■ 張 帆/宣 鑫/李晨晨/蔡 穎/武健偉

（1.中國(guó)科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所，北京 100101；2.中國(guó)地質(zhì)大學(xué)（北京）土地科學(xué)技術(shù)學(xué)院，北京 100083；3.國(guó)家林業(yè)和草原局林草調(diào)查規(guī)劃院，北京 100714）

0 引言

全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)委托代理工作對(duì)生態(tài)文明建設(shè)、區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展及全民利益的實(shí)現(xiàn)具有現(xiàn)實(shí)意義。2022年中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)委托代理機(jī)制試點(diǎn)方案》（以下簡(jiǎn)稱《試點(diǎn)方案》），提出探索并建立全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)委托代理機(jī)制，通過試點(diǎn)工作實(shí)現(xiàn)：到2023年，基本建立統(tǒng)一行使、分類實(shí)施、分級(jí)代理、權(quán)責(zé)對(duì)等的所有權(quán)委托代理機(jī)制。然而，長(zhǎng)期以來我國(guó)全民所有自然資源資產(chǎn)管理仍然存在所有者地位模糊、權(quán)益落實(shí)不到位、難以反映全民共同意志和公共利益等問題[1-4]，這些問題制約了全民所有自然資源資產(chǎn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)價(jià)值的全面實(shí)現(xiàn)。因此，亟需探索切實(shí)可行的全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)委托代理模式，健全全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)委托代理考核評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，保障自然資源所有權(quán)主體權(quán)益，推動(dòng)資源合理優(yōu)化配置，為自然資源資產(chǎn)委托代理試點(diǎn)工作提供指導(dǎo)與參考。

按照《試點(diǎn)方案》的要求明確各部門權(quán)責(zé)，實(shí)現(xiàn)權(quán)力下放與分級(jí)代理，探索自然資源資產(chǎn)所有權(quán)、使用權(quán)與監(jiān)管權(quán)分離的管理方式，是全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)委托代理試點(diǎn)和生態(tài)文明建設(shè)的優(yōu)先發(fā)展方向。加強(qiáng)所有權(quán)與使用權(quán)行權(quán)模式的考核評(píng)價(jià)，是完善委托代理配套機(jī)制和行權(quán)履職的制度保障，可以進(jìn)一步解決生態(tài)環(huán)境惡化、資源粗放利用、產(chǎn)權(quán)糾紛頻發(fā)等問題。當(dāng)前全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)委托代理還處于試點(diǎn)與探索階段，相關(guān)研究主要集中在自然資源資產(chǎn)委托代理機(jī)制[5-6]和領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)等方面[7-8]。蔡繼明和李蒙蒙通過構(gòu)建“委托-監(jiān)督-代理”的三層次理論框架對(duì)我國(guó)土地管理的困境進(jìn)行了分析[9]。周少紅等研究了寧夏農(nóng)墾國(guó)有用地所有權(quán)產(chǎn)權(quán)體系，認(rèn)為應(yīng)通過委托代理理論進(jìn)一步完善農(nóng)墾國(guó)有農(nóng)用地承包租賃權(quán)權(quán)責(zé)[10]。在領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)方面，唐運(yùn)舒等構(gòu)建了自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)中領(lǐng)導(dǎo)干部的生態(tài)政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)指標(biāo)體系[11]。黃溶冰等從流程、評(píng)價(jià)、組織視角，整合了經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)和自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)理論框架[12]。李妍茹等通過匹配自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)信息與水質(zhì)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)試點(diǎn)在水污染治理方面發(fā)揮了有效作用[13]?？傮w來看，當(dāng)前研究尚未提煉出典型的全民所有自然資源資產(chǎn)委托代理模式，考核評(píng)價(jià)指標(biāo)體系也亟待完善。

鑒于此，本文從解析全民所有自然資源資產(chǎn)委托代理機(jī)制著手，結(jié)合國(guó)內(nèi)外相關(guān)的典型案例與模式，總結(jié)了7類典型委托代理模式的實(shí)踐應(yīng)用前景，構(gòu)建了10個(gè)維度的自然資源資產(chǎn)委托代理評(píng)價(jià)指標(biāo)，以期為省、市級(jí)全民所有自然資源資產(chǎn)委托代理考核評(píng)價(jià)和監(jiān)督提供案例支持和技術(shù)支撐。

1 全民所有自然資源資產(chǎn)委托代理機(jī)制解析

根據(jù)憲法和相關(guān)法律規(guī)定，我國(guó)的全民所有自然資源資產(chǎn)采取分級(jí)、分部門管理的形式，中央政府與地方政府（縱向）、與職能部門間協(xié)作關(guān)系（橫向），直接影響委托代理機(jī)制運(yùn)行的實(shí)際效果[5]。全民所有自然資源資產(chǎn)委托代理機(jī)制旨在進(jìn)一步明確“央地”之間事權(quán)職責(zé)與收益的分配劃分，增強(qiáng)部門間橫向協(xié)作聯(lián)系，形成整體保護(hù)、系統(tǒng)修復(fù)、綜合治理的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制。

1.1 全民所有自然資源資產(chǎn)委托代理的權(quán)責(zé)解析

目前，我國(guó)已基本形成了全民—國(guó)務(wù)院—自然資源部—各級(jí)政府主管部門—使用（占有）權(quán)主體的多級(jí)委托代理機(jī)制[1]。地方政府受自然資源部委托，代理履行部分全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)，通過編制省級(jí)和市地級(jí)政府代理履行的所有者職責(zé)清單，劃清不同層級(jí)政府所有權(quán)行使邊界，依據(jù)委托代理權(quán)責(zé)依法行權(quán)履職，明確管什么、誰來管和怎么管等關(guān)鍵問題。

自然資源資產(chǎn)具有稀缺性和有用性（包括經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和生態(tài)效益）。然而，我國(guó)幅員遼闊，各地資源稟賦條件差異較大，由于自然資源管理過程中央政府與地方政府利益取向往往不同，部門間及央地間信息流通不通暢，在一定程度上阻礙了自然資源資產(chǎn)的有效配置和價(jià)值的充分發(fā)揮。在實(shí)施委托代理的過程中，政府通過制定政策、配置資金等方式履行所有者職責(zé)，并進(jìn)一步將有關(guān)權(quán)力下放，由執(zhí)行部門或相關(guān)單位、企業(yè)最終行使。

1.2 全民所有自然資源資產(chǎn)委托代理機(jī)制的分類探討

圍繞“主張所有、行使權(quán)利、履行義務(wù)、承擔(dān)責(zé)任、落實(shí)權(quán)益”的自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)，我國(guó)已開始了統(tǒng)一行使、分類實(shí)施、分級(jí)代理、權(quán)責(zé)對(duì)等的所有權(quán)委托代理實(shí)踐，通過縱向的分級(jí)委托與橫向協(xié)作兩種類型實(shí)現(xiàn)縱向放權(quán)與橫向擴(kuò)權(quán)，不斷優(yōu)化管理職能?？v向分級(jí)委托機(jī)制是通過權(quán)力下放，解決中央機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)過多的問題，最大限度保護(hù)自然資源、實(shí)現(xiàn)自然資源資產(chǎn)價(jià)值并使其回歸所有者的制度安排；協(xié)作與橫向委托模式則是注重協(xié)調(diào)機(jī)制的建立，加強(qiáng)部門間橫向聯(lián)系，解決管理機(jī)構(gòu)職能交叉的問題。

1.2.1 分級(jí)委托代理機(jī)制

公益性自然資源資產(chǎn)所有權(quán)應(yīng)當(dāng)由中央政府直接行使。例如，戰(zhàn)略性礦產(chǎn)、國(guó)防用地、國(guó)有重點(diǎn)林區(qū)，具有重要生態(tài)功能的濕地、草地、大江、大河、大湖和跨境河流、珍稀野生動(dòng)植物種，以及國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)、跨行政區(qū)的國(guó)家公園等[1]，這些資產(chǎn)是保障國(guó)家國(guó)防、經(jīng)濟(jì)及生態(tài)安全的基石，其所有權(quán)職責(zé)應(yīng)當(dāng)由中央政府統(tǒng)一行使。

市場(chǎng)性、經(jīng)營(yíng)性的自然資源資產(chǎn)所有權(quán)可分級(jí)委托地方行使?？v向的委托代理模式通過法律授權(quán)、行政授權(quán)、行政委托等方式將部分自然資源資產(chǎn)所有權(quán)權(quán)力委托給代理人，由代理人行使所有權(quán)職責(zé)。這樣的委托代理模式有助于提高工作效率，促進(jìn)自然資源資產(chǎn)合理利用，充分發(fā)揮公有制經(jīng)濟(jì)占主體的制度優(yōu)勢(shì)。

1.2.2 協(xié)作與橫向委托代理機(jī)制

全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)委托代理推行過程中，在自然資源資產(chǎn)統(tǒng)一確權(quán)登記、所有權(quán)委托代理等階段也存在平級(jí)單位之間的協(xié)作與橫向委托。

從部門間的協(xié)同來看，自然資源部與水利部、生態(tài)環(huán)境部等部門協(xié)作，開展自然資源登記單元?jiǎng)澐?，充分利用全?guó)國(guó)土調(diào)查、自然資源專項(xiàng)調(diào)查等自然資源調(diào)查成果，獲取各類自然資源的坐落、空間范圍、面積、數(shù)量和質(zhì)量等信息。自然資源部委托農(nóng)業(yè)農(nóng)村部執(zhí)行土地資源的部分全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)，并協(xié)同監(jiān)管行使所有權(quán)，這有助于明確國(guó)有土地資源資產(chǎn)委托代理雙方共同的權(quán)益目標(biāo)，有效降低委托代理成本，提升所有權(quán)行使的效率。國(guó)家林業(yè)和草原局加掛國(guó)家公園管理局牌子，將原國(guó)家林業(yè)局的職責(zé)，原農(nóng)業(yè)部的草原監(jiān)督管理職責(zé)，以及原國(guó)土資源部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、水利部、原農(nóng)業(yè)部、原國(guó)家海洋局等部門的自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、自然遺產(chǎn)、地質(zhì)公園等管理職責(zé)整合，負(fù)責(zé)全國(guó)國(guó)家公園的監(jiān)督管理工作，履行國(guó)家公園的全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)。

從資產(chǎn)要素方面來看，土地資源和礦產(chǎn)資源均由自然資源主管部門進(jìn)行管理，“凈地”“凈礦”出讓制度有效推動(dòng)了土地資源與礦產(chǎn)資源等各自然資源要素間的整合，助力礦產(chǎn)資源資產(chǎn)所有權(quán)委托代理模式的開展。此外，自然資源部2019年印發(fā)的《自然資源部關(guān)于實(shí)施海砂采礦權(quán)和海域使用權(quán)“兩權(quán)合一”招拍掛出讓的通知》，不僅首次從中央政策層面明確提出“凈礦”出讓的概念，還要求將海砂采礦權(quán)與法定權(quán)限內(nèi)的海域使用權(quán)“兩權(quán)合一”，納入同一招拍掛方案并組織實(shí)施，形成了礦產(chǎn)資源與土地、海洋資源等自然資源要素間的整合。林地、草地保護(hù)利用規(guī)劃屬國(guó)土空間規(guī)劃中的專項(xiàng)規(guī)劃，國(guó)家林業(yè)和草原局通過開展林地、草地、濕地?cái)?shù)據(jù)與國(guó)土“三調(diào)”成果數(shù)據(jù)的對(duì)接融合，逐步解決林地、草地與其他土地的交叉問題；在編制新一輪林地保護(hù)利用規(guī)劃過程中，將充分注重與國(guó)土空間規(guī)劃的銜接，優(yōu)化林地、草地空間治理體系。同時(shí)，國(guó)家“十四五”規(guī)劃綱要指出：要全面推進(jìn)林業(yè)、草原、國(guó)家公園“三位一體”融合發(fā)展，國(guó)家公園資源與林草資源的協(xié)同管理也是典型的部門間橫向委托之一。

1.3 部門間的協(xié)作與橫向委托代理機(jī)制

自然資源部代表國(guó)家對(duì)全民所有自然資源資產(chǎn)進(jìn)行管理，行使占用、使用、收益和處分的權(quán)利，統(tǒng)籌資產(chǎn)配置、處置和收益管理工作。但由于部門間缺乏橫向的業(yè)務(wù)聯(lián)系，林業(yè)、水利、農(nóng)業(yè)等部門難以在自然資源資產(chǎn)委托代理工作中充分發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)，在一定程度上阻礙了自然資源資產(chǎn)管理工作效率的提升。此外，土地、礦產(chǎn)、水、林草、灘涂、海域、海島和國(guó)家公園等自然資源資產(chǎn)數(shù)據(jù)共享機(jī)制尚未形成，制約了自然資源資產(chǎn)管理技術(shù)體系的統(tǒng)一建立。因此，需要構(gòu)建部門間的協(xié)作與橫向委托代理模式，發(fā)揮林草部門在林地、草地及濕地資源方面和水利部門在水資源方面的專業(yè)優(yōu)勢(shì)，才能整合各部門所有者職責(zé)，發(fā)揮全民所有自然資源資產(chǎn)委托代理優(yōu)勢(shì)。

2 全民所有自然資源資產(chǎn)委托代理案例與模式總結(jié)

全民所有自然資源資產(chǎn)委托代理模式已形成了許多值得參考的經(jīng)典案例。國(guó)際上，各國(guó)以資源共享和利益最大化為目標(biāo)，形成了多種自然資源資產(chǎn)委托代理模式；而在國(guó)內(nèi)，全民所有自然資源資產(chǎn)委托代理模式經(jīng)過長(zhǎng)時(shí)間的探索，也已經(jīng)積累了具有中國(guó)特色和創(chuàng)新空間的經(jīng)驗(yàn)。

2.1 國(guó)際自然資源資產(chǎn)委托代理案例分析

美國(guó)聯(lián)邦政府將自然資源管理和保護(hù)職責(zé)委托給了州級(jí)和地方政府，并委托自然資源代理機(jī)構(gòu)（如美國(guó)國(guó)家公園服務(wù)機(jī)構(gòu)）承擔(dān)部分職責(zé)[14]。加拿大在自然資源部和省級(jí)政府的自然資源部門之間實(shí)行縱向代理，通過設(shè)立專門的機(jī)構(gòu)、代理機(jī)構(gòu)[15]和信托基金等方式協(xié)調(diào)地方政府和民間組織參與資源管理和保護(hù)。例如加拿大聯(lián)邦政府負(fù)責(zé)制定自然資源政策與法規(guī)和提供技術(shù)資金，通過設(shè)立加拿大森林服務(wù)局、加拿大地質(zhì)調(diào)查局等機(jī)構(gòu)來管理森林、礦產(chǎn)等特定自然資源。墨西哥政府委托國(guó)家水電公司代表國(guó)家行使水電資源所有權(quán)，對(duì)水電資源進(jìn)行開發(fā)和利用。巴西委托巴西國(guó)家石油公司代表國(guó)家行使石油資源所有權(quán)，代理進(jìn)行石油資源的勘測(cè)、開發(fā)和經(jīng)營(yíng)等。挪威政府委托國(guó)家石油公司代表國(guó)家行使石油資源所有權(quán)，代理對(duì)石油資源進(jìn)行管理和開發(fā)。英國(guó)政府將一部分的規(guī)劃和管理工作委托給地方政府，如蘇格蘭和英格蘭部分地區(qū)授權(quán)礦產(chǎn)規(guī)劃?rùn)C(jī)構(gòu)對(duì)礦產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目進(jìn)行規(guī)劃制定和項(xiàng)目控制。俄羅斯聯(lián)邦政府委托俄羅斯聯(lián)邦底土管理局對(duì)礦產(chǎn)等底土資源進(jìn)行管理，設(shè)立聯(lián)邦自然資源利用監(jiān)督局、聯(lián)邦環(huán)境技術(shù)和核監(jiān)督局，由這些部門協(xié)同合作并監(jiān)督俄羅斯底土資源的開發(fā)和利用工作[16]。澳大利亞政府委托皇家礦業(yè)公司代表國(guó)家行使礦產(chǎn)資源所有權(quán)，負(fù)責(zé)礦產(chǎn)資源的勘探、開發(fā)和銷售。在上述國(guó)外自然資源資產(chǎn)委托代理模式中，有些是通過協(xié)調(diào)不同行政級(jí)別和專業(yè)機(jī)構(gòu)的職責(zé)，整合相關(guān)資源，提高了管理效率，從而更好地管理和保護(hù)了自然資源；有些模式則是有效促進(jìn)了地方政府制定發(fā)展戰(zhàn)略和監(jiān)督地區(qū)資源利用和保護(hù)，在有效利用了市場(chǎng)技術(shù)活力的同時(shí)，也提高了自然資源資產(chǎn)收益轉(zhuǎn)化的效率。

2.2 國(guó)內(nèi)自然資源資產(chǎn)委托代理案例分析

我國(guó)全民所有自然資源資產(chǎn)委托代理模式在國(guó)家和地方層面進(jìn)行了多種探索，形成了多種有效可行的模式。在國(guó)家層面，主要形成了國(guó)家委托地方政府、上級(jí)部門委托下級(jí)部門、政府委托企業(yè)或社會(huì)組織、政府委托專業(yè)機(jī)構(gòu)或?qū)＜医M織，以及成立基金會(huì)管理等模式。例如：國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)委托山東省發(fā)展和改革委員會(huì)對(duì)山東省內(nèi)的煤炭資源進(jìn)行規(guī)劃、審批和監(jiān)管；國(guó)家海洋局委托海南省海洋與漁業(yè)廳對(duì)當(dāng)?shù)睾Ｑ筚Y源進(jìn)行管理和保護(hù)；國(guó)家林業(yè)局委托中國(guó)綠化基金會(huì)對(duì)生態(tài)公益林等自然資源進(jìn)行管理和保護(hù)；國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)委托中國(guó)石油勘探開發(fā)研究院對(duì)國(guó)內(nèi)石油勘探開發(fā)情況進(jìn)行研究和管理。上述模式注重自然資源管理的地域特性，利用專業(yè)機(jī)構(gòu)和專家的專業(yè)知識(shí)及經(jīng)驗(yàn)，提高了資源的科學(xué)利用和保護(hù)水平，也提升了資源管理效率和資源管理的透明度和公正性。

在地方層面，各級(jí)政府也形成了大量全民所有制自然資源資產(chǎn)委托代理的案例。例如，吐魯番市政府購(gòu)買礦產(chǎn)資源調(diào)查確權(quán)登記服務(wù)；攀枝花市政府以拍賣方式出售金沙江和雅礱江干流攀枝花段的河道采砂權(quán)；廈門市翔安區(qū)政府購(gòu)買自然資源和規(guī)劃工作輔助服務(wù)；莆田市秀嶼區(qū)政府將國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)劃撥給國(guó)網(wǎng)福建省電力有限公司莆田供電公司作輸變電工程項(xiàng)目建設(shè)用地；東營(yíng)市政府購(gòu)買天寧寺生態(tài)林場(chǎng)生態(tài)效益監(jiān)測(cè)評(píng)估技術(shù)服務(wù)；海南農(nóng)墾自然資源開發(fā)運(yùn)營(yíng)有限公司與地方政府共同出資進(jìn)行土地綜合整治項(xiàng)目；山西省政府設(shè)立山西省煤炭可持續(xù)發(fā)展基金，實(shí)現(xiàn)煤炭資源的可持續(xù)利用和轉(zhuǎn)型升級(jí)。這些委托代理案例為地方政府實(shí)現(xiàn)自然資源資產(chǎn)的科學(xué)管理和合理利用提供了有益的范例。

2.3 全民所有自然資源資產(chǎn)委托代理模式總結(jié)與應(yīng)用

在對(duì)上述國(guó)內(nèi)外自然資源資產(chǎn)委托代理模式案例梳理的基礎(chǔ)上，本文研究總結(jié)了以下7種全民所有制自然資源資產(chǎn)委托代理模式及其特征（表1），探討各模式在實(shí)踐中面臨的挑戰(zhàn)和應(yīng)對(duì)策略，以期為全民所有自然資源資產(chǎn)委托代理模式的選擇提供借鑒經(jīng)驗(yàn)。

表1 全民所有自然資源資產(chǎn)委托代理模式實(shí)踐模式及特征

(1)地方政府與公司共營(yíng)模式。地方政府與公司共營(yíng)模式是由地方政府委托國(guó)有企業(yè)或者其他企業(yè)進(jìn)行代理的一種委托代理模式。企業(yè)通常負(fù)責(zé)具體的開發(fā)、經(jīng)營(yíng)和管理工作，而地方政府則負(fù)責(zé)提供必要的支持和協(xié)調(diào)工作。該模式提高了自然資源開發(fā)運(yùn)營(yíng)的主動(dòng)性，具有資產(chǎn)價(jià)值市場(chǎng)化、交易規(guī)范化的優(yōu)勢(shì)。

(2)專門機(jī)構(gòu)委托模式。專門機(jī)構(gòu)委托模式是由地方政府委托專門機(jī)構(gòu)進(jìn)行代理的一種委托代理模式。例如，國(guó)內(nèi)城投企業(yè)接受地方政府（土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)）委托進(jìn)行土地整理等開發(fā)業(yè)務(wù)。該模式可以避免不同部門間的沖突和混亂，讓資源管理更加專業(yè)化和高效。

(3)行政委托國(guó)有企業(yè)代理模式。行政委托國(guó)有企業(yè)代理模式是一種由政府部門作為資源資產(chǎn)所有者的代表，委托國(guó)有企業(yè)代理進(jìn)行自然資源的開發(fā)、利用和管理的模式。該模式實(shí)現(xiàn)了對(duì)關(guān)鍵資源的集中管理，對(duì)我國(guó)關(guān)鍵自然資源資產(chǎn)的管控具有借鑒意義。

(4)自然資源收益基金模式。自然資源收益基金模式是一種利用財(cái)政金融政策工具的委托代理模式。政府或相關(guān)機(jī)構(gòu)成立基金來代管自然資源開采、利用、銷售等活動(dòng)所產(chǎn)生的收益，并將其用于資源保護(hù)、環(huán)境治理、生態(tài)修復(fù)等方面。該模式通過將資源收益從政府預(yù)算中獨(dú)立出來的方式使資源收益使用決策更加透明[17]，且更有利于風(fēng)險(xiǎn)的分散，促進(jìn)資源合理利用和保護(hù)。

(5)土地出讓收入分配模式。土地出讓收入分配模式是地方政府委托專業(yè)市場(chǎng)主體進(jìn)行代理的一種委托代理模式，政府將土地使用權(quán)交給市場(chǎng)主體，通過特定的分配機(jī)制將土地出讓金、土地租金等收益分配給利益相關(guān)者。該模式有助于提高資源的使用效率。

(6)服務(wù)購(gòu)買模式。服務(wù)購(gòu)買模式是由地方政府委托專業(yè)的服務(wù)機(jī)構(gòu)或公司進(jìn)行代理的一種委托代理模式。服務(wù)機(jī)構(gòu)或公司會(huì)按照委托方的要求，提供某些對(duì)理論或?qū)I(yè)技術(shù)要求較強(qiáng)的服務(wù)，比如資源勘探、開發(fā)、管理、保護(hù)。該模式能夠有效引導(dǎo)需求，提高資源配置效率和收益。

(7)基金會(huì)委托代理模式?；饡?huì)委托代理模式是一種地方政府委托現(xiàn)有基金會(huì)進(jìn)行代理的模式?；饡?huì)利用已有的成熟機(jī)制，通過管理和分配資金等方式，代表政府管理和保護(hù)自然資源，并在國(guó)際范圍內(nèi)開展與其他企業(yè)和組織的合作。該模式能實(shí)現(xiàn)資源的專業(yè)化管理和保護(hù)、透明化監(jiān)督，有利于實(shí)現(xiàn)資源的高效利用和環(huán)保效益的最大化。

3 全民所有自然資源資產(chǎn)委托代理考核評(píng)價(jià)研究

全民所有自然資源資產(chǎn)委托代理考核評(píng)價(jià)是《試點(diǎn)方案》要求的重要任務(wù)之一，也是對(duì)所有者權(quán)益實(shí)現(xiàn)和維護(hù)的保障和監(jiān)督手段。因此，本文圍繞“主張所有、行使權(quán)利、履行義務(wù)、承擔(dān)責(zé)任、落實(shí)權(quán)益”的全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)，構(gòu)建了委托代理考核評(píng)價(jià)指標(biāo)體系和考核評(píng)價(jià)程序，以期推動(dòng)全民所有自然資源資產(chǎn)委托代理試點(diǎn)工作順利完成。

3.1 指標(biāo)體系構(gòu)建依據(jù)與思路

指標(biāo)體系的構(gòu)建以《試點(diǎn)方案》、省級(jí)試點(diǎn)實(shí)施方案和省級(jí)自然資源清單為依據(jù)，衡量了全民所有自然資源資產(chǎn)委托代理綜合管理與履職狀況。秉持客觀公正、突出重點(diǎn)、共性與特性相結(jié)合、激勵(lì)與約束并重的原則，綜合評(píng)價(jià)代理人在委托代理期間的所有者職責(zé)履行情況。指標(biāo)體系重點(diǎn)考核委托代理推進(jìn)情況、所有者履職主體落實(shí)情況、基礎(chǔ)工作開展情況，以及相關(guān)實(shí)踐情況，側(cè)重鼓勵(lì)委托代理試點(diǎn)中的探索創(chuàng)新，總結(jié)委托代理工作中存在的問題，重點(diǎn)關(guān)注所有者職責(zé)履行相關(guān)制度執(zhí)行規(guī)范性與履職成效。

3.2 指標(biāo)體系構(gòu)建

本文構(gòu)建的自然資源資產(chǎn)委托代理評(píng)價(jià)指標(biāo)體系如表2所示，共包含10個(gè)維度和20個(gè)考核指標(biāo)。其中，“主張所有”主要考核代理人關(guān)于全民所有自然資源資產(chǎn)基礎(chǔ)性工作的開展情況；“行使權(quán)力”主要關(guān)注全民所有自然資源資產(chǎn)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)價(jià)值綜合實(shí)現(xiàn)情況；“履行義務(wù)”主要考核全民所有自然資源資產(chǎn)委托代理質(zhì)量；“承擔(dān)責(zé)任”意在考核全民所有自然資源資產(chǎn)委托的管理和監(jiān)督情況；“落實(shí)權(quán)益”重點(diǎn)在于保障全民所有自然資源資產(chǎn)的收益。10個(gè)評(píng)價(jià)維度分別為權(quán)責(zé)劃分情況、資產(chǎn)合理配置、價(jià)值實(shí)現(xiàn)狀況、收益分配情況、資產(chǎn)增減變動(dòng)、發(fā)展質(zhì)量保障、制度合理制定、資產(chǎn)監(jiān)管狀況、權(quán)益維護(hù)狀況和管理成效狀況。值得注意的是，由于社會(huì)機(jī)構(gòu)或主體等通常沒有制度法規(guī)的制定權(quán)力，也不在專門針對(duì)政府及其部門的考核體制內(nèi)，所以本指標(biāo)體系主要對(duì)職能委托、行政委托等適用，不適用于社會(huì)機(jī)構(gòu)或主體的事務(wù)性委托或服務(wù)購(gòu)買模式。

3.3 考核評(píng)價(jià)程序

針對(duì)目前自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)履行的工作現(xiàn)狀與特點(diǎn)，考核評(píng)價(jià)應(yīng)當(dāng)以發(fā)現(xiàn)問題、改進(jìn)工作、規(guī)范管理、維護(hù)權(quán)益為導(dǎo)向，遵循分步實(shí)施、逐步推進(jìn)的原則，邊探索實(shí)踐邊總結(jié)提煉，主要采用定期考核與專項(xiàng)考核相結(jié)合的方式開展。定期考核是指在一個(gè)自然資源資產(chǎn)委托代理階段結(jié)束后，對(duì)代理人履行所有者職責(zé)各方面的表現(xiàn)進(jìn)行統(tǒng)一的考查和評(píng)價(jià)；專項(xiàng)考核是指根據(jù)黨中央、國(guó)務(wù)院的部署和有關(guān)要求，不定期對(duì)代理人在特定地區(qū)、特定資源種類、特定主體或特定委托事項(xiàng)等方面履行所有者職責(zé)情況進(jìn)行的專項(xiàng)考核評(píng)價(jià)。

在開展評(píng)價(jià)時(shí)，考核工作組依據(jù)代理方相關(guān)工作完成情況進(jìn)行總結(jié)賦分，分別考察自然資源資產(chǎn)委托代理10個(gè)維度的完成情況，每個(gè)維度滿分為10分，10個(gè)維度的評(píng)分之和為總得分，自然資源資產(chǎn)委托代理考核評(píng)價(jià)指標(biāo)體系滿分為100分。

每個(gè)維度考核結(jié)果分為4個(gè)等級(jí)。得分9～10分表示出色地完成了該維度的委托代理工作，記為A級(jí)；得分7～9分表示良好完成了該維度的委托代理工作，記為B級(jí)；得分5～7分表示基本完成了該維度的委托代理工作，記為C級(jí)；得分0～5分表示未完成該維度的委托代理工作，記為D級(jí)。對(duì)照各指標(biāo)進(jìn)行打分后計(jì)算各維度得分，最終得到委托代理執(zhí)行情況總得分，最終考核評(píng)價(jià)結(jié)果按總得分由高到低共分為四等?？偟梅?5～100分代表較為出色完成了委托代理工作，記為“優(yōu)秀”；總得分70～85分代表完整完成了委托代理工作，記為“良好”；總得分60～70分代表基本完成了委托代理工作，記為“合格”；總得分60分以下代表委托代理工作執(zhí)行不合格，記為“不合格”。各維度具體表征指標(biāo)如表3所示。

3.4 考核評(píng)價(jià)成果的應(yīng)用

考核評(píng)價(jià)得分情況是科學(xué)評(píng)估全民所有自然資源資產(chǎn)委托代理成效的重要依據(jù)，能夠有效服務(wù)生態(tài)文明體制改革，為領(lǐng)導(dǎo)干部考核提供依據(jù)，有助于全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)委托代理激勵(lì)機(jī)制建設(shè)。

《生態(tài)文明體制改革總體方案》中將構(gòu)建自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度置于生態(tài)文明體制改革目標(biāo)的首要位置?！渡鷳B(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評(píng)價(jià)考核辦法》規(guī)定生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)考核內(nèi)容主要包括：國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃綱要中確定的資源環(huán)境約束性指標(biāo)，以及黨中央、國(guó)務(wù)院部署的生態(tài)文明建設(shè)重大目標(biāo)任務(wù)完成情況。自然資源資產(chǎn)考核評(píng)價(jià)是資源環(huán)境生態(tài)領(lǐng)域未來重要的專項(xiàng)考核之一，同時(shí)也是生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評(píng)價(jià)考核的重要基礎(chǔ)。

《關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的指導(dǎo)意見》明確提出：“建立科學(xué)合理的自然資源資產(chǎn)管理考核評(píng)價(jià)體系，開展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)，落實(shí)完善黨政領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)損害責(zé)任追究制度”。自然資源資產(chǎn)考核評(píng)價(jià)能夠?yàn)轭I(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)、綜合考核及自然資源資產(chǎn)損害責(zé)任追究提供定量化評(píng)價(jià)依據(jù)。

與此同時(shí)，依據(jù)考核得分情況，全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)人可以通過通報(bào)表?yè)P(yáng)、資金傾斜等方式對(duì)考核結(jié)果良好的代理人進(jìn)行表彰；或通過通報(bào)批評(píng)、約談、整改等形式對(duì)考核結(jié)果較差的代理人進(jìn)行責(zé)任追究，情節(jié)嚴(yán)重的可終止其委托代理資格。自然資源資產(chǎn)考核評(píng)價(jià)一方面能為林長(zhǎng)制、河湖長(zhǎng)制等自然資源資產(chǎn)管理專項(xiàng)工作考核提供參考，另一方面也有助于全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)委托代理激勵(lì)機(jī)制的建設(shè)。

4 對(duì)全民所有自然資源資產(chǎn)委托代理機(jī)制、模式與考核評(píng)價(jià)的展望

4.1 健全全民所有自然資源資產(chǎn)委托代理機(jī)制，落實(shí)所有者權(quán)益

逐步建立分類科學(xué)、權(quán)利明晰、權(quán)能豐富的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)體系。推進(jìn)自然資源確權(quán)登記工作，明確委托代理主體責(zé)任，探索國(guó)務(wù)院自然資源主管部門直接行使自然資源資產(chǎn)所有權(quán)，探索省、市（地）級(jí)政府及相關(guān)資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)單位代理行使自然資源資產(chǎn)所有權(quán)的資源清單及考核管理制度[18]。在縱向維度建立“自然資源部—地方自然資源主管部門—事業(yè)單位/企業(yè)/其他自然資源資產(chǎn)使用者”的多級(jí)委托代理關(guān)系[6]；在橫向維度建立自然資源部門、林草部門、農(nóng)業(yè)部門、水務(wù)部門整體協(xié)調(diào)的橫向協(xié)作模式，建立山水林田湖草沙系統(tǒng)化保護(hù)、開發(fā)、治理的全民所有自然資源資產(chǎn)委托代理制度。

4.2 建設(shè)統(tǒng)一的自然資源資產(chǎn)統(tǒng)計(jì)核算制度，服務(wù)委托代理機(jī)制創(chuàng)新

以自然資源資產(chǎn)核算統(tǒng)計(jì)工作為載體，進(jìn)一步推進(jìn)我國(guó)自然資源資產(chǎn)委托代理創(chuàng)新?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出要探索編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表，其中自然資源資產(chǎn)負(fù)債表的編制是自然資源考核評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)[19]。應(yīng)重視自然資源資產(chǎn)實(shí)物量、價(jià)值量的核算，根據(jù)“三定”方案進(jìn)一步明確各級(jí)政府自然資源管理責(zé)任[20]，建立統(tǒng)一的價(jià)值核算體系，結(jié)合SNA 2008、SEEA 2012等國(guó)際核算經(jīng)驗(yàn)，探索建立滿足我國(guó)管理實(shí)際需求的具有特色的自然資源資產(chǎn)統(tǒng)計(jì)核算制度與負(fù)債表表式[21]。

4.3 創(chuàng)新自然資源資產(chǎn)委托代理模式，健全自然資源資產(chǎn)市場(chǎng)體系

深化自然資源資產(chǎn)市場(chǎng)化改革，健全自然資源資產(chǎn)市場(chǎng)體系，讓市場(chǎng)在自然資源資產(chǎn)配置中切實(shí)發(fā)揮作用。以市場(chǎng)化為導(dǎo)向，在自然資源資產(chǎn)確權(quán)登記、價(jià)值核算的基礎(chǔ)上，擴(kuò)大自然資源資產(chǎn)有償使用范圍，探索自然資源資產(chǎn)優(yōu)化配置機(jī)制與措施，鼓勵(lì)出讓、出租、轉(zhuǎn)讓、擔(dān)保、入股等多樣化的自然資源資產(chǎn)有償使用方式[22]，通過組建自然資源資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)公司等手段，推動(dòng)建立包含全民所有自然資源資產(chǎn)有償使用模塊的公共資源交易平臺(tái)，充分發(fā)揮自然資源資產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值、社會(huì)價(jià)值和生態(tài)價(jià)值。

4.4 規(guī)范考核與監(jiān)督程序，強(qiáng)化考核評(píng)價(jià)平臺(tái)信息化建設(shè)

轉(zhuǎn)變自然資源資產(chǎn)委托代理考核工作方式，保障自然資源資產(chǎn)管理與監(jiān)管的銜接，實(shí)現(xiàn)信息共享。一方面加強(qiáng)制度化建設(shè)，根據(jù)地方實(shí)際情況梳理考核評(píng)價(jià)中發(fā)現(xiàn)的問題并提出整改要求，確定整改的優(yōu)先序，形成規(guī)范化的考核評(píng)價(jià)流程與程序，完善自然資源資產(chǎn)監(jiān)督管理制度。另一方面，建立可實(shí)操的綜合性委托代理考核評(píng)價(jià)業(yè)務(wù)平臺(tái)?；跓o人機(jī)攝影測(cè)量、衛(wèi)星遙感圖像、地理信息系統(tǒng)等技術(shù)手段，打造自然資源數(shù)據(jù)信息統(tǒng)一、管理融合與監(jiān)管一體化的技術(shù)路徑，切實(shí)提高工作效能和行政效率。

4.5 加強(qiáng)協(xié)調(diào)對(duì)接，完善自然資源資產(chǎn)委托代理配套制度

發(fā)揮考核評(píng)價(jià)體系在自然資源資產(chǎn)委托代理中的成效評(píng)估和監(jiān)督作用，及時(shí)發(fā)現(xiàn)并解決自然資源資產(chǎn)委托代理中存在的問題，調(diào)動(dòng)地方政府保護(hù)和開發(fā)自然資源資產(chǎn)的積極性。一方面，要加強(qiáng)自然資源資產(chǎn)委托代理與考核、監(jiān)督、損害賠償之間的有機(jī)銜接，使之與我國(guó)自然資源所有權(quán)、使用權(quán)、監(jiān)督權(quán)分離的趨勢(shì)相契合[23]，更好維護(hù)自然資源資產(chǎn)委托方與被委托方利益。另一方面，加強(qiáng)地方與中央考核體系的銜接，尤其是省級(jí)政府作為中央與地方政府之間的“中間人”，應(yīng)及時(shí)針對(duì)考核評(píng)價(jià)結(jié)果反映出的問題提出整改措施，壓實(shí)地方責(zé)任，做到及時(shí)發(fā)現(xiàn)、查處、解決問題。