)[4]，由此衍生的制度虛化以及執(zhí)行困難等風(fēng)險嚴(yán)重影響治理效能；可以看出目前法律短板、社會信任、資產(chǎn)增值、風(fēng)險規(guī)避等4個角度是學(xué)者研究宅基地改革所引發(fā)的風(fēng)險成因主要方向。風(fēng)險治理?？茖W(xué)研判并防范宅基地改革風(fēng)險，不僅是推進(jìn)土地改革的重要內(nèi)容，也是強(qiáng)化政府公共信任、實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的內(nèi)在要求；目前對于宅基地改革風(fēng)險問題嵌入了不同專業(yè)視角進(jìn)行分析，如有研究從經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角對其進(jìn)行分析，認(rèn)為要建立全面的財政制度，做好宅基地改革資金保障，做好兜底措施；呂萍等從社會學(xué)的視角對其進(jìn)行探討，提出要依托村民事務(wù)理事會、鄉(xiāng)賢精英等力量推進(jìn)宅基地制度改革[18]；呂軍書等學(xué)者為代表傾向于從法理學(xué)視角進(jìn)行分析[19]，認(rèn)為完善相關(guān)法律、加快確權(quán)登記，規(guī)避隱形流轉(zhuǎn)是治理風(fēng)險的重要手段。

綜上所述，學(xué)術(shù)界對于宅基地改革風(fēng)險問題做了大量的研究，取得了較為豐富的理論與實踐成果，為本文深入分析宅基地改革風(fēng)險奠定了夯實的研究條件。然而現(xiàn)有研究還存在一些不足，主要體現(xiàn)在目前學(xué)界多是從宏觀層面探討宅基地改革風(fēng)險的成因以及治理，對具體政策實施中的風(fēng)險治理研究還不足；對于風(fēng)險生成的研究多是屬于靜態(tài)的研究，缺乏從動態(tài)的角度對進(jìn)行分析；脆弱性理論作為直觀反映系統(tǒng)內(nèi)部風(fēng)險的研究范式，應(yīng)用還比較少。針對以上幾個問題，本文作出了如下貢獻(xiàn)：研究層級上從主體對象的角度著手，研究宅基地改革風(fēng)險的治理路徑，研究經(jīng)驗具有可復(fù)制和推廣性；研究視角上引入脆弱性理論，探析宅基地改革風(fēng)險的動態(tài)生成機(jī)制較為新穎；研究方法上改變以往靜態(tài)孤立的研究情況，將宅基地改革看作一個動態(tài)系統(tǒng)來探析風(fēng)險成因創(chuàng)新了研究方法。

2 宅基地改革風(fēng)險的動態(tài)生成過程

2.1 理論基礎(chǔ)

美國學(xué)者WHITE于20世紀(jì)70年代首先提出并進(jìn)行脆弱性研究，而后脆弱性理論作為一種新的研究范式突破了自然科學(xué)領(lǐng)域，逐步應(yīng)用到了生態(tài)學(xué)、金融學(xué)和社會學(xué)等各個方面。關(guān)于脆弱性理論模型與評估主要有6種主流方式方法，分別是R-H模型、PAR模型、HOP模型、“三角模型”分析框架、“鉆石模型”分析框架以及AHV模型，而后又發(fā)展了VSD和ADV模型并得到廣泛應(yīng)用[20]。本文將VSD框架對于“暴露—敏感—應(yīng)對”的脆弱內(nèi)涵理解應(yīng)用于“宅基地改革風(fēng)險”問題，并進(jìn)行脆弱性評估，見表1。

表1 宅基地改革風(fēng)險的脆弱性評估

通過評估可以看出，宅基地改革具有顯著的脆弱性。脆弱性是由自然、社會、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境因素構(gòu)成的完整系統(tǒng)對各種脅迫的易損性直觀體現(xiàn)。脆弱性作為系統(tǒng)的一種內(nèi)在屬性，并不能直接導(dǎo)致公共危機(jī)的產(chǎn)生，而是由于系統(tǒng)內(nèi)部脆弱性因子的多重碰撞使得系統(tǒng)間的結(jié)構(gòu)平衡被打破，從而導(dǎo)致危機(jī)的爆發(fā)。隨著脆弱性理論在公共安全管理系統(tǒng)中的應(yīng)用，探究系統(tǒng)內(nèi)部脆弱因子的生成主體和外在環(huán)境并加以控制以最大程度地預(yù)防并控制災(zāi)害風(fēng)險的發(fā)生成為了脆弱性理論應(yīng)用于公共安全領(lǐng)域的價值所在。政策主體-政府、政策客體-農(nóng)戶、政策工具-集體構(gòu)成了一個完整的宅基地改革系統(tǒng)，且該系統(tǒng)具有顯著的“脆弱性”特征。以往關(guān)于宅基地改革脆弱性的研究，多將其與農(nóng)戶聯(lián)系起來，在可持續(xù)農(nóng)戶生計框架下研究農(nóng)戶的貧困脆弱性，本文將脆弱性概念引入宅基地改革流轉(zhuǎn)系統(tǒng)，聚焦于包括政策主體、政策客體、政策工具等在內(nèi)的整個政策系統(tǒng)中的脆弱性，延伸了此前脆弱性的研究視域。“宅基地改革風(fēng)險”在我國農(nóng)村地區(qū)已逐漸顯現(xiàn)，要深入分析“宅基地改革風(fēng)險”問題，必須詳細(xì)剖析“宅基地改革風(fēng)險”現(xiàn)象演化的動態(tài)過程與脆弱性因子，分析其結(jié)果形成的內(nèi)在機(jī)理并加以控制。

2.2 宅基地改革理性邏輯

政府作為政策主體為了解決用地矛盾，促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)增收，通過補貼、置換等多種形式引導(dǎo)農(nóng)民有序退出宅基地，解決用地矛盾，促使資源利用達(dá)到最大化，提高農(nóng)民收益；農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為政策工具依靠其獨特的政治性質(zhì)和法律性質(zhì)以村民理事會為依托進(jìn)行動員，以資本引入、集體注資、土地開發(fā)等多種方式探索宅基地入市方式，并每年為村民提供分紅、補貼等形式給予有序退出宅基地的農(nóng)戶住房保障或經(jīng)濟(jì)收入以維持流轉(zhuǎn)的持續(xù)和穩(wěn)定。農(nóng)戶作為政策客體也是宅基地改革的利益直接者，通過對政策的認(rèn)同執(zhí)行，將公共宅基地通過村集體名義進(jìn)行出資或者抵押，以達(dá)到流轉(zhuǎn)增收的目的，以改善家庭經(jīng)濟(jì)狀況并反哺家庭，三者共同構(gòu)成了一個有機(jī)系統(tǒng)。

然而，宅基地改革流轉(zhuǎn)與收益的過程是一個長期的動態(tài)發(fā)展過程，在這一動態(tài)過程中，可能會受到各種脆弱性因子的影響，使得上述理性預(yù)期產(chǎn)生異化，致使進(jìn)行宅基地改革的部分農(nóng)村家庭并沒有獲得預(yù)期的宅基地改革流轉(zhuǎn)收益，從而使得公共信任進(jìn)一步惡化，使得“宅基地改革”出現(xiàn)多重風(fēng)險。其基本邏輯過程如圖1所示。

圖1 宅基地改革風(fēng)險基本邏輯過程

2.3 宅基地改革過程中的脆弱性因子

2.3.1 農(nóng)戶在宅基地改革過程中的脆弱性因子

2.3.1.1 宅基地流轉(zhuǎn)空間有限，價值難以顯化

區(qū)域封閉性是宅基地的一個鮮明特點，這個問題在江西余江的改革較為突出，農(nóng)戶認(rèn)為宅基地具有象征性、繼替性以及家族福利性的特點，因此其認(rèn)為宅基地流轉(zhuǎn)只能在“同姓”人內(nèi)部流轉(zhuǎn)。同時，受制于其雜而廣的布局，不同村集體之間對于宅基地價值衡量有所差異，“集體內(nèi)流轉(zhuǎn)”這一限制難以突破，嚴(yán)重影響了宅基地的價值顯化，使得農(nóng)戶收益受限。

2.3.1.2 宅基地改革流轉(zhuǎn)交易成本高

市場的交易成本包括個體之間有組織群體的建立、保持及變更等成本，宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場的成本主要是顯性交易成本與隱性交易成本。而顯性交易成本則主要包括農(nóng)戶、村級組織、政府之間的交易成本比較大(流轉(zhuǎn)保證金、產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移登記手續(xù)費用、有償調(diào)劑宅基地標(biāo)的費用以及交易過程中的相關(guān)稅費)等，隱性成本則主要側(cè)重于政府信譽成本以及治理成本，鄉(xiāng)村是一個依靠親緣關(guān)系世代維系所建立起來的有序系統(tǒng)，在村與村之間以及農(nóng)戶與農(nóng)戶之間的交易往往更多依托其固有的社會網(wǎng)絡(luò)，這是一種不需要契約維系的關(guān)系，因此交易成本的存在也深刻影響了其交易意愿。

2.3.1.3 外部資本牽引導(dǎo)致流轉(zhuǎn)異質(zhì)化，改變宅基地使用性質(zhì)

宅基地流轉(zhuǎn)過程中，隱形流轉(zhuǎn)問題嚴(yán)重，資本的逐利導(dǎo)向和機(jī)會主義行為導(dǎo)致了隱形非法流轉(zhuǎn)，福利性是宅基地的顯著特征，其不僅具有補貼農(nóng)戶基本生活的財產(chǎn)效應(yīng)，更重要的是承擔(dān)著農(nóng)戶家庭的整個社會保障作用。流轉(zhuǎn)的異質(zhì)化，勢必導(dǎo)致宅基地使用性質(zhì)發(fā)生改變，在此過程中，社會保障效應(yīng)的喪失以及宅基地使用性質(zhì)的改變，極大程度地侵害了農(nóng)戶的個人利益。

2.3.2 集體在宅基地改革過程中的脆弱性因子

2.3.2.1 缺乏完善的生活配套與集聚經(jīng)濟(jì)

農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的目的是實現(xiàn)農(nóng)戶收入與區(qū)域經(jīng)濟(jì)的雙重增長，產(chǎn)業(yè)發(fā)展得益于生活的配套和完善，農(nóng)戶居住的分散和地形的差異，導(dǎo)致公共服務(wù)等設(shè)置配置比較分散，土地稟賦得不到突破會導(dǎo)致集聚匱乏的繼續(xù)加持，繼而影響收益，影響農(nóng)戶參與村集體的流轉(zhuǎn)意愿，安徽金寨作為典型的貧困山區(qū)，長期以來，該縣農(nóng)村地區(qū)居民居住比較分散、偏僻，基礎(chǔ)設(shè)施配套差，很難在現(xiàn)有基礎(chǔ)上實現(xiàn)較大突破，因此，該地積極探索農(nóng)戶搬遷拉動宅基地改革的模式，突出規(guī)模和集聚效應(yīng)，創(chuàng)造出頗具代表性的貧困戶、移民戶搬遷與宅基地制度改革協(xié)同聯(lián)動的“金寨樣板”。

2.3.2.2 資源稟賦差異比較大，影響集體內(nèi)部成員的社會信任與社會參與

集體內(nèi)部成員的人力資本、經(jīng)濟(jì)資本以及自然資本差異較大，這會直接導(dǎo)致不同農(nóng)戶對于信息的了解和接受程度存在顯著差異，由此帶來的影響會深刻影響農(nóng)戶與集體、農(nóng)戶與農(nóng)戶之間的社會信任，非正式制度作為法律制度的一種補充，廣泛存在于農(nóng)村社會，而社會信任被打破，由此會影響社會規(guī)范并影響農(nóng)戶對于宅基地合理流轉(zhuǎn)的參與意愿與參與程度。

2.3.2.3 村不同主體間共謀現(xiàn)象嚴(yán)重

宅基地改革設(shè)計利益主體比較復(fù)雜，尤其是“一戶多宅”情況比較突出、宅基地界定模糊等情況導(dǎo)致政策制定本身就有很大的靈活性，村集體多是基于血緣關(guān)系而“機(jī)械的團(tuán)結(jié)”，個體保持著強(qiáng)烈的認(rèn)同感和歸屬感，對外為了維護(hù)村集體的利益，整個村集體會產(chǎn)生一種“共謀”現(xiàn)象，以達(dá)到維護(hù)本集體私利的目的。對內(nèi)村兩委則以“鼓勵參與改革”為名變相強(qiáng)制村民退出宅基地，侵害集體所有權(quán)益，導(dǎo)致集體所有權(quán)虛化。

2.3.3 政府在宅基地改革過程中的脆弱性因子

2.3.3.1 異質(zhì)化的政績觀

從頂層設(shè)計來說，地方政府積極探索農(nóng)村建設(shè)用地改革的動力一方面來源于城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，此項政策可以為地方政府增加建設(shè)用地供給，解決城鄉(xiāng)土地供需矛盾的，實現(xiàn)建設(shè)用地指標(biāo)的位移。異質(zhì)化的政績觀影響下，財政壓力以及建設(shè)用地的縮減會在一定程度上造成政府對于宅基地的“變相流轉(zhuǎn)”加快宅基地集體入市的進(jìn)度，而農(nóng)戶的住房安置和經(jīng)濟(jì)來源又無法落實，會造成嚴(yán)重的信任危機(jī)。

2.3.3.2 相關(guān)法律制度的缺乏，確權(quán)工作難以推進(jìn)

我國宅基地法律制度的缺乏主要體現(xiàn)在調(diào)整農(nóng)村房屋、宅基地使用權(quán)的法律規(guī)范數(shù)量少，且效力層次較低，很大一部分依靠文件和地方政策調(diào)整。與豐富、成熟的城市房地產(chǎn)立法相比，農(nóng)村房地產(chǎn)立法不僅存在大量的法律真空，而且內(nèi)容也比較粗淺。浙江麗水在改革過程中就面臨到了制度性、經(jīng)濟(jì)性以及機(jī)制性的缺乏導(dǎo)致改革推進(jìn)困難，突出表現(xiàn)在法律及法規(guī)的規(guī)定原則及效力不高，實際調(diào)整農(nóng)村房屋和宅基地流轉(zhuǎn)的大多是各地政府及相關(guān)職能部門的文件，不僅系統(tǒng)性差，而且存在矛盾、沖突、權(quán)責(zé)不清等問題。

2.3.3.3 社會治理難度加大

新型經(jīng)濟(jì)業(yè)態(tài)沖擊農(nóng)民生產(chǎn)生活方式，會衍生社區(qū)治理以及文化斷檔等問題。部分地區(qū)宅基地流轉(zhuǎn)之后，采取整體移民安置等方式實現(xiàn)集體整體搬遷，新型生產(chǎn)生活方式的沖擊以及生活成本的加大，對于本身是“自給自足”的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)為主體的農(nóng)戶產(chǎn)生了很大程度的沖擊，農(nóng)戶缺乏穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)來源與日益提高的支出成本會造成一定成的社會治理風(fēng)險。新型生產(chǎn)生活方式，會造成嚴(yán)重的代際差異，除此之外，缺乏情感寄托，法治觀念的匱乏，都會衍生一系列的社會矛盾與風(fēng)險，社會治理難度加大。

3 宅基地改革的風(fēng)險治理路徑

目前正是鞏固提升脫貧攻堅成果實現(xiàn)與鄉(xiāng)村振興有效銜接的重要時刻。宅基地改革推進(jìn)以來，進(jìn)一步明確了集體產(chǎn)權(quán)，發(fā)展了集體經(jīng)濟(jì)，強(qiáng)化集體治權(quán)，增加了農(nóng)民收入，但與城市用地對比來看，農(nóng)村宅基地在法律、體制等方面還不夠完備。衍生了一系列的問題，增加了宅基地改革推進(jìn)的脆弱性，使得部分地區(qū)農(nóng)戶流轉(zhuǎn)意愿降低，這會嚴(yán)重影響土地利用效率集約化發(fā)展，也不利于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的統(tǒng)籌推進(jìn)。會產(chǎn)生更大的社會不公平和風(fēng)險，加重了整個社會的脆弱性，因此需要從各個環(huán)節(jié)與層面去解決此問題。

3.1 拓展宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的范圍，健全交易機(jī)制

通過宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的合理擴(kuò)張以及土地集約利用實現(xiàn)景觀優(yōu)化和質(zhì)量提升，從而促使鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型升級提升居民收入，創(chuàng)造更多的就業(yè)機(jī)會，穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)來源。同時，要完善以村集體內(nèi)部的民主管理、民主決策、民主監(jiān)督三位一體的模式對集體資金進(jìn)行運作以及管理。構(gòu)建宅基地流轉(zhuǎn)交易平臺，依托數(shù)字化、信息化等手段，提高交易的透明度和公信力，減少交易環(huán)節(jié)，形成公開的價格形成機(jī)制，降低交易成本，杜絕隱形流轉(zhuǎn)行為，提高農(nóng)戶流轉(zhuǎn)意愿。

3.2 兼顧宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的側(cè)重點，規(guī)范集體行為

對于不同區(qū)域、不同宅基地類型要明晰宅基地改革側(cè)重點，要切忌“一刀切”，加強(qiáng)宅基地的規(guī)劃與管理，加強(qiáng)集聚地引導(dǎo)，從而發(fā)揮規(guī)模效應(yīng)。同時，依托法律法規(guī)和自上而下的教育運動等手段，規(guī)范村集體行為，嚴(yán)厲打擊“共謀現(xiàn)象”。利用并發(fā)揮好村規(guī)民約以及鄉(xiāng)賢的道德引領(lǐng)示范作用，以柔性道德示范作為剛性法律法規(guī)的補充，彌補社會資本差異帶來的信息鴻溝，強(qiáng)化農(nóng)戶與農(nóng)戶、農(nóng)戶與集體、農(nóng)戶與政府之間的信任程度。

3.3 落實好宅基地改革的兜底措施，補全法律短板

設(shè)立宅改專項金或者建立廉租房制度為失地農(nóng)民提供更多保障，以安置住房和“貨幣補償”雙管齊下做好社會保障等兜底措施。要完善宅基地相關(guān)法律法規(guī)，杜絕政府的無序“變相流轉(zhuǎn)”，推進(jìn)宅基地確權(quán)登記，降低“一戶多宅”、城鄉(xiāng)“兩棲占地”等現(xiàn)象。同時，要創(chuàng)新社會治理模式以文化引領(lǐng)、治安防控、法律服務(wù)、就業(yè)培訓(xùn)“四位一體”的方式化解空間利用負(fù)外部性失控以及文化沖突、道德風(fēng)險、代際差異等治理難題。