程丹

［摘 要］文章簡要梳理地方政府專項債券（以下簡稱“專項債券”）的發(fā)展歷程，論述公立醫(yī)院項目申報專項債券的必要性及可行性，并以華南某區(qū)級醫(yī)院項目為例，重點分析公立醫(yī)院項目申報專項債券的要點，最后提出切實可行的申報建議。

［關(guān)鍵詞］專項債券；公立醫(yī)院；申報要點；申報建議

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2023.16.054

［中圖分類號］F812.5；R197.32［文獻標識碼］A［文章編號］1673-0194（2023）16-0171-03

1? ? ?專項債券的發(fā)展歷程

專項債券指省、自治區(qū)、直轄市政府（含經(jīng)省級政府批準自辦債券發(fā)行的計劃單列市政府）為有一定收益的公益性項目發(fā)行的、約定一定期限內(nèi)以公益性項目對應的政府性基金或?qū)ｍ検杖脒€本付息的政府債券［1］。專項債券的概念于2014年首次提出，歷經(jīng)初始、創(chuàng)新、發(fā)展、規(guī)范4個階段（見表1），專項債券的發(fā)行機制逐步完善，投向領(lǐng)域日趨明確，監(jiān)管力度不斷加大，為基礎(chǔ)設(shè)施和社會公共事業(yè)等項目建設(shè)提供了極大助力，也為我國經(jīng)濟平穩(wěn)健康發(fā)展作出積極貢獻。

2? ? ?公立醫(yī)院項目申報專項債券的必要性及可行性

2.1? ?必要性

公立醫(yī)院項目資金主要來源于財政撥款、自有資金及市場化融資。隨著我國醫(yī)療體制機制改革的推進，財政撥款占醫(yī)院總收入比例逐年下降，同時公立醫(yī)院破除“以藥補醫(yī)”機制也大幅減少了醫(yī)院的經(jīng)營收入［2］，資金循環(huán)與周轉(zhuǎn)難以支持醫(yī)院建設(shè)項目，使得醫(yī)院項目更偏向于利用市場化融資來獲取建設(shè)資金。市場化融資分為股權(quán)融資和債權(quán)融資［3］，股權(quán)融資會導致醫(yī)院產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)發(fā)生變化，操作不當容易造成國有資產(chǎn)流失；而債權(quán)融資僅僅是增加醫(yī)院的債務，不會改變醫(yī)院產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)。專項債券就屬于債權(quán)融資的一種渠道?；诖?，公立醫(yī)院在項目建設(shè)時，有必要申報專項債券來獲取足夠的資金，以保證項目順利建成。

2.2? ?可行性

2017年，財政部印發(fā)的《關(guān)于試點發(fā)展項目收益與融資自求平衡的地方政府專項債券品種的通知》（財預〔2017〕89號）中鼓勵有條件的地方政府立足于實際，圍繞重大戰(zhàn)略，積極在有一定收益的公益性事業(yè)領(lǐng)域發(fā)行專項債券，以對應的政府性基金或?qū)ｍ検杖雰斶€［4］。隨后在2019年，國務院常務會議明確了專項債券重點用于交通基礎(chǔ)設(shè)施、能源項目、農(nóng)林水利、生態(tài)環(huán)保項目、民生服務、冷鏈物流設(shè)施、市政和產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施等七大領(lǐng)域。

專項債券發(fā)行期限不斷拉長，可較好匹配公立醫(yī)院大型基建項目建設(shè)周期。此外，專項債券利率也在逐年降低，利息支出進一步減少，在發(fā)行期限變長和發(fā)行利率降低的雙重作用下，地方政府還債壓力得到較大緩解。公立醫(yī)院項目隸屬于民生服務領(lǐng)域，是專項債券重點投向領(lǐng)域，并且是具有一定收益的公益性項目，滿足專項債券發(fā)行必備條件。因此，公立醫(yī)院項目申報專項債券具有較強的可行性。此外，醫(yī)療衛(wèi)生專項債券最早于2018年發(fā)行，之后，各地方政府陸續(xù)發(fā)行醫(yī)療衛(wèi)生專項債券投入醫(yī)療新基建。例如，廣東省廣州市2023年度專項債券第一批次共發(fā)行專項債券294.09億元，同比增長5.6%，其中公共衛(wèi)生設(shè)施領(lǐng)域發(fā)行專項債券11.34億元，同比增長346.46%。專項債券作為穩(wěn)投資、補短板的重要工具，能有力支撐公共衛(wèi)生設(shè)施領(lǐng)域項目建設(shè)［5］。

3? ? ?公立醫(yī)院項目申報專項債券的要點

3.1? ?合理確定項目內(nèi)容

2022年，《國家發(fā)展改革委辦公廳關(guān)于組織申報2023年地方政府專項債券項目的通知》中明確，高風險地區(qū)在全國通用禁止類項目的基礎(chǔ)上增加五類項目，而衛(wèi)生健康（含應急醫(yī)療救治設(shè)施、公共衛(wèi)生設(shè)施）等社會事業(yè)項目不在禁止類項目清單之中。公立醫(yī)院項目在國家重大項目庫中申報領(lǐng)域?qū)儆谏鐣聵I(yè)分支下的衛(wèi)生健康領(lǐng)域，申報內(nèi)容應填寫項目用地面積、建筑面積、床位數(shù)、具體建設(shè)內(nèi)容等，盡量規(guī)避敏感內(nèi)容。以某省份為例，敏感內(nèi)容包括醫(yī)療產(chǎn)業(yè)化項目、小型醫(yī)療設(shè)施建設(shè)等，若涉及敏感內(nèi)容和負面清單，一律不予通過審核。

為進一步提升醫(yī)療服務質(zhì)量，重點加快醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，推動建設(shè)區(qū)域醫(yī)療中心，華南某區(qū)級醫(yī)院項目以打捆形式，計劃建設(shè)區(qū)人民醫(yī)院、區(qū)中醫(yī)院、區(qū)公共衛(wèi)生醫(yī)院、區(qū)疾病預防控制中心，項目總建筑面積38.37萬m2，新增床位2 300個，主要建設(shè)內(nèi)容包括門診樓、醫(yī)技樓、住院樓、行政樓、連廊、門衛(wèi)室等。該項目不屬于專項債券投向領(lǐng)域禁止類項目清單，也不涉及敏感內(nèi)容。

3.2? ?符合項目遴選標準

公立醫(yī)院建設(shè)項目遴選標準：項目資料齊全，主要表現(xiàn)為項目前期準備成熟，已取得相關(guān)部門的批復文件，如可研批復、初步設(shè)計批復、建設(shè)工程規(guī)劃許可證、施工許可證等；項目收益融資平衡，主要表現(xiàn)為醫(yī)院收入測算依據(jù)充分，成本計入方式合理，可達到總體平衡及分年平衡；優(yōu)先支持新建或在建項目，已完工項目不再支持發(fā)行專項債券，新建項目必須當年開工建設(shè)。

華南某區(qū)級醫(yī)院項目為新建項目，建設(shè)內(nèi)容包括新建3個區(qū)屬公立醫(yī)院及區(qū)疾控中心，項目已取得可研批復、建設(shè)用地規(guī)劃許可證，前期準備成熟；建成后的醫(yī)院以運營收入來償還專項債券的本金及利息，收益融資平衡。該項目于2021年底申報“2022年度地方政府專項債券”，債券于2022年5月份成功發(fā)行，項目于2022年6月開工。

3.3? ?確定專項債券本息償付保障倍數(shù)

財政部門關(guān)注的重點是專項債券本息償付保障倍數(shù)，廣東省專項債券項目通常要求項目收益至少達到融資本息的1.2倍。根據(jù)實踐經(jīng)驗可知，本息償付保障倍數(shù)測算結(jié)果盡可能在1.5倍以上。

項目收益與融資平衡情況中最重要的是收入成本測算部分，用以計算項目預期收益對專項債券本息覆蓋率。收入測算有兩種路徑，一是參考已有醫(yī)院近年來的收入，并結(jié)合近5年的收入平均增長率來預估項目收益；二是新建醫(yī)院參考地方衛(wèi)生健康行業(yè)主管部門公布的衛(wèi)生資源和醫(yī)療資源簡報，根據(jù)新建醫(yī)院的床位數(shù)、門診量，結(jié)合簡報中公布的次均門診費用、次均住院費用來預估項目收益。成本測算主要是計取人員工資福利、醫(yī)院運營過程產(chǎn)生的水電費、設(shè)施維護修理費、藥品支出費、耗材支出費、業(yè)務辦公費等。

華南某區(qū)級醫(yī)院項目采取的是第二種方式，項目在計算運營期總收益約60億元，扣除2022年度已發(fā)行債券3億元的還本付息金額后，收益對債券本息覆蓋保障倍數(shù)為1.83，滿足高于1.2倍的要求，項目不能償還對應融資本息的風險較低。

4? ? ?華南某區(qū)級醫(yī)院項目申報專項債券的建議

4.1? ?建立高效的債券申請工作機制

根據(jù)《廣東省地方政府專項債券項目管理辦法（試行）》有關(guān)規(guī)定，專項債券項目申報審核實施“三上三下”流程，專項債券項目清單主要由各級發(fā)改部門和財政部門審核確定。因此，華南某區(qū)級醫(yī)院應建立專項債券申請工作專班，以地方政府為主導，以財政、發(fā)展改革委為主要部門，協(xié)調(diào)農(nóng)林水利、社會民生、衛(wèi)生健康、產(chǎn)業(yè)園區(qū)等行業(yè)主管部門，建立高效的債券申請工作機制。工作專班負責編制專項債券申請方案，定期組織召開工作推進會，促進項目信息有效傳遞，確保各部門信息共享互通。

4.2? ?科學把握政策時效性

華南某區(qū)級醫(yī)院應緊跟時事政治，科學把握政策的時效性。例如，2022年底疫情防控措施優(yōu)化，此時若再申報與方艙醫(yī)院有關(guān)的項目，就與國家政策不符。此外，廣州市公共衛(wèi)生設(shè)施領(lǐng)域通過2023年度專項債券第一批次審核的項目均為單體項目，說明專項債券政策收緊、額度也在縮緊。因此，華南某區(qū)級醫(yī)院新申報入庫項目應不再打捆，以爭取更高通過率。

4.3? ?加快推進項目前期工作，確保項目滿足可開工要求

根據(jù)地方政府債券信息披露門戶上公示的2023年廣東省政府一般債券（一期）和專項債券（一期至九期）信息披露材料，廣州市公共衛(wèi)生設(shè)施領(lǐng)域僅有9個醫(yī)院項目通過了2023年度專項債券第一批次審核，均已進入施工階段，已完成投資占比為7.5%～62.67%。由此可見，專項債券項目前期必須成熟可行。因此，華南某區(qū)級醫(yī)院應加快項目前期推進，簡化項目行政審批流程，由各部門協(xié)同會審，壓縮前期審批時間，盡快達到可開工的要求，并由專項債券申請工作專班及時協(xié)調(diào)并解決審批過程中的困難。

4.4? ?合理確定發(fā)行金額

專項債券資金下達后，醫(yī)院要嚴格按照進度計劃安排撥付，當年申請資金當年必須支出，并形成實物工作量。華南某區(qū)級醫(yī)院應根據(jù)項目進展實際情況確定資金需求，一般要低于總投資的80%，既要確保項目收益能覆蓋債券本息，也要確保債券資金順利支付。

主要參考文獻

［1］趙昕昱，張澤云，徐輝.醫(yī)療衛(wèi)生專項債在公立醫(yī)院基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的應用及風險管控：以安徽省A醫(yī)院為例［J］.財務與會計，2021（12）：66-69.

［2］田晨陽.公立醫(yī)院專項債券融資方式研究［J］.衛(wèi)生軟科學，2020（8）：51-55.

［3］林翠瓏.公立醫(yī)院的融資方式研究［D］.泉州：華僑大學，2015：17-18.

［4］廣東省財政廳.關(guān)于做好試點發(fā)展項目收益與融資自求平衡的地方政府專項債券品種的通知關(guān)于做好試點發(fā)展項目收益與融資自求平衡的地方政府專項債券品種的通知（財預〔2017〕89號）［EB/OL］.（2017-08-08）［2023-01-20］. http：//czt.gd.gov.cn/gkmlpt/content/0/187/post_187676.html#86.

［5］李旭章，龍小燕.以專項債支持公共衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)［J］.新理財（政府理財），2020（4）：27-28.