■ 張世良/劉伯恩/王光耀/宋 猛/張君宇

（中國自然資源經(jīng)濟研究院，北京 101149）

自2018年機構(gòu)改革以來，各地自然資源部門圍繞“兩統(tǒng)一”職責，結(jié)合本區(qū)域特點，陸續(xù)開展了自然資源綜合執(zhí)法體制探索與創(chuàng)新，為推行自然資源綜合執(zhí)法體制改革積累了豐富的實踐經(jīng)驗，提供了具有地方特色的實踐樣本[1]。但是，目前各地自然資源執(zhí)法隊伍設置千差萬別，呈現(xiàn)多部門、多樣化的分散執(zhí)法狀態(tài)，一定程度上制約了綜合執(zhí)法體制改革向縱深推進。本文從實證分析視角總結(jié)了各地自然資源綜合執(zhí)法體制改革經(jīng)驗，分析改革中存在的問題，探索改革方向，以期為進一步深化自然資源行政執(zhí)法體制改革提供參考。

1 國家對綜合執(zhí)法體制改革的總體部署

1.1 綜合執(zhí)法體制改革的發(fā)展脈絡

黨的十八大以來，黨中央、國務院不斷深化綜合行政執(zhí)法體制改革。2013年，十八屆三中全會要求深化行政執(zhí)法體制改革，整合執(zhí)法主體，相對集中執(zhí)法權(quán)，推進綜合執(zhí)法，著力解決權(quán)責交叉、多頭執(zhí)法問題，建立權(quán)責統(tǒng)一、權(quán)威高效的行政執(zhí)法體制[2]。2014年，十八屆四中全會決定，深化行政執(zhí)法體制改革。按照減少層次、整合隊伍、提高效率的原則，合理配置執(zhí)法力量，推進綜合執(zhí)法，大幅減少市、縣兩級政府執(zhí)法隊伍種類。2015年，中央機構(gòu)編制委員會辦公室印發(fā)《中央編辦關于開展綜合行政執(zhí)法體制改革工作的意見》，確定在全國22個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）的138個城市開展綜合行政執(zhí)法體制改革試點。2015年，中共中央、國務院印發(fā)《法治政府建設實施綱要（2015—2020年）》，提出把深化行政執(zhí)法體制改革、推進綜合執(zhí)法作為法治政府建設重點。2018年，十九屆三中全會再次重申綜合執(zhí)法要求，提出推動整合同一領域或相近領域執(zhí)法隊伍，實行綜合設置，并明確整合組建市場監(jiān)管、生態(tài)環(huán)境保護、文化市場、交通運輸、農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法5支綜合執(zhí)法隊伍[3-4]。2019年，十九屆四中全會再次強調(diào)完善國家行政體制、深化行政執(zhí)法體制改革。2020年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關于深化應急管理綜合行政執(zhí)法改革的意見》，提出組建應急管理綜合行政執(zhí)法隊伍，應急管理正式列入綜合行政執(zhí)法。2021年，中共中央、國務院印發(fā)《法治政府建設實施綱要（2021—2025年）》，要求繼續(xù)深化綜合行政執(zhí)法體制改革。2021年修訂的《中華人民共和國行政處罰法》（以下簡稱《行政處罰法》）明確，在城市管理、市場監(jiān)管、生態(tài)環(huán)境、文化市場、交通運輸、應急管理、農(nóng)業(yè)等領域推行建立綜合行政執(zhí)法制度，相對集中行政處罰權(quán)，城市管理正式列入綜合行政執(zhí)法范疇。2022年，黨的二十大繼續(xù)提出深化行政執(zhí)法體制改革、完善基層綜合執(zhí)法體制機制。這些文件的出臺對深化綜合行政執(zhí)法改革提出明確要求，為推進改革提供了遵循。

1.2 法律明確實行綜合執(zhí)法領域的體制改革情況

《行政處罰法》明確在城市管理、市場監(jiān)管、生態(tài)環(huán)境、文化市場、交通運輸、應急管理、農(nóng)業(yè)7個領域建立綜合行政執(zhí)法制度。2019年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳先后印發(fā)《關于深化市場監(jiān)管綜合行政執(zhí)法改革的意見》等6個關于綜合行政執(zhí)法改革的指導意見，對這6支隊伍的指導意見做一梳理，其共同之處如下：

(1)在執(zhí)法層級上，原則上要求省級行政主管部門不設執(zhí)法隊伍，執(zhí)法職責主要由市、縣兩級承擔；原則上設區(qū)的市及其市轄區(qū)實行以區(qū)為主的執(zhí)法管理體制；縣（市、區(qū)）一般實行“局隊合一”體制，地方可根據(jù)實際情況探索具體落實形式。

(2)在精簡執(zhí)法事項上均要求，各地要結(jié)合實際全面梳理地方性法規(guī)和規(guī)章中規(guī)定的執(zhí)法事項，按照規(guī)范、精簡的要求，加大對沒有法律依據(jù)、無實施必要、交叉重復等執(zhí)法事項的清理；實行執(zhí)法事項清單管理制度，并實行動態(tài)調(diào)整。

(3)在執(zhí)法隊伍建設上，按照“編隨事走、人隨編走”的原則，整合同一領域或者相近領域的執(zhí)法隊伍，實行綜合設置；同時，將現(xiàn)有事業(yè)性質(zhì)執(zhí)法隊伍逐步清理消化，實現(xiàn)執(zhí)法隊伍規(guī)范化、裝備現(xiàn)代化、隊伍專業(yè)化、管理制度化。

(4)在提高執(zhí)法效能上均要求，壓實縣級部門綜合行政執(zhí)法工作和隊伍建設的責任，將人員編制向執(zhí)法崗位傾斜，改變重審批、輕監(jiān)管的行政管理方式，加強事中、事后監(jiān)管。

2 各地自然資源綜合執(zhí)法的實踐探索

目前，各地自然資源執(zhí)法隊伍在設置上千差萬別，主要分為自然資源領域綜合執(zhí)法（土地、礦產(chǎn)、測繪、規(guī)劃、林草、海洋）、自然資源部門內(nèi)綜合執(zhí)法（土地、礦產(chǎn)、測繪、規(guī)劃）、跨領域跨部門綜合執(zhí)法等[5]。甚至同一省份不同地市的自然資源領域執(zhí)法隊伍設置不一，存在幾種設置模式同時存在的情況。本文從省、市、縣三級行政區(qū)劃總結(jié)不同的執(zhí)法隊伍設置情況（圖1）。

圖1 自然資源執(zhí)法隊伍設置模式總結(jié)

2.1 省級層面

2.1.1 浙江省實行“局隊合一”管理體制，實現(xiàn)自然資源領域綜合執(zhí)法

2020年5月，中共浙江省委辦公廳、浙江省人民政府辦公廳印發(fā)《關于完善自然資源行政執(zhí)法體制機制的實施意見》，實行“局隊合一”管理體制，統(tǒng)一集中行使行政執(zhí)法職責。在執(zhí)法機構(gòu)設置上，省自然資源廳不設自然資源專業(yè)執(zhí)法隊伍；市縣設置自然資源執(zhí)法隊伍，統(tǒng)一更名為“××市、縣（市）自然資源行政執(zhí)法隊”；組建鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）自然資源所，作為縣（市、區(qū)）自然資源局的派出機構(gòu)。在執(zhí)法職責履行上，除統(tǒng)一納入綜合行政執(zhí)法部門的城鄉(xiāng)規(guī)劃、林業(yè)執(zhí)法等21項執(zhí)法事項外，整合土地、礦政、規(guī)劃、海洋、林業(yè)和測繪等執(zhí)法職責，明確自然資源領域行政處罰事項6大類256項。在明確職責分工上，縣級部門承擔執(zhí)法主體責任，重點履行執(zhí)法巡查、執(zhí)法監(jiān)督、行政處罰職責；鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）承擔配合責任，主要負責日常巡查、線索報告、苗頭性違法行為處置和相關行政執(zhí)行工作。在執(zhí)法技術支撐建設上，規(guī)定縣級自然資源行政執(zhí)法隊的人員原則上只增不減，增加事業(yè)編制人員承擔行政執(zhí)法輔助工作；設置4個行政執(zhí)法技術支撐單位，加強自然資源專業(yè)執(zhí)法技術輔助力量。

2.1.2 海南省成立綜合行政執(zhí)法局，實現(xiàn)跨領域綜合行政執(zhí)法

2017年以來，海南省已全面實施跨領域綜合行政執(zhí)法體制改革，推進“市縣一支隊伍管執(zhí)法”工作，進一步提高行政執(zhí)法效能。原海南省國土資源監(jiān)察總隊已撤銷，其執(zhí)法職責及人員已劃轉(zhuǎn)省自然資源和規(guī)劃廳內(nèi)設機構(gòu)督察與執(zhí)法局；原海南省海洋漁業(yè)監(jiān)察總隊（副廳級）拆分為省海洋監(jiān)察總隊（正處級）和省漁業(yè)監(jiān)察總隊（正處級），分別隸屬省自然資源和規(guī)劃廳、省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳管理。在執(zhí)法機構(gòu)設置上，省級層面原則上不單設執(zhí)法隊伍，除保留市場監(jiān)管、生態(tài)環(huán)境保護、文化市場、交通運輸、農(nóng)業(yè)等5大領域并在其內(nèi)設綜合行政執(zhí)法局外，全部下沉市縣行使；在市縣層面只保留一支行政執(zhí)法隊伍，設立市縣綜合行政執(zhí)法局，將原來由各部門行使的各類行政執(zhí)法事項集中劃歸市縣綜合行政執(zhí)法局統(tǒng)一行使。在執(zhí)法職責履行上，目前，海南全省19個市縣（區(qū)）均已基本完成綜合行政執(zhí)法改革工作，成立了綜合行政執(zhí)法局，自然資源執(zhí)法職能已劃轉(zhuǎn)綜合行政執(zhí)法局，編制及人員也相應劃轉(zhuǎn)。但劃轉(zhuǎn)的行政處罰事項及人員編制由各市縣（區(qū)）自行確定，具體不一。部分市縣已將自然資源執(zhí)法權(quán)下放至鄉(xiāng)鎮(zhèn)。

2.2 市級層面

2.2.1 北海市實行跨領域跨部門綜合行政執(zhí)法

廣西壯族自治區(qū)北海市成立北海市綜合行政執(zhí)法局，行使包括生態(tài)環(huán)境、住房和城鄉(xiāng)建設、自然資源、交通運輸、工業(yè)和信息化、商務、人力資源和社會保障、農(nóng)房管控等領域的法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的行政處罰權(quán)及相關行政強制權(quán)。在執(zhí)法機構(gòu)設置上，市級層面設置規(guī)格為正處級的北海市綜合行政執(zhí)法局，5個內(nèi)設機構(gòu)分別為辦公室、政策法規(guī)科、政治部、執(zhí)法監(jiān)督科、綜合協(xié)調(diào)科，另按住房和城鄉(xiāng)建設、自然資源、交通運輸、工業(yè)和信息化、商務、人力資源和社會保障等6個行業(yè)行政主管部門組建6支專業(yè)執(zhí)法大隊，機構(gòu)規(guī)格均為正科級，不設獨立法人，人員編制分別由市行政執(zhí)法指揮中心、市行政執(zhí)法保障中心管理。6支專業(yè)執(zhí)法大隊分別委托相關行業(yè)行政主管部門管理，其日常工作和分工安排由相關行業(yè)行政主管部門負責，其中專業(yè)執(zhí)法二隊主要從事自然資源（不含林草）領域執(zhí)法，執(zhí)法隊伍仍以市綜合行政執(zhí)法局的名義進行執(zhí)法。區(qū)級層面派駐執(zhí)法大隊，受市綜合行政執(zhí)法局的委托，以市綜合行政執(zhí)法局的名義開展派駐區(qū)域內(nèi)的行政執(zhí)法。在執(zhí)法職責履行上，整合市區(qū)兩級土地、礦產(chǎn)、測繪、城鄉(xiāng)規(guī)劃等不含林草領域的行政執(zhí)法職責。

2.2.2 太原市自然資源綜合行政執(zhí)法體制改革

山西省太原市印發(fā)《太原市規(guī)劃和自然資源綜合行政執(zhí)法改革實施方案》，明確自然資源綜合執(zhí)法體制改革具體措施。在執(zhí)法機構(gòu)設置上，市級層面設置規(guī)格為副處級的太原市規(guī)劃和自然資源綜合行政執(zhí)法隊；區(qū)級層面設置規(guī)格為正科級綜合執(zhí)法大隊，為市級派出機構(gòu)；縣級（市）層面整合組建規(guī)劃和自然資源綜合執(zhí)法隊，一般實行“局隊合一”體制；鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）層面設立綜合行政執(zhí)法中隊，但并未明確將自然資源領域部分行政處罰權(quán)下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）。在執(zhí)法職責履行上，整合市區(qū)兩級土地、礦產(chǎn)、測繪、城鄉(xiāng)規(guī)劃、林業(yè)和草原等領域的行政執(zhí)法職責。在職責分工上，市級執(zhí)法隊主要承擔專業(yè)性強、跨區(qū)域或具有重大影響的復雜案件及上級交辦案件的行政處罰；區(qū)級執(zhí)法大隊重點負責本轄區(qū)范圍內(nèi)執(zhí)法案件的查處工作；鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）執(zhí)法中隊承擔日常執(zhí)法工作，依法查處一般性案件。

2.3 縣級層面

2.3.1 大田縣實行跨領域綜合行政執(zhí)法

福建省三明市大田縣成立生態(tài)綜合執(zhí)法局，將自然資源執(zhí)法事項歸并到生態(tài)綜合執(zhí)法之中[6]。在執(zhí)法機構(gòu)設置上，大田縣生態(tài)綜合執(zhí)法局包括3個機關行政處（科）室及1個行政指揮中心，運行經(jīng)費為行政、事業(yè)性質(zhì)，人員編制數(shù)為16人。在執(zhí)法職責履行上，生態(tài)綜合執(zhí)法局承擔了水利、自然資源、生態(tài)環(huán)境、林業(yè)、礦業(yè)等部門在生態(tài)管理領域的行政處罰權(quán)，依法獨立行使包括礦山環(huán)境保護、水污染防治、水土保持、河道管理、流域水環(huán)境保護等7個方面的行政處罰權(quán)。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法體制改革上，探索實施鄉(xiāng)鎮(zhèn)“一支隊伍管執(zhí)法”，以均溪鎮(zhèn)為試點，實行“1+X+Y”綜合執(zhí)法模式，設立副科級綜合執(zhí)法大隊，以公安、司法、市場監(jiān)督、自然資源、林業(yè)、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、交通、城管、生態(tài)綜合執(zhí)法等縣級職能部門70名人員力量專職常駐鎮(zhèn)綜合執(zhí)法大隊，承接了242項行政處罰及其相關行政檢查、行政強制等職責。

2.3.2 廣饒縣推行鎮(zhèn)街綜合行政執(zhí)法體制改革

山東省東營市廣饒縣規(guī)范派駐模式，推進鎮(zhèn)街綜合行政執(zhí)法體制改革[7]：在執(zhí)法機構(gòu)設置上，自然資源領域?qū)嵭小瓣犓弦弧惫芾眢w制，派駐機構(gòu)（所）分別加掛縣自然資源執(zhí)法大隊“××鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）中隊”牌子，并依法賦予相應執(zhí)法權(quán)限。成立鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）綜合行政執(zhí)法大隊，內(nèi)設綜合執(zhí)法、應急管理、生態(tài)環(huán)境、自然資源、市場監(jiān)管5個執(zhí)法中隊，與縣直派駐鎮(zhèn)街執(zhí)法中隊集中辦公、統(tǒng)一執(zhí)法。在執(zhí)法職責履行上，縣直派駐執(zhí)法中隊按照“屬地管理”體制，執(zhí)法隊伍業(yè)務工作接受有關縣直部門領導?？h自然資源部門選取與發(fā)生頻率較高、鎮(zhèn)街管理密切相關、專業(yè)技術要求不高的執(zhí)法事項，編制派駐自然資源執(zhí)法大隊執(zhí)法事項清單。在人員支撐上，按照相關要求，自然資源派駐機構(gòu)配備2名以上具有執(zhí)法資格的在編人員，用于充實鎮(zhèn)街執(zhí)法力量。在執(zhí)法方式上，采取統(tǒng)分結(jié)合模式構(gòu)建綜合執(zhí)法與聯(lián)合執(zhí)法相結(jié)合的執(zhí)法方式，例如，土地衛(wèi)片整治、砂石料場清理整頓等重大執(zhí)法活動，由鎮(zhèn)街綜合行政執(zhí)法大隊統(tǒng)籌相關執(zhí)法力量進行綜合監(jiān)管、聯(lián)合執(zhí)法。

2.4 經(jīng)驗總結(jié)

在省級層面上，雖然國家層面未將自然資源執(zhí)法納入7支綜合執(zhí)法隊伍中，但從地方改革實踐探索來看，不少地方已經(jīng)先行展開自然資源領域綜合執(zhí)法模式探索，并取得了一定成效：第一，加強制度設計。由于缺乏相關指導性或規(guī)范性文件，地方難以準確把握改革方向，執(zhí)法機構(gòu)隊伍設立缺乏依據(jù)，導致部分地區(qū)自然資源執(zhí)法改革模式設置不一，或存在未進行改革的情況，不利于完善自然資源領域行政執(zhí)法體制，影響行政執(zhí)法成效。從浙江、海南等省的探索來看，在開展自然資源執(zhí)法體制改革前，均出臺了相關制度文件，明確了自然資源行政執(zhí)法體制改革的總體要求、執(zhí)法主體、執(zhí)法職責等內(nèi)容，保障自然資源行政執(zhí)法體制改革的有序推進。第二，厘清執(zhí)法權(quán)限。自然資源執(zhí)法體系中，省、市、縣、鄉(xiāng)均需設置負責執(zhí)法工作的人員和機構(gòu)，來確保執(zhí)法工作的落實和銜接。在此情況下，執(zhí)法職責不清、邊界不明等問題成為導致自然資源執(zhí)法混亂、效果不佳、難以管理的關鍵原因，也將直接決定執(zhí)法權(quán)下放能否放得下、接得住、管得好。從浙江、海南等省的探索來看，均采取了相關措施幫助做好權(quán)限劃定、事項劃分工作。

從市縣層面來看，一是要理順綜合執(zhí)法的縱向?qū)蛹夑P系。市縣在開展綜合執(zhí)法體制改革設置綜合行政執(zhí)法機構(gòu)時，應及時理順綜合執(zhí)法的上下關系，若沒有對應的上級部門的業(yè)務指導，將在一定程度上制約自然資源綜合執(zhí)法的效果[8]。二是應注重因地制宜。不同地區(qū)的自然資源稟賦、常見的違法問題、自然資源管理體制、原有的執(zhí)法體制等方面均不相一致，這些因素都會影響自然資源行政執(zhí)法體制的確立。從福建省大田縣的探索來看，該縣地處閩中腹地，是福建省重要的生態(tài)功能區(qū)，也是礦產(chǎn)資源大縣，經(jīng)濟發(fā)展對礦產(chǎn)資源開發(fā)的依賴性較強，相對集中生態(tài)環(huán)境行政處罰權(quán)能夠有效避免相關部門單位利益博弈，提高執(zhí)法水平和效率。三是要合理下放執(zhí)法權(quán)。不是所有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）都具有承接自然資源行政執(zhí)法權(quán)的能力。通常來說，經(jīng)濟較為發(fā)達、行政區(qū)域廣闊、人口比較集中、社會治理水平較高的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道更適宜下放執(zhí)法權(quán)。從太原市、北海市、大田縣、廣饒縣等地的探索來看，均明確賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）更多執(zhí)法權(quán)，通過派駐或者納入基層綜合執(zhí)法等方式推動執(zhí)法事項下沉。

從綜合執(zhí)法模式選擇來看，目前各地對自然資源綜合執(zhí)法體制的探索大體上分為自然資源領域內(nèi)綜合執(zhí)法和跨領域跨部門綜合執(zhí)法兩種（以下僅用這兩種執(zhí)法模式進行分析），又可以進一步細分為自然資源領域綜合執(zhí)法（土地、礦產(chǎn)、測繪、規(guī)劃、林草、海洋）、自然資源部門內(nèi)綜合執(zhí)法（土地、礦產(chǎn)、測繪、規(guī)劃）、跨領域跨部門綜合執(zhí)法。相較于傳統(tǒng)執(zhí)法模式存在的多頭執(zhí)法、重復執(zhí)法、行政執(zhí)法機構(gòu)權(quán)責不清等弊端，自然資源領域內(nèi)綜合執(zhí)法和跨領域跨部門綜合執(zhí)法均有明顯優(yōu)勢，同時也有不同[9]。從各地的探索情況來看，自然資源領域內(nèi)綜合執(zhí)法模式更適合現(xiàn)階段的自然資源管理體制。原因有三：一是跨領域跨部門綜合執(zhí)法模式涉及領域廣、部門多，改革力度和難度較大。而自然資源領域內(nèi)綜合執(zhí)法模式將相近執(zhí)法隊伍進行整合歸并，減少執(zhí)法職責細分碎化所造成的執(zhí)法成本浪費，改革相對更易于推動[10]。二是跨領域跨部門綜合執(zhí)法模式雖然可以使執(zhí)法職能與審批、監(jiān)管職能分離，在一定程度上能減少“重審批、輕監(jiān)管”的亂象，但也會造成執(zhí)法邊界不清、監(jiān)管與執(zhí)法邊界不清等問題，增加了綜合執(zhí)法部門與自然資源部門的溝通成本，而自然資源領域內(nèi)綜合執(zhí)法涉及部門內(nèi)部溝通則相對容易。三是由于自然資源領域執(zhí)法專業(yè)性、技術性較強，因此在執(zhí)法權(quán)轉(zhuǎn)移到綜合執(zhí)法部門時，仍保留了部分專業(yè)性、技術性較強的執(zhí)法職能，為此，自然資源部門相關的執(zhí)法力量和技術支持也有所保留，形成了新的職責交叉和多頭執(zhí)法[11]。浙江省、山西省太原市選擇的自然資源領域內(nèi)綜合執(zhí)法模式可以有效避免上述問題的出現(xiàn)。同時，跨領域跨部門綜合執(zhí)法模式也受到工作機制不順、執(zhí)法人員業(yè)務不熟悉、缺乏自然資源業(yè)務指導等因素的影響，導致綜合執(zhí)法效果不盡人意。因此，需要在地方綜合執(zhí)法探索中總結(jié)梳理經(jīng)驗教訓，針對問題癥結(jié)，結(jié)合實際情況和現(xiàn)實需要，科學合理開展改革探索，切實發(fā)揮綜合執(zhí)法的優(yōu)勢和作用。

3 自然資源綜合執(zhí)法存在問題

目前，各類自然資源執(zhí)法職責分散在自然資源、林草、水利、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、住建、生態(tài)環(huán)境等多個部門，沒有實現(xiàn)自然資源領域執(zhí)法的統(tǒng)一，呈現(xiàn)多部門、多樣化的分散執(zhí)法狀態(tài)[8]。

3.1 對自然資源主管部門與綜合執(zhí)法部門的職責認識不清

在自然資源部門執(zhí)法資源下沉鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）過程中，自然資源部門與綜合執(zhí)法部門存在推責諉過、“踢皮球”現(xiàn)象，一方認為處罰權(quán)轉(zhuǎn)移就是監(jiān)管權(quán)轉(zhuǎn)移，會出現(xiàn)只審批不監(jiān)管的情況；另一方認為執(zhí)法權(quán)移交的是處罰權(quán)，綜合執(zhí)法部門僅對違法行為進行處罰。同時，自然資源部門缺少行政處罰權(quán)，監(jiān)管缺少了震懾力。以盜采礦產(chǎn)資源為例，執(zhí)法權(quán)移交后，執(zhí)法部門與自然資源主管部門往往存在溝通不暢、效率低下等問題，或出現(xiàn)無人監(jiān)管及兩頭監(jiān)管現(xiàn)象，花費大量人力物力，增加了執(zhí)法成本。

3.2 執(zhí)法權(quán)下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的程度和承接能力有待探究

2021年，中共中央、國務院印發(fā)《關于加強基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設的意見》，提出依法賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）行政執(zhí)法權(quán)，整合現(xiàn)有執(zhí)法力量和資源。推進基層治理法治化，賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）一定的行政執(zhí)法權(quán)勢在必行。但同時要考慮承接能力，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）缺乏相應技術手段、人才儲備，對相關信息難以準確核實，對一些專業(yè)度高、專業(yè)技能和設備要求強的執(zhí)法事項，例如，針對騙取測繪資質(zhì)證書、地理信息安全監(jiān)管等方面執(zhí)法權(quán)的下放應審慎對待。因此，下放哪些行政執(zhí)法權(quán)是基層迫切需要并且能夠有效承接的，還需要在前期實踐的基礎上繼續(xù)探究。

3.3 基層部分區(qū)域執(zhí)法權(quán)賦權(quán)存在空白區(qū)

雖然已向各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）賦予相應的執(zhí)法權(quán)限，但部分園區(qū)依舊存在空白。園區(qū)是非法占地、違反規(guī)劃等違法違規(guī)行為的易發(fā)區(qū)域，應作為推進整合基層審批執(zhí)法力量改革的重點區(qū)域，但目前園區(qū)內(nèi)普遍無自然資源綜合執(zhí)法隊伍，導致發(fā)現(xiàn)違法行為后，出現(xiàn)所轄鄉(xiāng)鎮(zhèn)不認領、自然資源主管部門無查處職權(quán)等現(xiàn)象，影響了園區(qū)內(nèi)資源利用效率。

3.4 執(zhí)法力量薄弱，執(zhí)法保障不足

由于自然資源案件執(zhí)法專業(yè)性強、涉及法律法規(guī)多、相關政策更新快，加之執(zhí)法人員的執(zhí)法水平偏低，執(zhí)法車輛、服飾、裝備保障不足，以及缺乏完善的自然資源執(zhí)法業(yè)務培訓體系，導致案件查處過程中困難較多。同時，市縣一級相當一部分執(zhí)法人員被下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道），造成執(zhí)法隊人員力量嚴重不足。而綜合執(zhí)法隊伍又以城市管理人員為主，缺乏專業(yè)對口人才，部分執(zhí)法人員不熟悉自然資源領域相關政策，存在執(zhí)法意識不強、職責不明、程序不熟等問題，短期很難適應自然資源領域執(zhí)法要求。

4 推動自然資源綜合執(zhí)法改革的必要性

綜合行政執(zhí)法是政府部門改革的趨勢，在6支綜合執(zhí)法隊伍實踐的基礎上，將自然資源執(zhí)法納入綜合行政執(zhí)法體制是具有現(xiàn)實意義的探索，符合山水林田湖草沙一體化治理理念。

4.1 全面深化生態(tài)文明體制改革的必然要求

生態(tài)文明體制改革是全面深化改革的應有之義，是解決生態(tài)環(huán)境問題的必要手段。黨的二十大報告提出要大力推進生態(tài)文明建設。生態(tài)文明制度涉及自然資源開發(fā)利用與保護的源頭、過程、結(jié)果全過程，作為全過程管理的末端環(huán)節(jié)之一，只有通過完善自然資源執(zhí)法隊伍設置、整合自然資源執(zhí)法職能、明確自然資源執(zhí)法分工，構(gòu)建跨部門、跨領域的自然資源綜合執(zhí)法監(jiān)管體系，才能嚴格約束各類市場主體，嚴肅追究自然資源開發(fā)利用中違法行為，逐步實現(xiàn)生態(tài)優(yōu)先、節(jié)約集約、綠色低碳的高質(zhì)量發(fā)展目標。

4.2 順應綜合行政執(zhí)法體制改革的發(fā)展趨勢

打破界限，實現(xiàn)功能整合、結(jié)構(gòu)重構(gòu)和行政系統(tǒng)一體化，已成為行政執(zhí)法改革的必然趨勢。黨的二十大報告提出完善基層綜合執(zhí)法體制機制。不同于以不同資源領域分配執(zhí)法權(quán)的方式，開展綜合行政執(zhí)法可以統(tǒng)一行使自然資源領域執(zhí)法職權(quán)，能夠避免多頭執(zhí)法、重復執(zhí)法等弊端，同時，對執(zhí)法力量進行整合、撤并，能夠有效減少執(zhí)法機構(gòu)數(shù)量、降低執(zhí)法成本。自然資源綜合執(zhí)法改革以功能性配置方式進行執(zhí)法權(quán)配置，打破了長期以來自然資源領域“上下對口”“條塊分割”的機構(gòu)設置方式，順應了綜合行政執(zhí)法體制改革的發(fā)展趨勢[13]。

4.3 統(tǒng)籌山水林田湖草沙系統(tǒng)治理的現(xiàn)實需要

自然資源部組建以來，實現(xiàn)了自然資源管理的由“分”到“統(tǒng)”，分散在土地、礦產(chǎn)、林草、規(guī)劃、測繪和海洋等領域的管理職責逐漸統(tǒng)一到自然資源管理工作中。自然資源執(zhí)法體制是自然資源監(jiān)管的基礎，直接決定自然資源監(jiān)管的成效。黨的二十大報告提出要堅持山水林田湖草沙一體化保護和系統(tǒng)治理。各類自然資源相互影響、相互制約，共同構(gòu)成一個有機聯(lián)系的統(tǒng)一整體，要求自然資源執(zhí)法體制改革也應該堅持系統(tǒng)觀念，從自然統(tǒng)一存在的客觀規(guī)律出發(fā)，以山水林田湖草沙生命共同體的理念來開展自然資源綜合治理[14]。

4.4 推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的現(xiàn)實需要

實行綜合執(zhí)法體制改革，是構(gòu)建職責明確、依法行政的政府治理體系的關鍵一環(huán)。黨的二十大報告提出要推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。推進自然資源綜合執(zhí)法體制改革是推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分，在改革中應按照減少層次、整合隊伍、提高效率的原則，在機構(gòu)設置上更加科學、在職能配置上更加優(yōu)化、在體制機制上更加完善、在運行管理上更加高效，以保障實現(xiàn)嚴格、規(guī)范、公正、文明執(zhí)法，將國家的制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為國家治理效能。

5 推動自然資源綜合執(zhí)法建議

應按照中央深化黨和國家機關機構(gòu)改革有關精神，以省域為單位，并結(jié)合本區(qū)域特點，推動自然資源綜合執(zhí)法體制改革。

5.1 借鑒其他領域綜合執(zhí)法典型經(jīng)驗，建立自然資源綜合執(zhí)法隊伍

地方可以借鑒生態(tài)環(huán)境、農(nóng)業(yè)等領域綜合執(zhí)法的典型經(jīng)驗，以省域為單位開展自然資源綜合執(zhí)法。在經(jīng)濟較為發(fā)達、行政區(qū)域廣闊、人口比較集中、社會治理水平較高的地區(qū)，在具備條件的情況下可以開展包括土地、礦產(chǎn)、規(guī)劃、海洋、林草和測繪等自然資源綜合執(zhí)法；其他地區(qū)可以開展土地、礦產(chǎn)、規(guī)劃、測繪等自然資源部門內(nèi)綜合執(zhí)法。制定相關政策文件，從管理體制、人員配置等方面推動土地、礦產(chǎn)、規(guī)劃、林業(yè)和測繪等執(zhí)法力量和執(zhí)法職權(quán)的融合，形成橫向集成、上下貫通的自然資源綜合執(zhí)法隊伍。

5.2 規(guī)范執(zhí)法權(quán)下放，定期組織評估

各地應充分考慮鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）承接能力與實際需要，將行政執(zhí)法權(quán)適度下放，賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處自然資源領域行政處罰權(quán)。結(jié)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）經(jīng)濟社會發(fā)展實際，將人員編制、裝備設施、經(jīng)費津貼向基層作適當傾斜。同時，有關部門應對鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）綜合行政執(zhí)法工作組織定期評估，探索建立執(zhí)法權(quán)下放動態(tài)調(diào)整機制。對涉及專業(yè)性強、技術要求高、執(zhí)法對象少、使用頻率低的執(zhí)法權(quán)應由上一級行政執(zhí)法部門統(tǒng)一行使，逐步實行差異化賦權(quán)，實現(xiàn)從“端菜式”放權(quán)到“點菜式”放權(quán)的轉(zhuǎn)變。

5.3 加強部門聯(lián)動，推動多部門配合銜接

在案件查處過程中，要加強與綜合執(zhí)法部門、林草部門、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門、司法機關之間的溝通協(xié)調(diào)。一是加強與綜合執(zhí)法隊伍之間協(xié)調(diào)配合，制定相應的案件移送、案件查處信息反饋等具體可操作性的配套政策和制度，提升案件查處質(zhì)效。二是加強與林草部門之間的溝通交流，厘清林地、草地、濕地的范圍界限，形成“一張圖”數(shù)據(jù)庫，解決地類交叉重疊問題。三是加強與農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門信息溝通和執(zhí)法協(xié)作，發(fā)揮各自監(jiān)管專業(yè)優(yōu)勢，履行相關法律賦予的農(nóng)村宅基地改革和管理職責，切實保障農(nóng)民土地權(quán)益、財產(chǎn)權(quán)益。四是加強與法院的溝通協(xié)調(diào)，在涉及土地、耕地行政處罰案件中采用“裁執(zhí)分離”模式，破解非法占用土地、破壞耕地案件的執(zhí)行難題，提升行政強制執(zhí)行效率。

5.4 強化執(zhí)法保障，提升執(zhí)法效能

在依據(jù)客觀需要增加相關專業(yè)領域自然資源執(zhí)法人員，壯大執(zhí)法隊伍的基礎上，進一步提升執(zhí)法保障水平。一是按照執(zhí)法人員數(shù)量、執(zhí)法區(qū)域大小、執(zhí)法職責等因素配備執(zhí)法車輛、執(zhí)法記錄儀、執(zhí)法平板電腦、執(zhí)法無人機等執(zhí)法裝備，統(tǒng)一執(zhí)法服裝，推進規(guī)范文明執(zhí)法，提高執(zhí)法工作效率；二是設立自然資源執(zhí)法技術支撐單位，增強自然資源專業(yè)領域執(zhí)法技術支撐力量；三是組織開展自然資源執(zhí)法業(yè)務培訓，加強執(zhí)法人員法律知識、業(yè)務能力、操作技能的學習，建強執(zhí)法隊伍、規(guī)范執(zhí)法行為、提高執(zhí)法水平[15]。