■ 曹 宇/祁瑞祥/茶 娜

（1.內蒙古大學法學院，呼和浩特 010070；2.內蒙古大學經(jīng)濟管理學院，呼和浩特 010070）

1 問題的提出

2022年3月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《全民所有自然資源資產(chǎn)所有權委托代理機制試點方案》（以下簡稱《委托代理試點方案》），標志著全民所有自然資源資產(chǎn)所有權委托代理機制改革進入到“開展試點工作”的關鍵階段[1]。自然資源部公開通報數(shù)據(jù)顯示，一段時間以來，無證采礦、越界采礦等老問題屢禁不止，以環(huán)境治理、礦山修復、土地整理、工程施工等名義違法采礦牟利等新問題時有發(fā)生[2]。以非法采礦為典型的礦產(chǎn)資源資產(chǎn)損害，通常兼具生態(tài)環(huán)境與礦產(chǎn)資源雙重破壞的特征，是自然資源資產(chǎn)損害賠償工作的重點與難點?；诘V產(chǎn)資源違法行為的隱蔽性和復雜性，損害的“發(fā)現(xiàn)”是無法回避的首要問題，是核實、追償、報告等后續(xù)跟進制度的前提，對自然資源資產(chǎn)損害賠償工作的實際展開起到了重要的基礎作用。

本文聚焦于全民所有礦產(chǎn)資源資產(chǎn)損害發(fā)現(xiàn)機制這一具體視域，在梳理“發(fā)現(xiàn)”工作中存在的問題基礎上，以較為成熟的生態(tài)環(huán)境損害發(fā)現(xiàn)機制為借鑒，描繪礦產(chǎn)資源資產(chǎn)損害發(fā)現(xiàn)工作的理念轉換軌跡，進而闡釋優(yōu)化礦產(chǎn)資源資產(chǎn)損害發(fā)現(xiàn)機制的可能路徑。

2 全民所有礦產(chǎn)資源資產(chǎn)損害發(fā)現(xiàn)機制的實證觀察

全民所有礦產(chǎn)資源資產(chǎn)損害發(fā)現(xiàn)是指對礦產(chǎn)資源資產(chǎn)損害事件的線索梳理、及時發(fā)現(xiàn)制止[3]。損害的“發(fā)現(xiàn)”對自然資源資產(chǎn)損害賠償工作的實際展開具有重要意義。但長期以來，相應機制的跟進比較滯后。改革試點工作開展之前的遺留“難題”與改革工作中遇到的新增“難題”共同成為構建合理、完備的損害發(fā)現(xiàn)機制無法繞開的關鍵。

2022年3月，礦產(chǎn)資源富集的錫林郭勒盟成為內蒙古自治區(qū)探索全民所有自然資源資產(chǎn)所有權委托代理機制的三個重要試點地區(qū)之一。本文堅持問題導向，采取實證研究的方法，通過對錫林郭勒盟公開司法數(shù)據(jù)的分析，對其實踐予以“白描式”展示，盡可能真實地呈現(xiàn)我國礦產(chǎn)資源資產(chǎn)損害發(fā)現(xiàn)機制的初步樣貌和運行現(xiàn)狀。

本文首先對選取數(shù)據(jù)樣本的全面性、局限性、代表性予以說明：①課題組依托“北大法寶”數(shù)據(jù)庫進行全方位檢索，完成了公開司法數(shù)據(jù)的搜集工作。②由于裁判文書的公開范圍和程度受到一定限制，課題組搜集的是公開的司法裁判文本，未公開的司法裁判不納入本文的討論范圍。③自然資源行政執(zhí)法信息的強制執(zhí)行數(shù)據(jù)有部分顯示，可代表性地呈現(xiàn)礦產(chǎn)資源資產(chǎn)損害案件的線索發(fā)現(xiàn)信息。盡管受到司法數(shù)據(jù)絕對全面性的限制，但并不妨礙對實踐中礦產(chǎn)資源資產(chǎn)損害發(fā)現(xiàn)機制的梳理與觀察。

為盡可能保證數(shù)據(jù)的全面性，本文以“北大法寶”為主數(shù)據(jù)庫，以內蒙古錫林郭勒盟為樣本，通過立體化的方式對行政、刑事、民事等三種案由分別進行檢索，最終共檢索到礦產(chǎn)資源資產(chǎn)損害案件62件。其中，就損害的發(fā)現(xiàn)而言，自然資源主管部門發(fā)現(xiàn)的線索為50件，其他部門發(fā)現(xiàn)的線索為12件。

2.1 內部案件

針對非法采礦等典型礦產(chǎn)資源資產(chǎn)損害行為，自然資源主管部門通常采用“行政處罰+申請強制執(zhí)行”的處理方式[4]。一方面這是現(xiàn)行法框架內的積極履職，另一方面也是兼顧效率的現(xiàn)實考量。數(shù)據(jù)顯示，自然資源主管部門的履職行為是礦產(chǎn)資源資產(chǎn)損害發(fā)現(xiàn)的主要渠道。①自然資源主管部門日常監(jiān)督管理發(fā)現(xiàn)的線索有43件（86%），具體表現(xiàn)在蘇尼特右旗法院、錫林浩特市法院、錫林郭勒盟中院的裁判文書當中。②通過“舉報+聯(lián)合執(zhí)法”發(fā)現(xiàn)線索的案件有2件（4%），具體表現(xiàn)為自然資源主管部門與公安局治安大隊、嘎查書記、嘎查長在收到舉報后進行合作調查①（2018）內2502行初7號錫林浩特市君英化工有限責任公司與錫林浩特市國土資源局、錫林郭勒盟國土資源局行政復議案。(2018)內25行終34號錫林浩特市君英化工有限責任公司與錫林浩特市國土資源局、錫林郭勒盟國土資源局行政處罰二審行政判決書。。③未體現(xiàn)發(fā)現(xiàn)方式的案件有5件（10%），原因為部分法院處理相關案件的司法裁判文書中未說明損害發(fā)現(xiàn)的具體方式。

2.2 關聯(lián)案件

礦產(chǎn)資源資產(chǎn)損害的發(fā)現(xiàn)與其他案件的處理存在信息交叉情況。實踐工作中，礦產(chǎn)資源資產(chǎn)損害的線索亦會由公安機關、生態(tài)環(huán)境部門及人民檢察院等先行掌握。①環(huán)境資源類行政機關履職的線索發(fā)現(xiàn)。生態(tài)環(huán)境部門、水資源主管部門等行政機關履行職責過程中會同時掌握礦產(chǎn)資源資產(chǎn)損害的案件信息，或者先行發(fā)現(xiàn)礦產(chǎn)資源資產(chǎn)的損害。例如，錫林浩特市生態(tài)環(huán)境局②（2017）內2502行審3號錫林浩特市環(huán)境保護局與錫林浩特榮昌礦業(yè)有限公司行政處罰非訴執(zhí)行審查案。、正鑲白旗水政監(jiān)察大隊、正鑲白旗林業(yè)水利局③（2019）內2529刑初5號正鑲白旗人民檢察院訴康某、閆某非法采礦罪。等履職信息的具體呈現(xiàn)。②公安機關履職的線索發(fā)現(xiàn)。依據(jù)《礦產(chǎn)資源法》及相關司法解釋的規(guī)定，非法采礦罪無須將行政處罰作為必備條件，意味著部分侵害礦產(chǎn)資源資產(chǎn)的案件以非法采礦罪直接進入到公安機關視野。③人民檢察院履職的線索發(fā)現(xiàn)。行政公益訴訟案件成為礦產(chǎn)資源資產(chǎn)損害發(fā)現(xiàn)的重要方式。人民檢察院在履行職責時通過調查制作詢問筆錄、現(xiàn)場勘測檢查記錄及現(xiàn)場拍攝照片、航拍等方式發(fā)現(xiàn)及搜集線索等。④人民法院履職的線索發(fā)現(xiàn)。人民法院在處理其他案件時，掌握關于礦產(chǎn)資源資產(chǎn)損害的相關線索。尤其是在辦理礦產(chǎn)資源富集地區(qū)的貪污罪、受賄罪等案件時表現(xiàn)得更為明顯④（2015）錫刑二終字第32號王春生受賄案二審刑事判決書。。⑤群眾舉報的線索發(fā)現(xiàn)。此種方式結合國家機關的履職行為是礦產(chǎn)資源資產(chǎn)損害發(fā)現(xiàn)的重要渠道，當然并不局限于向自然資源主管部門的舉報⑤（2018）內2530行審6號正藍旗生態(tài)保護局與趙海江不服環(huán)境管理罰款處罰非訴執(zhí)行審查行政裁定書。。

3 全民所有礦產(chǎn)資源資產(chǎn)損害發(fā)現(xiàn)機制尚需優(yōu)化

全民所有礦產(chǎn)資源資產(chǎn)保護工作在一定程度上涵蓋了復雜的社會關系，涉及多學科、多領域[5]。自然資源主管部門對全民所有礦產(chǎn)資源資產(chǎn)損害發(fā)現(xiàn)的重要性不言而喻，但絕非僅僅依靠自然資源主管部門的力量，不同國家機關之間職權的劃分使得發(fā)現(xiàn)機制的高效實施離不開各方聯(lián)動。

第一，能力提升機制不健全。自然資源主管部門的日常監(jiān)督是損害發(fā)現(xiàn)的主要渠道。衛(wèi)片執(zhí)法、無人機航拍等多元化的技術手段正逐漸成為礦產(chǎn)資源資產(chǎn)損害發(fā)現(xiàn)的重要依靠。但整體來看，當前缺乏相應的能力提升機制，實踐中技術手段的運用程度相對較低，仍然不足以通過技術手段的優(yōu)勢為損害發(fā)現(xiàn)有效賦能。因此，需要建立完善的能力提升機制，實現(xiàn)技術手段初步運用向集成應用的突破。

第二，部門合作機制有待進一步完善。自然資源主管部門、生態(tài)環(huán)境部門、公安機關、人民法院、人民檢察院等部門在履職過程中掌握的信息是礦產(chǎn)資源資產(chǎn)損害發(fā)現(xiàn)的重要線索來源。盡管解除信息孤島的重要性已經(jīng)被充分認識，但當前的合作機制無法對實踐形成有效指引，部門之間在合作中往往因權責模糊、銜接不暢等遭遇諸多阻礙。為擺脫上述困境，加快完善部門合作機制是必要的，也是必需的。

第三，群眾發(fā)現(xiàn)機制的跟進明顯滯后。群眾舉報是發(fā)現(xiàn)礦產(chǎn)資源資產(chǎn)損害行為的重要補充。然而，實踐中的案例支撐較少，遠低于制度運行的預期，對群眾發(fā)現(xiàn)的激勵及保護措施不足是影響這一渠道發(fā)揮應有作用的重要原因。因此，就礦產(chǎn)資源資產(chǎn)損害的發(fā)現(xiàn)而言，社會監(jiān)督的潛力有待激勵與保護機制跟進后再進行深入挖掘。

4 全民所有礦產(chǎn)資源資產(chǎn)損害發(fā)現(xiàn)的模式借鏡

以生態(tài)環(huán)境損害發(fā)現(xiàn)機制為借鏡，可為全民所有礦產(chǎn)資源資產(chǎn)損害發(fā)現(xiàn)機制的優(yōu)化提供有益參考。一方面，我國生態(tài)環(huán)境損害賠償制度建設起步較早，伴隨實踐的逐步深入，累積了豐富經(jīng)驗，形成了一系列卓有成效的探索成果。全民所有自然資源資產(chǎn)損害賠償制度作為一種新型制度體系，可以從生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的運行實踐中汲取養(yǎng)分[6]。另一方面，生態(tài)環(huán)境損害發(fā)現(xiàn)與礦產(chǎn)資源資產(chǎn)損害發(fā)現(xiàn)的關系密切。生態(tài)環(huán)境損害發(fā)現(xiàn)經(jīng)常涉及非法采礦等造成的土壤、地表水、大氣等污染問題的發(fā)現(xiàn)。礦產(chǎn)資源資產(chǎn)損害發(fā)現(xiàn)是對非法采礦等造成的資產(chǎn)損害發(fā)現(xiàn)。因此，二者在制度功能上涉及對同一損害事實造成不同損害的發(fā)現(xiàn)。在此種關系下，具有先發(fā)優(yōu)勢的生態(tài)環(huán)境損害發(fā)現(xiàn)機制對礦產(chǎn)資源資產(chǎn)損害發(fā)現(xiàn)機制的高起點、高標準建設具有重要借鑒意義。

4.1 生態(tài)環(huán)境損害發(fā)現(xiàn)機制的制度現(xiàn)狀

生態(tài)環(huán)境損害發(fā)現(xiàn)是指生態(tài)環(huán)境部門通過依法履職的方式發(fā)現(xiàn)環(huán)境污染的行為，是生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)闹匾A和前提。得益于生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革的不斷深化，生態(tài)環(huán)境損害發(fā)現(xiàn)機制同樣取得了長足發(fā)展，其演進歷程大致可以劃分為以下兩個階段：

一是生態(tài)環(huán)境損害發(fā)現(xiàn)機制的初步發(fā)展階段。2015年，以《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點方案》的印發(fā)為標志，改革正式進入試點階段，吉林等7個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）成為重要試點地區(qū)。在改革實踐中，生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)倪M行均需以環(huán)境污染行為的存在為前提，基于此種現(xiàn)實需要，“生態(tài)環(huán)境損害發(fā)現(xiàn)”成為制度建設中的重要內容。在這一階段，由于生態(tài)環(huán)境損害發(fā)現(xiàn)僅是生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)妮o助性工作，加之“先易后難”的改革要求，生態(tài)環(huán)境損害發(fā)現(xiàn)機制在之后的較長時間并未受到特別關注。

二是生態(tài)環(huán)境損害發(fā)現(xiàn)機制的迅速跟進階段。2020年，以《民法典》的頒布為標志，生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革進入試行經(jīng)驗固化和制度規(guī)范化表達的新階段[7]，對改革提出了更為全面和細致的要求。在生態(tài)環(huán)境損害發(fā)現(xiàn)方面，為進一步提升生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平，地方政府以制定規(guī)范性文件的方式主動尋求轉變和突破（表1）。2020年是地方政府就生態(tài)環(huán)境損害發(fā)現(xiàn)機制針對性地制定專門化規(guī)范性文件的元年。接下來的3年內，四川省及其下轄廣安市，以及浙江省的舟山市、麗水市蓮都區(qū)、云和縣、瑞安市、長興縣、臺州市、溫州市洞頭區(qū)等地方各級人民政府陸續(xù)發(fā)布關于生態(tài)環(huán)境損害發(fā)現(xiàn)機制的規(guī)范性文件。規(guī)范性文件的制定主體涵蓋省、市、縣三級人民政府，淵源形式為一般規(guī)范性文件，尚未檢索到立法、地方政府規(guī)章等其他淵源形式。

表1 各地關于建立健全生態(tài)環(huán)境問題發(fā)現(xiàn)機制的實施意見（選例）

盡管國家層面尚未就生態(tài)環(huán)境損害發(fā)現(xiàn)機制的精細化與具體化作出統(tǒng)一規(guī)范，但是部分地區(qū)的先行示范表明，生態(tài)環(huán)境損害發(fā)現(xiàn)已經(jīng)進入規(guī)范體系構建的視野。

總之，當前生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革的縱深發(fā)展已覆蓋到發(fā)現(xiàn)機制，完成了一系列專門針對生態(tài)環(huán)境損害發(fā)現(xiàn)的制度跟進。從中可以發(fā)現(xiàn)，規(guī)范的定制化使得發(fā)現(xiàn)機制在操作性及實用性層面的效能明顯增加。

4.2 生態(tài)環(huán)境損害發(fā)現(xiàn)機制的經(jīng)驗參酌

制度借鑒不僅要“觀其名”，還要“察其實”，方可得其真意，引為鏡鑒[8]?？疾飚斍吧鷳B(tài)環(huán)境損害發(fā)現(xiàn)機制取得的成效，有如下經(jīng)驗做法可供借鑒：

第一，新時代完善社會治理體系必須充分發(fā)揮科技的支撐作用，技術的集成與運用能更好地為執(zhí)法工作賦能[9]，幫助執(zhí)法部門進一步提升損害發(fā)現(xiàn)能力。充分發(fā)揮科技支撐作用的經(jīng)驗模式具體可以劃分為三個層面：一是依靠新型執(zhí)法監(jiān)測設備，打造現(xiàn)代化的監(jiān)控體系。例如，在構建在線監(jiān)控體系時，污染源自動監(jiān)控技術已經(jīng)成為基礎和核心。在礦產(chǎn)資源資產(chǎn)損害發(fā)現(xiàn)中，一套現(xiàn)代化的監(jiān)控體系同樣可以大幅提升履職主體的監(jiān)管能力，幫助履職主體扎實做好各項礦產(chǎn)資源資產(chǎn)監(jiān)管任務。二是依托自動監(jiān)控信息管理平臺，實行分級分類預警。在實際運行中，信息管理平臺顯現(xiàn)出了強大的信息匯總能力和處理能力，能夠實時發(fā)送提醒，在很大程度上保證相關主體能夠及時作出反應。為更加高效地整合和盤活各類監(jiān)控信息資源并精準發(fā)現(xiàn)礦產(chǎn)資源資產(chǎn)損害，推行以信息管理平臺為基礎的分級分類預警機制無疑是一種合理可行的選擇。三是利用大數(shù)據(jù)，強化分析研判。通過對數(shù)據(jù)資源的關聯(lián)分析及對異常數(shù)據(jù)的及時分析，可以為部門決策等提供更具前瞻性、科學性的建議。從人為監(jiān)管向科學監(jiān)管轉變的現(xiàn)實需要出發(fā)，推進大數(shù)據(jù)在礦產(chǎn)資源資產(chǎn)損害發(fā)現(xiàn)中的運用是必要舉措。

第二，在政府職能“碎片化”問題日益顯現(xiàn)的背景下，不同部門之間合作日益緊密是未來趨勢。要盡快推進部門合作，高效整合不同部門掌握的線索資源，形成損害發(fā)現(xiàn)的治理合力。推進部門合作的經(jīng)驗模式具體可以劃分為兩個層面：一是在對各部門的職能和分工予以進一步明確的基礎上，逐步探索部門合作。此舉的合理性和意義在于，可以保證各個部門的任務清晰且沒有交叉重疊。對這一問題的合理把握同樣是自然資源主管部門、生態(tài)環(huán)境部門、公安機關等在礦產(chǎn)資源資產(chǎn)損害發(fā)現(xiàn)方面探索合作的重要前提和基礎。二是促進部門合作的工作銜接。例如，在溝通對接上，時刻關注部門間通報反饋和調查協(xié)作的工作實效；在處罰執(zhí)行的銜接上，重點突出生態(tài)環(huán)境部門與公安機關、檢察院、法院協(xié)作聯(lián)動的必要性。在礦產(chǎn)資源資產(chǎn)損害發(fā)現(xiàn)中，也應進一步規(guī)范部門間的銜接程序，保證礦產(chǎn)資源資產(chǎn)的全過程無縫監(jiān)管。

第三，社會監(jiān)督是問題監(jiān)督的重要組成部分，是執(zhí)法部門拓寬線索發(fā)現(xiàn)渠道的關鍵。要高度重視依靠群眾發(fā)現(xiàn)問題，充分調動群眾監(jiān)督舉報的積極性。增強群眾參與社會監(jiān)督的經(jīng)驗模式具體可以劃分為兩個層面：一是抓住激勵的本質，設置形式多樣的激勵措施。例如：在舉報獎勵上，采取物質獎勵和精神獎勵相結合的方式。即經(jīng)生態(tài)環(huán)境部門查實后，有重大貢獻的舉報人最高可得50萬元的一次性獎勵；在征得本人同意后，可同時得到精神獎勵。為提升群眾對礦產(chǎn)資源資產(chǎn)損害行為舉報的積極性，在設置激勵措施時同樣需要充分考慮群眾的內心需要，進一步增強群眾在舉報后的獲得感和滿足感。二是落實舉報保護措施，對舉報人的合法權益進行嚴密的保護。從長遠來看，這是免除舉報人后顧之憂的現(xiàn)實所需，更是維護群眾舉報積極性的關鍵所在，在礦產(chǎn)資源資產(chǎn)損害發(fā)現(xiàn)的群眾舉報中亦應如此。

5 全民所有礦產(chǎn)資源資產(chǎn)損害發(fā)現(xiàn)機制的優(yōu)化升級

5.1 內部架構：全民所有礦產(chǎn)資源資產(chǎn)損害發(fā)現(xiàn)機制的智能化

隨著網(wǎng)絡和移動互聯(lián)技術的不斷發(fā)展，自然資源監(jiān)測手段日新月異[10]。在試點改革背景下，需要進一步借助智能化增強礦產(chǎn)資源資產(chǎn)損害行為的發(fā)現(xiàn)能力。自然資源主管部門仍需苦練內功，在履行職責過程中深化與技術支撐的融合，通過智能化方式有效應對傳統(tǒng)工作中難以解決的問題。

第一，打造現(xiàn)代化的監(jiān)控體系。一是建立完備的視頻監(jiān)控網(wǎng)絡。以網(wǎng)絡、圖像處理、傳輸技術的快速發(fā)展為基礎，不斷升級視頻監(jiān)控技術，使監(jiān)控工作具有更強的準確性、直觀性、及時性。建議在現(xiàn)有監(jiān)控網(wǎng)點基礎上科學布局，繼續(xù)增設視頻監(jiān)控點位，擴大視頻監(jiān)控的覆蓋范圍，實現(xiàn)對礦產(chǎn)資源資產(chǎn)損害行為的實時抓拍、影像存儲等。二是強化與衛(wèi)星遙感技術的結合。衛(wèi)星遙感在對地觀測中具有多層、立體、全天候等其他技術手段無法比擬的優(yōu)勢。要繼續(xù)將衛(wèi)星遙感作為損害發(fā)現(xiàn)的重要抓手，堅持推進常態(tài)化監(jiān)測、增加重點區(qū)域的監(jiān)測頻次等，彌補視頻監(jiān)控不能覆蓋到的區(qū)域，更加及時地發(fā)現(xiàn)礦產(chǎn)資源資產(chǎn)損害行為。三是引進機載激光雷達技術。相比于視頻監(jiān)控和衛(wèi)星遙感，機載激光雷達具有很強的便攜優(yōu)勢，同時空間分辨率更高，可以將激光雷達作為未來礦產(chǎn)資源動態(tài)監(jiān)測的一種重要手段[11]，在與其他技術手段形成互補的基礎上，更加高效、精準地發(fā)現(xiàn)礦產(chǎn)資源資產(chǎn)損害行為。

第二，實施監(jiān)控信息分級分類預警管理。一是搭建統(tǒng)一的自動監(jiān)控信息管理平臺。由于監(jiān)控手段的多樣性，且每種監(jiān)控手段都有各自的信息管理平臺，監(jiān)控信息在事實上處于一種分散狀態(tài)。通過搭建統(tǒng)一的在線平臺，對處理后的監(jiān)控信息進行匯總并集中管理，有助于快速形成完整的數(shù)據(jù)鏈條。二是明確異常情況的級別和類型標準。從工作實效來看，分級分類管理模式對執(zhí)法部門實現(xiàn)精細化管理大有裨益?？梢蕴剿魍ㄟ^自動監(jiān)控信息管理平臺實時向自然資源主管部門、礦區(qū)負責人等責任主體發(fā)送分級分類預警，在降低監(jiān)管成本的同時，保證監(jiān)管的精準性。實施監(jiān)控信息分級分類管理有助于自然資源主管部門及時進行反饋。自然資源主管部門經(jīng)常以現(xiàn)場核實的形式督促相關責任人落實問題整改及依法進行查處，但往往因路途遙遠等因素無法保證反饋的及時性。因此，可以探索在線監(jiān)控、無人機拍攝等更為及時有效的反饋形式。

第三，利用大數(shù)據(jù)進行分析研判。一是以大數(shù)據(jù)分析技術為手段把握特征和規(guī)律。如前文所述，礦產(chǎn)資源資產(chǎn)損害行為具有一定的復雜性，如果僅依靠傳統(tǒng)方法，可能不足以形成全面細致的認識。通過對礦產(chǎn)資源資產(chǎn)相關數(shù)據(jù)資源的綜合分析，能夠更好地掌握其內里深處的特征和規(guī)律，從而更好地為制定礦產(chǎn)資源資產(chǎn)損害相關標準或規(guī)則提供數(shù)據(jù)支持。二是以大數(shù)據(jù)助力日常監(jiān)督管理。各類執(zhí)法監(jiān)測設備如視頻監(jiān)控、衛(wèi)星遙感的投入使用，收集了海量的礦產(chǎn)資源資產(chǎn)的數(shù)據(jù)資源，而這些數(shù)據(jù)在經(jīng)過梳理、整合后可形成重要的原始數(shù)據(jù)。通過大數(shù)據(jù)技術可以實現(xiàn)異常數(shù)據(jù)與原始數(shù)據(jù)的對比分析，及時鎖定礦產(chǎn)資源資產(chǎn)損害行為，提高執(zhí)法工作效率。

5.2 外部銜接：全民所有礦產(chǎn)資源資產(chǎn)損害發(fā)現(xiàn)機制的協(xié)同化

提高全民所有礦產(chǎn)資源資產(chǎn)損害發(fā)現(xiàn)工作的水平和質量，離不開政府部門之間的合作，而如何促進各部門有效溝通、共享信息和成果等是當前需要解決的突出問題[12]。在試點改革背景下，要進一步強化多元支撐，以滿足完成復雜工作任務的需要。

第一，妥善處理部門合作的定位問題。一是明確各部門的監(jiān)管權力和責任事項。該問題在當前立法中尚無清晰且具體的指引。明確各部門的權力和義務范圍，有助于建立權界清晰、分工合理、追責有據(jù)的礦產(chǎn)資源資產(chǎn)監(jiān)管責任體系，為部門合作鑄就堅實基礎。二是尋求部門合作的共同目標。因監(jiān)管權力和責任事項等方面的差異，不同部門可能有各自的目標，但在部門合作中的共同目標是凝心聚力的關鍵。在維護礦產(chǎn)資源資產(chǎn)的共同目標下推動部門合作，有望產(chǎn)生持續(xù)合作的內驅動力，保證部門合作的長效性。

第二，促進部門合作的工作銜接。一是建立聯(lián)席會議制度。聯(lián)席會議制度意在增強部門間的聯(lián)系與溝通，在社會治理中應用廣泛。建議由上級機關牽頭，定期召開由各部門共同參加的會議，在整體上加強統(tǒng)籌協(xié)調，解決可能出現(xiàn)的工作銜接問題。二是加強信息交換平臺建設。在過去的實際運行中，部門間的信息互通往往具有不定期性。應盡快在部門之間建立礦產(chǎn)資源資產(chǎn)損害發(fā)現(xiàn)的信息交換平臺，在案件移送等工作中定期報送有效信息，以動態(tài)信息共享促進工作銜接。三是總結部門合作的實踐經(jīng)驗。對于在實踐中顯現(xiàn)的銜接問題，亦可通過經(jīng)驗總結來尋找解決問題的方法。各部門可以在聯(lián)合執(zhí)法、交叉檢查、提級督辦等多樣化的發(fā)現(xiàn)方式中，及時對實踐中的問題和做法進行梳理和歸納，從而更好地促進工作銜接。

第三，完善部門合作的激勵機制。一是探索以考核方式促進部門合作。綜合考核是直接服務中心、服務大局的一項重要工作，在促進落實、提升實效等方面具有關鍵作用。建議在部門績效評估中，關注部門合作的完成情況及貢獻程度，對有突出表現(xiàn)的部門或個人給予鼓勵和表揚，引導各部門形成良好的合作關系。二是加強部門合作的經(jīng)費。在合作的過程中，往往會產(chǎn)生一些額外的實質性工作，參加聯(lián)席會議、報送信息等均離不開人力、物力、財力的支持，這意味著各部門需要獲得更多與自身工作相匹配的經(jīng)費。財政部門可以考慮允許部門在財年、組織和預算之間更加輕松地挪動資金，以促進部門合作[13]。

5.3 有效補充：全民所有礦產(chǎn)資源資產(chǎn)損害發(fā)現(xiàn)機制的社會化

伴隨社會的理性發(fā)展，社會監(jiān)督的內涵、方式、方法更加豐富和完善，將社會監(jiān)督作為拓寬線索發(fā)現(xiàn)渠道的方式，可以有效彌補政府監(jiān)督的不足，提升全民所有礦產(chǎn)資源資產(chǎn)損害發(fā)現(xiàn)的效能。在試點改革背景下，應在結合現(xiàn)有法律、政策的基礎上，進一步完善激勵保護措施，調動廣泛的社會力量積極參與監(jiān)督。

第一，激發(fā)不同主體的能動優(yōu)勢。各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）出臺的舉報獎勵辦法均已明確，任何公民、法人和其他組織（以下統(tǒng)稱舉報人）都有權對本轄區(qū)內的礦產(chǎn)資源資產(chǎn)損害行為依法進行舉報，但僅憑單一的整體性規(guī)定不足以對實踐形成有效指引。建議在制度層面上細化上述規(guī)定，對人大代表、民主黨派、社會團體、專家等其他社會力量予以著重鼓勵，進一步挖掘潛在的社會監(jiān)督力量。

第二，探索多樣化的獎勵形式。一是酌情在國家、省級舉報獎勵辦法的基礎上疊加獎勵。目前物質獎勵是舉報獎勵的主要形式，經(jīng)自然資源主管部門認定屬實，舉報人可以獲得追償金額一定比例的獎勵。建議立足本地區(qū)實際情況，對損害程度嚴重案件或者稀有礦產(chǎn)資源資產(chǎn)損害案件的舉報人，在財政預算允許的范圍內予以額外的物質獎勵，進一步增強物質激勵效果。二是物質獎勵與精神獎勵相結合。物質獎勵和精神獎勵作為兩種不同的激勵模式，具有互相促進、互相成就的密切關系。在物質獎勵的基礎上增加精神獎勵，有助于讓舉報人在精神層面獲得更多榮譽感和滿足感。

第三，宣傳并暢通舉報途徑。一是加大對舉報途徑的宣傳力度。當前舉報途徑主要包括電話舉報、微信舉報、來信來訪舉報，實踐中電話舉報和來信來訪舉報居多，原因可能是舉報人對其他途徑的相關信息掌握較少。應著力在門戶網(wǎng)站、微信公眾號等平臺加強對舉報途徑的宣傳和普及工作，切實發(fā)揮不同舉報途徑的作用。二是加強新媒體等新途徑的運用。新媒體時代，社會監(jiān)督傳播范圍廣、效率高。通過網(wǎng)站、微博、手機客戶端等方式進行在線舉報作為暢通舉報途徑的重要方向，有助于形成更加便民、高效的社會監(jiān)督網(wǎng)，提升社會公眾參與監(jiān)督的熱情。

第四，切實保障舉報人的合法權益。一是嚴格落實保密制度。舉報人提供的本人真實姓名及聯(lián)系方式等個人信息是需要保密的重要內容。應從涉密人員范圍和舉報材料處置流程方面下功夫，注重對舉報材料及相關涉密事項的細節(jié)處理[14]，規(guī)避事中事后舉報人信息泄露的可能，維護社會公眾持續(xù)參與監(jiān)督的積極性。二是重視對舉報人的安全保護。個人安全能否得到可靠保護，在很大程度上決定了社會公眾舉報的意愿。要堅持預防與打擊并舉，通過預防階段的有效威懾和打擊階段的嚴厲查處，大力弘揚社會公平正義的價值觀，在全社會形成積極參與監(jiān)督的良好氛圍。

6 結論：持續(xù)推進全民所有礦產(chǎn)資源資產(chǎn)損害發(fā)現(xiàn)機制的系統(tǒng)化

《委托代理試點方案》對全民所有自然資源資產(chǎn)損害賠償工作提出了具體要求。全民所有礦產(chǎn)資源資產(chǎn)損害的發(fā)現(xiàn)，直接關系到損害的“有”或“無”，是所有權保護的重要基礎，是所有者職責行使的基本責任，是更好地履行所有者職責和維護國家所有者權益的第一步。通過考察當前法律、政策的運行實際情況，并結合試點工作的具體探索，全民所有礦產(chǎn)資源資產(chǎn)損害發(fā)現(xiàn)機制尚處于新的制度增設和舊的制度整合的過渡與融合階段。相比之下，較為成熟的生態(tài)環(huán)境損害發(fā)現(xiàn)機制值得借鑒和參照。

習近平總書記在中央全面深化改革委員會第十五次會議上強調，要聚焦重點問題，加強改革舉措的系統(tǒng)集成、協(xié)同高效，打通淤點堵點，激發(fā)整體效應[15]。對于全民所有礦產(chǎn)資源資產(chǎn)損害發(fā)現(xiàn)機制而言，系統(tǒng)化的搭建在現(xiàn)階段仍然需要更多的關切與努力。即智能化、協(xié)同化和社會化的三種優(yōu)化路徑不是彼此獨立的，而是相互之間聯(lián)動集成、密切互動，牽一發(fā)而動全身。只有深刻把握上述關系，才能更好地發(fā)揮不同發(fā)現(xiàn)路徑的優(yōu)勢與功能,才能真正實現(xiàn)系統(tǒng)的力量大于各個要素力量之和,從而獲得最佳優(yōu)化效果。